臧雷振　張一凡

摘 要：改革開放40年和新中國成立70年的歷程令中國的治理機(jī)制不斷得到檢驗(yàn)與充實(shí)，中國多元的治理形式和復(fù)雜的治理領(lǐng)域，亦為社會科學(xué)理論發(fā)展提供了詳盡的研究資源。隨著治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，如何進(jìn)一步理解中國政治運(yùn)作過程、經(jīng)濟(jì)績效穩(wěn)固成為亟待解決的問題。承載著歷史趨勢、政治文化及治理現(xiàn)實(shí)的中央與地方關(guān)系，成為探索中國治理發(fā)展軌跡及經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的重要線索?；趯Ω母镩_放和新中國成立以來央地互動變遷歷程的考察，從政治權(quán)力、財(cái)政權(quán)力、公共行政的維度，深入分析中央-地方間集權(quán)與分權(quán)的歷史特征和動態(tài)平衡機(jī)理，通過對不同時期背景下的央地關(guān)系與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)演變進(jìn)行闡釋，進(jìn)而從治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政體韌性的維持，概念化地提煉出治理糾偏（分權(quán)與集權(quán)的時機(jī)和邊界）和制度包容（民主與集中的價值融合）兩個框架來歸納中國治理機(jī)制的特點(diǎn)和規(guī)律性，并在剖析中國治理發(fā)展未來挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，為理解中國的特色治理體系提供了理論積淀。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；國家治理；治理機(jī)制

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）04-0003-14

作者簡介：臧雷振，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授；張一凡，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院研究生 （北京 100083）

導(dǎo) 言

中國政治實(shí)踐中存在兩種并行不悖的治理傾向，一方面，中央政府致力于以集權(quán)的方式維持大一統(tǒng)的政治圖景；另一方面，地方政府所擁有的治理權(quán)限也在隨政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷改變。這種宏觀上相互協(xié)調(diào)而微觀上復(fù)雜多變的中央地方關(guān)系，對當(dāng)前中國治理格局仍具深遠(yuǎn)的影響①。在中國實(shí)際治理中，既可以看到中央政府對決策權(quán)力的下放行為，又可以看到地方政府利用正式與非正式溝通獲得剩余控制權(quán)的現(xiàn)象②，這種地方治理自主性對國家政治實(shí)踐良好運(yùn)作的重要影響，眾多學(xué)者從不同視角考量中國的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而歸納出“協(xié)商式威權(quán)主義”K. Lieberthal & D. M. Lampton， Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao， University of California Press， 1992， p. 11.、“分權(quán)式威權(quán)主義”Chenggang Xu， “The Fundamental Institutions of Chinas Reforms & Development”， The Journal of Economic Literature， Vol. 49， No. 4， 2011， pp. 1076-1151.、“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”Barry R. Weingast， “The Economic Role of Political Institutions： Market-Preserving Federalism and Economic Development”， Journal of Law Economics & Organization， Vol. 11， No.1， 1995， pp. 1-31.等概念，來宏觀描述當(dāng)代中國央地關(guān)系。

隨著步入改革開放40年和新中國成立70年的經(jīng)驗(yàn)積累期，中國的治理成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的塑造、政體穩(wěn)定性與合法性的維持、行政體制深化改革的推進(jìn)、社會治理格局的創(chuàng)新等，亟需進(jìn)一步探索。而對這些議題的深入探究，既需要將分析視角置于具體情境中，觀察不同機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和邏輯聯(lián)系，又離不開對中央與地方微妙的互動行為加以提煉，實(shí)現(xiàn)從歷史制度視角把握中國治理的表征與內(nèi)涵。盡管已有大量學(xué)者嘗試從不同角度總結(jié)中國央地關(guān)系中的規(guī)律，但中國的政策學(xué)習(xí)行為和治理試驗(yàn)機(jī)制，使其治理軌跡一直處于更新變化之中，這即決定了對中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)探索總結(jié)也是一個需要不斷完善的研究歷程。

一、如何理解中國治理：基于中央與地方關(guān)系的解讀視角

作為人口規(guī)模、地域面積、民族構(gòu)成、社會階層都極為龐大而復(fù)雜的中國，要實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管理和地區(qū)均衡發(fā)展的協(xié)同性治理難度重重，既需要中央政府在考察國家發(fā)展階段和體制改革承受能力的基礎(chǔ)上，確立具有普適性、兼顧性、長遠(yuǎn)性的制度供給安排和指導(dǎo)方針，又需要地方政府因地制宜地考量自身資源稟賦和中長期發(fā)展方向，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體框架內(nèi)形成具有區(qū)域特色的治理細(xì)節(jié)。雖然自1949年以來，中國的發(fā)展之路就不斷遭遇國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)壓力的沖擊，如文化大革命與蘇東劇變對國家政治穩(wěn)定性和政治信仰的影響，但中國在宏觀層面卻依舊保持著經(jīng)濟(jì)改革的平穩(wěn)推進(jìn)、中央權(quán)威持續(xù)穩(wěn)定、地方發(fā)展積極性不斷增量發(fā)展。這種政體韌性以及環(huán)境適應(yīng)力驅(qū)使學(xué)者不斷追尋此類現(xiàn)象背后的規(guī)律性智識，已有的經(jīng)驗(yàn)成果與理論貢獻(xiàn)大體上可以從三個層面進(jìn)行解讀：

首先，在政治領(lǐng)域，人事權(quán)是中央與地方定位治理角色的基礎(chǔ)。有學(xué)者對基層政府的共謀現(xiàn)象進(jìn)行分析，指出中央政府代表一種集權(quán)式?jīng)Q策者和強(qiáng)激勵機(jī)制的實(shí)施者，而地方政府則在其績效考核制度與人事任用壓力下組成了暫時性利益聯(lián)盟，這種正式與非正式制度的混合，可以一定程度解釋中央政策在地方推廣和執(zhí)行中為什么容易遇到阻力周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。。也有學(xué)者用“錦標(biāo)賽體制”描述在中央分權(quán)激勵下的地方治理行為，認(rèn)為中央對地方的放權(quán)讓利引發(fā)了地方政府間的發(fā)展競賽，掌控著人事晉升權(quán)的中央政府在這場比賽中是地方績效的裁判員，而各級地方政府既是其下級單位的裁判員，又是參與競賽的運(yùn)動員周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。。其他學(xué)者提出中國的央地關(guān)系處于“上下分治”的狀態(tài)中，認(rèn)為中央政府的職責(zé)在于人事領(lǐng)域的“治官”，而地方政府的職責(zé)在于具體事務(wù)領(lǐng)域的“治民”，這一治理體制能夠分散中央的執(zhí)政風(fēng)險并調(diào)節(jié)其集權(quán)力度，確保了中國政體的長期穩(wěn)固曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。?；蛘咭浴靶姓l(fā)包制”來形容中國的政府結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作模式，提出中央政府實(shí)質(zhì)上是一種發(fā)包者，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會治安等業(yè)務(wù)逐級下發(fā)給地方政府這一代理方，并通過經(jīng)濟(jì)激勵和人事控制手段確保中央的權(quán)威性和地方的有效治理周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。。

其次，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財(cái)權(quán)是中央與地方治理實(shí)踐的驅(qū)動機(jī)制。有學(xué)者提出中國在改革開放前對政治權(quán)力的運(yùn)行，呈現(xiàn)出一種總體支配特征，即中央政府大體上統(tǒng)攬了地方的財(cái)政收入和政策安排，而改革后的權(quán)力結(jié)構(gòu)則更加關(guān)注專業(yè)化、技術(shù)化和精確化的分工，尤其是財(cái)政權(quán)主體的明晰令央地關(guān)系和國家治理更具技術(shù)理性渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。。也有學(xué)者用“軟性威權(quán)主義”和“分權(quán)式威權(quán)主義”，來形容中國在財(cái)政上的分權(quán)策略，認(rèn)為這種權(quán)力劃分形式有助于激發(fā)地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，是中國模式得以形成的重要機(jī)理Fukuyama Francis， “Asias Soft-Authoritarian Alternative”， New Perspectives Quarterly， Vol. 9， No. 2， 1992， pp. 60-61.。還有學(xué)者提出“碎片化威權(quán)主義”K. Lieberthal and M. Oksenberg， Policy Making in China， N. J. ： Princeton University Press， 1988， p. 36.，認(rèn)為雖然政治系統(tǒng)處于中央的統(tǒng)一控制下，但體制內(nèi)的決策權(quán)卻分散在不同層級和職能的政府部門中，令地方政府有能力對中央的部分決定進(jìn)行討價還價，這尤其體現(xiàn)在財(cái)政權(quán)限的分配上。

再次，在公共治理領(lǐng)域，事權(quán)是中央與地方規(guī)劃權(quán)力范圍的依據(jù)。對政策進(jìn)行試點(diǎn)和推廣是中國在長期治理中形成的特色機(jī)制，在改革開放后更成為了中央與地方的主要互動行為周望：《中國“政策試點(diǎn)”研究》，天津人民出版社2013年版，第3頁。。隨著政策試點(diǎn)形式的多樣化，愈加發(fā)現(xiàn)事權(quán)的分配是影響地方政府治理有效性的關(guān)鍵，從而為中國公共政策質(zhì)量的提升貢獻(xiàn)了諸多理論。如德國學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）所總結(jié)的“分級制試驗(yàn)”概念S. Heilmann， “From Local Experiments to National Policy： The Origins of Chinas Distinctive Policy Process”， China Journal， Vol. 59， No. 59， 2008， pp. 1-30.，更為系統(tǒng)地揭示出中國由點(diǎn)到面的政策探索過程，將中央對公共事務(wù)治理權(quán)限的下放規(guī)則進(jìn)行了具體闡釋，對地方創(chuàng)新精神和中央主導(dǎo)地位的融合貫通做出了有力解讀。

上述對既有研究進(jìn)行的回顧分析，可見基于中國央地關(guān)系已經(jīng)初步形成復(fù)雜的理論體系，概念之間的分歧與互補(bǔ)豐富了中國的治理現(xiàn)實(shí)，也為預(yù)測和規(guī)劃未來的治理發(fā)展方向奠定基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究多來源于對單一現(xiàn)象的觀察考證，對理論體系間的比較分析卻較為欠缺，一味追求概念的簡化性和普適性也使部分理論在解釋層面的精準(zhǔn)度和穩(wěn)定性有所下降，或者對西方價值的機(jī)械套用和本土化提煉的匱乏，令中國治理的理論解讀缺乏有效的范式轉(zhuǎn)換與革新，進(jìn)而呈現(xiàn)出一種無序狀態(tài)?？傮w來說，已有研究并沒有解釋清楚分權(quán)與集權(quán)的具體結(jié)合特征，也沒能回答分權(quán)與集權(quán)相互交替的時機(jī)和邊界，更無法體現(xiàn)中國治理機(jī)制中蘊(yùn)含的價值規(guī)范。并且，中國的治理發(fā)展在不同階段有著不同的特征，這決定了對治理機(jī)制的解讀，不僅需要從不同領(lǐng)域入手，更需要從歷時性角度進(jìn)行比較分析。因此，為拓寬既有理論的成果以及彌補(bǔ)上述研究的不足，下文融合了宏觀的歷史演進(jìn)與微觀的案例分析，從政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、公共治理的角度，來具體解讀位于央地關(guān)系變遷背景下的中國治理特性。

二、中國治理發(fā)展的特征事實(shí)：中央與地方關(guān)系的互動變遷

中國的央地關(guān)系一直處于調(diào)整變動之中，雖然中央與地方存在天然的治理等級藩籬，二者的治理目標(biāo)也有較大差異，但靈活的權(quán)力結(jié)構(gòu)令二者總能在動態(tài)中尋得平衡點(diǎn)，這也是將國家的宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的治理過程。深入觀之，在宏觀戰(zhàn)略與微觀行動的轉(zhuǎn)化和摩擦中，中央與地方的治理格局不斷受到外部環(huán)境和現(xiàn)實(shí)反饋的影響，因而每一次改革方向的變更或深化都昭示著政治、經(jīng)濟(jì)、公共治理權(quán)力的變革，這也推動我們從央地互動的演變過程和環(huán)境因素去探討二者間的關(guān)系，因此下文將具體從三個方面進(jìn)行論述：

（一）政治權(quán)力的集中與適度下放相結(jié)合的特征事實(shí)

1949年以來，中國在政治領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的重要性，其顯著體現(xiàn)在重要領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免權(quán)一直由中央政府所把持，這種權(quán)力約束也被認(rèn)為是中國單一制國家結(jié)構(gòu)的保障性措施封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實(shí)踐》，《政治與法律》2017年第6期。。但在實(shí)際治理中，中央對地方領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)的控制并非一成不變，其與市場化改革的進(jìn)程有著密切關(guān)系，由此也出現(xiàn)了權(quán)力被適度下放的現(xiàn)象。具體而言，改革開放后的央地人事權(quán)力變動大體經(jīng)歷了三個階段：

第一階段是人事任免權(quán)的高度集中。在1983年之前，中央對地方實(shí)行“下管兩級”的管理體制，即中央直接考察與任免所有省部級和廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部，這對于官員隊(duì)伍十分龐大的中國而言，既增加了中央的人事管理壓力，又限制了地方的自主決策能力，存在著行政僵化的風(fēng)險。但這一規(guī)劃在當(dāng)時也存在一定的必要性：一方面原因在于建國初期的國家科層體系和干部隊(duì)伍建設(shè)不完整，需要中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和安排；另一方面則是在改革開放初期，中央政府需要修復(fù)“文革”對黨政干部系統(tǒng)的破壞，因而仍采取大范圍的直接人事管理制度。基于此，中國的各級政府得以從秩序混亂的政治運(yùn)動中迅速恢復(fù)，重新樹立起國家的政治權(quán)威，并確保了自上而下的治理統(tǒng)一性。

第二階段的特征體現(xiàn)人事任免權(quán)的適度下放。隨著國家各級行政體系的完善與職能的明確化，以及市場化改革對思想解放的引導(dǎo)作用，地方政府的治理自主性以及科層制運(yùn)作的穩(wěn)定性，越來越成為治理有效性的基礎(chǔ)，因而在中央政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷放權(quán)讓利的基礎(chǔ)上，部分人事任免權(quán)也被逐漸地下放給地方。這一標(biāo)志性事件出現(xiàn)于1983年，中央組織部頒布《中共中央組織部關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，把“管少，管活，管好”定為現(xiàn)階段政治體制改革的指導(dǎo)精神，將中央的人事組織權(quán)限定到省部一級。接著又在1984年下發(fā)《中共中央組織部關(guān)于修訂〈中共中央管理的干部職務(wù)名稱表〉的通知》，明確將“下管兩級”的人事制度修改為“下管一級、備案一級”，令中央政府直接管理的領(lǐng)導(dǎo)干部由原來的一萬五千人縮減到三千人左右，這也使得中層黨政組織的人事任免權(quán)被大幅下放到省級單位。同在該時期，中央于十二屆七中全會探討并同意了《政治體制改革的總體設(shè)想》這一規(guī)劃，提出黨政分開、權(quán)力下放、機(jī)構(gòu)精簡等思想，進(jìn)一步推動了人事權(quán)力的適度下放。

第三階段的權(quán)力運(yùn)作方式再次體現(xiàn)了人事任免權(quán)的中央集中色彩。盡管中央政治權(quán)力的下放刺激了地方政府的發(fā)展積極性，但同時也給予地方領(lǐng)導(dǎo)滋生宗派主義和地方保護(hù)主義的空間和契機(jī)。尤其是在1990年代初期，部分地區(qū)的人大出現(xiàn)否定中央指派的候選人而選擇當(dāng)?shù)厝藶轭I(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象，令中央的人事管控流程受到了抵制，這驅(qū)使著中央政府開始思考加強(qiáng)政治集權(quán)的途徑。因此在1999年，中央組織部頒布了《干部交流規(guī)定》，明確地方領(lǐng)導(dǎo)的選任需要遵從非本地原則并實(shí)行定期的交流調(diào)換，這一點(diǎn)在省一級體現(xiàn)地最為明顯，即此后的省部級正職領(lǐng)導(dǎo)基本來自于其他省或中央的調(diào)任，而在任領(lǐng)導(dǎo)的任期與更替速率也不斷被縮短和加快。就市縣級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，其人事流動也變得十分頻繁，但從流動方向和變動范圍來看，跨行政區(qū)域的“空間流動”人員較少，而在同一行政區(qū)域的部門內(nèi)或跨部門流動人員則較多，這在一定程度上為地方領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性保留了空間周雪光、艾云、葛建華、顧慧君、李蘭、盧清蓮、趙偉、朱靈：《中國地方政府官員的空間流動》，《社會》2018年第3期。。此外，中央政府為了實(shí)現(xiàn)既降低人事管理壓力、又有效約束地方領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重目標(biāo)，從1994年以后，加快了垂直管理體制的建立與完善，發(fā)展至今已形成了系統(tǒng)化的集權(quán)體系。隨著“條”的數(shù)量和所涉及的職能領(lǐng)域不斷得到拓寬，地方政府的人事組織權(quán)和行政管理權(quán)限受到了一定制約，但央地職責(zé)同構(gòu)狀態(tài)的加強(qiáng)也成為了行政體制改革的瓶頸，目前還未出現(xiàn)能夠既理順條塊關(guān)系又強(qiáng)化政治控制的良好途徑，然而只有解決好該問題，中國的政治制度設(shè)計(jì)才能得到優(yōu)化。

值得注意的是，除人事任免權(quán)外，立法權(quán)也是央地政治權(quán)力互動的重要領(lǐng)域，其也蘊(yùn)含著中央集權(quán)與適度下放的特征。在1979年以前，中央政府一直統(tǒng)攬著全國法律法規(guī)的制定權(quán)，具有極強(qiáng)的集權(quán)意識，而在1979年頒布《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》后，省級政府獲得了自主立法權(quán)，但前提是不能抵觸國家的憲法、法律、法規(guī)、政策等綱領(lǐng)性文本。隨后到了1980年代，全國人大常委會又對該法案做出調(diào)整，將立法權(quán)延伸到省政府所在市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，中央在2015年對《立法法》的修訂中又再次調(diào)整了央地間的立法關(guān)系，進(jìn)一步允許“設(shè)區(qū)的市”獲得立法權(quán)。實(shí)際上，盡管改革開放以來的立法權(quán)呈現(xiàn)出不斷下放的趨勢，由于中央一貫有權(quán)撤銷超越權(quán)限、違反程序、抵觸上位法的地方性法規(guī)，這令其始終保持著宏觀上的權(quán)威地位。

總體而言，中國的央地關(guān)系在政治領(lǐng)域展現(xiàn)出一種總體集權(quán)和適度分權(quán)的特性，其集權(quán)行為意在確保中央對政治話語權(quán)的最高控制，防止因地方自主性過大而破壞統(tǒng)一格局，其分權(quán)行為則是為了使地方發(fā)展與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體步伐相協(xié)調(diào)，為地方提供一種有限且有序的政權(quán)激勵空間。當(dāng)然，政治穩(wěn)定性與治理統(tǒng)一性并不是影響央地政治集分權(quán)的唯一因素，改革開放后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變革也是促成央地權(quán)力結(jié)構(gòu)動態(tài)變化的重要原因，因此還需從財(cái)政權(quán)力領(lǐng)域?qū)ρ氲仃P(guān)系進(jìn)行細(xì)致分析。

（二）財(cái)政分權(quán)與適度控制相結(jié)合的特征事實(shí)

雖然經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的央地關(guān)系與政治領(lǐng)域有著相似的特征，都是將集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，但二者的側(cè)重點(diǎn)卻有所不同，在政治權(quán)力方面，國家明顯以集權(quán)為主、以分權(quán)為輔，但在經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面，國家又將分權(quán)放在了首要位置，由此便形成了財(cái)政分權(quán)與適度控制相結(jié)合的互動關(guān)系?？傮w來看，改革開放后的央地財(cái)政權(quán)互動主要以分稅制改革為分水嶺，歷經(jīng)了兩個階段的變化：

第一階段發(fā)生在1980年到1993年，特征為財(cái)權(quán)逐漸由中央下放到地方。在改革開放前，中央政府對地方的財(cái)政管理方式經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的變化，雖然中央意識到統(tǒng)一收支模式嚴(yán)重制約了地方政府和國企的發(fā)展積極性，并隨即在1951年后逐漸采取總額分成、收入分成、劃分財(cái)政級次等措施向地方賦予經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但地方收支不掛鉤的治理路徑仍無法改變其財(cái)政主體性不足的事實(shí)，這也是令中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式不斷僵化的緣由。因此，為迅速提升國家的經(jīng)濟(jì)增長能力，中央于1980年開始對地方實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制，明確了中央與地方各自的財(cái)政收入項(xiàng)目和財(cái)政支出領(lǐng)域，并進(jìn)一步形成一系列如“收入定額上繳”、“收入上繳遞進(jìn)包干”、“總額分成加增長分成”的財(cái)稅分權(quán)辦法，令地方政府逐步向獨(dú)立的財(cái)政主體過渡。在這一財(cái)政分權(quán)體制的激勵下，地方開始大力探索經(jīng)濟(jì)增長的多樣化來源，尤其是部分地區(qū)通過轉(zhuǎn)變國有企業(yè)管理方式而獲得大幅收入的做法，引發(fā)了各地政府的企業(yè)經(jīng)營熱潮，而中央在1985年實(shí)施的“利改稅”改革更激發(fā)了地方在財(cái)政收入層面的創(chuàng)造力和主動性。

第二階段則是1994年至今，整體趨勢在于中央對地方財(cái)權(quán)進(jìn)行適度控制和優(yōu)化分配。較為徹底的財(cái)政分權(quán)狀態(tài)加快了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，但卻在很大程度上打破了經(jīng)濟(jì)增長的區(qū)域均衡格局。在劃分收支、分級包干的體制中，中央規(guī)定固定收入大于支出的地方應(yīng)向中央定額上繳財(cái)政，而固定收入小于支出的地方則需要中央調(diào)劑共享收入或給予專項(xiàng)補(bǔ)助，在實(shí)際運(yùn)作中，東南沿海省份及部分開放城市雖然能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政盈余，但其多選擇降低當(dāng)?shù)氐恼鞫愐?guī)模來減少上解中央的數(shù)額張光、莊玉乙：《中國地區(qū)財(cái)力均等化的庫茲涅茲拐點(diǎn)到來了嗎》，《公共行政評論》2011年第6期。，致使中央政府在1990年代的預(yù)算收入比例下降到不足20%，難以維持對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的宏觀轉(zhuǎn)移支付房寧、張茜：《中國政治體制改革的歷程與邏輯》，《文化縱橫》2017年第6期。。同一時期，部分地方對基礎(chǔ)設(shè)施難以遏制的過熱投資，導(dǎo)致通貨膨脹率持續(xù)走高并出現(xiàn)長期化傾向付敏杰：《分稅制二十年：演進(jìn)脈絡(luò)與改革方向》，《社會學(xué)研究》2016年第5期。，民生壓力的增大也令政治與社會穩(wěn)定性遭到削弱。為改善種種不良狀況，中央決定于1994年開始實(shí)行分稅制改革，以增值稅為主體、以消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充，將全國稅收劃分為中央、地方和共享三個部分，并通過設(shè)立國稅地稅兩套機(jī)構(gòu)來確保這一制度穩(wěn)定運(yùn)行。

盡管分稅制象征著中央對地方財(cái)權(quán)的上收和集中，鑒于地方在治理中擔(dān)負(fù)著龐雜的財(cái)政支出責(zé)任，這種集權(quán)只是一種適度控制手段。從分稅制的稅收比例劃分來看，其一直傾向于維持央地財(cái)權(quán)的平衡，如2002年將企業(yè)所得稅和個人所得稅劃歸共享稅，并規(guī)定中央地方各占一半；2006年則將中央的比例上調(diào)至60%；2016年又實(shí)施了營業(yè)稅改增值稅，并將增值稅的央地分享比例調(diào)整為五五分成。再從中央對財(cái)政收入的使用來看，除國防、外交等全國性事務(wù)的支出外，中央將剩余資金基本用于調(diào)節(jié)地方預(yù)算，即通過稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目制運(yùn)作等方式實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控目的?？傮w而言，分稅制改革令央地財(cái)政收入比形成了對半分格局（見圖1），但地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)仍難以匹配，發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政上繳過多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)追趕能力卻始終不足，造成中國的區(qū)域發(fā)展水平和治理能力差距依然顯著。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1991-2018），國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

分稅制維持了中央對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，但市場經(jīng)濟(jì)時代的地方治理仍需要以大量財(cái)政自主權(quán)為支撐，此時的預(yù)算內(nèi)收入已明顯不能負(fù)擔(dān)地方的財(cái)政支出，因此中央決定下放土地出讓權(quán)以平衡其財(cái)權(quán)與事權(quán)，這即凸顯了該階段的第二個特征——優(yōu)化分配。如早在1999年，國土資源部就遵循市場化改革方針，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》，各級地方政府紛紛將以往以經(jīng)營企業(yè)為主的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴罢信膾臁睘橹鞯耐恋亟?jīng)營方式，而2002年由資源部頒布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，更規(guī)范了地方土地財(cái)政的經(jīng)營程序與權(quán)力范圍，緩解了地方的財(cái)政支出壓力。

通過將國有土地改造為工業(yè)園區(qū)、商業(yè)住宅用地、醫(yī)療教育用地等，地方政府的預(yù)算外收入得到了大幅提升（見表1），不僅緩解了財(cái)政支出壓力，還推動了中國城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力度、勞動就業(yè)水平的進(jìn)步。在這一背景下，有研究者發(fā)現(xiàn)中國的央地之間、地方之間形成了三種維度的互動：一是中央對財(cái)權(quán)的上收，刺激了地方以出讓土地來擴(kuò)大收入的行為；二是地方政府間基于晉升壓力而開展的土地開發(fā)競爭，三是同一地方不同屆的領(lǐng)導(dǎo)干部，不斷采取差異化的土地開發(fā)策略來創(chuàng)造新的績效增長點(diǎn)李永樂、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競爭——以地方政府土地出讓為例》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。。這種競爭性土地經(jīng)營雖然在短期內(nèi)對績效增長貢獻(xiàn)顯著，但地方對土地的依賴也造成了資源利用過度和城市發(fā)展畸形化，如拆遷補(bǔ)償以及租房購房問題，又凸顯出土地財(cái)政主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所存在的不足之處。

綜上所述，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的央地關(guān)系總體上處于分權(quán)狀態(tài)，普遍的地方財(cái)政分權(quán)是中國市場化改革與事權(quán)復(fù)雜化的共同結(jié)果，也彰顯出地方治理有效性對國家發(fā)展的支柱性作用。同時，中央適度的權(quán)力上收也體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長需要與國家的均衡發(fā)展和社會的良性轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，因此，中國的財(cái)政體制并非一種聯(lián)邦主義，而是具有較高靈活性的動態(tài)集分權(quán)體系。

（三）頂層設(shè)計(jì)與地方自主相結(jié)合的特征事實(shí)

從政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的央地互動關(guān)系可以看出，中國治理行為愈加呈現(xiàn)出多樣化特征，受此影響，中國社會的階層結(jié)構(gòu)、成員關(guān)系、利益群體、組織類型也演化為更加復(fù)雜的形態(tài)，這一方面為國家的社會轉(zhuǎn)型和民主化發(fā)展提供了良好契機(jī)，但另一方面，由于長期以經(jīng)濟(jì)增長最大化為執(zhí)政目標(biāo)，地方政府對市場關(guān)注過多而對社會發(fā)展有所忽視，社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性也加劇了社會建設(shè)的不協(xié)調(diào)和不充分徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。。作為推動政治改革成果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互融合的綜合性治理活動，高效的公共行政日益成為社會發(fā)展不可或缺的動力來源。雖然公共行政在實(shí)踐層面主要屬于地方政府的職責(zé)范疇，但其同時肩負(fù)著穩(wěn)固意識形態(tài)、調(diào)整政府角色定位、推進(jìn)國家矛盾轉(zhuǎn)化的重要政治任務(wù)陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第3頁。，因此，公共行政在規(guī)劃層面仍需受到中央的嚴(yán)格把控。所以要全面理解中國的治理機(jī)制，還需將央地關(guān)系這一研究視角深入到公共行政領(lǐng)域。

此中，“先試點(diǎn)、后推廣”的決策邏輯早在革命戰(zhàn)爭時期就已被中國共產(chǎn)黨人所探索，在改革開放后，這種獨(dú)具特色的試驗(yàn)式治理行為被運(yùn)用得更加頻繁，不僅推動了行政體制自上而下的改革，在教育發(fā)展、醫(yī)療服務(wù)、社會保障、環(huán)境保護(hù)、政府回應(yīng)等社會政策領(lǐng)域也起到了舉足輕重的作用。尤其是到了“十二五”規(guī)劃啟動后，頂層設(shè)計(jì)逐漸成為中央指導(dǎo)政策推廣和治理試驗(yàn)的主要手段，在各領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下的地方創(chuàng)新，隨即成為了中國提升公共行政質(zhì)量的主要途徑何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第2期；吳建南、馬亮、蘇婷：《政府創(chuàng)新的類型與特征》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。，本文選擇對中央頂層設(shè)計(jì)與地方自主治理的結(jié)合狀態(tài)進(jìn)行解讀，以剖析中央與地方在公共行政領(lǐng)域的互動特征及規(guī)律性聯(lián)系，下文將從三個方面進(jìn)行具體闡述：

首先，以中央為主導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)并不排斥地方的自主治理行為。關(guān)于中國的試驗(yàn)主義治理，許多學(xué)者將關(guān)注焦點(diǎn)放在了自上而下的設(shè)計(jì)試驗(yàn)上，其特征在于由中央提出政策目標(biāo)或確定政策工具，繼而授權(quán)給部分地方政府先行改革試驗(yàn)。這實(shí)際上是頂層設(shè)計(jì)與頂層推動的結(jié)合楊龍、蔣欣然：《中國政策過程中的“雙頂層”機(jī)制》，《南開學(xué)報(bào)》2018年第1期。。有西方學(xué)者將這種治理方式稱為“調(diào)適性治理”S. Heilmann & E. J. Perry， “Guerilla Policy Style and Adaptive Governance in China”， in S. Heilmann & E. J. Perry， Maos Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China， Cambridge， MA： Harvard University Asia Center， 2011， p. 82.或“分級制試驗(yàn)”S. Heilmann， “Policy Experimentation in Chinas Economic Rise”， Studies in Comparative International Development， Vol. 43， No. 1， 2008.，象征著決策權(quán)向中央集中的治理模式梅賜琪、汪笑男、廖露：《政策試點(diǎn)的特征》，《公共行政評論》2015年第3期。。但中央的治理目標(biāo)并非總是清晰適用的，所以頂層設(shè)計(jì)只是給地方提供了治理方向和原則，而具體的治理工具和治理策略仍需地方來探索，由此便形成了頂層設(shè)計(jì)與地方自主決策并存的治理邏輯。以2001年后開展的公務(wù)人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革為例，中央選取了多個省市作為試點(diǎn)地區(qū)；而在2008年的新一輪城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)中，同樣率先在浙江、江蘇、廣東等地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。對于地方為何會出現(xiàn)變更政策內(nèi)容的現(xiàn)象，一方面在于中央對新興問題缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要通過“傾斜式地區(qū)分權(quán)”的方式發(fā)揮地方的實(shí)踐積極性與治理智慧周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第129頁。；另一方面在于試點(diǎn)活動將會對當(dāng)?shù)氐恼畏€(wěn)定和社會穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險，因此需要地方漸進(jìn)地嘗試張勇杰：《漸進(jìn)式改革中的政策試點(diǎn)機(jī)理》，《改革》2017年第9期。。