王湘軍 劉 莉

(中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 海淀 100088)

科學(xué)選擇與運(yùn)用監(jiān)管手段是監(jiān)管主體有效實(shí)施監(jiān)管、達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就如施蒂格勒（Stigler）開(kāi)創(chuàng)的監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論所認(rèn)為的，監(jiān)管“就像一種特殊的商品，也是供求相互作用的結(jié)果”［1］，隨著我國(guó)社會(huì)環(huán)境的變遷，市場(chǎng)監(jiān)管手段應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適、更新與重組①由于市場(chǎng)的龐雜性和篇幅所限，本文論及的市場(chǎng)，主要指一般產(chǎn)品市場(chǎng)和食品藥品市場(chǎng)。，因而亟需理論的提煉與指導(dǎo)。然而，從既有研究成果來(lái)看，基本上都還只是在相關(guān)研究中將監(jiān)管手段附帶加以闡釋?zhuān)狈?duì)其的足夠重視和系統(tǒng)分析。本文試圖在剖析社會(huì)變遷背景下傳統(tǒng)市場(chǎng)監(jiān)管手段面臨的沖擊和市場(chǎng)監(jiān)管手段的發(fā)展回應(yīng)之基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心、實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管手段體系，以回應(yīng)黨的十九大“完善市場(chǎng)監(jiān)管體制”之要求和市場(chǎng)監(jiān)管之急需。

一、傳統(tǒng)市場(chǎng)監(jiān)管手段在社會(huì)變遷中面臨的沖擊

社會(huì)學(xué)之父孔德（Comte）曾言，受人類(lèi)理性進(jìn)步所支配，人類(lèi)社會(huì)不可抗拒地會(huì)經(jīng)歷一系列變化［2］。隨著社會(huì)的變遷，原有社會(huì)環(huán)境下相對(duì)穩(wěn)定的各子系統(tǒng)難免會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)甚至瓦解。就我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域而言，舊有環(huán)境中誕生的監(jiān)管手段與飛速變化的外部環(huán)境已然呈現(xiàn)諸多不適應(yīng)。

（一）前端封控的行政審批手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相悖

馬克思主義認(rèn)為，一切社會(huì)變遷或變革的終極原因，“應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變革中去尋找”［3］。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型無(wú)疑是20世紀(jì)下半葉以來(lái)中國(guó)社會(huì)最具革命性、基礎(chǔ)性的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分野在于如何對(duì)待市場(chǎng)主體的“經(jīng)濟(jì)自由”上。何謂“自由”？哈耶克（Hayek）認(rèn)為是“獨(dú)立于他人的專(zhuān)斷意志”，“意味著始終存在著一個(gè)按其自己的決定和計(jì)劃行事的可能性?！保?］從哈耶克的社會(huì)理論來(lái)理解，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的是一種人為構(gòu)建的秩序，這種秩序建立在命令與服從的等級(jí)關(guān)系上，經(jīng)濟(jì)自由受到壓制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成的是“自生自發(fā)的社會(huì)秩序”，在這一秩序中，市場(chǎng)主體可以自由地進(jìn)出市場(chǎng)，參與市場(chǎng)活動(dòng)。而且，如薩維尼（Savigny）所強(qiáng)調(diào)的，要獲致一安全且自由的領(lǐng)域，需要依憑某種規(guī)則來(lái)確立某種看不見(jiàn)的界線（the invisible border line），這種規(guī)則便是法律。概言之，改革開(kāi)放以來(lái)我們致力于構(gòu)建的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所追求的應(yīng)是一種法治下的市場(chǎng)自由。

具體而言，“法治下的市場(chǎng)自由”有兩層含義：一是以法治約束政府，建立有限的政府。亦即“對(duì)于一切經(jīng)濟(jì)的事業(yè)之經(jīng)營(yíng)……國(guó)家除使之勿妨害社會(huì)的安寧秩序外，應(yīng)盡量避免干預(yù)”［5］，由市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用；二是以法治約束市場(chǎng)，如對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)、維護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)等。在這里，一方面意味著放松監(jiān)管，同時(shí)也需要進(jìn)行必要的監(jiān)管，從而確立起政府與市場(chǎng)之間保持適度距離的關(guān)系［6］。很顯然，現(xiàn)今大量使用的前端封控式行政審批手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求相背離。不可否認(rèn)，必要的行政審批作為政府解決市場(chǎng)失靈而采取的行政措施，在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、分配稀缺性資源等方面發(fā)揮著積極的作用［7］。但問(wèn)題是，在制度設(shè)定邏輯上，行政審批所持的是典型的“有罪推定”式理念，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家通行的卻是“無(wú)罪推定”式理念［8］。其實(shí)，尊重和維護(hù)公民自由從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利與國(guó)家對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管并不矛盾，關(guān)鍵的問(wèn)題是，不能以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能為借口，肆意剝奪和限制公民自由從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利［9］。因此，事前封控型的行政審批手段應(yīng)嚴(yán)格限制，審慎使用。但在實(shí)踐中，政府監(jiān)管部門(mén)熱衷于將市場(chǎng)監(jiān)管重心置于對(duì)市場(chǎng)主體資格與經(jīng)營(yíng)資格的事前審批上，造成市場(chǎng)領(lǐng)域行政審批泛濫的局面，與通過(guò)監(jiān)管助力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的目標(biāo)南轅北轍［10］。

（二）粗放式的行政檢查手段滯后于“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起

在物理、數(shù)字和生物技術(shù)相融合的推動(dòng)下，以數(shù)字革命為基礎(chǔ)的第四次工業(yè)革命正以前所未有的速度、廣度與深度席卷而來(lái)。雖然以計(jì)算機(jī)軟硬件和網(wǎng)絡(luò)為核心的數(shù)字技術(shù)在第三次工業(yè)革命中早已嶄露鋒芒，但現(xiàn)階段的數(shù)字技術(shù)正變得更為精深，一體化程度更高［11］。正是隨著新興技術(shù)的飛速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”逐漸興起。我國(guó)政府亦于2015年提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，旨在“充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域之中，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)”［12］?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的本質(zhì)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)化、在線化，“虛實(shí)結(jié)合”，從而使得許多市場(chǎng)業(yè)態(tài)發(fā)生顛覆式變革。

面對(duì)聲勢(shì)浩大的“互聯(lián)網(wǎng)+”浪潮，市場(chǎng)主體依托新技術(shù)獲得更強(qiáng)的數(shù)據(jù)信息收集和加工能力，以個(gè)性化需求為導(dǎo)向，最大化地滿足了消費(fèi)者的需求。但同時(shí)，基于利益的考量，其可能會(huì)借助技術(shù)賦能，隱藏產(chǎn)品信息，并利用其信息優(yōu)勢(shì)對(duì)消費(fèi)者作出“釣愚”行為［13］。正如史普博（Spulber）所指出的，在不對(duì)稱(chēng)信息環(huán)境下進(jìn)行監(jiān)管，其成效在很大程度上取決于監(jiān)管手段的運(yùn)用是減輕還是加重了市場(chǎng)信息的不對(duì)稱(chēng)［14］。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的市場(chǎng)監(jiān)管，應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管手段，實(shí)施智慧監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管，以最大化減少信息不對(duì)稱(chēng)。然而，依靠政府監(jiān)管部門(mén)通過(guò)分片區(qū)、劃網(wǎng)格、包商戶進(jìn)行巡查巡視和運(yùn)動(dòng)式專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查的傳統(tǒng)監(jiān)管手段與“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的市場(chǎng)監(jiān)管需求存在巨大的落差。其不僅本質(zhì)上是斷續(xù)式監(jiān)管，無(wú)法對(duì)接無(wú)縫隙監(jiān)管的需要，而且形成于小市場(chǎng)環(huán)境下的人盯人式巡查巡視，在面對(duì)邊界無(wú)限放大、新興業(yè)態(tài)頻出的大市場(chǎng)環(huán)境時(shí)，有限的監(jiān)管力量日趨捉襟見(jiàn)肘，運(yùn)動(dòng)式專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查則雖然短期內(nèi)可能會(huì)取得效果，但在一定程度上反而會(huì)助長(zhǎng)市場(chǎng)主體的投機(jī)心理。

（三）低效的行政懲戒手段難以有效回應(yīng)公民的權(quán)益訴求

有論者曾言，當(dāng)今中國(guó)是一個(gè)邁向權(quán)利的時(shí)代［15］。依據(jù)古典自然法學(xué)說(shuō)，權(quán)利“具有不可剝奪的性質(zhì)，其正當(dāng)要求發(fā)端于自然法”［16］。然而，權(quán)利是在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的，每個(gè)人對(duì)權(quán)利的感知、要求和獲享取決于其所在的社會(huì)［17］。在我國(guó)，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、儒家文化的價(jià)值取向以及法律制度的設(shè)置等均以個(gè)體義務(wù)為導(dǎo)向，公民的權(quán)利意識(shí)長(zhǎng)期被抑制。改革開(kāi)放后，公民的權(quán)利意識(shí)被喚醒，對(duì)權(quán)利的認(rèn)知逐漸清晰，維護(hù)和發(fā)展自身各領(lǐng)域權(quán)益的訴愿日益增強(qiáng)。以食品藥品領(lǐng)域?yàn)槔?，在?jīng)歷經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，基本生存權(quán)得到滿足后，公眾對(duì)食品藥品安全性的要求與關(guān)注度也水漲船高，維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。這也契合了馬斯洛（Maslow）的需要層次理論，即在生理需要獲得滿足后，會(huì)逐級(jí)走向?qū)Π踩?、社交、尊重和自我?shí)現(xiàn)的需要［18］。

個(gè)體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，必然引起對(duì)與之密切關(guān)聯(lián)的“權(quán)力”的重新定位?！霸跈?quán)利文化背景下……公民既是政府的管理對(duì)象，但更是政府的服務(wù)對(duì)象?！保?9］“保護(hù)公民和組織的權(quán)益，是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的基點(diǎn)?！保?0］因此，在市場(chǎng)監(jiān)管中起主導(dǎo)性作用的政府應(yīng)積極回應(yīng)民眾訴求，針對(duì)市場(chǎng)違法行為，構(gòu)建起有足夠震懾性的懲戒手段體系。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)市場(chǎng)中的違法行為，主要的懲戒手段是行政處罰，輔之以行政強(qiáng)制。在理論上，涵括人身罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰和聲譽(yù)罰的行政處罰手段應(yīng)是懲罰手段體系中的一把利劍。但由于立法的缺陷、執(zhí)法的偏位和配套手段不健全，實(shí)際效果不彰。比如，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第四十三條規(guī)定“違反本辦法規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者、入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供虛假信息的，由縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款”。該規(guī)定的罰款額度，對(duì)于動(dòng)輒融資額高達(dá)幾億美元的網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)來(lái)說(shuō)，可謂九牛一毛，非但起不到威懾作用［21］，甚至還會(huì)為某些平臺(tái)違法追逐高額利益壯膽護(hù)身。

二、市場(chǎng)監(jiān)管手段對(duì)社會(huì)變遷的回應(yīng)

美國(guó)學(xué)者斯圖爾特（Stewart）指出，出現(xiàn)監(jiān)管無(wú)力主要在于過(guò)度依賴(lài)傳統(tǒng)命令控制式的手段［22］。基于現(xiàn)實(shí)的沖擊與壓力，我國(guó)實(shí)務(wù)領(lǐng)域已開(kāi)始對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管手段進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適與創(chuàng)新。

（一）契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念：行政審批手段的調(diào)適

行政審批手段的存在有其正當(dāng)性［23］，但在制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，因?yàn)槠湔掣街罅坷媾c資源，極易被濫用與異化，危及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展［24］。2012年底前，我國(guó)先后取消和調(diào)整了大量審批事項(xiàng)。但由于牽扯到盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的政府部門(mén)利益、特定集團(tuán)或群體利益，行政審批改革并未擺脫運(yùn)動(dòng)化、形式化之痼疾，審批事項(xiàng)在邊減邊增、明減暗增中徘徊［25］。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)明確提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用以來(lái)，改革呈現(xiàn)“兩個(gè)強(qiáng)化”：首先，將行政審批改革作為行政體制、經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制改革的連接點(diǎn)和全面轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，并與商事登記制度改革、取消非行政許可審批事項(xiàng)、清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)相結(jié)合，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)。其次，推行清單制度，強(qiáng)化對(duì)改革成果的鞏固和對(duì)行政審批權(quán)擴(kuò)張的遏制。以往行政審批事項(xiàng)邊改邊增的癥結(jié)，部分原因是缺乏扎實(shí)摸底，而“在‘分母’上沒(méi)有數(shù)據(jù)值的情況下，任何在‘分子’上單純?nèi)∠蛘呦路湃舾蓴?shù)量行政審批事項(xiàng)的改革注定是徒勞的”［26］，更重要的原因是沒(méi)有打造遏制審批權(quán)肆意擴(kuò)張的制度籠子。丹尼斯·朗（Dennis Wrong）曾指出：“如果權(quán)力關(guān)系是必須的，也許會(huì)被描述為必須的邪惡。這種邪惡在于權(quán)力容易濫用，在于權(quán)力容易從合法領(lǐng)域擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。”[27]通過(guò)審批事項(xiàng)清單亮明“底數(shù)”，既是鞏固改革成果的“殺手锏”，更是遏制審批權(quán)擴(kuò)張的“緊箍咒”。

通過(guò)深化行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)“量”上的減少，也使行政審批在“質(zhì)”上得到提升。20世紀(jì)公共哲學(xué)認(rèn)為，“政府行政的最大目的在于提供公共服務(wù)。”[28]十八大以來(lái)行政審批手段調(diào)適的一大方向就在于由以“政府部門(mén)自我為中心”的傳統(tǒng)審批模式逐漸轉(zhuǎn)向以“公民為中心”，強(qiáng)化服務(wù)[29]。這一模式的轉(zhuǎn)變得益于行政審批流程再造，其基本思想源于20世紀(jì)90年代末邁克爾·哈默（Michael Hammer）和詹姆斯·錢(qián)皮（James Champy）提出的業(yè)務(wù)流程再造理論，該理論強(qiáng)調(diào)以流程為中心、以顧客為導(dǎo)向、以信息技術(shù)為發(fā)展契機(jī)，從組織目的出發(fā)，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和徹底再造，進(jìn)而提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[30]。當(dāng)前行政審批流程再造浸潤(rùn)了上述思想，各地普遍建立的行政審批服務(wù)局、行政服務(wù)中心以及廣泛推行的“互聯(lián)網(wǎng)+審批”模式等，以信息技術(shù)為支撐，在一定程度上打通了行政審批服務(wù)的“最后一公里”。

（二）適應(yīng)新型市場(chǎng)需要：精細(xì)化監(jiān)管手段的運(yùn)用

1.基于“差別性待遇”策略的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管手段

傳統(tǒng)監(jiān)管手段一般使用“無(wú)差別性待遇”策略，沒(méi)有充分考慮被監(jiān)管者的具體情況。分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管手段則對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分級(jí)分類(lèi)，根據(jù)具體情況給予差別待遇，對(duì)不同的監(jiān)管對(duì)象在監(jiān)管力度和策略上有所區(qū)別。其一方面源于帕累托（Pareto）提出的 ABC 分類(lèi)法（Activity Based Classification）。該分類(lèi)法的基本原理是“區(qū)分主次，分類(lèi)管理”，將被管理的對(duì)象分為ABC 三類(lèi)進(jìn)行差別化管理[31]。另一方面也契合了回應(yīng)性監(jiān)管理論（Responsive Regulation）。該理論的核心是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的回應(yīng)性，本質(zhì)是要求基于監(jiān)管對(duì)象不同的動(dòng)機(jī)采取不同的措施[32]。2012年我國(guó)食品藥品監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管?chē)L試。其運(yùn)行機(jī)理在于：以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，按照企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制能力和食品、藥品風(fēng)險(xiǎn)程度劃分等級(jí)，以確定監(jiān)管頻次，風(fēng)險(xiǎn)越大，監(jiān)管頻次越高。對(duì)于企業(yè)可控的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)更愿意自我控制產(chǎn)品安全以減少多次監(jiān)管帶來(lái)的應(yīng)對(duì)成本。對(duì)于不可控的風(fēng)險(xiǎn)，則加大監(jiān)管力度和抽檢頻次[33]。以信用為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，則是按照企業(yè)的信用情況劃分等級(jí)，以確定監(jiān)管頻次等方面的政策。二者目標(biāo)導(dǎo)向一致，即引導(dǎo)企業(yè)自律，落實(shí)主體責(zé)任意識(shí)，將有限的監(jiān)管資源集中在風(fēng)險(xiǎn)較大或信用記錄不良的企業(yè)身上，走向精準(zhǔn)監(jiān)管（見(jiàn)圖1）。

圖1：分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管手段的運(yùn)行機(jī)理示意圖

2.防范“監(jiān)管俘獲”的“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管手段

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，監(jiān)管公共利益理論（Public Interest Theory of Regulation）一直在監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)中居正統(tǒng)地位。這一理論以完備理性和完美道德政府為假設(shè)，認(rèn)為政府是公共利益的代言人［34］，當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府干預(yù)能夠矯正市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。然而，實(shí)際上政府部門(mén)監(jiān)管人員同樣也是理性經(jīng)濟(jì)人。誠(chéng)如喬治·華盛頓（George Washington）所言，只要對(duì)人的本性略知一二，我們就會(huì)相信，就人類(lèi)的絕大多數(shù)而言，利益是指導(dǎo)原則；幾乎每一個(gè)人都或多或少受到利益的影響。學(xué)者米尼克（Mitnick）則直截了當(dāng)?shù)刂赋?，用公共利益的觀點(diǎn)來(lái)支持監(jiān)管的合理性常常純粹是一種托詞［35］。20世紀(jì)70年代初，芝加哥學(xué)派提出監(jiān)管俘獲理論（Capture Theory of Regulation）），認(rèn)為監(jiān)管通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，監(jiān)管的設(shè)計(jì)與實(shí)施主要是為受監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的［36］；被監(jiān)管者作為一種利益集團(tuán)，它對(duì)政府監(jiān)管有著特殊的影響，而政府監(jiān)管者有各種利己的動(dòng)機(jī)，二者一結(jié)合，就為監(jiān)管俘獲提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)［37］。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐強(qiáng)力佐證了此理論。傳統(tǒng)的以分片區(qū)、劃網(wǎng)格、包商戶進(jìn)行巡查巡視的監(jiān)管手段，選擇性執(zhí)法、憑借執(zhí)法權(quán)“吃拿卡要”，甚至與被監(jiān)管市場(chǎng)主體形成“貓鼠共謀”利益鏈條的情形屢見(jiàn)不鮮，既容易干擾市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)，更易造成雙向?qū)ぷ夂捅O(jiān)管俘獲，破壞市場(chǎng)生態(tài)。為化解這一難題，需要訴諸制度建構(gòu)與規(guī)則約束。2015年7月開(kāi)始全面推行的“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管手段正是致力于通過(guò)一系列制度和規(guī)則的確立，即制定并公開(kāi)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，依規(guī)則隨機(jī)確定檢查對(duì)象和檢查人員，按監(jiān)管領(lǐng)域情況合理確定抽查的比例和頻次，將抽查結(jié)果與市場(chǎng)主體的社會(huì)信用掛鉤，抑制尋租和“監(jiān)管俘獲”的空間。

3。對(duì)接科技發(fā)展的智慧監(jiān)管手段

“智慧”代表著“對(duì)事物能迅速、靈活、正確地理解和處理的能力”［38］。智慧監(jiān)管手段高度契合了?？碌摹爸卫硇g(shù)”（Governmentality）理念，即治理之道并非簡(jiǎn)單地使用暴力，而是在于知識(shí)與技術(shù)的使用。技術(shù)變革時(shí)代的智慧監(jiān)管正是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用以大數(shù)據(jù)為代表的新知識(shí)和技術(shù)，廣泛收集海量數(shù)據(jù)，并深度挖掘其信息價(jià)值，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)監(jiān)管智能化、精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)由“人盯人式”監(jiān)管向“數(shù)據(jù)監(jiān)管”的根本變革。

其運(yùn)行機(jī)制，一是監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集與整理。以哈耶克（Hayek）為代表的古典自由主義認(rèn)為，監(jiān)管個(gè)體的自發(fā)秩序是維護(hù)良好社會(huì)秩序的基礎(chǔ)和保障，但由于缺乏足夠的數(shù)據(jù)信息，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的干預(yù)有時(shí)會(huì)擾亂自發(fā)秩序的形成，并最終影響資源的高效率配置［39］。而在新技術(shù)條件下，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，可將散落在政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及第三方機(jī)構(gòu)等的大量非結(jié)構(gòu)性的、孤立的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行采集、整理和融合。相對(duì)于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集模式，新技術(shù)提供了新路徑，“不再依賴(lài)于隨機(jī)采樣，而是遵循‘樣本=總體’概念，采用全數(shù)據(jù)模式”［40］，以獲取大量監(jiān)管信息。目前，全國(guó)政務(wù)信息共享的大動(dòng)脈已初步打通，建立了數(shù)據(jù)共享“大通道”，實(shí)現(xiàn)了71個(gè)部門(mén)、31個(gè)地方與國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的對(duì)接，打通了40余個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)垂直信息系統(tǒng)，共享了超600個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)［41］。此外，我國(guó)也初步形成了可鏈接31個(gè)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，至2017年12月底，省市區(qū)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)已達(dá)19個(gè)［42］。

二是監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析與利用。正如丹尼爾·埃斯蒂（Daniel Esty）所言，以數(shù)據(jù)信息驅(qū)動(dòng)的監(jiān)管，“政府將更加有效率、更加開(kāi)放、更加負(fù)責(zé)，引導(dǎo)政府前進(jìn)的將是‘基于實(shí)證的事實(shí)’，而不是‘意識(shí)形態(tài)’”，也不是利益集團(tuán)所施加的影響［43］。首先，推動(dòng)監(jiān)管過(guò)程可溯源。通過(guò)利用RFID 技術(shù)、GIS 技術(shù)、二維碼技術(shù)以及電子監(jiān)控等，記錄原材料從生產(chǎn)加工、運(yùn)輸?shù)戒N(xiāo)售以及藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程信息溯源。其次，實(shí)時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管預(yù)測(cè)?；诤Ａ康臄?shù)據(jù)信息建立的數(shù)據(jù)模型，可將市場(chǎng)的真實(shí)狀態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)，形成市場(chǎng)的“數(shù)字化鏡像”，以篩選重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，精確預(yù)測(cè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如上海市浦東、長(zhǎng)寧等區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)與美團(tuán)、大眾點(diǎn)評(píng)等團(tuán)購(gòu)網(wǎng)站開(kāi)展大數(shù)據(jù)合作開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)，根據(jù)消費(fèi)者的評(píng)價(jià)信息，制定了“餐飲企業(yè)食品安全負(fù)面評(píng)論關(guān)鍵詞搜索清單”，監(jiān)管部門(mén)可從關(guān)鍵詞檢索，根據(jù)檢索信息進(jìn)行實(shí)地排查［44］。

（三）激發(fā)內(nèi)心遵法守信動(dòng)力：激勵(lì)性監(jiān)管手段的運(yùn)用

監(jiān)管手段的選擇，既要考慮監(jiān)管的有益一面，又要考慮監(jiān)管可能產(chǎn)生的成本［45］。激勵(lì)性監(jiān)管是在權(quán)衡監(jiān)管收益與成本的前提下，通過(guò)“激勵(lì)相容”的制度安排，激發(fā)被監(jiān)管者遵法守信的動(dòng)力，使被監(jiān)管者所追求的目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)達(dá)成一致。其運(yùn)行的機(jī)理，一是以參與方式進(jìn)行監(jiān)管，調(diào)動(dòng)被監(jiān)管者的主動(dòng)性。與激勵(lì)性監(jiān)管手段相適應(yīng)的是一種現(xiàn)代行政民主觀，它是政治民主在行政管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)［46］。在市場(chǎng)監(jiān)管中，就是市場(chǎng)主體參與對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理活動(dòng)。二是以利益誘導(dǎo)的方式監(jiān)管。其順應(yīng)了人類(lèi)逐利的本性，因?yàn)椤叭诵缘囊粭l普遍規(guī)律是，凡人斷為有利的，他必不會(huì)等閑視之，除非是希望獲得更大的好處，或是害怕更大的禍患；人也不會(huì)忍受禍患，除非是為避免更大的禍患或獲得更大的好處”［47］。

實(shí)踐中，激勵(lì)性監(jiān)管手段的具體運(yùn)用，主要包括：一是行政合同（亦即行政契約）。監(jiān)管者與被監(jiān)管者簽訂合同或項(xiàng)目合作協(xié)議，明確規(guī)定一些基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，以及相應(yīng)的政策支持，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者雙方的合意監(jiān)管。二是行政獎(jiǎng)勵(lì)。監(jiān)管者“以相關(guān)政策優(yōu)惠、物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的方式來(lái)肯定市場(chǎng)主體已有符合政府意圖的行為，并以此調(diào)動(dòng)、激發(fā)市場(chǎng)主體繼續(xù)實(shí)施該類(lèi)行為?！保?8］三是信用激勵(lì)與約束。正如孟德斯鳩（Montesquieu）所言，“雖然欲望可能會(huì)促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做?！保?9］與剛性的懲戒手段不同，信用激勵(lì)與約束機(jī)制在于創(chuàng)設(shè)聲譽(yù)機(jī)制，“借助無(wú)數(shù)消費(fèi)者的‘用腳投票’深入作用于企業(yè)利益結(jié)構(gòu)的核心部分”［50］，使“講求信用的商業(yè)主體會(huì)獲得更多的交易機(jī)會(huì)，而信用不好的商業(yè)主體會(huì)喪失更多的交易機(jī)會(huì)”［51］，進(jìn)而激發(fā)其遵法守信，不斷提高市場(chǎng)信譽(yù)。目前各地相繼推出了“紅黑名單”制度，被列入“紅名單”的遵法守信者將獲得相應(yīng)的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，而被列入“黑名單”的違法失信者將受到懲戒。

三、以信用監(jiān)管為核心統(tǒng)籌構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管手段體系

社會(huì)變遷背景下市場(chǎng)監(jiān)管手段的回應(yīng)，取得了一定成效，但“碎片化應(yīng)對(duì)”之感強(qiáng)烈，缺乏整體統(tǒng)籌與精神內(nèi)核支撐。其實(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，更是信用經(jīng)濟(jì)。但正如有學(xué)者所言：“現(xiàn)在，法律的重要性已經(jīng)被廣泛關(guān)注，但對(duì)信譽(yù)的重要性的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠……一個(gè)沒(méi)有信譽(yù)機(jī)制的社會(huì)是不可能有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的?！保?2］只有以信用監(jiān)管為核心，融合各種手段，才能使市場(chǎng)主體不得不自律自治并激發(fā)其守法守信的內(nèi)生動(dòng)力，也才能使斷續(xù)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿虩o(wú)縫式監(jiān)管［53］（見(jiàn)圖2）。

圖2 新型市場(chǎng)監(jiān)管手段體系示意圖

（一）利用現(xiàn)代信息技術(shù)與法律制度打造“全國(guó)信用信息一張網(wǎng)”

信用信息是信用監(jiān)管的基石，從承諾審批制、基于信用評(píng)級(jí)的監(jiān)督檢查到信用激勵(lì)與約束，無(wú)不需要信用信息的收集、整理與運(yùn)用。然而，目前信用信息仍呈“信息孤島”與“數(shù)據(jù)煙囪”并存的“碎片化”狀態(tài)。為打造全國(guó)信用信息一張網(wǎng)，應(yīng)建立政府部門(mén)與征信機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、新聞媒體等組織間的信用信息共享機(jī)制，以現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展為契機(jī)，借助市場(chǎng)手段、社會(huì)力量，促進(jìn)政務(wù)信用信息與商務(wù)信用信息、社會(huì)信用信息互動(dòng)融合，推動(dòng)信用信息走向“整體化”。具體而言，可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，依托國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，設(shè)置統(tǒng)一的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化格式和各類(lèi)數(shù)據(jù)的歸集代碼，將全國(guó)各類(lèi)市場(chǎng)主體信用信息進(jìn)行對(duì)接整合。但是，該建設(shè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，推進(jìn)中受利益等因素掣肘，需要法律制度予以保障與助推。因?yàn)椤霸谝粋€(gè)多元化利益的社會(huì)中，利益的沖突或者失衡是在所難免的，而立法者的職責(zé)是要通過(guò)立法價(jià)值選擇把利益的沖突或者失衡控制在公平的范圍內(nèi)，使多元利益的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序化”[54]。為此，可考慮制定《政府信息公開(kāi)法》《征信管理法》和《信用信息保護(hù)法》，從國(guó)家立法層面指導(dǎo)、規(guī)范信用信息的收集、存儲(chǔ)、互通、使用及信用信息主體的保護(hù)等[55]。

（二）推行以信用承諾審批為主的雙軌審批制

以信用承諾審批為主的雙軌審批制旨在建立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的新型審批制，其充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)主體的主動(dòng)性和積極性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的原動(dòng)力[56]，能夠兼顧道德規(guī)范和法治約束，做到德法相濟(jì)、自律與他律有機(jī)結(jié)合。其運(yùn)行機(jī)理，一是以信用承諾審批為主。信用良好的申請(qǐng)人對(duì)照相關(guān)準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自查，符合條件要求且書(shū)面承諾按規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、自愿依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，審批部門(mén)當(dāng)場(chǎng)做出審批決定。事后，由后續(xù)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，對(duì)于非主觀故意違約的限期整改，主觀故意違約的撤銷(xiāo)審批決定并將其列入失信名單。二是以傳統(tǒng)行政審批為輔。鑒于信用承諾審批尚處于探索階段，對(duì)于涉及國(guó)家安全以及有嚴(yán)格技術(shù)性要求的等事項(xiàng)，仍采用傳統(tǒng)行政審批。

信用承諾審批制的運(yùn)行是一個(gè)“雙向”承諾的過(guò)程。涂爾干（Durkheim）曾提出承諾三原則:“命題或陳述的準(zhǔn)確性或真實(shí)性、行為時(shí)的正確性或正當(dāng)性以及言語(yǔ)或允諾的真誠(chéng)性?！盵57]依此原則，作為允諾者的政府部門(mén)應(yīng)講求誠(chéng)信，在審批改革中，應(yīng)杜絕審批項(xiàng)目“邊減邊增”“明減暗增”或移花接木的現(xiàn)象。此外，目前“審批權(quán)背后巨大的利益誘惑，使得各級(jí)行政主管部門(mén)深陷審批陷阱?！盵58]為造就確?！盎▓@中雜草無(wú)處可生”的環(huán)境[59]，可推進(jìn)相對(duì)集中行政審批權(quán)改革，將分散的行政審批職能從原有部門(mén)分離并交由統(tǒng)一的審批機(jī)關(guān)行使，切斷審批權(quán)與利益部門(mén)的聯(lián)結(jié)[60]，阻止行政審批的肆意蔓生。

（三）以信用評(píng)級(jí)為基礎(chǔ)綜合運(yùn)用多種檢查手段

開(kāi)展信用評(píng)級(jí)是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管的基礎(chǔ)條件，但其必須科學(xué)、合理，否則評(píng)級(jí)結(jié)果可能異化為市場(chǎng)的誤導(dǎo)信息。因此，首先，應(yīng)制定統(tǒng)一和完善的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是一種重要的符號(hào)資源，這一符號(hào)資源高度集中，才能形成對(duì)事物的統(tǒng)一認(rèn)知。所以一方面要統(tǒng)一評(píng)分賦值，形成針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的量化指標(biāo)。另一方面要適時(shí)調(diào)整信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。順應(yīng)社會(huì)變遷的新趨勢(shì)，信用評(píng)級(jí)應(yīng)重視以下指標(biāo)：一是企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行度。這一指標(biāo)契合了尼爾·甘寧漢姆（Neil Cunningham）和理查德·約翰斯通（Richard Johnstone）提出的“基于管理體系監(jiān)管”[61]。二是消費(fèi)者滿意度。在國(guó)外市場(chǎng)主體信用評(píng)級(jí)中，其已成為重要評(píng)級(jí)依據(jù)。無(wú)論從促進(jìn)市場(chǎng)主體提升產(chǎn)品質(zhì)量還是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面考量，都不能對(duì)其忽視。其次，應(yīng)引入多元信用評(píng)級(jí)主體，并更加注重發(fā)揮獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的作用，防止因?qū)ぷ獾牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)或利益關(guān)系影響信用評(píng)級(jí)的客觀、公正[62]。

在完善信用評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)上，配以多種檢查手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。首先，完善“雙隨機(jī)”抽查手段。一是由中央統(tǒng)籌制定雙隨機(jī)抽查事項(xiàng)分類(lèi)清單和周詳?shù)某椴橐?guī)則，并授權(quán)省級(jí)部門(mén)可結(jié)合本地市場(chǎng)情況依法增減抽查事項(xiàng)。抽查強(qiáng)度應(yīng)與信用等級(jí)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。二是全面推行“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查，以達(dá)到“一次檢查，全面體檢”的要求。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的改革為全面推進(jìn)雙隨機(jī)聯(lián)合抽查奠定了基礎(chǔ)，但應(yīng)通過(guò)科學(xué)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)、合理分配權(quán)力、優(yōu)化組織流程，以及組織文化建設(shè)和人員再培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員的“化學(xué)融合”[63]。同時(shí)要使監(jiān)管力量下沉基層一線，形成正三角形結(jié)構(gòu)。其次，革新傳統(tǒng)檢查手段。適應(yīng)社會(huì)變遷需要，傳統(tǒng)檢查手段的運(yùn)用要與信用機(jī)制相結(jié)合，同時(shí)要強(qiáng)化技術(shù)支撐，如在食品藥品領(lǐng)域，建立全覆蓋的非靶向檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)體系、科學(xué)高效的過(guò)程控制技術(shù)體系和安全監(jiān)測(cè)技術(shù)體系等。

（四）完善以信用激勵(lì)與約束為主體的激勵(lì)性監(jiān)管手段

信用激勵(lì)與約束在市場(chǎng)資源配置中起著重要作用，其為遵法守信市場(chǎng)主體的生產(chǎn)和創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的激勵(lì)，同時(shí)又對(duì)違法失信市場(chǎng)主體進(jìn)行約束[64]。為強(qiáng)化以信用激勵(lì)與約束為主體的激勵(lì)性監(jiān)管手段，首先，應(yīng)健全守信聯(lián)合激勵(lì)與違法聯(lián)合懲戒機(jī)制。聯(lián)合激勵(lì)懲戒是社會(huì)信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制，其突出特征在于跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域聯(lián)合，“全域覆蓋、一體行動(dòng)”。為防止出現(xiàn)懲戒中失信者“此處受限、別處暢通”的現(xiàn)象，需要加快全國(guó)信用信息共享平臺(tái)建設(shè)，并建立剛性的信用信息查詢應(yīng)用制度，把信用信息查詢使用、第三方信用評(píng)價(jià)、信用報(bào)告核查嵌入監(jiān)管流程之中，建立聯(lián)合激勵(lì)懲戒的管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合獎(jiǎng)懲的發(fā)起響應(yīng)、信息推送、執(zhí)行反饋、信用修復(fù)、異議處理、跟蹤監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)評(píng)估等動(dòng)態(tài)協(xié)同功能[65]，實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”的監(jiān)管目標(biāo)。其次，完善配套法律制度?！皺?quán)力具有一種侵犯性質(zhì)，應(yīng)該通過(guò)給它規(guī)定的限度在實(shí)際上加以限制?！盵66]而且，依據(jù)現(xiàn)代法治要求，“一切權(quán)力必須有正當(dāng)?shù)姆蓙?lái)源，權(quán)力的行使必須符合程序法和實(shí)體法?！盵67]因此，聯(lián)合激勵(lì)懲戒、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)性監(jiān)管手段的運(yùn)用，尤其是黑名單制度的推行，在適用對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施程序、法律責(zé)任和救濟(jì)機(jī)制等方面，均應(yīng)有相應(yīng)的法律制度規(guī)范。