摘 要：隨著公益訴訟工作的全面開展，檢察機關(guān)對在行政公益訴訟過程中如何強化調(diào)查核實權(quán)的保障措施具有強烈需求。實踐中，行政公益訴訟中的檢察調(diào)查核實權(quán)存在采取的調(diào)查核實手段單一、缺乏保障措施等問題，導致檢察機關(guān)在案件事實認定及制發(fā)檢察建議對象的認定上存在一定障礙。因而，有必要通過強化人員配置、完善保障措施等方式強化行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的行使，從而為及時充分保護公共利益提供強有力的保障。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 調(diào)查核實權(quán) 保障措施

檢察機關(guān)公益訴訟職能的發(fā)揮離不開檢察調(diào)查核實權(quán)這個基礎(chǔ)手段，可以說：沒有強有力的調(diào)查核實權(quán)就沒有行政公益訴訟制度的運行基礎(chǔ)。但行政公益訴訟所依托的調(diào)查核實權(quán)在實際行使過程中仍存在諸多問題，制約和限制了行政公益訴訟職能的發(fā)揮。本文以課題組成員在實際辦案過程中遇到的問題為研究基礎(chǔ)，探析檢察機關(guān)在檢察調(diào)查核實權(quán)行使中常遇到的實踐問題，并結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范和實際需求，提出一些初步的完善構(gòu)想，為實現(xiàn)檢察機關(guān)充分發(fā)揮職能促進嚴格規(guī)范執(zhí)法，保護公共利益提供手段上的智力支持。

一、行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的范疇

行政公益訴訟制度中檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，是指檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中，為查明公共利益受損害情形、固定收集證據(jù)、明確監(jiān)管部門或監(jiān)督對象等依法定程序進行的專門活動和依法采取的有關(guān)措施。調(diào)查核實權(quán)是辦理行政公益訴訟案件的必要前提和保障，有力的調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)查明案件事實、明確監(jiān)督對象、及時保護公共利益的必要手段。

（一）調(diào)查核實權(quán)的必要性

行政公益訴訟中檢察調(diào)查核實權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的延伸屬性和擴展功能，是檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能、參與社會管理創(chuàng)新的重要載體。因為行政公益訴訟涉及公共利益，關(guān)聯(lián)的損害后果往往較為嚴重，造成公益損害發(fā)生的違法行為一般具有隱蔽性與持續(xù)性的特點，加之行政機關(guān)職權(quán)交叉復雜，需要開展大量的調(diào)查取證工作，對取證能力及相關(guān)證據(jù)的證明力要求也高。此外，對于公共利益受到侵害的事實與行政機關(guān)不嚴格依法履職是否存在因果關(guān)系的證據(jù)，往往只有行政機關(guān)掌握，如果檢察機關(guān)沒有調(diào)查核實權(quán)的話，則行政公益訴訟將成為守株待兔的作業(yè)，有失制度建構(gòu)的效果。[1]

（二）關(guān)于行政訴訟程序中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的爭議

實務中有部門對檢察機關(guān)在行政訴訟程序中享有調(diào)查核實權(quán)存在質(zhì)疑，認為基于行政訴訟不同于民事訴訟之處，人民檢察院不宜行使調(diào)查核實權(quán)，主要理由：一方面，行政訴訟是圍繞被訴行政行為合法性展開的，要求被告行政機關(guān)積極舉證證明被訴行為合法性的過程，此外原告在法定情形下還可以申請人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，因此在原告舉證義務相對輕的情況下，檢察機關(guān)沒有必要在行政訴訟中享有調(diào)查核實權(quán)。另一方面，人民法院本身在行政訴訟中依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，調(diào)查事實的權(quán)力受到“案卷排他主義”和“先取證后行為原則”的嚴格限制，若賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實的權(quán)力，只會違反行政訴訟證據(jù)規(guī)則的基本要求。此種觀點認為檢察監(jiān)督權(quán)更多的是一種法律適用上的監(jiān)督。[2]因行政公益訴訟屬于一種特殊類型的行政訴訟程序，否定檢察機關(guān)在行政訴訟程序中的調(diào)查核實權(quán)實質(zhì)上也是在質(zhì)疑檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)。上述觀點實際上忽略了檢察監(jiān)督的主動性特點，同時也忽略了行政機關(guān)不作為的情形，未考慮到行政公益訴訟中檢察機關(guān)在查明公益受損與行政違法行為上的主體職能。因此，檢察機關(guān)在行政訴訟程序中，特別是行政公益訴訟中具有當然的調(diào)查核實權(quán)，否則其會逐步淪為“手握權(quán)杖的隱形人”。

（三）行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的特點

1.手段上的非強制性。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查核實權(quán)的主要手段為詢問有關(guān)部門工作人員、行政相對人或證人，調(diào)取書證、物證等相關(guān)證據(jù)材料，查閱執(zhí)法案卷材料，勘驗、鑒定等，這些調(diào)查手段具有非強制性，不可以采取訊問、凍結(jié)、查封、搜查、留置、拘留等強制性措施。

2.作用上的基礎(chǔ)性。行政公益訴訟案件從調(diào)查取證、制發(fā)檢察建議到提起訴訟完全由檢察機關(guān)自行辦理，不像偵查機關(guān)或者檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴等部門僅從事刑事訴訟的某一環(huán)節(jié)，在各個環(huán)節(jié)有不同的機關(guān)開展取證工作并進行證據(jù)審核把關(guān)。在行政公益訴訟中，“買菜”“做飯”和“送飯”一體，檢察機關(guān)開展的工作涉及訴訟線索的發(fā)現(xiàn)、線索初查、證據(jù)收集固定以及制發(fā)建議、提起訴訟、出庭應訴等全部環(huán)節(jié)。因此在行政公益訴訟中，對于證據(jù)調(diào)查收集方面的要求很高，調(diào)查技能和手段的需求非常迫切，調(diào)查核實權(quán)成為辦理案件的基礎(chǔ)性手段。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)行使能力的強弱，證據(jù)收集是否完整合法，直接關(guān)系到訴前檢察建議的制發(fā)是否精準有效，也關(guān)系到提起訴訟后的勝敗，更關(guān)系到公共利益是否最終可以得到及時維護。故而，調(diào)查核實權(quán)對于行政公益訴訟制度相當于地基在大廈中的作用。

3.行使方式上的公開性。與原反貪、反瀆等自偵部門的偵查及公安機關(guān)的刑事偵查不同，與監(jiān)察委的調(diào)查也不同，偵查及監(jiān)察委的調(diào)查具有一定的秘密性，而行政公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)行使的最終目的在于保護公共利益，公開開展調(diào)查不存在調(diào)查風險，也能促使行政機關(guān)消除芥蒂和顧慮，有助于公益的保護。

4.目的上的公益保護性。行政公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)重在查清公共利益受損害的事實、行政機關(guān)的法定職責及其違法行使職權(quán)或不作為的情況，其目的在于明確監(jiān)管職責，督促行政機關(guān)通過及時依法履職或糾正違法行為來保護公共利益。其調(diào)查的核心和目的是圍繞公共利益的保護，對違法行為的查處或相關(guān)責任人員的追究不是行政公益訴訟調(diào)查核實的目的。

二、行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)運行狀況

調(diào)查核實權(quán)關(guān)乎行政公益訴訟檢察監(jiān)督權(quán)能的行使，權(quán)力行使效果的好壞與檢察機關(guān)能否切實發(fā)揮職能作用從而充分保護公共利益息息相關(guān)。然而在司法實踐中，公益訴訟這項新生的檢察業(yè)務是由民行部門負責辦理的，由于檢察機關(guān)內(nèi)部長期重刑輕民行的緣故，現(xiàn)有的辦案力量與公益訴訟的現(xiàn)實需求并不適應，在行使調(diào)查核實權(quán)的過程中仍存在諸多問題。而這些問題中，與調(diào)查核實權(quán)行使有關(guān)的調(diào)查能力欠缺、調(diào)查手段缺乏剛性、規(guī)范性不足的問題則顯得比較突出。

（一）調(diào)查取證的力量與專業(yè)性不足

長期以來，檢察機關(guān)主要精力投入到刑事訴訟監(jiān)督中，行政檢察隊伍在人員數(shù)量、干警能力上相對薄弱。而行政公益訴訟工作涉及的行政執(zhí)法行為紛繁復雜，種類多、領(lǐng)域廣，如何在大量的執(zhí)法行為中發(fā)現(xiàn)違法問題成為困擾檢察機關(guān)的一大難題；行政機關(guān)的職責交叉及復雜的內(nèi)部審批程序，也對調(diào)查核實權(quán)的行使提出巨大挑戰(zhàn)。此外，由于相關(guān)工作開展時間短，有關(guān)的法律規(guī)范、操作流程及調(diào)查取證經(jīng)驗匱乏，行政公益訴訟調(diào)查取證又具有其自身獨有的敏感、復雜、專業(yè)性強的特點。現(xiàn)有檢察人員還不適應公益訴訟證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求。例如，對于環(huán)境污染類案件，需要對污染現(xiàn)場如何進行取樣鑒定，委托何種機構(gòu)進行鑒定都還不太熟練。在國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域，國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、財務審計和資產(chǎn)評估、企業(yè)改組改制等領(lǐng)域如何查明國有財產(chǎn)是否受到侵害，仍缺乏相應的專業(yè)知識和取證能力。

（二）缺乏保障措施

“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應當配合。新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，檢察機關(guān)進行調(diào)查核實，有關(guān)單位應當配合。上述規(guī)定對檢察機關(guān)調(diào)查核實的方式與手段并未作出具體規(guī)定。實踐中，檢察機關(guān)在公益損害調(diào)查中可以采取調(diào)閱、復制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種調(diào)查核實方式；但不可采取查封、扣押、凍結(jié)及限制人身自由的手段和措施。這些調(diào)查手段缺乏程序性保障措施和強制力，在查明案件事實、明確監(jiān)管職責以及公益保護效果上仍存在一些障礙。

實踐證明，在利益博弈較為尖銳的行政公益訴訟中，檢察機關(guān)難以通過現(xiàn)有的調(diào)查核實手段有效破解行政機關(guān)及違法行為人不予配合的難題，造成辦案中常常發(fā)生以下調(diào)查取證障礙：一是行政機關(guān)相關(guān)工作人員、行政相對人、利害關(guān)系人、證人等不配合。例如我們在辦理某公園用地是否被改做其他用途時，行政機關(guān)表示相關(guān)材料需經(jīng)區(qū)委區(qū)政府審批同意才能提供，導致檢察機關(guān)的調(diào)查工作陷入被動，相關(guān)事實也難以查明。再如，我們在辦理洗車行業(yè)涉嫌存在違法用水、非法排污等行為時，在辦案現(xiàn)場經(jīng)營者公然調(diào)侃檢察人員，拒不提供任何材料，對于詢問通知書亦置之不理。二是有些違法行為人在受到檢察機關(guān)調(diào)查后，采取轉(zhuǎn)移設施和經(jīng)營場所等逃避處罰手段，檢察機關(guān)的調(diào)查反倒因驚動違法行為人造成行政機關(guān)找不到違法行為人無法進行查處。三是技術(shù)保障不足造成取證困難。以環(huán)境污染類案件為例，其具有復雜的成因，產(chǎn)生的危害潛伏期較長，給調(diào)查取證帶來的難度較大。再如廢氣與污水排放問題，此類污染受天氣、時間等因素影響存在易變性，證據(jù)固定上存在不穩(wěn)定性。因此，證據(jù)的搜集與固定是目前遇到的最大阻力，同時調(diào)查內(nèi)容的專業(yè)性強造成取證成本高。由于生態(tài)資源等鑒定具有較強的技術(shù)要求，檢察機關(guān)自身缺乏調(diào)查技術(shù)手段，調(diào)查取證過程中需要委托第三方專業(yè)評估和鑒定，產(chǎn)生周期長、成本高的問題。也正是由于上述技術(shù)性問題，我院辦理的環(huán)境污染類案件多為生活垃圾等固體廢物露天堆放等無需鑒定即可初步判定存在環(huán)境污染行為的案件，對于排放污水、廢氣是否超標造成環(huán)境污染的案件尚未實現(xiàn)突破。

（三）調(diào)查核實權(quán)的行使不規(guī)范

實踐中，特別是在開展公益訴訟工作初期，由于缺乏調(diào)查取證規(guī)范，同時行政機關(guān)對檢察機關(guān)提起公益訴訟工作不甚了解，個別存在抵觸情緒。為了消除行政機關(guān)的不理解和抵觸，工作中檢察機關(guān)常常通過領(lǐng)導帶隊座談的方式介紹該項工作職能并了解案件情況，固定案件事實的形式多數(shù)是會議紀要、座談記錄及行政機關(guān)提供的相關(guān)證據(jù)復印件。因絕大多數(shù)案件并未進入訴訟程序，對檢察機關(guān)調(diào)查取證的程序和內(nèi)容也很少引發(fā)外界關(guān)注和質(zhì)疑，這種缺乏外部監(jiān)督的環(huán)境無形中造成個別辦案人員忽視調(diào)查取證的規(guī)范性，實際調(diào)查中并沒有向行政機關(guān)制作并提供《調(diào)查取證通知書》和《調(diào)取證據(jù)清單》，調(diào)取的復印件也并未說明證據(jù)出處、提供人等信息，以《工作記錄》代替《詢問筆錄》，一旦進入訴訟程序，檢察機關(guān)在證據(jù)展示環(huán)節(jié)將會十分被動。因此，在開展行政公益訴訟調(diào)查取證工作時，由于被調(diào)查單位及有關(guān)人員身份的特殊性，加之調(diào)查手段的單一和缺乏強制性，在獲取證據(jù)的方式、形式上仍存在很多不規(guī)范的問題，其證明力自然也受到很大影響。

三、 行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)行使的規(guī)范與完善路徑

（一）應遵循的基本原則

1.堅持公益原則。調(diào)查核實權(quán)的行使應當與公權(quán)力監(jiān)督屬性及公益屬性相適應，不應當超越監(jiān)督職能，為集體組織、個人等私主體調(diào)查取證，即調(diào)查核實的事項應當與判斷公共利益是否受到損害及行政機關(guān)是否依法履職有關(guān)。

2.依法規(guī)范原則。雖然檢察機關(guān)提起公益訴訟，重點關(guān)注的是社會公共利益，但也不能忽視個體的合法利益訴求。所以，檢察機關(guān)在調(diào)查取證時要嚴格按照法律規(guī)定的程序開展，盡量不影響涉案單位的正常經(jīng)營與合法權(quán)利，最大限度地減少調(diào)查取證工作對行政機關(guān)及有關(guān)人員帶來的負面影響，做到取證方式和證據(jù)內(nèi)容都符合法律規(guī)定。

（二）加強人員配置與專業(yè)化建設

一是加強行政公益訴訟檢察人員配備，補充人員。檢察機關(guān)應當提高對行政檢察工作的重視程度，將行政檢察工作作為檢察工作新的著力點。公益訴訟屬于新增業(yè)務，工作難度和強度都較大，應該根據(jù)行政公益訴訟工作特點配齊、配強行政公益訴訟檢察人員，尤其是基層檢察院作為辦理行政公益訴訟的主要辦案單位更要加強人員配備。[3]

二是加強隊伍專業(yè)培訓。由于環(huán)境保護、國土資源等領(lǐng)域?qū)I(yè)性強，應注重加強對上述領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的學習，通過邀請專門執(zhí)法人員、相關(guān)專家授課、實地調(diào)研等多種方式，提升公益訴訟檢察人員知識儲備。

（三）進一步規(guī)范調(diào)查取證程序和可操作性

細化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的操作規(guī)程，進一步細化完善調(diào)查核實方式，圍繞立案標準、違法事實、損害后果、法定職責及涉及的相關(guān)證據(jù)和案情進行調(diào)查核實，使調(diào)查核實手段具有可操作性。上級院定期開展案件質(zhì)量評查，重點對文書制作、調(diào)查取證手續(xù)、證據(jù)形式等進行規(guī)范性評審，加強內(nèi)部約束。

（四）完善調(diào)查核實權(quán)行使的保障措施

1.明確規(guī)定懲戒措施。對不配合檢察機關(guān)調(diào)查核實的行為人，在法律法規(guī)中明確規(guī)定其負有的配合調(diào)查取證義務及違反此義務的懲罰措施。例如，對于不配合調(diào)查國家機關(guān)工作人員，可視情節(jié)輕重，移送有關(guān)主管部門給予黨政處分；對拒不配合檢察機關(guān)調(diào)查的違法行為人可以酌情列入社會征信系統(tǒng)，將惡意篡改證據(jù)、捏造事實的行為人列為失信人。[4]

2.賦予采取查封、扣押、凍結(jié)等強制措施的權(quán)力。[5]檢察機關(guān)在公益訴訟案件調(diào)查核實過程中，如果沒有采取上述強制措施的權(quán)力，將使調(diào)查核實困難重重，同時也為違法行為人轉(zhuǎn)移設備、逃避處罰留下可乘之機。因此，有關(guān)法律應賦予檢察機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)等必要的調(diào)查手段，以保障調(diào)查取證工作的順利進行。當然，為防止權(quán)力被濫用，上述措施在采取過程中要設置嚴密的審查程序。

3.提升技術(shù)保障措施。以市級或省級檢察院為主體，統(tǒng)籌建立環(huán)境資源損害鑒定力量和設施，聘用專門會計審計人員為各基層院提供技術(shù)支撐。或者聘請環(huán)境保護、國土資源監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域具有專門知識的人，建立專家?guī)?，指導辦案人員解決專業(yè)問題，為開展公益訴訟提供專業(yè)咨詢支持。

注釋：

[1] 參見姜濤：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，載《政法論壇》2015年11月第33卷第6期。

[2] 參見江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年8月第1版，第73頁。

[3] 參見張貴才、董芹江：《公益訴訟調(diào)查核實程序有待完善》，載《檢察日報》2016年9月18日。

[4] 參見曹軍：《論民事公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)》，載《探求》2017年第6期。

[5] 參見朱媛媛：《如何保障檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)》，載《江蘇法制報》2017年11月29日。