王洛忠 都夢蝶

（北京師范大學 政府管理學院，北京 海淀 100875）

隨著互聯(lián)網(wǎng)普及和民生訴求上升等新場域的變化，一些新型群體性事件的爆發(fā)對基層政府治理的有效性提出了更高要求，如何有效治理群體性沖突，成為基層政府需要解決的重要現(xiàn)實問題。

一、群體性沖突的場域變化

以“群體性事件”作為篇名關鍵詞在中國知網(wǎng)上進行檢索，發(fā)現(xiàn)被引次數(shù)最高的文獻對“群體性事件”的定義是：有一定人數(shù)參加的、通過沒有法定依據(jù)的行為對社會秩序產(chǎn)生一定影響的事件，主要包括維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪等不同類型[1]。這一定義在當時對于學術界和實務界厘清群體性事件的范圍和類型具有重要價值。然而，隨著社會環(huán)境的變化，群體性沖突日益多元化與復雜化，根據(jù)“阿什比必要多樣性定律”（Ashby's Law of Requisite Variety），之前的定義就稍顯籠統(tǒng)和片面，因為群體性沖突的場域已悄然改變。

第一，群體性沖突發(fā)生領域逐漸民生化。據(jù)中國社科院發(fā)布的2018年《社會藍皮書》顯示，近年來，利用互聯(lián)網(wǎng)金融平臺進行涉眾型經(jīng)濟犯罪呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，一旦犯罪行為暴露，極易引發(fā)群體性事件，因經(jīng)濟糾紛、勞資沖突等引發(fā)的群體性事件案例不在少數(shù)[2]；自2007年廈門PX 事件后，由環(huán)境沖突所引發(fā)的群體性事件躍入大眾視野，近年來學界對環(huán)境群體性事件的關注熱度不減，隨著鄰避效應、多元主體等視角的引入，其研究漸趨精細成熟。由此可見，群體性沖突逐漸從民族關系、邊疆問題等政治領域擴展至經(jīng)濟、就業(yè)、環(huán)境等民生領域。

第二，群體性沖突發(fā)生空間走向虛擬化。隨著網(wǎng)絡普及率的上升和大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)字網(wǎng)絡成為各學科研究的熱點話題之一，其原因在于網(wǎng)絡空間的存在使公共事務的發(fā)展在實踐層面發(fā)生了根本性的變革。在網(wǎng)絡空間視角下，“網(wǎng)絡群體性事件”成為研究群體性沖突的新方向。有學者認為，群體性事件按照發(fā)生空間可分為兩類，一類是網(wǎng)絡群體性事件，一類是現(xiàn)實群體性事件。隨著網(wǎng)絡群體性事件的頻繁發(fā)生，兩者邊界愈加清晰，在參與主體、引爆方式、演化形態(tài)、造成后果、處置策略等方面存在顯著差異[3]，群體性沖突的空間逐漸從現(xiàn)實層面擴展至虛擬層面。

二、基層政府權宜型治理觀的形成路徑與時滯效應

學界對于基層政府陷入維穩(wěn)怪圈現(xiàn)象已有長期而豐富的研究，主要集中在三個方面：從維穩(wěn)成本和績效的角度，認為基層政府陷入困境的主要原因在于維穩(wěn)工作高成本與低績效的沖突[4][5]；從基層官員的心理和價值取向角度，認為其偏好是導致陷入維穩(wěn)怪圈的主要原因[6][7][8]；從民眾維權的角度，認為政府維穩(wěn)權力與民眾維護權利二者之間的沖突是維穩(wěn)怪圈形成的主要原因[9][10]。比較研究發(fā)現(xiàn)：學界對基層政府在處理群體性沖突時行為特點的判斷具有一致性，但對其治理觀念和行為邏輯的研究相對較少。

筆者認為，在基層政府治理群體性沖突的實踐鍛煉與經(jīng)驗累積中，已經(jīng)形成相對穩(wěn)固的思維定勢，即權宜型治理觀。這一觀念來源于基層實踐，同時對群體性沖突治理實踐產(chǎn)生直接影響，重視、探究基層政府行為背后的治理觀念及其形成路徑顯得極為重要。

（一）權宜型治理觀的基本含義

學界對基層政府治理群體性事件的研究由來已久，結果顯示：基層官員對公民權利的重視不夠和對官位穩(wěn)定的過度追求塑造了其行為觀念。如蔡永順認為當前的干部管理體制依靠懲戒官員增加其合法性，間接異化了基層政府的行動理念[8]；彭光芒認為地方官員追求的根本目標是官位的穩(wěn)定而非社會穩(wěn)定[6]；項贈則認為各級政府領導干部的群眾觀發(fā)生了淡化和偏離[7]。然而，群體性沖突治理過程繁瑣復雜，需要相關主體協(xié)同配合，其治理觀念的形成也不僅僅取決于基層官員的所思所想，探究理念背后的形成路徑需要與制度運作聯(lián)系起來。

在日常生活中，“權宜之計”意指為了應付某種情況而暫時采取的辦法。在群體性沖突治理的語境下，權宜型治理觀則是指基層政府以維持社會無尋釁滋事等惡劣事件作為基本標準，采取權宜之計，慣用“非剛即柔的工具理性策略”以維持社會的平和狀態(tài)，而對于深層次社會矛盾的解決顯得力不從心。

“維持社會的平和狀態(tài)”是基層政府治理群體性沖突的主要目標。群體性沖突爆發(fā)的根源多來自于深層次的社會結構問題，一種社會矛盾可能表現(xiàn)為多個群體性沖突。出于上級量化指標的壓力和民眾對社會秩序的需求，基層政府往往將難以解決的社會結構性問題暫時擱置，優(yōu)先解決當前的沖突以盡快恢復社會秩序、維持社會表面的平和狀態(tài)。

“非剛即柔的工具理性策略”是基層政府治理群體性沖突的重要手段?；鶎诱鲇谏霞壷贫ǖ牧炕S穩(wěn)目標（如減少群體性事件的發(fā)生頻率、減少信訪數(shù)量等）和盡快恢復秩序的壓力，采取的行為策略非剛即柔——強力壓制的剛性策略和迂回安撫的柔性策略，前者表現(xiàn)為行政命令等強制性手段，后者則以物質補償為主要方式。

在權宜型治理觀的指導下，基層政府一定程度上緩和了社會的沖突與矛盾，維護了社會的秩序與平和。但從長期來看，權宜型治理觀對于社會穩(wěn)定的維持有著漸趨消極的影響。基層政府的行動策略選擇兩極分化：具有強制性、命令性的剛性策略有效性逐漸下降，迂回安撫的柔性策略則側面鼓勵一些人通過無理取鬧獲取利益，社會深層次的結構性矛盾難以根治，“治標不治本”成為權宜型治理觀的實際結果，與基層政府有效治理的初衷相悖。另外，由于現(xiàn)實情況的限制，基層政府并無自我矯治的激勵來源與有效工具，路徑依賴致使權宜型治理觀念長期固化，不僅損害了基層政府長期以來建立的良好形象，而且不利于社會深層次結構性矛盾的解決?；谏鲜?，探討基層政府權宜型治理觀的形成路徑，可以幫助基層政府從源頭上轉變觀念，尋找更為有效的治理工具，對群體性沖突的治理難題對癥下藥，確保標本兼治、實現(xiàn)長治久安。

表1 國家穩(wěn)定程度的四種狀態(tài)

（二）權宜型治理觀的形成路徑

權宜型治理觀是基層政府思維與行為異化的結果。本文將分別從理念與操作層面，分析權宜型治理觀形成的路徑與機制。

1.理念層面：國家穩(wěn)定應然與實然的理解偏差

（1）應然層面：國家穩(wěn)定、政治穩(wěn)定與社會穩(wěn)定

亨廷頓提出，對于轉型期的發(fā)展中國家而言，維持社會秩序穩(wěn)定的關鍵是維持政治秩序，即建立一個既有效率又有合法性的政府[11]。筆者認為，“有效率”意味著政府治理的高效性，即維持社會秩序的穩(wěn)定；“有合法性”意味著政府獲得公民的持續(xù)認可，即政治穩(wěn)定。政治穩(wěn)定是政府的根基所在，社會穩(wěn)定是政府的目標所在，二者相輔相成，不可分割。然而，現(xiàn)實情況是：政治穩(wěn)定與社會穩(wěn)定有時不可兼得?；诖耍哉畏€(wěn)定與社會穩(wěn)定為二元維度，將國家穩(wěn)定程度劃分為四種狀態(tài)：國家穩(wěn)定狀態(tài)、暫時均衡狀態(tài)、鐘擺式非均衡狀態(tài)、國家動蕩狀態(tài)。

若政治與社會均達到絕對穩(wěn)定時，國家呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)，這是國家治理的理想狀態(tài)；若政治與社會狀態(tài)都極度混亂時，國家處于動蕩狀態(tài)，任何政府都極力避免這種狀態(tài)。國家穩(wěn)定與國家動蕩是兩個極端的現(xiàn)象，世界上絕大多數(shù)國家均處于二者之間。

若社會狀態(tài)穩(wěn)定而政治狀態(tài)非穩(wěn)定，國家處于暫時均衡狀態(tài)，即社會秩序穩(wěn)定但政府的合法性卻受到威脅。中國的現(xiàn)實情況表明，一些基層政府的權宜型治理觀對于暫時均衡狀態(tài)的生成產(chǎn)生了一定影響，其形成邏輯是：在面對社會的結構性問題時，某些基層政府出于維護民眾利益和政府權威的目的，當務之急是盡快恢復社會秩序，將群體性沖突的影響范圍降至最小，暫時擱置社會深層次的矛盾與沖突；另外，民眾通過日常生活對社會運行狀況的感知是簡單直接且范圍有限的，對于深層次的社會結構問題更加難以察覺。在這種情況下，盡管群體性事件得以平息，社會恢復了有序狀態(tài)，然而社會的結構性問題與矛盾尚未徹底解決，國家處于一個短時期內較為穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，但這種均衡可能會隨時因為社會深層次矛盾的爆發(fā)再次遭受破壞，故難以長期維系。基于中國處于社會轉型期的事實，基層政府的權宜型治理觀暫時擱置了社會矛盾與沖突，達到了暫時均衡的狀態(tài)，但這種狀態(tài)具有脆弱性與時效性，隨著社會矛盾的凸顯與激化隨時可能被打破，并且在形成均衡——打破均衡——再次形成均衡這一過程中，時間間隔會越來越短。

若社會處于非穩(wěn)定狀態(tài)而政治較為穩(wěn)定時，國家呈現(xiàn)出鐘擺式非均衡狀態(tài)，這意味著它會朝著兩個方向發(fā)展——形成新的均衡狀態(tài)或非均衡狀態(tài)加劇，預示著它將成為國家趨近穩(wěn)定狀態(tài)的關鍵節(jié)點，其決定因素在于政府在社會沖突的化解中能否起到積極有效的作用。在社會轉型時期，利益關系重塑、利益格局重組，社會群體之間的利益矛盾沖突加劇，社會結構也將隨之進行調整。既得利益者為了保持原先的優(yōu)勢地位，維護既得利益，將采取阻撓變革的策略，群體性沖突極易發(fā)生，社會秩序遭受著暫時性地破壞和威脅。此時，基層政府若能積極主動地化解社會矛盾，為利益分配新格局的形成積極作為，不但有助于獲得民眾的支持以鞏固其合法性，而且有利于推動國家朝著穩(wěn)定狀態(tài)發(fā)展；若基層政府將難以處理的社會矛盾與沖突暫時擱置，形成社會秩序穩(wěn)定而政治非穩(wěn)定的暫時均衡狀態(tài)，則會損害基層政府在民眾心目中的形象，長期下去將阻礙國家向穩(wěn)定狀態(tài)的轉變。

（2）實然層面：鐘擺式非均衡狀態(tài)下基層政府的穩(wěn)定理解偏差

有學者認為，影響社會政治秩序穩(wěn)定的問題，按其影響程度可分為三類：影響個別公民安全和社會一般秩序的問題；針對基層和地方政府、干部的矛盾沖突，或針對公共目標、嚴重影響局部社會秩序的問題；針對政權和國家安全，或影響全局穩(wěn)定的問題[12]。當前中國處于社會結構的深刻變動期和利益結構的深刻調整期，社會結構的變革與利益格局的重組將中國帶入了急需全方位改革的關鍵節(jié)點，基層政府的所作所為將對改革進程產(chǎn)生重大影響。

普遍的現(xiàn)實是，我國自上而下的科層體系決定了基層官員的升遷主要取決于上級領導的績效考核，維穩(wěn)更是官員績效考核的重要指標之一，其轄區(qū)內群體性事件和信訪數(shù)量等都成為績效考核的重要量化指標，有些地方甚至實行“一票否決制”，這迫使基層政府的群體性沖突治理觀很容易發(fā)生異化。在政府的合法性來源由創(chuàng)建政權逐步向創(chuàng)造績效轉變的過程中，基層政府出于績效考核的壓力，對社會沖突與矛盾保持過度的敏感，以非剛即柔的工具理性作為行動的策略指導，在實踐中形成并加深了權宜型治理的觀念，逐步陷入了與初始目標漸趨背離的尷尬境地。

2.操作層面：政社之間理想與現(xiàn)實的時滯效應

在開展群體性沖突治理的過程中，基層政府在理念層面對國家穩(wěn)定的真正含義產(chǎn)生了理解上的偏差；在操作層面，其行為模式與社會需要之間的時滯效應無意中為新矛盾的產(chǎn)生增加了可能性，具體表現(xiàn)為政治泛化的偏差、法治缺失的偏差、政府職能的偏差以及權責失衡的偏差等。

（1）政治泛化的偏差

有學者認為，政治泛化是指由于政治權力介入到各種社會問題和利益訴求的解決之中，造成最終所有的社會問題，包括經(jīng)濟問題、政治問題、法律問題和社會民生問題都指向政治領域，都要求政府予以包攬和解決，問題解決的程度甚至直接與政權的合法性和有效性掛鉤[13]。在社會轉型期，諸如環(huán)境類群體性沖突的爆發(fā)并非源于政治因素，對于以非政治利益沖突為主的群體性事件，基層政府試圖利用行政命令等強制性手段避免沖突爆發(fā)，這種泛政治化的做法早已與轉型期社會需要的矛盾解決方式發(fā)生脫節(jié)，其治理工具難以適應轉型期社會發(fā)展的需要，群體性沖突治理的有效性下降。

（2）法治缺失的偏差

亞里士多德在《政治學》一書中提到，法治包含兩個維度——良法與法律至上原則，即存在合乎正義的法律且任何人都遵守法律。有良法可依是法治的前提，而法律至上原則是法治的根本[14]。在新時期，新的社會矛盾需要新的立法來與現(xiàn)實相照應；然而，基層政府在處理群體性沖突時，有時尚無操作層面的法律或程序可依。

自2006年，中央連續(xù)下發(fā)《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》《行政復議法實施條例》等多個文件；2007年通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》；2011年全國人大常委會更是通過了《行政強制法》，規(guī)定行政機關和被執(zhí)行人可以采用締結“執(zhí)行協(xié)議”的方式達成行政和解。但是，仔細閱讀這些文件，發(fā)現(xiàn)其中對于基層政府處理群體性事件的程序語焉不詳，僅一味強調“調解優(yōu)先”這一原則，對于如何調解尚無操作層面的規(guī)定。在操作層面的立法空缺致使基層政府在處理群體性事件時陷入無法可依的尷尬境地，只能憑借前人或他人的經(jīng)驗進行決策，缺乏科學性與程序性。

（3）政府職能的偏差

改革開放后，中國的國家與社會關系發(fā)生了深刻變革，由于政府所能直接控制的權力和資源受到限制，“全能政府”的結構模式不斷被弱化，國家進入政府職能的轉型期，國家治理方式也隨之改變——從總體性支配的治理方式轉變?yōu)榛诳茖又频募夹g治理，政府也在由全能型向服務型政府轉型。

新中國成立初期，政府力量尚且薄弱時，為了鞏固政府的合法性，國家需要塑造“全能政府”的形象，此時社會秩序的不穩(wěn)定確實極易引起政治上的失序，政府采用行政命令等手段是必要的。現(xiàn)如今，在社會初步形成一套自我運行機制、政府力量較為穩(wěn)固的時期，如果政府仍被置于“全能政府”的形象塑造中，由社會轉型所引發(fā)的矛盾與沖突都可能被誤認為是基層政府的失職。因此，部分基層政府職能轉型的滯后對政府公信力可能造成較為消極的影響。

（4）權責失衡的偏差

近年來，農(nóng)村征地問題、勞動關系問題、環(huán)境污染問題、醫(yī)患關系問題等成為社會矛盾沖突頻發(fā)的主要誘因。在群體性事件中，矛盾與沖突的爆發(fā)聯(lián)結著兩個或多個利益博弈主體，基層政府的行為亦牽動著多元主體的利益。

目前行政體制結構呈現(xiàn)出“權力上移而責任下沉的特征，即基層政府承擔了大量社會公共服務職責但相關的職權賦予卻較少”[15]；民眾維權方面，也呈現(xiàn)出高成本、非理性、極端化的趨勢，基層政府的行政命令等強制性手段更有可能激化群體性事件的沖突與矛盾；而基層政府對于從根源上解決社會矛盾的有心無力也不斷壓縮著其已非常有限的決策空間，權責不相匹配成為基層政府群體性沖突治理有效性下降的重要因素之一。

基層政府在理念層面上對國家穩(wěn)定應然與實然的理解偏差和在操作層面上政社之間理想與現(xiàn)實的時滯效應成為權宜型治理觀形成的重要邏輯。其中，理念層面上的理解偏差是根本因素，它影響著基層政府在操作層面上的行為實踐；而操作層面上的行為實踐又反作用于觀念上的理解偏差，進一步加深了權宜型治理觀，從而形成一個封閉的惡性循環(huán)。

三、新場域下基層政府群體性沖突治理觀的重塑與轉變

第一，由“管理”向“治理”的轉變是基層政府治理觀念重塑的首要條件。長期以來，中國的社會維穩(wěn)被看作是一種剛性維穩(wěn)，政府壓力型管理的行為模式存在著明顯的困境。有學者認為，政府在處理群體性沖突時，具有明顯的運動式治理和組織化調控色彩，這種行為模式的困境體現(xiàn)為政治風險大，維穩(wěn)成本高，且有不斷被異化和內卷化的趨勢[4]。基層政府作為群體性沖突的直接治理者，背負著來自上級政府的要求與基層民眾的期望，如何調整其與現(xiàn)實需要脫節(jié)的行為模式，關鍵在于轉變理念。隨著西方治理理論的引入，治理成為研究群體性沖突的新視角，治理理論作為對市場失靈與國家失敗的反思和替代，對基層政府的理念轉變與行為創(chuàng)新具有重要的參考價值。因此，基層政府由“管理”向“治理”的觀念轉變是解決群體性沖突治理無效的首要條件。

第二，由“單一”向“多元”的轉變是基層政府治理主體拓展的必然選擇。在實踐中，環(huán)境群體性沖突由于矛盾較為突出尖銳，利益牽涉方較為直接明晰，研究者以其為案例進行研究的成果不勝枚舉。結果表明：環(huán)境群體性沖突的治理需要公眾、企業(yè)、社區(qū)、NGO 和政府等多元主體共同協(xié)商解決，這為基層政府解決一般群體性沖突提供了經(jīng)驗借鑒。群體性沖突爆發(fā)的原因并非是單一或線性的，而是由多種原因、多元主體共同造成的，其影響也牽動著社會的方方面面，因此群體性沖突的解決不能僅僅依靠政府這一單一主體，利益沖突各方以及社會各界的協(xié)同共治是解決群體性沖突的重要力量。政府在發(fā)揮利益調節(jié)與秩序維護核心主體作用的同時，應該鼓勵并組織協(xié)調各方力量參與其中，承擔起基本的公共責任以保障社會的秩序與公平。

第三，由“傳統(tǒng)”向“數(shù)字”的轉變是基層政府治理工具創(chuàng)新的基礎條件。信息化時代的到來意味著社會個體間的聯(lián)結互動越來越多，社會的網(wǎng)絡化與數(shù)字化大大改變了群體性沖突與政府決策的發(fā)生環(huán)境，“數(shù)字政府”“智慧政府”的提出就是政府為適應新環(huán)境而做出的調適與轉變。在網(wǎng)絡群體性事件頻發(fā)的今天，基層政府群體性沖突的治理需要改變傳統(tǒng)觀念與方式，引入新的治理工具與技術，摒棄“家丑不可外揚”的思維方式，將網(wǎng)下的相關信息及時通過網(wǎng)絡向社會公開，加強對網(wǎng)絡輿情的監(jiān)測，積極主動回應網(wǎng)絡謠言，利用網(wǎng)絡輿情監(jiān)測和管理系統(tǒng)，降低群體性事件從網(wǎng)絡向現(xiàn)實蔓延的可能性。

第四，由“剛性”向“協(xié)商”的轉變是基層政府治理策略柔化的理性選擇。在社會矛盾多元化與復雜化的轉型期，剛性維穩(wěn)曾經(jīng)作為基層政府治理群體性沖突的主要方式，逐漸與社會需求相脫節(jié)而失去原有的效力。黨的十九大明確指出，要擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主協(xié)商。這意味著政府決策與社會治理手段不能局限于自上而下的剛性模式，也要從社會自下而上的共識中汲取力量，以多元主體協(xié)商共治機制有效緩解與解決社會矛盾，盡量讓利益沖突在萌發(fā)階段得以化解，并加快利益申訴制度化進程，使得利益申訴有法可依、有序可循，加快形成多元協(xié)同共治的協(xié)商機制。