仲 鑫 金靖宸

一、中國入世后美國貿(mào)易保護政策的研究背景

2001年，中國正式加入世貿(mào)組織(WTO)，此后嚴格遵守WTO規(guī)則開展對外貿(mào)易，與世界各國的貿(mào)易聯(lián)系日益密切，貿(mào)易總額迅速增長。目前，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體、第一大工業(yè)國、第一大貨物貿(mào)易國、第一大外匯儲備國。美國是中國在全球最重要的貿(mào)易伙伴之一。根據(jù)中國海關(guān)數(shù)據(jù)，入世之后中國對美進出口總額從2001年的879億美元增長到2017年的5987億美元。不過美國的貿(mào)易保護政策一直明顯針對中國并且不斷加強，中國受到來自美國的貿(mào)易調(diào)查及制裁都呈迅速增長態(tài)勢。中國入世至今，美國對中國“兩反一保”調(diào)查與裁定的情況如表1所示。

由表1可見：第一，入世以來美國對我國“兩反一保”的調(diào)查與裁定在次數(shù)上呈波動增加的態(tài)勢，涉及產(chǎn)品種類也越來越多。第二，2004—2007年調(diào)查與裁定數(shù)量較少，這與布什政府后期偏向自由貿(mào)易有關(guān)。第三，勞動密集型、低附加值的出口產(chǎn)品一直是美國“兩反一?！钡闹饕{(diào)查對象，一些產(chǎn)品連續(xù)數(shù)年遭遇反復的調(diào)查、初裁、復查、終裁。從2011年開始，晶體光伏電池、太陽能電池等高科技產(chǎn)品開始成為調(diào)查對象，也在一定程度上說明中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與出口能力的提高。第四，鋼鐵、化工、有色金屬、紡織等傳統(tǒng)制造業(yè)部門的產(chǎn)品是美國貿(mào)易保護政策沖擊的重災區(qū)，而中國恰恰在這些部門存在大量過剩產(chǎn)能，這也說明中國傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必要性。此外，1980—2000年美國對華“雙反”調(diào)查及制裁共計79次，而2001—2004年美國對華“雙反”調(diào)查及制裁已達89次，說明中國入世后遭到美國貿(mào)易保護政策的沖擊反而更加嚴重。

雖然適度的貿(mào)易保護主義能夠為一國對外貿(mào)易發(fā)展提供支持，但美國的貿(mào)易保護行為對中美雙方都有嚴重的不利影響。對中國而言，美國貿(mào)易保護政策使中國產(chǎn)品難以進入美國市場，導致中國企業(yè)利潤下降、過剩產(chǎn)能難以轉(zhuǎn)移、就業(yè)減少；同時出口額下降，貿(mào)易對經(jīng)濟增長的拉動作用被削弱，在中國經(jīng)濟由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要階段給中國經(jīng)濟增長造成巨大壓力；還會形成示范效應。對美國而言，貿(mào)易保護將導致美國本國產(chǎn)品價格上漲，同時本國同類企業(yè)的競爭力沒有從根本上提高，本國產(chǎn)品依然缺乏比較優(yōu)勢，剩余勞動力未得到充分釋放。

表1 入世以來美國對我國“兩反一?！闭{(diào)查、裁定的次數(shù)統(tǒng)計與產(chǎn)業(yè)分布

資料來源：根據(jù)中國貿(mào)易救濟信息網(wǎng)(http://www.cacs.mofcom.gov.cn)信息整理所得。

特朗普就任美國總統(tǒng)以來，其“美國優(yōu)先”口號下強烈的貿(mào)易保護主義傾向和反全球化理念迅速付諸實際導致中美貿(mào)易摩擦不斷升級。2018年3月22日，特朗普簽署備忘錄，將對總值500億美元的中國進口商品加征關(guān)稅，同時出臺了限制中國企業(yè)對美投資并購、雙向投資審查、出口管制等措施，正式挑起對中國的“貿(mào)易戰(zhàn)”，并于4月4日公布加征關(guān)稅建議清單。4月5日，特朗普發(fā)表聲明，計劃再對1000億美元的中國商品加征關(guān)稅。4月16日，美國宣布對中國的中興通訊的“技術(shù)禁售令”。6月15日，美國政府公布了500億美元的中國商品加征關(guān)稅的最終清單，并分別于7月6日和8月23日對其中340億美元和160億美元的商品正式加征關(guān)稅。8月1日，美國聲稱將對2000億美元的中國商品提高關(guān)稅(稅率由10%提高到25%)。面對不斷升級的中美貿(mào)易摩擦，中國一方面堅決予以回應，采取了一系列反制措施，包括對美國進口商品加征關(guān)稅、終止關(guān)稅減讓等；另一方面與美方展開多次磋商，就中美經(jīng)貿(mào)問題進行深入溝通。12月1日，中國國家主席習近平在G20峰會期間與特朗普舉行會晤，雙方達成共識，停止加征新的關(guān)稅，美方承諾2019年1月1日起不會提高之前宣布的2000億美元中國商品的關(guān)稅。雖然暫時停止加征關(guān)稅，但美國加強貿(mào)易保護的趨勢不會改變。因此，本文依次分析了小布什、奧巴馬、特朗普政府的貿(mào)易保護政策的主要手段，在此基礎上提出中國可采取的應對措施。

二、小布什政府時期美國的貿(mào)易保護政策

小布什就任美國總統(tǒng)初期，美國正面臨“9·11”事件帶來的反恐和經(jīng)濟衰退的壓力。為此，小布什政府實施了“親經(jīng)濟增長”的貿(mào)易政策，企圖通過貿(mào)易手段保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、打開國外市場，使美國盡快走出經(jīng)濟衰退。因此，小布什政府的貿(mào)易保護政策除了提倡公平貿(mào)易和戰(zhàn)略性貿(mào)易之外，還提出了“競爭性自由化”戰(zhàn)略：一方面積極推動WTO框架下的多邊貿(mào)易談判，迫使發(fā)展中國家進一步開放市場；另一方面加大與貿(mào)易伙伴國雙邊與區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定談判的力度，推動以美國為中心的雙邊與區(qū)域貿(mào)易自由化。該戰(zhàn)略要求其他貿(mào)易伙伴國對美國實行自由貿(mào)易，而美國對其他國家仍采取公平貿(mào)易和戰(zhàn)略性貿(mào)易政策，根本上是一種單邊的貿(mào)易保護主義和貿(mào)易霸權(quán)主義。基于這樣的理念，小布什政府時期，美國采取了以下手段進行貿(mào)易保護：

(一)直接使用關(guān)稅壁壘

隨著WTO規(guī)則的不斷完善，主動提高關(guān)稅的做法受到WTO規(guī)則的限制而被越來越少地使用，但小布什政府時期還是使用了關(guān)稅壁壘。2002年，美國認為鋼鐵部門現(xiàn)有的關(guān)稅水平損害了本國鋼鐵企業(yè)的利益，因此啟動201條款，對進口到美國的鋼材、長板等鋼鐵產(chǎn)品實施為期3年的關(guān)稅配額或加征8%～30%的進口保護性關(guān)稅，中國等國家就此向WTO提出訴訟。WTO裁決后，中國對美國9400萬美元的產(chǎn)品中止減讓關(guān)稅。

(二)利用公平貿(mào)易加強反傾銷、反補貼調(diào)查

“雙反”調(diào)查是近年來非關(guān)稅壁壘中的常用手段，但在小布什政府時期尚未成為貿(mào)易保護政策的主導形式。這一時期美國的“雙反”調(diào)查充分借助公平貿(mào)易理論，單方面加強對發(fā)展中國家“不公平”、“不對等”行為的認定，在此基礎上擴大反傾銷、反補貼調(diào)查與制裁的力度。2001—2007年，美國共對中國發(fā)起“雙反”調(diào)查68件，最終采取制裁措施31件，例如，2003年美國對中國彩電發(fā)起反傾銷調(diào)查并于2004年裁定中國彩電傾銷并征收反傾銷稅，2006年美國對中國出口銅版紙展開反補貼調(diào)查并于2007年正式裁定中國銅版紙構(gòu)成補貼并征收反補貼稅。

(三)完善新型非關(guān)稅壁壘的使用

新型非關(guān)稅壁壘具有隱蔽性強、牽涉面廣、缺乏有效制約手段等特點，近年來不斷被強化并衍生出更多形式。布什政府時期美國豐富、細化了技術(shù)壁壘、綠色壁壘、社會責任標準壁壘、特別保障壁壘、非市場經(jīng)濟地位壁壘的內(nèi)容和形式，完善了技術(shù)標準、包裝和標簽制度、商品檢疫和檢驗制度、環(huán)境技術(shù)標準、環(huán)境包裝和標簽制度、環(huán)境檢疫和檢驗制度，進而擴大相關(guān)調(diào)查。例如，2001年美國認定原產(chǎn)于中國的多種中藥和中成藥的重金屬含量超過加利福尼亞州飲用水標準，要求所有在加利福尼亞州銷售的上述藥品必須標明“含毒”字樣；2002年，美國稱從中國出口的蜂蜜中檢出氯霉素殘留超標，于是將中國蜂蜜氯霉素殘留限量從5ppb降低為0.3ppb，并規(guī)定對查出超標的生產(chǎn)加工企業(yè)直接列入自動扣留名單；2005年，美國在紡織品配額被廢除后，對中國三類棉質(zhì)紡織品重新實行配額，中國為此與美國進行了七輪磋商，最終達成《中美關(guān)于紡織品和服裝貿(mào)易的諒解備忘錄》。

(四)大量簽署雙邊自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)

雙邊貿(mào)易協(xié)定是小布什政府“競爭性自由化”戰(zhàn)略的重要組成部分，體現(xiàn)出一定的自由貿(mào)易傾向，表面上分別與各國建立自由貿(mào)易關(guān)系，實際上對各國實行貿(mào)易保護。小布什任期內(nèi)，美國共簽署13個雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。美國通過雙邊自由貿(mào)易協(xié)定賦予伙伴國優(yōu)惠貿(mào)易待遇，從而對同地區(qū)其他國家產(chǎn)生歧視性待遇，而其他國家為了消除歧視也主動與美國達成自由貿(mào)易協(xié)定，最終形成了以美國為中心的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定。同時，美國將其技術(shù)標準、環(huán)境標準、勞工條件添加到自由貿(mào)易協(xié)定中，導致伙伴國出口成本提高，出口受限，而美國卻能以更低的成本出口產(chǎn)品到對方國家，從而擴大在世界市場上的優(yōu)勢。

(五)呼吁人民幣升值與推動美元貶值相結(jié)合

推動人民幣升值這一行為針對中國而影響不局限于中國，是美國“輸出弱勢美元、迫使他國貨幣升值”整體布局的重要組成部分。美國一貫將巨額貿(mào)易逆差歸咎于人民幣匯率制度，夸大人民幣對美國國內(nèi)失業(yè)以及世界經(jīng)濟的負面影響，故歷屆政府都有推動人民幣升值的提法。小布什政府時期，要求人民幣升值的呼聲主要來自國會，如2005年的“舒默—格雷厄姆議案”；而政府采取的措施包括在APEC會議上呼吁人民幣升值、利用中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話要求人民幣升值等。同時，美國大力尋求外匯傾銷，美元隨之持續(xù)貶值，導致其他國家對美出口受限、美元儲備資產(chǎn)縮水。

(六)保持嚴格的高科技產(chǎn)品出口管制

小布什政府上臺后，受“9·11”事件的影響，出于對國家安全和美國經(jīng)濟形勢的考慮，延續(xù)了以往對中國的高科技產(chǎn)品出口的嚴格管制。隨著中國相關(guān)技術(shù)的迅速發(fā)展，部分受限產(chǎn)品中國可以獨立生產(chǎn)并對美國出口，導致2003年以來美中高科技產(chǎn)品貿(mào)易出現(xiàn)逆差。

小布什政府的“競爭性自由化”戰(zhàn)略一定程度擴大了中國從美進口，加上入世初期降稅效果明顯，使美國較大程度地打開了中國市場。此階段中美貿(mào)易摩擦大量增加，而中國出口商品整體競爭力尚未充分發(fā)展，且在WTO內(nèi)的話語權(quán)不夠強，利用WTO規(guī)則維權(quán)較困難，導致許多中國企業(yè)出口受阻、失去美國市場。不過此階段中國經(jīng)濟和對外貿(mào)易均處于高速增長階段，美國貿(mào)易保護政策造成的壓力相對小于奧巴馬和特朗普政府時期。

三、奧巴馬政府時期美國的貿(mào)易保護政策

奧巴馬就任恰逢金融危機爆發(fā)，其影響遠超小布什政府時期美國的經(jīng)濟衰退，失業(yè)率接近10%，消費能力下降，美國企業(yè)不僅受國內(nèi)需求萎縮的威脅，也在世界市場上失去了優(yōu)勢。同時，小布什政府后期貿(mào)易政策逐漸偏向自由貿(mào)易，且沒能有效控制貿(mào)易逆差的擴大。為刺激經(jīng)濟，轉(zhuǎn)嫁危機，奧巴馬政府的貿(mào)易政策強調(diào)“改變”，消除了布什政府時期的自由貿(mào)易傾向。就任之初，奧巴馬一方面強調(diào)美國將繼續(xù)遵守現(xiàn)有的貿(mào)易規(guī)則，另一方面試圖改變規(guī)則，希望加強貿(mào)易保護以維護美國經(jīng)濟地位。此外，奧巴馬政府提出了刺激經(jīng)濟增長的“再工業(yè)化”“重返亞太”“購買美國貨”“國家出口計劃”“國家振興行動”等戰(zhàn)略，企圖與中國爭奪美國本土及海外市場。美國貿(mào)易保護政策自此全面強化，具體包括以下手段：

(一)將“雙反”擴充為“兩反一?！辈⒓訌娬{(diào)查和處罰

2010年，美國國會通過了《匯率改革促進公平貿(mào)易法案》，第一次將促進公平貿(mào)易寫入法律。同時，將貿(mào)易逆差、外幣幣值過低都界定為不公平的貿(mào)易，重新規(guī)定了傾銷價格和補貼額度的計算標準，在此基礎上進行反傾銷、反補貼調(diào)查并啟動對“特保”的認定和調(diào)查。因此，這一時期“兩反一?！闭嬲蔀榱嗣绹Q(mào)易保護政策的主要手段。2011年，美國對中國的光伏行業(yè)展開“雙反”調(diào)查，并于2012年對來自中國的晶體硅光伏電池及組件征收18.32%～249.96%的反傾銷稅和14.78%～15.9%的反補貼稅。2014年，美國再次啟動對華光伏產(chǎn)業(yè)“雙反”調(diào)查，直接導致中國的近30億美元的光伏產(chǎn)品退出美國市場。2009年，美國對中國輸入乘用車與輕型卡車輪胎展開特殊保障調(diào)查，即輪胎特保案，最終裁定對中國輸入乘用車與輕型卡車輪胎連續(xù)三年分別加征55%、45%和35%的從價特別關(guān)稅。輪胎特保案是迄今為止中美間涉案金額最大的特保調(diào)查，涉案金額高達22億美元，影響到中國國內(nèi)超過10萬相關(guān)行業(yè)工人的就業(yè)。

(二)繼續(xù)完善新型非關(guān)稅壁壘的使用

奧巴馬政府創(chuàng)造了新能源壁壘、知識產(chǎn)權(quán)壁壘、SA8000壁壘、碳關(guān)稅等新型非關(guān)稅壁壘，以及“國貨條款”、“國人條款”等隱性壁壘。2008年美國商務部成立了知識產(chǎn)權(quán)保護的專門辦公室，并于2010年公布該辦公室制定的知識產(chǎn)權(quán)保護計劃。2009年，《美國清潔能源安全法案》獲得眾議院通過，規(guī)定了若干產(chǎn)品的節(jié)能標準、能源之星標準、燃油效率標準，規(guī)定美國有權(quán)對包括中國在內(nèi)的不實施碳減排限額國家進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅；但美國作為世界上最大的碳排放國，卻拒絕承擔足夠的減排義務。2011年，美國首次提出的勞工標準提案,其要求超越了美國的2007年新貿(mào)易政策中的勞工標準模板。

(三)更加重視以TPP為代表的多邊貿(mào)易體系

奧巴馬政府時期美國對貿(mào)易協(xié)定的偏好從雙邊向多邊轉(zhuǎn)化，雖然之前的諸多雙邊貿(mào)易協(xié)定沒有被終止，但是以跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)為主的多邊貿(mào)易協(xié)定在這一時期替代雙邊貿(mào)易協(xié)定成為維護美國經(jīng)濟地位、遏制潛在對手的主要組織形式。美國于2008年2月宣布加入TPP，并于2008年9月開始參與談判。美國呼吁在WTO多哈回合談判中“糾正不平衡”，要求以勞工和環(huán)保優(yōu)先順序調(diào)整談判，最終導致多哈回合談判“流產(chǎn)”。此后，美國開始全面主導TPP，并在原有協(xié)議的基礎上推行一系列符合自身利益的議題，將公平貿(mào)易理論融入TPP議題中，推動實現(xiàn)振興美國經(jīng)濟、打開國外市場、提升就業(yè)率等目標，同時將中國排除在外。此外，美國就北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)與加拿大、墨西哥重新談判，要求改進NAFTA從而避免其對美國貿(mào)易活動的負面影響。

(四)繼續(xù)推動人民幣升值

不同于小布什政府時期人民幣升值的呼聲主要來自國會，奧巴馬政府就人民幣升值與國會達成了一致。2010年通過的《匯率改革促進公平貿(mào)易法案》規(guī)定：在特定情況下，美國政府可就貿(mào)易伙伴國貨幣對美元匯率在18個月內(nèi)是否從根本上被低估作出判定，若作出肯定性終裁，則能以抵消匯率“偏離”為目的，對目標國商品征收反補貼或反傾銷稅，中國成為該法案的主要針對對象。2011年通過的《貨幣匯率監(jiān)督改革法案》，要求美國政府對“匯率被低估”的主要貿(mào)易伙伴征收懲罰性關(guān)稅。同年奧巴馬在夏威夷APEC會議上提出人民幣被低估20%～25%，中國應加快人民幣升值，遠超以往對人民幣升值幅度的要求。

(五)適當放松高科技產(chǎn)品出口管制

奧巴馬政府希望通過擴大高科技出口縮小貿(mào)易逆差，加上美國企業(yè)界對于出口管制帶來的損失不滿已久，因此調(diào)整了高科技出口管制的相關(guān)法案。2009年，奧巴馬提議改革現(xiàn)有管制政策并責成政府相關(guān)機構(gòu)進行評估。2010年，美國正式公布了出口管制改革的新方案，在審批程序和出口管制產(chǎn)品方面有了明顯變化。2011年奧巴馬表示美方愿向中國和其他國家出口更多高科技產(chǎn)品，認為這符合雙方的利益。但從長期來看，美國只是希望通過擴大對中國高科技產(chǎn)品出口來渡過短期困境，對高科技產(chǎn)品出口保護的理念并未從根本上改變。

奧巴馬政府時期中國遭受的貿(mào)易調(diào)查與處罰次數(shù)明顯增加，其中由環(huán)境壁壘、知識產(chǎn)權(quán)壁壘造成的部分顯著增加，貿(mào)易保護涉及產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，涉及企業(yè)已經(jīng)由民營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)并存。受金融危機影響，中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)遭受一輪嚴重打擊，因此，奧巴馬政府的貿(mào)易保護政策的“殺傷力”遠遠大于以往。2009年，中國進出口總額出現(xiàn)負增長；2015—2016年，中國進出口總額連續(xù)負增長，貿(mào)易對經(jīng)濟增長的拉動作用大大削弱。在抵御金融危機與美國貿(mào)易保護政策雙重壓力的過程中，一些不合理的產(chǎn)能供給進入國內(nèi)市場，加劇了中國現(xiàn)階段供給側(cè)改革的壓力。另外，奧巴馬政府時期貿(mào)易保護政策的示范效應已從之前的日本、歐盟等發(fā)達國家擴展到印度、越南等發(fā)展中國家。

四、特朗普政府時期美國的貿(mào)易保護政策

特朗普就任美國總統(tǒng)時，美國經(jīng)濟經(jīng)歷了衰退之后雖然重新走上增長軌道，但增長速度明顯放緩，經(jīng)濟霸權(quán)地位受到了挑戰(zhàn)。而奧巴馬政府的貿(mào)易保護政策具有在自由貿(mào)易與貿(mào)易保護間不斷平衡的不穩(wěn)定性，且受到普通勞動者、低收入群體的不滿。因此，特朗普將公平貿(mào)易理念升級為“美國優(yōu)先”的理念，對自身利益的維護達到了偏激的程度，其貿(mào)易政策的目標包括扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差、促進國內(nèi)投資、強化經(jīng)濟主權(quán)、減少國際規(guī)則約束、修改貿(mào)易協(xié)定、加強貿(mào)易執(zhí)法等。為實現(xiàn)這些目標，特朗普政府的貿(mào)易保護政策企圖突破國會與WTO的束縛，進攻性更強，甚至達到反對自由貿(mào)易與全球化的程度。特朗普曾公開表示，中國對美巨額貿(mào)易逆差損害了美國企業(yè)的利益并造成美國國內(nèi)大量失業(yè)，中國對本國出口企業(yè)構(gòu)成貿(mào)易保護，中國對美國知識產(chǎn)權(quán)缺乏保護并強迫美國企業(yè)進行技術(shù)轉(zhuǎn)讓。因此，針對中國的貿(mào)易保護已成為其現(xiàn)階段貿(mào)易保護政策的主要內(nèi)容，2018年爆發(fā)的中美“貿(mào)易戰(zhàn)”也被特朗普歸咎于中國侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)。除“貿(mào)易戰(zhàn)”外，這一時期美國貿(mào)易保護政策的主要手段包括以下方面：

(一)以單邊方式強化關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘

特朗普政府認為美國加強貿(mào)易保護政策來支持國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展是合理且必要的，美國對單方面認定的“不公平”貿(mào)易行為，有權(quán)繞過WTO采取單邊性制裁措施，并抵制其他國家通過WTO爭端解決機制對美國貿(mào)易政策的約束。而且美國將調(diào)查和制裁的重點集中于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以保護本國核心技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)為由強化關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，在扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差的同時限制中國的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對500億美元中國產(chǎn)品的加稅行為標志著特朗普政府大規(guī)模重啟之前較少使用的關(guān)稅壁壘。另外，不同于之前主要由國內(nèi)企業(yè)或勞工組織申請調(diào)查的方式，特朗普政府更主動地啟動“雙反”調(diào)查以及301調(diào)查、337調(diào)查、201調(diào)查等方式，更加嚴格地計算傾銷幅度并提高反傾銷稅率。另外，從對中興的“技術(shù)禁售令”來看，特朗普政府未來將重點使用包括301調(diào)查在內(nèi)的技術(shù)壁壘，嚴格限制美國企業(yè)對我國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

(二)退出TPP，以雙邊貿(mào)易協(xié)定替代多邊貿(mào)易協(xié)定

2017年1月，特朗普簽署行政命令，美國正式退出TPP。退出TPP的原因主要包括：TPP本身存在市場準入、貨幣規(guī)則、談判過程的不足；TPP使得美國為伙伴國提供了大量公共產(chǎn)品而伙伴國“搭便車”，如今美國不再愿意提供這樣的公共產(chǎn)品；現(xiàn)存的多邊貿(mào)易體系普遍沒有處理好公平與效率的關(guān)系，跨國公司和大利益集團從中獲利最多，加劇了美國的貿(mào)易逆差和國內(nèi)貧富差距。退出TPP并不代表美國放棄“重返亞太”戰(zhàn)略，特朗普政府傾向于和亞洲各國分別簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定，實現(xiàn)雙邊替代多邊的計劃。

(三)將中國列為匯率操縱國

這種說法雖然只出現(xiàn)于特朗普就任初期，但仍在一定時期內(nèi)潛在地推動了人民幣升值。與單純指責人民幣匯率過低相比，美國可以憑借該指控認定中國的行為違反國際規(guī)則、直接威脅到美國的金融安全，從而采取懲罰性關(guān)稅或強迫人民幣大幅升值。2018年，人民幣出現(xiàn)了持續(xù)貶值的情況，這與美國希望人民幣升值以扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差的意愿相悖，因此特朗普政府重提該指控的風險進一步加大。

(四)對內(nèi)自由主義政策

特朗普政府對內(nèi)的自由主義主要體現(xiàn)在減稅和放松管制上。具體措施包括：將美國的商業(yè)稅率從35%降低到15%；鼓勵產(chǎn)業(yè)回遷，對高端制造業(yè)回遷給予政策性獎勵，對回遷企業(yè)一次性減稅10%；對政府進行大規(guī)模的人事調(diào)整和重組，大量取消企業(yè)的政府管制；大力增加基礎設施建設投資，提出“萬億美元基建計劃”；增加油氣供應，取消頁巖氣及清潔煤炭在開采、使用上的限制；退出巴黎氣候協(xié)定等。對內(nèi)的自由主義能夠與貿(mào)易保護政策相配合，增加美國企業(yè)競爭優(yōu)勢。

特朗普政府的貿(mào)易保護政策對我國新時期經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的挑戰(zhàn)達到了新的高度。當前，中國經(jīng)濟正由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟增速放緩，勞動力成本提高，勞動密集型產(chǎn)業(yè)已在全球失去競爭優(yōu)勢；傳統(tǒng)制造業(yè)存在大量過剩產(chǎn)能，正努力進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、尋求產(chǎn)能合作；高科技產(chǎn)業(yè)需要不斷進行技術(shù)創(chuàng)新，以樹立全球范圍內(nèi)的競爭力。此時美國的貿(mào)易保護政策除了阻礙中國企業(yè)出口外，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、自主創(chuàng)新都造成了巨大壓力。不過，美國對一些問題始終缺乏正確認識：中美兩國并不處在全球價值鏈的同一位置，美國市場對中國產(chǎn)品有著大量的正常需求，這種需求是美國本土企業(yè)無法滿足的；美國國內(nèi)勞動力就業(yè)困難是制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移、勞資矛盾、收入分配不合理導致的；美國一直高估對華貿(mào)易逆差。美國不正視這些問題，其通過貿(mào)易保護將是基本無效的，還會因國內(nèi)商品價格上漲給自身帶來損失。近年來隨著全球價值鏈的發(fā)展完善，世界各國的利益聯(lián)系愈發(fā)緊密，貿(mào)易保護給中美兩國帶來的損失將沿著全球價值鏈作用到世界各國、各個主體，給全球經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。

五、中國應對美國貿(mào)易保護政策的建議

(一)磋商、反制、運用WTO機制相結(jié)合

面對美國的貿(mào)易保護政策以及“貿(mào)易戰(zhàn)”，中國應綜合應用磋商、反制等手段，并充分運用WTO的貿(mào)易爭端解決機制。G20峰會上中美雙方達成共識暫停加征新關(guān)稅，很大程度上應歸功于此前中美雙方于2018年5月、6月、8月進行的經(jīng)貿(mào)磋商，這說明磋商在應對美國貿(mào)易保護政策時是有效的。當雙方在經(jīng)貿(mào)問題上出現(xiàn)分歧時，在公平、誠信、相互尊重的前提下，中國可以首先選擇與美國進行磋商，就存在爭議的領(lǐng)域交換意見，努力達成共識，必要時作出合理讓步(如G20峰會中美會議上承諾擴大對美國產(chǎn)品的進口)，盡量避免直接采取反制措施而帶來損失，這也是中國的一貫態(tài)度。同時，中國應該合理利用作為WTO成員國應有的權(quán)利，根據(jù)WTO規(guī)則，就美國的貿(mào)易保護行為向WTO申訴。當美國在WTO內(nèi)對中國進行不實指控時，中國應充分收集有效證據(jù)提出抗辯。對于特朗普企圖越過WTO的貿(mào)易保護行為，中國應及時要求WTO予以制止，在維護自身權(quán)益的同時維護WTO的公信力。另外，中國也要提前準備好反制措施，在美國一意孤行擴大貿(mào)易摩擦時予以堅決回擊，反制措施可以重點針對美國國內(nèi)政治敏感度較高的產(chǎn)品，如大豆、棉花等農(nóng)產(chǎn)品以及鋼鐵制品、汽車等。

(二)結(jié)合供給側(cè)改革，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

現(xiàn)階段中國面臨著經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩、勞動力成本優(yōu)勢喪失等諸多挑戰(zhàn)，導致其更容易受到美國貿(mào)易保護政策的沖擊。正所謂“打鐵還需自身硬”，中國應該堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，從而增強應對美國貿(mào)易保護政策的能力。堅持把發(fā)展經(jīng)濟著力點放在實體經(jīng)濟上，繼續(xù)抓好“三去一降一補”，大力簡政減稅減費，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，進一步激發(fā)市場主體活力，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。進一步，為了推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將過剩產(chǎn)能整體向價值鏈上端轉(zhuǎn)移，將資源從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型、高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，借助“一帶一路”倡議，以產(chǎn)能合作的方式將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過剩產(chǎn)能向沿線國家轉(zhuǎn)移。通過供給側(cè)改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，中國出口到美國的產(chǎn)品能夠逐漸不再依賴成本優(yōu)勢而提高附加值，使美國市場對中國產(chǎn)品形成無法替代和轉(zhuǎn)移的需求。

(三)提高自主創(chuàng)新能力

2018年美國對中興通訊實施的“技術(shù)禁售令”導致中興通訊的相關(guān)經(jīng)營活動一度全面停止，而“貿(mào)易戰(zhàn)”過程中美國始終認為我國知識產(chǎn)權(quán)保護不力、存在強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓。這些都提醒中國要進一步提高自主創(chuàng)新能力，加快建設創(chuàng)新型國家，避免因技術(shù)的缺失導致受美國技術(shù)禁售等貿(mào)易保護政策的制約。當前，中國要加強國家創(chuàng)新體系建設，落實和完善創(chuàng)新激勵政策。做大做強新興產(chǎn)業(yè)集群，實施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加強新一代人工智能研發(fā)應用，多領(lǐng)域推進“互聯(lián)網(wǎng)+”。推動集成電路、第五代移動通信、飛機發(fā)動機、新能源汽車、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實施重大短板裝備專項工程，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，創(chuàng)建“中國制造2025”示范區(qū)。加快掌握核心技術(shù)與知識產(chǎn)權(quán)，形成核心競爭力。另外，中國應進一步加強知識產(chǎn)權(quán)保護，對于使用的國外知識產(chǎn)權(quán)，要按規(guī)定支付知識產(chǎn)權(quán)使用費，避免給予美國實施貿(mào)易保護的口實；對于自主知識產(chǎn)權(quán)，要嚴格監(jiān)管，禁止國內(nèi)外主體的不合規(guī)使用。

(四)借助“一帶一路”倡議和自由貿(mào)易試驗區(qū)建設擴大出口市場

美國的貿(mào)易保護政策使中國對美出口受限而造成經(jīng)濟損失。對此，中國應努力開拓新的出口市場，尋求擴大與其他國家的經(jīng)貿(mào)合作?！耙粠б宦贰背h和自貿(mào)區(qū)建設正是加強與各國的經(jīng)貿(mào)合作、擴大出口市場、打破美國孤立的重要途徑。中國可以將因美國貿(mào)易保護而受阻的出口轉(zhuǎn)向“一帶一路”沿線國家，同時將國內(nèi)制造業(yè)的過剩產(chǎn)能合理轉(zhuǎn)移到沿線國家，以滿足沿線國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的需求。當前，要大力加強中國與沿線國家的合作，推動實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通；爭取與更多沿線國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，密切貿(mào)易往來，健全貿(mào)易合作機制，降低貿(mào)易成本。而自由貿(mào)易試驗區(qū)建設與“一帶一路”倡議相配套，是“一帶一路”建設的重要支點。2013年以來，中國先后在11個省、直轄市建立了自由貿(mào)易試驗區(qū)，即將在海南全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)及自由貿(mào)易港。當前，要充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試的功能，鼓勵自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新，支持自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)開展融資、跨境結(jié)算、保稅倉儲等業(yè)務，并將自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)驗推廣到與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易活動中，實現(xiàn)“一帶一路”建設與自由貿(mào)易試驗區(qū)建設相互支持，從而擴大出口市場以抵御美國貿(mào)易保護政策的不利影響。

此外，為了應對美國貿(mào)易保護政策，除了采取措施擴大出口外，中國近期也合理擴大了進口。2018年11月，首屆中國國際進口博覽會在上海舉行，吸引了81個國家、3個國際組織參會。擴大進口充分表明中國支持經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化、主動向世界開放市場的積極態(tài)度，有力回擊了美國的貿(mào)易保護政策。