岳媛媛 朱文莉

摘要：當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)處在單位自建自評(píng)階段，內(nèi)部控制體系的建設(shè)程度、對(duì)公權(quán)力的制約效果值得深入探討。本文基于全面預(yù)算的視角，探究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的作用及存在的問(wèn)題，提出促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)，為共同促進(jìn)國(guó)家治理體系完善提供思路和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 全面預(yù)算 內(nèi)部控制

一、引言

目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速放緩，一方面國(guó)家向社會(huì)采取結(jié)構(gòu)性減稅，而行政事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)則更加精細(xì)、更加復(fù)雜，預(yù)算資金使用的實(shí)際效果能否滿足社會(huì)公眾的需求就成為考量國(guó)家治理能力的重要指標(biāo)。另一方面預(yù)算管理作為我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的完善，共同促進(jìn)國(guó)家治理體系進(jìn)一步健全，有著十分重大的意義。

二、預(yù)算管理對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的影響及要求

國(guó)家預(yù)算管理制度要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。行政事業(yè)單位預(yù)算要發(fā)揮應(yīng)有的財(cái)政治理調(diào)節(jié)功能，就要進(jìn)行合理有效的治理。單位預(yù)算治理是通過(guò)制約單位預(yù)算的編審、執(zhí)行、決算與績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的權(quán)力運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算和決算的合法性、合理性和有效性。

（一）促進(jìn)行政事業(yè)單位的全面、系統(tǒng)、科學(xué)的預(yù)算管理

新預(yù)算法規(guī)定，全面取消行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將全部財(cái)政收支納入預(yù)算編制中，并制定一系列實(shí)施細(xì)則，確保預(yù)算編制有法可依。從而改變以往行政事業(yè)單位在編制預(yù)算過(guò)程中編制不全面、存在大量資金未納入預(yù)算，更有甚者在預(yù)算編制中存在“兩張皮”的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制脫離實(shí)際、不能真實(shí)反映行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）奠定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制分為單位層面和業(yè)務(wù)層面。其中內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面包含預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理。其中內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面中的預(yù)算管理是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起點(diǎn)，并貫穿于整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中。內(nèi)部控制的建設(shè)完善有利于預(yù)算的落實(shí)和執(zhí)行，內(nèi)部控制是否嚴(yán)格有效，直接關(guān)系到預(yù)算的執(zhí)行和完成情況。

三、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足

部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，沒有形成整體的內(nèi)部控制觀念，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，大部分單位都是由財(cái)務(wù)部門制定內(nèi)部控制制度、其他部門在內(nèi)部控制工作中參與度較低，不能發(fā)揮輔助決策和監(jiān)督功能。各行政事業(yè)單位有各自不同的工作重點(diǎn)和履職程序，難以建立統(tǒng)一的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)單位很難建立起符合自身的科學(xué)、系統(tǒng)、實(shí)用的內(nèi)部控制制度。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行不到位

我國(guó)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期來(lái)“一支筆”和一把手說(shuō)了算的管理形式依然普遍存在，多數(shù)單位存在有制度無(wú)執(zhí)行，制度的執(zhí)行和落實(shí)較差。預(yù)算管理流于形式，預(yù)算執(zhí)行主觀性強(qiáng)，起不到良好的控制作用。行政事業(yè)單位沒有形成嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控體系和評(píng)估機(jī)制，工作人員對(duì)業(yè)務(wù)全程不能進(jìn)行細(xì)致的梳理，不能準(zhǔn)確把握關(guān)鍵點(diǎn)，導(dǎo)致不能有效的防范來(lái)自單位內(nèi)外部的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部控制信息化建設(shè)有待加強(qiáng)

當(dāng)前行政事業(yè)單位使用的系統(tǒng)軟件都是財(cái)政部門統(tǒng)一配發(fā)的，但各軟件個(gè)成體系，缺乏相應(yīng)的整合。內(nèi)部控制規(guī)范要求單位要充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)，減少或消除人為的操縱因素，保護(hù)信息安全。但在基層單位，由于主體業(yè)務(wù)千差萬(wàn)別，很難有統(tǒng)一適用的系統(tǒng)軟件。

（四）外部監(jiān)督的程度較低

預(yù)決算信息不夠公開透明，缺乏監(jiān)督。近年來(lái)預(yù)決算公開力度不斷加大，但公開不及時(shí)，且部分公開流于形式，缺乏詳細(xì)的注釋和說(shuō)明，不利于群眾的監(jiān)督。審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)政部門雖然每年會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行檢查，但多數(shù)在于查找問(wèn)題，對(duì)內(nèi)部控制的運(yùn)行機(jī)制檢查和評(píng)價(jià)較少，沒有對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)起到足夠積極的促進(jìn)作用。

四、新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)

（一）科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密的預(yù)算編制和執(zhí)行

行政事業(yè)單位應(yīng)不斷更新預(yù)算編制理念，按新預(yù)算法的立法精神和要求編制預(yù)算，要求單位相關(guān)部門全力配合、力求使預(yù)算編制切合單位實(shí)際情況，能夠使編制的預(yù)算很好地服務(wù)于整個(gè)單位的工作。不斷強(qiáng)化預(yù)算管理執(zhí)行力，針對(duì)預(yù)算管理缺乏有效控制的問(wèn)題，以嚴(yán)格的內(nèi)部控制程序及要求控制各項(xiàng)目支出的額度，杜絕項(xiàng)目之間相互擠占資金的情況，保證預(yù)算的執(zhí)行。調(diào)動(dòng)各有關(guān)部門參與預(yù)算管理的積極性，做到以財(cái)務(wù)部門為中心，各部門為重要組成部分的預(yù)算管理體系，形成各部門間的良性互動(dòng)，做到有效溝通、及時(shí)反饋的預(yù)算動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（二）內(nèi)部控制不斷完善和有效執(zhí)行

1.收支業(yè)務(wù)。目前行政事業(yè)單位普遍實(shí)行國(guó)庫(kù)收付管理制度，涉及資金項(xiàng)目的范圍涵蓋大部分的財(cái)政資金，公務(wù)卡結(jié)算管理、國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等方面的改革依然在不斷深化推進(jìn)，行政事業(yè)單位要積極適應(yīng)改革要求，規(guī)范日常收付管理工作，配合財(cái)政改革，提升財(cái)政資金的使用效率。

2.項(xiàng)目管理。項(xiàng)目的內(nèi)部控制是預(yù)算執(zhí)行的重點(diǎn)，是資金分配和使用的重要渠道。在新預(yù)算法的要求下，項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制應(yīng)通過(guò)建立更加完善的項(xiàng)目系統(tǒng)，即評(píng)估、立項(xiàng)、批復(fù)、采購(gòu)、執(zhí)行、驗(yàn)收、決算、審計(jì)等環(huán)節(jié)的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。并實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)的項(xiàng)目管理，形成項(xiàng)目之間的比對(duì)和排序，符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、具備良好效益的項(xiàng)目預(yù)算上重點(diǎn)支持。規(guī)避項(xiàng)目選擇的隨意性，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)。

3.政府采購(gòu)。新預(yù)算法嚴(yán)格規(guī)定事業(yè)單位采購(gòu)管理的工作流程，將采購(gòu)情況歸屬到預(yù)算、決算的公開范疇內(nèi)，通過(guò)政府集中采購(gòu)規(guī)范財(cái)務(wù)支出，政府采購(gòu)目錄目前涉及面廣、覆蓋面大。為提升財(cái)務(wù)信息的透明性與科學(xué)性，行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格政府集中采購(gòu)制度，避免違規(guī)采購(gòu)，促進(jìn)單位采購(gòu)程序規(guī)范化。新預(yù)算法提出，預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)收付管理、政府集中采購(gòu)管理構(gòu)成財(cái)務(wù)支出管理改革的三駕馬車，是促進(jìn)財(cái)務(wù)支出管理工作更加規(guī)范的有力工具。在實(shí)際工作中，財(cái)政部門應(yīng)將三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以達(dá)到規(guī)范和控制預(yù)算單位資金支出的目標(biāo)。另外，未涵蓋在政府采購(gòu)系統(tǒng)中的各單位自主采購(gòu)項(xiàng)目，各單位也應(yīng)制定嚴(yán)格的采購(gòu)程序和標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行。

4.資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)帳實(shí)雙控、以采購(gòu)為起點(diǎn)以處置為終點(diǎn)，設(shè)置完整的采購(gòu)、驗(yàn)收、登記、變更、盤點(diǎn)、處置程序和制度，從賬務(wù)到實(shí)物完整系統(tǒng)的控制系統(tǒng)。

（三）嚴(yán)格的監(jiān)督及問(wèn)責(zé)

通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)督有利于發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在使用財(cái)政資金、行使管理權(quán)、內(nèi)部控制建設(shè)方面的問(wèn)題，并震懾其完成整改。審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督形成合力全方位促進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提升。對(duì)于單位負(fù)責(zé)人，其作為內(nèi)部控制建設(shè)的主導(dǎo)者，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)、執(zhí)行、完善具有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)不盡責(zé)、推諉阻撓、“年年審、年年犯”整改不到位的單位和部門負(fù)責(zé)人應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制監(jiān)管權(quán)力。

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（岳媛媛系陜西科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院在讀碩士研究生;朱文莉就職于陜西科技大學(xué)）