張蕊

摘 要：隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，中央政府越來越重視一般性轉(zhuǎn)移支付在合理配置政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)以及理順政府間財(cái)政關(guān)系方面所發(fā)揮的作用?？h級(jí)政府作為轉(zhuǎn)移支付分配的根本落腳點(diǎn)，對(duì)其一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)既是反映縣級(jí)政府受托責(zé)任履行情況的重要途徑，也是完善轉(zhuǎn)移支付制度，提升國(guó)家治理能力的迫切需要。公共價(jià)值的創(chuàng)造和出現(xiàn)重構(gòu)了一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效體現(xiàn)為績(jī)效過程鏈條上每一部分績(jī)效增值的和；評(píng)價(jià)過程上，一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)能反映公共需求信息并注重供需匹配；在評(píng)價(jià)價(jià)值取向上，要求處理好多元價(jià)值之間的關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向從單一、穩(wěn)定走向多元、動(dòng)態(tài)。

關(guān)鍵詞：一般性轉(zhuǎn)移支付；公共價(jià)值；績(jī)效模型

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2019）04-0053-11

作者簡(jiǎn)介：張 蕊，蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授、博士 （甘肅 蘭州 730070）

一、引 言

縣級(jí)政府是我國(guó)行政體制運(yùn)行的基層樞紐，也是基層群眾基本公共服務(wù)的直接供給主體，作為縣級(jí)政府財(cái)力的最重要來源，一般性轉(zhuǎn)移支付是推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要財(cái)力保障，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，中央政府越來越重視轉(zhuǎn)移支付在合理配置政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)以及理順政府間財(cái)政關(guān)系方面所發(fā)揮的作用。2018年，中央政府對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為38994.50億元，占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付總額的63%，比2016年增長(zhǎng)了21%。一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)目標(biāo)是縮小地區(qū)間縱橫財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而上述預(yù)期功能實(shí)現(xiàn)程度及其效果需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行揭示。但傳統(tǒng)一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)過度追求經(jīng)濟(jì)與效率，講求投入產(chǎn)出比，不能反映一般性轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效，忽視公眾需求和轉(zhuǎn)移支付社會(huì)效果，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏合理價(jià)值取向的引導(dǎo)。事實(shí)上，與其他類型政府績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目類似，一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效也是有完整績(jī)效生成過程和路徑的，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該在合理價(jià)值取向引導(dǎo)下，涵蓋一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效生成全過程和所有環(huán)節(jié)。

公共價(jià)值管理關(guān)注集體偏好、重視政治的作用，重新定位了民主與效率的關(guān)系，并且全面應(yīng)對(duì)了效率、責(zé)任與公平問題王學(xué)軍、張弘.：《公共價(jià)值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第2期。，這些突破對(duì)解決一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中的難題具有重要意義。本文從公共價(jià)值角度，剖析一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效生成全過程，厘清每一過程環(huán)節(jié)追求的具體價(jià)值要素，構(gòu)建“全過程+公共價(jià)值”的績(jī)效模型，并將該模型具體化為評(píng)價(jià)體系，以期為轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)提供一種新思路。

二、現(xiàn)有一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)述評(píng)

根據(jù)目前學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門關(guān)于一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐探索，可將其梳理為以下三條研究路徑。

（一）基于投入產(chǎn)出的績(jī)效評(píng)價(jià)

根據(jù)Musgrave的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)移支付效率是以較低的轉(zhuǎn)移支付成本提高受援人群獲得的公共服務(wù)水平Musgrave R.A. Public Finance in a Democratic Society： Collected Papers of Richard A. Musgrave. New York：Wheatsheaf， 1986.。這一概念下，轉(zhuǎn)移支付被當(dāng)作財(cái)力資源投入，轉(zhuǎn)移支付投入產(chǎn)出效率成為表征轉(zhuǎn)移支付績(jī)效的關(guān)鍵甚至是唯一度量單位。在基于投入產(chǎn)出效率的一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中，大多數(shù)研究從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性原則出發(fā)構(gòu)建一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選擇教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)公共部門的一般預(yù)算支出作為投入指標(biāo)，選取反映上述基礎(chǔ)公共部門建設(shè)狀況的指標(biāo)作為產(chǎn)出指標(biāo)，采用因子分析法和DEA法計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效值Frein Y.， Commault C.， Dallery Y. Analytical Performance Evaluation of Closed Transfer Lines with Limited Number of Pallet，IEEE International Conference on Robotics and Automation，1992. 蘇孜、何延平：《基于平衡計(jì)分卡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《蘭州文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。蘇孜、宋愛軍：《試論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)》，《財(cái)會(huì)研究》2015年第8期。汪戎、常斌：《政府間均衡性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)探索》2015年第7期。。上述研究對(duì)轉(zhuǎn)移支付投入產(chǎn)出環(huán)節(jié)績(jī)效進(jìn)行了解釋，但投入產(chǎn)出只是轉(zhuǎn)移支付績(jī)效生成過程的部分環(huán)節(jié)，不考慮公民實(shí)際需要，忽略轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，僅限于投入產(chǎn)出做出的績(jī)效判斷不是完整的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的績(jī)效評(píng)價(jià)

由于一般性轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上體現(xiàn)的財(cái)政資源分配問題，涉及多重主體之間利益博弈，構(gòu)建全面評(píng)價(jià)體系難度較大，所以學(xué)者們通過關(guān)注一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)果的效率來間接評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效，即主要分析轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力資源配置和社會(huì)福利的帕累托效率，基于樣本分析的實(shí)證研究方法為上述研究設(shè)想的證實(shí)提供了可行的操作途徑。通過實(shí)證研究方法判斷轉(zhuǎn)移支付社會(huì)影響的研究主要集中在以下方面：一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力差距影響吳永求、趙靜：《轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與地方財(cái)政效率——基于面板數(shù)據(jù)的分位數(shù)回歸分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。趙為民、李光龍：《中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縮小了城鄉(xiāng)收入差距嗎？》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》016年第6期。、一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（短期、長(zhǎng)期）影響王賢彬、周海燕：《中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理》，《經(jīng)濟(jì)管理》2016年第8期。張凱強(qiáng)：《轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定——基于國(guó)家級(jí)貧困縣劃分的斷點(diǎn)分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第1期。、一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化影響和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為（包括財(cái)政收入行為，如財(cái)力努力程度和財(cái)政支出行為，如財(cái)政支出扭曲行為）影響胡祖銓、黃夏嵐、劉怡：《中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付與地方征稅努力——來自中國(guó)財(cái)政實(shí)踐的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2013年第3期。李永友：《轉(zhuǎn)移支付與地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第10期。李永友、張子楠：《轉(zhuǎn)移支付提高了政府社會(huì)性公共品供給激勵(lì)嗎？》，《經(jīng)濟(jì)研究》年第1期。胡斌、毛艷華：《轉(zhuǎn)移支付改革對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第3期。朱潤(rùn)喜、王群群：《地方政府非正式財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)均等化——基于中國(guó)省際面板門檻效應(yīng)分析》，《經(jīng)濟(jì)問題》2017年第11期。，最近研究甚至在分析政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)微觀個(gè)體行為的影響王麗艷、馬光榮：《帆隨風(fēng)動(dòng)、人隨財(cái)走？--財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)人口流動(dòng)的影響》，《金融研究》2017年第10期。丁宏：《增加政府轉(zhuǎn)移支付是否會(huì)有助于改善生育率——基于OECD國(guó)家的門檻回歸模型檢驗(yàn)》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2017年第4期。。

可以看出，以實(shí)證和經(jīng)驗(yàn)研究方法為手段，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響效果的一般性轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)已經(jīng)越來越深入、細(xì)致。由于一般性轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)是比較清晰的，在總目標(biāo)的指引下，驗(yàn)證一般性轉(zhuǎn)移支付與其他變量之間的相關(guān)和因果關(guān)系是比較容易實(shí)現(xiàn)的。但是這一路徑的一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)只能證實(shí)或證偽轉(zhuǎn)移支付有沒有縮小地區(qū)財(cái)力差距、有沒有促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，較難解釋結(jié)果形成的具體原因和機(jī)制，也缺乏合理的價(jià)值判斷，在轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐推進(jìn)和理論指導(dǎo)方面作用有限。

（三）基于轉(zhuǎn)移支付制度本身的績(jī)效評(píng)價(jià)

在第一、第二條路徑之外，也有學(xué)者跳出轉(zhuǎn)移支付投入產(chǎn)出效率和實(shí)施效果圈子，轉(zhuǎn)而關(guān)注轉(zhuǎn)移支付制度本身的效率吳勝澤：《中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度效率研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版。，研究政府間轉(zhuǎn)移支付制度的適應(yīng)性效率，即轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)調(diào)人們（社會(huì)組織）將瞬息萬變的新知識(shí)用于實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的活動(dòng)。轉(zhuǎn)移支付制度效率的相關(guān)研究主要從制度績(jī)效、制度實(shí)施效率和制度效率條件三個(gè)維度展開。具體每一個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，還是圍繞轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)（如財(cái)政能力均等化、公共服務(wù)均等化等）進(jìn)行效率比較。在研究方法上，結(jié)合使用因子分析、DEA方法和回歸分析。但制度安排本身又是一個(gè)復(fù)雜問題，轉(zhuǎn)移支付制度本身受事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分制度及其他非正式制度的影響，如何在考慮上述多重制度因素影響下較為準(zhǔn)確評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付制度本身績(jī)效是有難度的。

研究思路上，以上三條路徑各有側(cè)重：

第一條路徑是遵循傳統(tǒng)公共管理思想下政府績(jī)效評(píng)價(jià)思路，追求經(jīng)濟(jì)與效率，講求投入產(chǎn)出比，要求盡可能減少投入、節(jié)約成本，但它僅反映了一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效的一個(gè)方面，不能反映一般性轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效，忽視公眾需求和轉(zhuǎn)移支付社會(huì)效果，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏合理公共價(jià)值引導(dǎo)，最終績(jī)效值的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。

第二條路徑重在揭示轉(zhuǎn)移支付實(shí)際結(jié)果與社會(huì)效果，以經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來支撐結(jié)論，研究方法科學(xué)規(guī)范，但不能深入解釋和揭示這些結(jié)果發(fā)生的真實(shí)原因及機(jī)制，無法為轉(zhuǎn)移支付績(jī)效改進(jìn)提供合理、有效依據(jù)。

第三條路徑從制度本身探討轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行效率，拓寬了轉(zhuǎn)移支付績(jī)效研究的范圍和深度，但制度效率研究受各種因素，特別是政治因素影響多，研究難度較大。事實(shí)上，與其他政府績(jī)效評(píng)價(jià)一樣，一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效也是有完整績(jī)效生成過程和路徑的，只選取其中某一個(gè)或某幾個(gè)環(huán)節(jié)，割裂各環(huán)節(jié)之間關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)是無法得出客觀結(jié)論的。隨著政府績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域公共價(jià)值管理范式的提出與發(fā)展，分析一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目公共價(jià)值內(nèi)涵，以公共價(jià)值重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這對(duì)財(cái)政領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)的開展有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

三、一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效公共價(jià)值分析

1995年，Moore在其著作《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府的戰(zhàn)略管理》中提出公共價(jià)值這一概念Moore M.Creating Public Value：Strategic Management in Government，Harvard University Press 1995.，隨后公共價(jià)值就成為理論和實(shí)踐中討論的熱點(diǎn)問題。雖然至今公共價(jià)值尚未形成統(tǒng)一概念，但對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注卻深刻反映出公共服務(wù)所應(yīng)承載的社會(huì)價(jià)值應(yīng)該如何表達(dá)，以及社會(huì)價(jià)值合理和準(zhǔn)確表達(dá)對(duì)政府合法性所產(chǎn)生的影響。事實(shí)上，在地方政府履行職能并依經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變職能過程中，政府職能轉(zhuǎn)變、公共價(jià)值和政府績(jī)效評(píng)價(jià)之間存在這樣一種邏輯關(guān)系，即政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)公共價(jià)值以我國(guó)縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔母镩_放至今，中國(guó)政府先后進(jìn)行了八次規(guī)模較大的行政體制改革，縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡與這幾次行政管理體制改革進(jìn)程基本保持一致。1978-1997年間，在“發(fā)展才是硬道理”的價(jià)值目標(biāo)下，政府職能重塑的內(nèi)容主要圍繞政府與企業(yè)的關(guān)系進(jìn)行；1998-2003年間，在“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”價(jià)值取向下，政府職能轉(zhuǎn)變的展開主要圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一主題進(jìn)行。但這一時(shí)期改革的實(shí)際與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”價(jià)值導(dǎo)向下對(duì)效率的追求偏離了公平軌道，出現(xiàn)了效率與公平的價(jià)值沖突，隨著公民平等、民主、維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)的覺醒，政府滿足公眾社會(huì)公共服務(wù)需求顯得更為重要，因此，為對(duì)前期失衡行為進(jìn)行調(diào)控與引導(dǎo)，中共中央適時(shí)提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的科學(xué)理論。在這一科學(xué)理論引導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)績(jī)效不再是政府等行政職能部門追求的最高價(jià)值目標(biāo)，公平、正義及體現(xiàn)全社會(huì)共同需要的公共利益才是政府履行職能的根本價(jià)值追求。所以，從2003年起，政府職能轉(zhuǎn)變都是在 “科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”的價(jià)值導(dǎo)向下，圍繞政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行，而且政府職能轉(zhuǎn)變過程中，經(jīng)濟(jì)效益不再作為公共行政的最高價(jià)值目標(biāo)，公平、正義等價(jià)值追求開始理性回歸。2013年，《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國(guó)家治理現(xiàn)代化，它應(yīng)和了全球化治道變革的價(jià)值追求，公共性成為政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)。至此，公共性行政職能模式在價(jià)值取向上以追求公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為其最根本的價(jià)值取向。，公共價(jià)值重構(gòu)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)公共價(jià)值概念和定義的描述主要包括兩種視角：即結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值（PV）和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值（PVS），其中，結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值學(xué)派將公共價(jià)值視為結(jié)果，公共價(jià)值的概念重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“公共”，而且這里的“公共”不僅包括公民，還包括政府在內(nèi)的各種公共組織，他們共同協(xié)作創(chuàng)造公共價(jià)值。其中較具代表性的公共價(jià)值定義有：公共價(jià)值是公民對(duì)政府期望的集合、公共價(jià)值是政府通過服務(wù)于法律規(guī)制和其它行為創(chuàng)造的價(jià)值Kelly G.， Muers S.， Mulgan G. Creating Public Value：An Analytical Framework for Public Service Reform，Cabinet Office， UK Government2002.、公共價(jià)值是公民集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)Stoker G. “Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance？”，American Review of Public Administration， 2006， （1）. Alford J.， Hughes O.E. “Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management”，American Review of Public Administration， 2008， （2）.以及公共價(jià)值是由公民決定的價(jià)值Hornerl L.， Hazell L.“Adding Public Value”，The Work Foundation， 2005.等。共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值學(xué)派將公共價(jià)值更多視為一種共識(shí)或者規(guī)范，認(rèn)為公共價(jià)值應(yīng)該是一種對(duì)公共行政過程的約束，應(yīng)體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)最大化公共利益而秉持的理想或者規(guī)范Bozeman B. Public Values and Public Interest：Counter -Balancing Economic Individualism. Georgetown University Press， 2007.。公共價(jià)值理論的不同學(xué)派在實(shí)踐中從不同角度幫助理解并指導(dǎo)公共管理者的具體行為，但又相互聯(lián)系，主張以實(shí)現(xiàn)根本公共利益為最終目的。

鑒于公共財(cái)政公共性的特點(diǎn)，在以上相關(guān)文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試從公共性角度來理論公共價(jià)值，認(rèn)為公共價(jià)值是指蘊(yùn)含公共性的價(jià)值，這種公共性體現(xiàn)在滿足需求的公共性、公共價(jià)值主體的公共性和公共選擇中評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公共性三個(gè)方面。當(dāng)然，公共價(jià)值并不是一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，在不同的場(chǎng)景、不同的政策和項(xiàng)目中公共價(jià)值會(huì)有不同表現(xiàn)。一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的歸位主要是因?yàn)楣矁r(jià)值是一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)要求。首先，一般性轉(zhuǎn)移支付具有的公共性與公共價(jià)值的內(nèi)在特征一致。一般性轉(zhuǎn)移支付公共性主要體現(xiàn)在：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，轉(zhuǎn)移支付是以政權(quán)組織身份進(jìn)行的政府分配，既包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政分配，也包括基層政府的財(cái)政分配，這些政府分配活動(dòng)的根本目的就在于確保政府各項(xiàng)職能的正常履行以滿足社會(huì)公共需要，因此，公共財(cái)政不會(huì)也不應(yīng)介入私人產(chǎn)品。同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付的公共性還體現(xiàn)在其分配必須體現(xiàn)對(duì)其服務(wù)對(duì)象的一視同仁上。其次，一般性轉(zhuǎn)移支付的公共價(jià)值性與公共價(jià)值主體的自覺意識(shí)及行動(dòng)表達(dá)相吻合。縣級(jí)政府通過上級(jí)政府撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付提供公共服務(wù)，滿足公共需要，這一行為目的的實(shí)現(xiàn)也可看作是縣級(jí)政府本身作為公共價(jià)值主體的一種自覺意識(shí)。在這種內(nèi)在規(guī)范約束下，一般性轉(zhuǎn)移支付必須嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)政策、制度的保障，并經(jīng)上級(jí)政府和廣大人民群眾的監(jiān)督來確保其績(jī)效生成全過程以及過程中的每一環(huán)節(jié)都是圍繞公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)，并保證在任何環(huán)節(jié)中都不會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值流失現(xiàn)象。據(jù)此，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付額，通過建立激勵(lì)約束機(jī)制和采取獎(jiǎng)懲方式引導(dǎo)一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生領(lǐng)域等，這些內(nèi)容都是政府通過轉(zhuǎn)移支付提供公共服務(wù)過程中公共價(jià)值意識(shí)的行動(dòng)表達(dá)。

縣級(jí)政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付供給公共服務(wù)過程中，創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了節(jié)約財(cái)政的意義，同時(shí)這一過程中存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多方面利益關(guān)系，這些利益關(guān)系往往帶來沖突和矛盾，公共價(jià)值要求處理好這些價(jià)值的關(guān)系問題。作為包含眾多價(jià)值元素（如民主、法治、正義、公平、經(jīng)濟(jì)、效率等）的“公共價(jià)值”集，公共價(jià)值要求一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向從單一、穩(wěn)定走向多元、動(dòng)態(tài)，即一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向不僅包括傳統(tǒng)“3E”價(jià)值，還包括諸如公平性價(jià)值在內(nèi)的多重價(jià)值內(nèi)容，而且這些具體的價(jià)值取向間并非相互獨(dú)立，還是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。基于公共價(jià)值的一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)具體價(jià)值取向內(nèi)容包括公平性價(jià)值、“3E”價(jià)值、回應(yīng)性價(jià)值和發(fā)展性價(jià)值。

（一）公平性價(jià)值

在公平價(jià)值理念下，政府的基本功能設(shè)計(jì)就是實(shí)現(xiàn)公平，維護(hù)社會(huì)公平是確保政府合法性的重要因素之一。一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中，依據(jù)縣級(jí)政府在轉(zhuǎn)移績(jī)效生成過程中角色的轉(zhuǎn)換，主要關(guān)注以下兩個(gè)方面的公平內(nèi)容：第一，縣級(jí)政府接受上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，即作為被分配者時(shí)，是否實(shí)現(xiàn)了一般性轉(zhuǎn)移支付分配公平，即一般性轉(zhuǎn)移支付是否真正流向了貧困地區(qū)（因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化之前，對(duì)縣級(jí)政府而言，一般性轉(zhuǎn)移支付最重要的意義就是彌補(bǔ)財(cái)力缺口）。當(dāng)然貧困地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)并非以是否為貧困縣或貧困人口的多少作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以理論財(cái)力缺口 作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這不是最終分配結(jié)果的公平，而是保障各縣使用轉(zhuǎn)移支付提供公共產(chǎn)品或服務(wù)財(cái)政能力的公平。因此，這一意義上的公平可以理解為機(jī)會(huì)公平；第二，縣級(jí)政府作為一般性轉(zhuǎn)移支付分配者，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)目標(biāo)，在縣域財(cái)政狀況（需求與能力）和稅收努力保持大體一致的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)全縣域單位內(nèi)的財(cái)政能力均等化乃至基本公共服務(wù)供給水平均等化，這是一種分布結(jié)果的公平。

（二）“3E”價(jià)值

3E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），這是新公共管理范式下政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本價(jià)值取向。經(jīng)濟(jì)是指在一定支出目標(biāo)的情況下如何實(shí)現(xiàn)支出最小。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中，一般性轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在反映為對(duì)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)合理性的考察。效率主要是指投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系，一般性轉(zhuǎn)移支付效率有兩個(gè)層面含義：一是指以較低的轉(zhuǎn)移支付成本提高受援人群獲得的公共服務(wù)水平，即轉(zhuǎn)移支付的投入產(chǎn)出效率；二是關(guān)注轉(zhuǎn)移支付實(shí)施結(jié)果的效率，即通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力資源配置的帕累托效率。第一層含義下，要求轉(zhuǎn)移支付以最小成本達(dá)成目標(biāo)，其中，成本不僅包括資金成本，還包括人力、時(shí)間、機(jī)會(huì)成本等。轉(zhuǎn)移支付績(jī)效實(shí)踐中，為追求投入產(chǎn)出比這一效率價(jià)值，相關(guān)評(píng)價(jià)往往更關(guān)注從轉(zhuǎn)移支付保障條件、成本控制措施和成本控制效果等方面展開評(píng)價(jià)。產(chǎn)出方面則更關(guān)注轉(zhuǎn)移支付提供公共產(chǎn)品的數(shù)量。第二層含義則可理解為一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施結(jié)果的效率，這一價(jià)值理念常常與一般性轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)結(jié)合起來，如轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化作用、轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。有效是指轉(zhuǎn)移支付在多大程度上達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo)?？疾飚a(chǎn)出與成果在質(zhì)上的關(guān)聯(lián)度，即各項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施是否能夠形成合力，促成既定成果以至目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）回應(yīng)性價(jià)值

“公共管理責(zé)任的基本理念之一就是回應(yīng)”是將回應(yīng)作為一種公共行政的價(jià)值理念最經(jīng)典的表述之一王佃利、展振華：《范式之爭(zhēng)：新公共管理理論再思考》，《行政論壇》2016年第5期。?；貞?yīng)性價(jià)值主要考慮政府行為對(duì)于特定群體需要、價(jià)值和偏好的滿足程度。在公共財(cái)政領(lǐng)域，財(cái)政回應(yīng)性是指政府公共財(cái)政決策回應(yīng)居民公共物品偏好和需求的程度。然而，現(xiàn)實(shí)中缺乏完全有效的途徑來披露居民的所有需求信息，這就造成地方政府忽視公民公共需求偏好或地方政府理解的公民需求與公民實(shí)際需求產(chǎn)生偏差，進(jìn)一步造成公共服務(wù)供給效率的下降。一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)堅(jiān)持回應(yīng)性價(jià)值取向，一方面在評(píng)價(jià)前對(duì)地方居民公共服務(wù)需求進(jìn)行科學(xué)、客觀的分析和預(yù)測(cè)，另一方面在評(píng)價(jià)過程中將供給和需求匹配情況進(jìn)行分析，可以通過公民給特定的指標(biāo)打分反映出政府回應(yīng)的水平，也可以通過供需匹配指數(shù)的計(jì)算來反映政府回應(yīng)水平。