洪秀敏 陶鑫萌

[摘 要] 改革開放40年來，我國0～3歲早期教育服務(wù)經(jīng)歷了國家重視、托幼事業(yè)恢復(fù)振興（改革開放至20世紀(jì)80年代中期），托兒所逐漸萎縮、兒童照顧責(zé)任回歸家庭（20世紀(jì)80年代末至2010年），強(qiáng)調(diào)公益普惠、努力構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)和早期教育服務(wù)體系（2010年至今）三個主要發(fā)展階段。當(dāng)前我國0～3歲早期教育服務(wù)仍然存在主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴(yán)重、缺乏規(guī)范和監(jiān)管等問題。為更好實(shí)現(xiàn)“幼有所育”，需明確主管部門，加快發(fā)展0～3歲早期教育服務(wù)，以補(bǔ)足民生短板；盡快確立0～3歲早期教育服務(wù)規(guī)范，確保起點(diǎn)的教育質(zhì)量與公平；加快多元化早期教育服務(wù)供給側(cè)改革，滿足家庭日益增長的嬰幼兒照護(hù)與托育需求。

[關(guān)鍵詞] 0～3歲；早期教育；嬰幼兒照護(hù)；托育

腦科學(xué)和發(fā)展心理學(xué)研究表明，兒童生命的最初幾年是一生中大腦發(fā)育最為迅速的階段，確保兒童在這一關(guān)鍵時期的發(fā)展成果至關(guān)重要。意大利幼兒教育家瑪利亞·蒙臺梭利（Maria Montessori）認(rèn)為，“人出生后頭3年的發(fā)展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段……如果從生命的變化、生命的適應(yīng)和對外界的征服，以及所取得的成就來看，人的功能在0至3歲這一階段實(shí)際上比3歲以后直到死亡的各個階段的總和還要大，從這一點(diǎn)上來講，我們可以把這3年看作是人的一生。兒童是人生的另一極”。[1]我國著名兒童教育家陳鶴琴也提出，“幼稚期是人生最重要的一個時期，什么習(xí)慣、言語、技能、思想、態(tài)度、情緒都要在此時期打一個基礎(chǔ)，若基礎(chǔ)打得不穩(wěn)固，那健全的人格就不容易形成了”。[2]隨著社會和科學(xué)的不斷發(fā)展，從0歲開始的早期教育的重要意義正逐漸為人們所重視。

改革開放以來，我國0～3歲嬰幼兒托幼事業(yè)經(jīng)歷了國家重視恢復(fù)振興（改革開放至20世紀(jì)80年代中期），托兒所逐漸萎縮、兒童照顧責(zé)任回歸家庭（20世紀(jì)80年代末至2010年），公益普惠性領(lǐng)航、推動早期教育發(fā)展（2010年至今）三個重要階段。近幾年0～3歲嬰幼兒早期教育問題逐漸成為社會熱點(diǎn)，相關(guān)政策不斷出臺，兒童早期發(fā)展工作迎來難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期。但由于我國0～3歲托幼公共服務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，目前0～3歲早期教育仍存在數(shù)量短缺、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量良莠不齊的問題。如何加快構(gòu)建0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)體系，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多元化服務(wù)需求，是新時代學(xué)前教育改革發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)命題，也是補(bǔ)齊民生短板、實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的重要議題。

一、改革開放以來我國0～3歲早期教育政策與實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)

（一）改革開放至20世紀(jì)80年代中期：國家重視，托幼事業(yè)復(fù)興并快速發(fā)展

十一屆三中全會召開后，在鄧小平教育理論、“三個面向”、科教興國戰(zhàn)略方針指引下，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，廣大城鄉(xiāng)人民對發(fā)展學(xué)前教育提出了新的要求，“優(yōu)生優(yōu)育”觀念興起，托幼事業(yè)重新得到發(fā)展。這一階段我國托育服務(wù)仍為集體福利形式，以工作組織和生產(chǎn)組織為提供主體，政府提供作為補(bǔ)充。

1979年6月，五屆人大二次會議通過的《政府工作報(bào)告》中指出，要十分重視發(fā)展托兒所。[3]同年7月，國務(wù)院聯(lián)合教育部、衛(wèi)生部、國家計(jì)委等13個部門召開全國托幼工作會議，會議作出了由國務(wù)院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定，設(shè)立專職部門以此加強(qiáng)對托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)。同年10月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會議紀(jì)要》[4]的通知并指出“加強(qiáng)對嬰幼兒的保健和教育工作”是關(guān)系到國家和民族前途的根本大計(jì)，“各級黨委和各級政府應(yīng)關(guān)懷和重視托幼事業(yè)，積極抓好這項(xiàng)工作”。同時，明確了“堅(jiān)持公辦和民辦并舉的‘兩條腿走路的方針，恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織”。會議強(qiáng)調(diào)托幼事業(yè)是一項(xiàng)社會性的事業(yè)，需要全黨全社會的重視和關(guān)心。1980年1月，國務(wù)院托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國務(wù)院副總理陳慕華任組長，并由13個部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組成員，由教育部牽頭，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在全國婦聯(lián)。這是我國有史以來最高層次和級別的學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。從1979年7月全國托幼工作會議至1980年年底，全國29個省、市、自治區(qū)一級建立了托幼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。[5]與此同時，僅一年時間全國入托兒童由1979年的3027000人增加到3348000人，[6]我國托幼事業(yè)有了較大發(fā)展。

1981年6月，衛(wèi)生部、婦幼衛(wèi)生局頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，這是新中國成立后首次就0～3歲兒童的教育工作作出明確規(guī)范，具體提出了托兒所教養(yǎng)工作的教養(yǎng)目標(biāo)、原則、內(nèi)容和要求。1982年5月，全國婦聯(lián)四屆四次執(zhí)委會擴(kuò)大會議上，習(xí)仲勛再次指出全國婦聯(lián)應(yīng)把抓好幼托工作作為自己工作的重點(diǎn)，主動配合相關(guān)職能部門解決好入托難問題。1987年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委、國家計(jì)委、衛(wèi)生部等《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》，并提出“托兒工作對提高我國人口素質(zhì)有重要意義，對此也要予以重視和加強(qiáng)”。由此可見，改革開放至20世紀(jì)80年代中期，國家高度重視嬰幼兒照護(hù)和托育服務(wù)，從各級黨委和國家領(lǐng)導(dǎo)人到各級政府及相關(guān)部門都對0～3歲嬰幼兒的早期教育服務(wù)的重要性問題給予了積極關(guān)注和有力推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)托幼工作是“國事”，是一項(xiàng)社會性的事業(yè)。在這一階段，國家承擔(dān)了0～3歲早期教育服務(wù)的絕大部分成本費(fèi)用，政府不僅利用財(cái)政資金舉辦公辦托幼機(jī)構(gòu)，同時為企事業(yè)單位舉辦的托幼機(jī)構(gòu)提供多種間接投入以扶持其發(fā)展。[7]

（二）20世紀(jì)80年代末至2010年：托兒所逐漸萎縮，0～3歲早期教育服務(wù)走向市場化，兒童照顧責(zé)任回歸家庭

這一時期0～3歲早期教育服務(wù)走向市場化，福利性降低，受經(jīng)濟(jì)體制改革的社會轉(zhuǎn)型大背景影響，企業(yè)辦或機(jī)關(guān)辦的托兒所萎縮消失，托幼服務(wù)不再是單位提供的福利形式。國家政策話語中兒童照顧責(zé)任逐漸回歸家庭，家庭的早期教育指導(dǎo)逐漸受到關(guān)注。

20世紀(jì)80年代末，中國進(jìn)入了以“市場化”為主要特征的改革時期，托幼事業(yè)不免也深受影響。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，單位不僅是國家對資源進(jìn)行調(diào)配和控制的經(jīng)濟(jì)組織和具備政治動員功能的政治組織，它同時還是代表國家為職工及其家庭提供多功能社會生活服務(wù)的社會組織，兼具社會福利保障功能，從職工的生老病死到婚喪嫁娶無所不管。[8]根據(jù)人民日報(bào)報(bào)道，當(dāng)時我國22個省、市、自治區(qū)的各類托兒所、幼兒園共有98.8萬多個，入托率達(dá)到28.2%，全國共有入托兒童3400萬。[9]這一時期托兒所分屬不同部門管理，種類多樣。而受社會轉(zhuǎn)型影響，20世紀(jì)80年代末，單位職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，福利保障功能弱化。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》[10]中提出將“增進(jìn)企業(yè)活力”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立，單位制福利保障的功能消失，因此由單位提供的各種福利項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)為由其他社會組織承擔(dān)，托幼服務(wù)便是其中之一。在這一時期，大量企業(yè)辦的托兒所、幼兒園倒閉或收歸市場。

1988年，國家教委等8部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》[11]明確指出，“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會義務(wù)，幼兒教育不屬于義務(wù)教育，家長送子女入園理應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的保育、教育費(fèi)用”。至此，0～3歲早期教育服務(wù)由原先的福利性質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧议L付費(fèi)的購買服務(wù)，兒童照顧責(zé)任再次回歸家庭。與此同時，社會力量辦園方針逐步確立，1992年國務(wù)院頒布實(shí)行《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，重點(diǎn)提出社會力量辦園方向。2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決議》[12]中強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和多種兒童早期教育服務(wù)”。然而伴隨著我國0～3歲早期教育服務(wù)社會化、市場化傾向突出，托兒所逐漸萎縮，入托難問題也隨之顯現(xiàn)。據(jù)教育部2005年第二期《教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》[13]數(shù)據(jù)，相比于2000年，短短五年間我國集體性托幼機(jī)構(gòu)銳減70%，56668所集體性托幼機(jī)構(gòu)停辦或消失。在這其中，托兒所的消失比重遠(yuǎn)大于幼兒園。以上海為例，在0～3歲4個年齡組80萬左右的嬰幼兒總數(shù)中，能上托兒所的只占0.65%。[14]根據(jù)2010年第三期中國婦女地位調(diào)查全國主要數(shù)據(jù)報(bào)告中“最后一個/這個孩子3歲以前白天主要由誰照顧”的題項(xiàng)結(jié)果，顯示城鎮(zhèn)90年代上半期90%以上孩子在3歲以前是由家庭成員照顧的，90年代下半期這一數(shù)字更是增到95%以上；在農(nóng)村，家庭更是為3歲以下兒童提供了幾乎全部的照顧，其他類型機(jī)構(gòu)及托兒所為嬰幼兒家庭提供的照顧服務(wù)占比不足0.2%。

同時，政府職責(zé)不斷收縮還體現(xiàn)在對托幼事業(yè)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持嚴(yán)重不足。據(jù)教育部2000年全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料，[15]國撥經(jīng)費(fèi)僅占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的1.3%左右，而僅有的經(jīng)費(fèi)多數(shù)用于了幼兒園教育，0～3歲早期教育費(fèi)用主要依靠家長來承擔(dān)，家庭育兒責(zé)任不斷增大。在這一時期，家庭早期教育指導(dǎo)逐漸成了政策話語中的重點(diǎn)。如1999年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，[16]提出“重視嬰幼兒的身體發(fā)育和智力開發(fā)，普及嬰幼兒早期教育的科學(xué)知識和方法”。2007年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》[17]中再次強(qiáng)調(diào)“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學(xué)知識，開展嬰幼兒早期教育”。

（三）2010年至今：強(qiáng)調(diào)社會公益性和普惠性，積極探索構(gòu)建0～3歲早期教育服務(wù)體系

2010年是我國托幼政策與事業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。學(xué)前教育整體大環(huán)境中“入園難”“入園貴”現(xiàn)象引起黨和國家的重視，胡錦濤總書記指示，“學(xué)前教育是重要的民生工程，把發(fā)展學(xué)前教育作為落實(shí)規(guī)劃綱要的重要突破口，解決入園難問題成為首要任務(wù)”。[18]溫家寶總理要求，“制定切實(shí)可行的規(guī)劃和措施，將大力發(fā)展學(xué)前教育作為貫徹落實(shí)教育規(guī)劃綱要的一項(xiàng)緊迫任務(wù)”。[19]隨著國家和政府對學(xué)前教育事業(yè)的關(guān)注，學(xué)前教育的公益性和普惠性得到了改革開放以來從未有過的強(qiáng)調(diào)，托幼事業(yè)也因此獲得前所未有的發(fā)展。以國務(wù)院提出的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》為起點(diǎn)，0～3歲早期教育服務(wù)作為公共服務(wù)的屬性再次凸顯。不同于第一階段給予企業(yè)單位間接投入抑或是在農(nóng)村舉辦集體的人民公社、生產(chǎn)隊(duì)，國家以直接舉辦或資助私人市場形式推動托幼事業(yè)發(fā)展，并對0～3歲公共服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)行了初步設(shè)想。

自此，我國0～3歲早期教育服務(wù)社會公益性屬性逐步凸顯，兒童早期教育是公共責(zé)任的理念開始浮現(xiàn)。2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，將學(xué)前教育單列一章，提出“要重視0～3歲嬰幼兒教育”。同年11月發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》[20]中再次強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級政府責(zé)任，充分調(diào)動各方面積極性……提供‘廣覆蓋、?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)”?！皩W(xué)前教育公共服務(wù)”概念的出現(xiàn)，代表著國家理念的轉(zhuǎn)變。2011年《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》[21]全面實(shí)施，在兒童與教育的目標(biāo)中明確指出，“促進(jìn)0～3歲兒童早期綜合發(fā)展；積極開展0～3歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo)；積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)；加快培養(yǎng)0～3歲兒童早期教育專業(yè)化人才”，強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育的公益性和普惠性，同時明確了政府在發(fā)展0～3歲早期兒童教育上的責(zé)任。2001年6月《北京市學(xué)前教育條例》在北京市十一屆人大常務(wù)委員會第二十七次會議上通過，2016年11月該條例再次修正實(shí)施，作為全國首個學(xué)前教育地方法規(guī)，該條例將0～3歲嬰幼兒教養(yǎng)納入法規(guī)實(shí)施，明確提出倡導(dǎo)和支持開展3周歲以下嬰幼兒的早期教育。發(fā)展0～3歲早期兒童教育，為家庭提供公益性、普惠性的早期教育服務(wù)成為新時期努力的方向。

與此同時，政府及相關(guān)部門嘗試探索構(gòu)建0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系。2012年教育部發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》[22]，提出“加強(qiáng)對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、早期教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和教育教學(xué)的指導(dǎo)。加強(qiáng)學(xué)前教育科學(xué)研究，推動學(xué)前教育和家庭教育相結(jié)合，依托幼兒園，利用多種渠道，積極開展公益性的0～3歲嬰幼兒早期教育指導(dǎo)服務(wù)”。2013年，教育部專門下發(fā)了關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)的通知，決定在上海、北京、青島、大連、宜賓、福州等14個地區(qū)開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)。試點(diǎn)工作要堅(jiān)持普惠性、公益性的基本方向，充分整合社區(qū)資源，借助幼兒園和婦幼保健機(jī)構(gòu)的專業(yè)資源優(yōu)勢，努力構(gòu)建以社區(qū)為依托、服務(wù)家庭的0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)體系。

服務(wù)體系的建立，首先是明確管理體制，建立起各職能部門統(tǒng)籌合力的工作機(jī)制。在這一方面，上海市率先明確了由教育部門牽頭管理本市0～3歲早期教育服務(wù)工作，牽頭研制托幼機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法等，制定0～3歲早期教育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和工作實(shí)施計(jì)劃。同時，成立0～3歲嬰幼兒早期教育領(lǐng)導(dǎo)小組，制定相關(guān)決策，解決工作中存在問題。[23]各部門職責(zé)權(quán)限上，青島市、[24]泰州市、[25]無錫市[26]已出臺政策文件對各部門的具體職責(zé)進(jìn)行了明確說明，規(guī)定了教育部門、衛(wèi)生部門、市婦聯(lián)等各部門的具體職責(zé)，這些部門各司其職，共同促進(jìn)早期教育事業(yè)的發(fā)展。服務(wù)體系的建設(shè)，其次是滿足不同家庭多種類型的0～3歲早期教育服務(wù)需求，緩解當(dāng)前供需矛盾，同時為嬰幼兒家庭提供早期教育家庭指導(dǎo)的公共服務(wù)平臺。在這一方面，各城市因地適宜，積極探索靈活多樣、多元化的0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)模式。公共0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)上，試點(diǎn)城市中部分省市嘗試以公辦園附設(shè)托班的形式擴(kuò)大服務(wù)供給，如天津、蘇州、福州、成都等城市部分條件好的幼兒園在招生工作計(jì)劃中將2～3歲或2.5～3歲的嬰幼兒納入了幼兒園招生范圍。托幼一體化正逐步成為幼教改革的熱點(diǎn)問題。[27]私立0～3歲早期兒童服務(wù)上，在國家整體大力提倡擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的背景下，試點(diǎn)城市積極響應(yīng)國家政策，鼓勵社會力量按照規(guī)范要求舉辦普惠性托幼機(jī)構(gòu)，以此嘗試解決目前“入托貴”的問題。例如試點(diǎn)城市長春市政府表示，在民辦資源發(fā)展上，鼓勵社會力量幼兒園舉辦早教班，對面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。[28]以社區(qū)為依托，為社區(qū)居民提供便利的早期教育服務(wù)上，部分試點(diǎn)城市通過建立社區(qū)早期教育活動中心、社區(qū)托管服務(wù)點(diǎn)以更好滿足居民的0～3歲早期教育需求。如天津市教育部門與衛(wèi)生部門密切合作，依托社區(qū)在本市建立了10個早期教育活動中心，早期教育教師和婦幼保健人員定期深入社區(qū)為家長做多種形式的育兒指導(dǎo)。上海市每個區(qū)縣均設(shè)立早教指導(dǎo)服務(wù)中心，兼具早期工作管理、研究、培訓(xùn)和指導(dǎo)四項(xiàng)功能，每個家庭每年可免費(fèi)接受六次育兒指導(dǎo)。與此同時率先探索建立2～3歲幼兒公共托管點(diǎn)，為家庭提供就近、小規(guī)模（1～2個班）、“喘息式”（包括日托和臨時托管）幼兒照看服務(wù)。[29]

近幾年，國家高層領(lǐng)導(dǎo)也已經(jīng)開始意識到民眾對托育服務(wù)的強(qiáng)烈需求。2016年4月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出“支持普惠性托兒所和幼兒園尤其是民辦托幼機(jī)構(gòu)發(fā)展”；2017年6月，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|強(qiáng)調(diào)“要著眼全面兩孩政策實(shí)施后的新需求，扎實(shí)推進(jìn)托育服務(wù)和普惠性學(xué)前教育發(fā)展”，“擴(kuò)大托兒所、幼兒園等公共資源供給，提高群眾滿意度和獲得感”；同年10月，十九大報(bào)告提出必須取得“新進(jìn)展”的7項(xiàng)民生要求，“幼有所育”排在首位；2017年12月，中央經(jīng)濟(jì)會議上強(qiáng)調(diào)“針對人民群眾關(guān)心的問題精準(zhǔn)施策”“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”；2018年3月，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報(bào)告》[30]中再次提出“要多渠道增加學(xué)前教育資源供給，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強(qiáng)對兒童托育全過程監(jiān)管，一定要讓家長放心安心”；2018年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上又一次強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)社會力量按照規(guī)范要求舉辦普惠性幼兒園和托幼機(jī)構(gòu)”，“除發(fā)展幼兒園外，也要因地制宜創(chuàng)辦形式多樣的托兒所，滿足群眾的多樣化需求”，并且就“運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強(qiáng)監(jiān)管”進(jìn)行說明，“針對兒童托育中育兒過程，用好錄像監(jiān)控等手段，這既是對孩子的保護(hù)，也是對老師的保護(hù)”。國家理念的轉(zhuǎn)變，以及一系列配套政策的實(shí)施，為新時期托幼事業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，在國家重視、各地積極探索下，我國托幼事業(yè)迎來了發(fā)展的新機(jī)遇。

二、當(dāng)前我國0～3歲早期教育服務(wù)存在的主要問題

隨著社會和科學(xué)不斷向前發(fā)展，早期教育的意義及作用逐漸為人們所重視，家長對早期教育服務(wù)的需求日益多元化，年輕父母對于托幼機(jī)構(gòu)的需求已經(jīng)不僅僅是有人“托”，還涉及質(zhì)量、地點(diǎn)、時間、配置、性價比等，目前種種因素導(dǎo)致我國0～3歲早期教育服務(wù)發(fā)展面臨著主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴(yán)重、質(zhì)量與公平缺失等諸多問題。

（一）主管部門不明確，直接制約0～3歲早期教育服務(wù)的發(fā)展

1979年的全國托幼工作會議決定，在國務(wù)院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和貫徹有關(guān)托幼工作的方針、指示，制訂事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并提出由“衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)托兒所業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)及幼兒園衛(wèi)生保健業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。然而1982年國務(wù)院等各級機(jī)構(gòu)改革中，全國托幼領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)被撤銷，教育、衛(wèi)生計(jì)生、民政等部門各自按照法定職責(zé)分別負(fù)責(zé)一部分托幼服務(wù)工作，由于托兒所數(shù)量不斷萎縮，衛(wèi)生計(jì)生部門也逐漸只負(fù)責(zé)幼兒園衛(wèi)生保健指導(dǎo)工作。雖然在2002年“幼兒教育和青少年?duì)I養(yǎng)問題”座談會上，李嵐清副總理作出將0～3歲嬰幼兒早期教育劃歸教育部門管理的指示，但到目前為止，國家頒布的所有與兒童發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)中沒有專門的關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒公共托育和保教服務(wù)的條款，對于3歲以下嬰幼兒的早期教育服務(wù)問題，我國政府部門中尚無明確的主管部門，這直接影響和制約了0～3歲早期教育服務(wù)的健康有序發(fā)展。

自80年代中期開始，我國機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開辦的托兒所逐漸萎縮甚至不復(fù)存在，各地公辦幼兒園也普遍不再招收3歲以下嬰幼兒，3歲以下兒童入托機(jī)會急劇縮減。數(shù)據(jù)顯示，2004年3歲以下幼兒在園人數(shù)為119.5萬人，直至2010年僅升至206.5萬人。[31]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的第六次人口普查數(shù)據(jù)，[32]我國0歲人口為1378萬人，1～4歲人口達(dá)6174萬人，而當(dāng)前0～3歲嬰幼兒在各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%，[33]托育服務(wù)呈現(xiàn)嚴(yán)重供給不足的狀況。早在2007年專項(xiàng)調(diào)查中，北京市有55.3%的人認(rèn)為未滿3歲兒童已適宜入托，九成家長認(rèn)為“托兒所有必要發(fā)展”；上海市這一比例更高達(dá)95.3%。然而截止到2017年，婦聯(lián)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上海市公辦系統(tǒng)和民辦系統(tǒng)2017年招收3歲以下嬰幼兒數(shù)僅為1.4萬名，仍僅占需求量的10%。[34]

（二）供需矛盾日益凸現(xiàn)，直接影響家庭的二孩生育意愿

與0～3歲早期教育服務(wù)市場稀缺供給相對的是，家庭對嬰幼兒早期教育需求日益增強(qiáng)。從我國面臨的現(xiàn)實(shí)情況來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平顯著提高，家庭結(jié)構(gòu)小型化、女性普遍進(jìn)入勞動力市場，加之單位制解體后對生育和家庭照料的支持大幅減少，原有的城市托幼服務(wù)體系基本瓦解，嬰幼兒的臨時看護(hù)或長期照顧已成為許多雙職工家庭面臨的現(xiàn)實(shí)問題，在工作與育兒之間尋求平衡越來越難。不少家長無奈之下不惜花費(fèi)重金將孩子送進(jìn)早教機(jī)構(gòu)。

“全面二孩”政策是適應(yīng)我國發(fā)展新趨向、推動人口和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，是否生二孩成為社會熱議話題，家庭的生育行為受諸多因素影響。根據(jù)2016年國家衛(wèi)計(jì)委委托中國人口與發(fā)展研究中心在上海、北京、南京、沈陽等10大城市就3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況開展專項(xiàng)調(diào)研，結(jié)果顯示已育一孩而不打算生育二孩的母親60%是出于孩子無人照料，[35]“沒人托”已成為除了“養(yǎng)育成本高”“經(jīng)濟(jì)壓力大”以外困擾家長生育選擇的關(guān)鍵問題。[36]全國首個二孩家庭日暨二孩家庭關(guān)鍵數(shù)據(jù)發(fā)布會的調(diào)查顯示，86.5%的家庭已把“沒人照管”列為生育二孩的最大困難。同時，根據(jù)上海市科學(xué)育兒基地2014年的調(diào)查，目前 0～3歲嬰幼兒主要依賴的是非正式照料安排，73.4%的嬰幼兒仍是由祖輩主要參與日間看護(hù)。但在祖輩帶養(yǎng)中，有48.1%的祖輩表示處于“無可奈何”幫子女帶養(yǎng)的窘境。[37]

可見，傳統(tǒng)的以家庭為主的照料和撫育模式越來越難以有效承載科學(xué)育兒的重責(zé)，亟須國家、社會給予相關(guān)政策及服務(wù)支持。然而，目前我國0～3歲早期教育服務(wù)市場供給嚴(yán)重不足，隨著“全面二孩”政策在我國正式實(shí)施，年增新生兒據(jù)預(yù)測將達(dá)到約400萬人，[38]存量與增量疊加，0～3歲托育服務(wù)供需矛盾問題將更加凸顯。家庭生育二孩的意愿已經(jīng)因供需矛盾的激化而受到直接影響，若不盡快解決這一民生問題，將直接影響全面二孩人口戰(zhàn)略的落地。

（三）缺乏規(guī)范和監(jiān)管，直接影響“幼有所育”的質(zhì)量與公平

由于缺乏明確的主管部門，相關(guān)部門職責(zé)不清，導(dǎo)致了目前0～3歲托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、課程質(zhì)量、師資資質(zhì)、衛(wèi)生安全、園所環(huán)境方面均缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管。早教機(jī)構(gòu)從誕生以來就一直處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。一些歷史悠久的兒童保育院、嬰兒園和幼兒園托班理念、保教模式、環(huán)境設(shè)施、課程質(zhì)量上具有良好的服務(wù)水平，但大多數(shù)早期教育機(jī)構(gòu)以咨詢公司或親子園、教育培訓(xùn)中心等名義在工商局注冊登記處注冊運(yùn)營，沒有任何行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由于資源總量不足，公共托育機(jī)構(gòu)短缺，一些有需求的家庭只好尋求市場化的早教服務(wù)，導(dǎo)致早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)昂貴，而相當(dāng)部分的機(jī)構(gòu)只教不保，無法滿足家庭需求，加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時間成本，[39]并且所教授的內(nèi)容沒有統(tǒng)一的課程標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案，多以早期智力開發(fā)為噱頭，實(shí)則課程設(shè)置隨意性較大，課程的質(zhì)量和科學(xué)性均無從保障。而那些收入相對較低、剛性需求突出的家庭，不得不把孩子放到?jīng)]有得到審批、缺乏規(guī)范與相應(yīng)資質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的安全、健康隱患，各相關(guān)部門無法參與監(jiān)督和管理。

三、我國0～3歲早期教育服務(wù)的發(fā)展方向與思考

人生百年，立于幼學(xué)。從20世紀(jì)80～90年代起，世界主要國家都把0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展納入了政府的公共服務(wù)，實(shí)施了針對貧困人群的早期發(fā)展國家行動。國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》提出，要“積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)”。習(xí)近平總書記在2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)指出，要“針對人民群眾關(guān)心的問題精準(zhǔn)施策”，“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2018年全國兩會，0～3歲嬰幼兒托育問題的提案建議成為熱點(diǎn)話題。2018年5月23日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上再次提出“推進(jìn)多渠道增加托幼和學(xué)前教育資源供給”。2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開的《中央全面深化改革委員會第三次會議》又一次指出“遵循學(xué)前教育規(guī)律，完善學(xué)前教育體制機(jī)制，健全學(xué)前教育政策保障體系，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。2018年11月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》頒布，意見再一次指出“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”，明確了學(xué)前教育包括0～3歲早期教育的社會公益性定位。

（一）明確主管部門，加快推動0～3歲早期教育發(fā)展以補(bǔ)足民生短板

推動0～3歲嬰幼兒早期教育發(fā)展，是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重要民生工程。為改變目前0～3歲早期教育事業(yè)無序發(fā)展現(xiàn)狀，補(bǔ)足0～3歲嬰幼兒早期教育服務(wù)的短板，首先，應(yīng)盡快確立0～3歲嬰幼兒教育主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)0～3歲托育服務(wù)體系的規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展和監(jiān)管。目前，上海市已率先確立了由教育部門牽頭負(fù)責(zé)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作，會同各相關(guān)職能部門對托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？山梃b上海等地的有益探索經(jīng)驗(yàn)，盡快建立規(guī)范的早期教育服務(wù)的管理體制，明確主管職能部門，整合衛(wèi)生健康、教育、民政、婦聯(lián)、工商等部門力量，共促0～3歲嬰幼兒早期教育的發(fā)展。

其次，各級政府應(yīng)將發(fā)展0～3歲嬰幼兒早期教育上升到影響婦女就業(yè)發(fā)展、促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧，以及國家繁榮發(fā)展的戰(zhàn)略高度予以重視。應(yīng)盡快從國家層面研究出臺支持嬰幼兒早期教育服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)，將發(fā)展0～3歲兒童早期教育納入公共服務(wù)體系和教育發(fā)展總體規(guī)劃中進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為我國0～3歲托育服務(wù)的健康發(fā)展提供保障。目前，南京市為更好促進(jìn)0～3歲早期教育服務(wù)發(fā)展，出臺了一系列規(guī)章制度，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席審查制度，規(guī)范管理，嚴(yán)把入口關(guān)，設(shè)立專項(xiàng)資金，以獎代補(bǔ)，大力推進(jìn)普惠性早期教育服務(wù)，這對于保障家庭獲得早期教育服務(wù)的可及性和質(zhì)量均有切實(shí)的推動作用。

（二）盡快確立0～3歲早期教育服務(wù)規(guī)范，確保起點(diǎn)的教育質(zhì)量與公平

國際經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發(fā)展的質(zhì)量。[40]有了標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，政府實(shí)現(xiàn)對早期教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管扶持才有了依據(jù)和可能，0～3歲早期教育服務(wù)的健康有序發(fā)展才有保障。針對目前0～3歲早期教育存在的服務(wù)質(zhì)量、師資資質(zhì)、課程問題，以及收費(fèi)無保障、無標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快研制出臺0～3歲早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，對其基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備進(jìn)行規(guī)范，從而正確引導(dǎo)0～3歲早期教育服務(wù)的有序發(fā)展。

目前，青島市、上海市均制定了早教機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，如《青島市非全日制早期教養(yǎng)指導(dǎo)與服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》對早期教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件標(biāo)準(zhǔn)，以及收費(fèi)和招生進(jìn)行了嚴(yán)格要求，《上海市民辦早期教養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》對民辦早期教養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的舉辦者、申辦程序、設(shè)施配備、服務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)管理、收費(fèi)均進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。可借鑒各地區(qū)有利探索經(jīng)驗(yàn)，出臺國家層面的機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，涉及早期教育機(jī)構(gòu)舉辦者的要求、早期教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件、早期教育機(jī)構(gòu)人員的標(biāo)準(zhǔn)、早期教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)等，使0～3歲嬰幼兒早期教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)營都有章可循。

同時，對準(zhǔn)入后的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行動態(tài)管理，并對認(rèn)定程序、監(jiān)管措施和退出機(jī)制作出具體規(guī)定。上海市目前正探索“托育信息管理平臺”的建設(shè)，政府通過互聯(lián)網(wǎng)等職能終端設(shè)備，對托幼機(jī)構(gòu)的申辦、監(jiān)督管理、人員信息、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，以及誠信記錄進(jìn)行了信息化管理。這樣的做法，使得托幼機(jī)構(gòu)申辦者從“啟動申報(bào)”到“收到批復(fù)”僅需一個月時間，極大地提高了社會力量加入的積極性，同時，數(shù)據(jù)互通也有利于相關(guān)部門的監(jiān)督管理，保障早期教育服務(wù)的質(zhì)量。

值得注意的是，2018年11月15日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，“學(xué)前教育是重要的社會公益事業(yè)，民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市”。0～3歲早期教育機(jī)構(gòu)尚未在政策限制內(nèi)，早期教育服務(wù)行業(yè)這個“賽道”或?qū)⒊蔀樾碌馁Y本轉(zhuǎn)移陣地，新形勢下如何盡快建立0～3歲早期教育服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和有效的監(jiān)督管理機(jī)制將更加緊迫。

（三）加快多元化早期教育服務(wù)供給側(cè)改革，滿足家庭日益增長的嬰幼兒照護(hù)與托育需求

針對有條件提供照料的家庭，應(yīng)通過專項(xiàng)培訓(xùn)、育兒講座、入戶指導(dǎo)等多種方式幫助家庭提升科學(xué)照料和科學(xué)育兒的水平。可借鑒芬蘭的經(jīng)驗(yàn)，提供居家式照料服務(wù)，建立到家短時看護(hù)的“保育媽媽”制度，聘請有育兒經(jīng)驗(yàn)的人士擔(dān)任“保育媽媽”，緩解家庭照料壓力。[41]同時，隔代照料作為具有即時性、安全可靠性的家庭照料的客觀模式，可借鑒臺灣的探索經(jīng)驗(yàn)，通過社區(qū)提供專業(yè)人員對照料者進(jìn)行科學(xué)育兒知識的普及與培訓(xùn)的方式，促進(jìn)代際照護(hù)服務(wù)走向科學(xué)化。[42]

針對有托育需求的家庭，政府應(yīng)盡快推動建立公辦、政府購買、公建民營、民辦公助等多種模式，構(gòu)建多種形式并存的托育服務(wù)供給體系。首先，可鼓勵有條件的幼兒園充分利用人員、場地、設(shè)施等資源，積極嘗試托幼一體化，將接收年齡向下延伸一年。其次，支持企事業(yè)單位參與解決嬰幼兒照護(hù)問題，如在公司內(nèi)部設(shè)立小型托管照料點(diǎn)，為職工提供全日制、半日制或日間小時制的托育服務(wù)。再次，可依托社區(qū)為家庭提供半日制、全日制、小時計(jì)時托管、夜間照料等形式的服務(wù)，滿足不同類型、不同層次家庭日益增長的多元化托育服務(wù)需求。在社區(qū)建立公立或政府支持的綜合性養(yǎng)育服務(wù)中心已成為目前國際社會發(fā)展托幼公共服務(wù)的可行做法和趨勢。[43]我國可依托社區(qū)建立綜合性0～3歲早期教育活動中心，將嬰幼兒托管、親子活動、家長指導(dǎo)融為一體，發(fā)掘社區(qū)照護(hù)資源，為0～3歲兒童家庭提供就近的早教服務(wù)。此外，可以嘗試探索建立家庭看護(hù)點(diǎn)的準(zhǔn)入和規(guī)范制度，鼓勵有育兒經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)資質(zhì)的個人開辦家庭式嬰幼兒看護(hù)點(diǎn)、寄養(yǎng)中心等，以滿足不同類型家庭和不同工作時間人群的托育需求。

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