曾維和 咸鳴霞

目前,以全球變暖為基本特征的氣候變化正對當前乃至未來人類的生存與發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。2018年10月,負責(zé)氣候變化評估的國際組織——聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(以下簡稱IPCC)發(fā)布旗艦性報告《全球1.5 ℃增暖特別報告》(下文簡稱《特別報告》)。該報告指出,2 ℃增溫的真實影響遠比《哥本哈根協(xié)定》《巴黎協(xié)定》所預(yù)測的更為嚴重,全球平均溫度升高幅度控制在1.5 ℃以下(下文簡稱“溫控1.5 ℃”)與人類發(fā)展“生死攸關(guān)”。

《特別報告》匯聚了世界頂尖氣象專家的智慧,歷次IPCC報告都得到了各國政府的批準與承認,這些科學(xué)研究成果在氣候變化問題方面具有權(quán)威性。因此,溫控1.5 ℃的論斷引起全球普遍關(guān)注,并獲得了國際社會的廣泛認可,但是各國氣候政策和治理方案的制定工作進展緩慢。IPCC的職責(zé)和宗旨是提供與政策制定相關(guān)的科學(xué)信息,并不直接給出可操作的政策建議,即“藥方”。因此,本研究基于“全球-國家-地方”三個層級的大尺度聯(lián)動分析框架,總結(jié)《特別報告》的風(fēng)險共識,深度分析溫控1.5 ℃的行動困境,并提出突破困境的路徑。

一、溫控1.5 ℃的風(fēng)險共識

全球氣候變暖是科學(xué)事實,已確定無疑。當前,全球海陸面平均氣溫甚至呈線性上升趨勢,但是,氣候變暖所導(dǎo)致的氣候風(fēng)險的嚴重程度一直被低估。因此,為了適應(yīng)和減緩氣候變化,各國制定的政策力度不同,采取的行動也不統(tǒng)一,而且各國對各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任仍存有爭議。在《特別報告》中,專家團體對權(quán)威文獻進行大數(shù)據(jù)分析,通過對比溫控2 ℃和溫控1.5 ℃的氣候變化風(fēng)險情景,研判自然生態(tài)系統(tǒng)和人類經(jīng)濟社會系統(tǒng)將面臨的氣候變化風(fēng)險,達成了廣泛的風(fēng)險共識。

(一)溫控1.5 ℃是氣候變化風(fēng)險劇烈擴散的臨界點

全球氣候變暖不僅會給生態(tài)環(huán)境帶來巨大改變,而且將給人類的生命安全帶來諸多威脅。氣候變化問題絕不是某一個區(qū)域或國家的內(nèi)部問題,而是全球性問題,這些問題均屬于萌發(fā)性危機,其發(fā)生及發(fā)展難以預(yù)測,因此人們難以及時有效地開展有針對性的行動?！短貏e報告》指出,相較溫控2 ℃,溫控1.5 ℃不僅能夠顯著地降低強降水、森林火災(zāi)、動植物滅絕等自然生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險,還能在畜牧業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)捕撈等方面有效降低人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)風(fēng)險(表1)。

表1 《特別報告》對氣候變化風(fēng)險情景的比較

資料來源:根據(jù)《特別報告》相關(guān)內(nèi)容整理而成。

盡管增溫1.5 ℃和增溫2 ℃看似差別很小,但是,正如表1所示,相較于溫控1.5 ℃的場景,溫控2 ℃的場景已經(jīng)發(fā)生了從量變到質(zhì)變的巨大轉(zhuǎn)折,氣候變化風(fēng)險將劇烈擴散,人類的發(fā)展面臨“生死攸關(guān)”的危機。溫控1.5 ℃與溫控2 ℃的閾值論斷,是世界公認的全球氣候變化處在“危險”和“極端危險”之間的分界線。

(二)溫控1.5 ℃能顯著降低氣候變化敏感區(qū)的風(fēng)險損失

氣候變化敏感區(qū)是指在受到同等程度氣象災(zāi)害影響時,風(fēng)險更大、損失更高的區(qū)域?！短貏e報告》十分關(guān)注氣候變化敏感區(qū)的風(fēng)險損失問題。

一方面,無論1.5 ℃還是2 ℃的溫控閾值都只是全球平均溫升值,在此基礎(chǔ)上,部分地區(qū)溫升值可能高達4 ℃以上,由此導(dǎo)致的氣候變化風(fēng)險的復(fù)雜性可想而知。未來,若全球平均溫升值為2 ℃,那么,濕潤區(qū)的溫升值為2.4 ℃～2.6 ℃,同期干旱半干旱區(qū)的平均溫度將比濕潤區(qū)高0.6 ℃～1.8 ℃,溫升值或達3.2 ℃～4.0 ℃。[注]黃建平:《將全球增溫控制在1.5 ℃目標內(nèi)是必要的》,2017年5月3日,https://www.xianjichina.com/news/details_34251.html.pdf,2019年1月20日。青藏高原、北冰洋等冰凍圈是對氣候變暖最敏感的地區(qū)，也是受影響最強烈、最直接的區(qū)域,溫升值將高于其他地區(qū)。隨著全球平均溫度的上升,冰川消融呈加速之勢,由此引發(fā)的冰湖潰決、突發(fā)性洪水等災(zāi)害對下游國家和地區(qū)的影響不可小覷。

另一方面,氣候變化的發(fā)生時間以及氣候變化對濕潤區(qū)與干旱半干旱區(qū)、季風(fēng)區(qū)與非季風(fēng)區(qū)、熱帶與極地等的影響也具有明顯的地區(qū)差異。有研究顯示,《巴黎協(xié)定》提出的將全球平均溫度升高幅度控制在2 ℃以內(nèi)(以工業(yè)革命以前的水平為基準)的結(jié)論僅適用于濕潤區(qū)。很多貧窮落后的國家和地區(qū)處于干旱半干旱區(qū),溫室氣體排放量微乎其微,但是全球氣候變暖將使這些國家和地區(qū)承受更多的損失,與溫室氣體排放量大的處于濕潤區(qū)的發(fā)達國家相比,這些國家和地區(qū)承受的氣候風(fēng)險完全不對稱。[注]丁思:《全球升溫限于1.5 ℃內(nèi)利于減緩旱區(qū)風(fēng)險》,2017年4月25日,http://www.chinanews.com/sh/2017/04-25/8208416.shtml.pdf,2019年1月20日。此外,與非季風(fēng)區(qū)相比,季風(fēng)區(qū)人口眾多且分布密集,面臨同等程度的氣象災(zāi)害時風(fēng)險更高、損失更大。以非洲中部和美國中部為例,當溫升值從1.5 ℃上升到2 ℃,當?shù)氐挠衩缀托←湲a(chǎn)量將減少一半。[注]《從1.5 ℃到2 ℃ “發(fā)燒”地球容不得再升溫半攝氏度》,2016年5月1日,http://www.weather.com.cn/anhui/tqyw/05/2510054.shtml,2019年1月20日。由此可見,全球增溫所導(dǎo)致的自然生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險、社會經(jīng)濟系統(tǒng)風(fēng)險存在顯著的區(qū)域性差異,可謂牽一發(fā)而動全身。

(三)額外升溫0.5 ℃將帶來巨大的邊際風(fēng)險

《特別報告》指出,由于人類活動,世界平均溫度較工業(yè)革命之前的時代已上升1 ℃。全球氣候變暖和碳排放之間關(guān)系密切,過量的碳排放主要源自工業(yè)化以來人類大規(guī)模使用化石燃料和對土地的過度開發(fā)利用。因此,節(jié)能減排與低碳轉(zhuǎn)型是遏制溫度繼續(xù)升高的關(guān)鍵。

歸納《特別報告》的相關(guān)內(nèi)容,溫控1.5 ℃與溫控2 ℃之間存在三個關(guān)鍵點。第一,當前,全球平均溫度已經(jīng)升高了1 ℃,很可能在2030—2052年全球溫升值就將達到1.5 ℃,時間非常緊迫,必須采取快速有效的行動才能實現(xiàn)溫控目標。第二,全球平均溫升值從1.5 ℃上升到2 ℃會對自然和人類產(chǎn)生重大的影響,帶來災(zāi)難性的邊際風(fēng)險,造成巨大的經(jīng)濟損失。有研究表明,僅僅升溫0.5 ℃,干旱災(zāi)害給中國帶來的經(jīng)濟損失將增加千億元。[注]李大慶:《升溫相差0.5 ℃我國干旱災(zāi)害損失差千億元》,2018年10月8日,http://life.gmw.cn/2018-10/08/content_31580962.htm,2019年1月20日。第三,額外的0.5 ℃甚至更高的溫升值帶來的自然生態(tài)損失和社會經(jīng)濟損失在一定程度上具有不可逆性。研究人員預(yù)計,到2100年若全球平均溫度升高2 ℃,在全球范圍內(nèi),海平面將比全球平均溫度升高1.5 ℃的場景高10厘米。[注]《從1.5 ℃到2 ℃ “發(fā)燒”地球容不得再升溫半攝氏度》,2016年5月1日,http://www.weather.com.cn/anhui/tqyw/05/2510054.shtml,2019年1月20日。地中海地區(qū)的淡水供應(yīng)量將減少20%,全球至少有4.2億人將暴露在極端高溫天氣之中。因此,《特別報告》將2015年《巴黎協(xié)定》提出的“努力把升溫限定在1.5 ℃內(nèi)”修訂為“全球變暖必須控制在1.5 ℃以內(nèi)”,充分說明了實現(xiàn)溫控目標的緊迫性。正如美國環(huán)保協(xié)會氣候變化高級副總裁Nathaniel Keohane所言,《特別報告》最為明確的警示是:“我們正在為我們的生命而賽跑?！?/p>

二、溫控1.5 ℃的行動困境

基于溫控1.5 ℃的目標和對氣象災(zāi)害風(fēng)險的認知,《特別報告》明確了全球氣候發(fā)展的總體目標和整體路徑:2010年至2030年,實現(xiàn)碳排放水平降低45%的階段性目標;2040年至2050年,實現(xiàn)零排放,從而實現(xiàn)碳中和的總體目標。要實現(xiàn)該目標,全球需要經(jīng)歷一次迅速、廣泛而深刻的低碳轉(zhuǎn)型。然而,與氣候風(fēng)險的確定性并存的是國際政治的不確定性,各國在溫控目標、減排責(zé)任與義務(wù)等方面存在巨大分歧。當前,在以國家自主貢獻為基礎(chǔ)的全球氣候治理機制下,法律約束乏力,監(jiān)督懲罰缺位。要實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,難度之大史無前例。無論從政策議題、治理機制還是從低碳行為等各個方面來看,溫控1.5 ℃將是十分艱難的行動。

(一)利益博弈:外在創(chuàng)始型的氣候政策議程

《特別報告》指出,將全球溫升值限制在1.5 ℃以內(nèi)需要在土地、能源、工業(yè)、建筑、交通和城市等各方面實現(xiàn)“快速而深遠”的轉(zhuǎn)型。但是,形成快速行動的政策議程絕非易事。政策議程是將政策問題納入決策領(lǐng)域,提上政府議事日程的過程。形成政策議程非常復(fù)雜,需要特定的條件,影響因素很多,例如政治領(lǐng)袖對政治優(yōu)先權(quán)的考慮、公眾對不同利益的關(guān)切、某種危機的結(jié)果、抗議活動(包括暴力事件)、引起新聞媒體注意的特別問題等都可能影響政策議程。[注][美]詹姆斯·E·安德森:《公共決策》,唐亮譯,北京:華夏出版社,1990年,第79頁。政策議程可以分為三種基本類型:第一,外在創(chuàng)始型,由政府系統(tǒng)以外的個人或社會團體提出政策訴求;第二,政治動員型,由權(quán)威政治領(lǐng)袖主動提出政策意向;第三,內(nèi)在創(chuàng)始型,由政府機構(gòu)內(nèi)部人員或部門提出政策訴求。政策議程的建立并不是一帆風(fēng)順的,可能遇到政治原則偏離、價值體系排斥、政府體系封閉、承受能力不足、表達方式不當?shù)戎T多障礙。[注]張金馬主編:《公共政策分析:概念·過程·方法》,北京:人民出版社,2004年,第325-330頁。

氣候政策議程的形成更是一個長期的過程,其中,既有各方利益集團的博弈,也包括公眾議程和政府議程的交互影響。氣候治理政策的形成更是如此,歷次聯(lián)合國氣候談判都經(jīng)歷了多輪博弈,都是艱苦的拉鋸戰(zhàn)。溫控1.5 ℃要成為各國的政策議程,進而開展快速行動絕非易事。溫控1.5 ℃等相關(guān)問題主要由IPCC專家組撰寫的《特別報告》引發(fā),這是一種典型的外在創(chuàng)始型政策議程?！短貏e報告》公布以后,溫控1.5 ℃的目標雖然引起了各國政府和全球媒體的高度關(guān)注,但各國基于各自的立場和利益訴求,對減排目標的接受程度并不一致。中國和歐盟堅定不移地支持《巴黎協(xié)定》,推動全球氣候治理目標早日完成,但是由于美國、俄羅斯、沙特阿拉伯等油氣生產(chǎn)國的反對,到2030年實現(xiàn)碳排放水平降低45%的減排目標并未被寫入《巴黎協(xié)定》的實施細則之中。截至2018年底,在195個《巴黎協(xié)定》簽署國中,仍有5.6%的國家未正式批準《巴黎協(xié)定》。[注]呂江:《從國際法形式效力的視角對美國退出氣候變化〈巴黎協(xié)定〉的制度反思》,《中國軟科學(xué)》,2019年第1期,第10-19頁。此外,各國政治領(lǐng)袖并沒有就溫控1.5 ℃提出明確的政治意向,相關(guān)政府部門也未采取明確的政策行動。由此看來,溫控1.5 ℃從政策目標上升為政策議程仍面臨諸多障礙,例如,作為世界第二大溫室氣體排放國和能源消費大國的美國已經(jīng)宣布退出《巴黎協(xié)定》,這意味著美國未來每年的碳排放量將比奧巴馬政府訂立的目標有所增加。據(jù)世界資源研究所預(yù)測,該增量估計將達9億噸(已超過德國的排放總量)。[注]譚顯春、顧佰和、王毅：《氣候變化對我國中長期發(fā)展的影響分析及對策建議》，《中國科學(xué)院院刊》，2017年第9期，第1030頁。由此可以預(yù)測,要實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,必然經(jīng)歷一場艱難而漫長的利益博弈。

(二)“公地悲劇”:具有外部性的氣候治理集體行動

廣泛的低碳轉(zhuǎn)型需要各層面的氣候治理行動主體集體行動?！斑m應(yīng)和制止氣候變化所需行動的范圍很廣、很深入,整個社會都必須參與其中……政策分析和研究,技術(shù)研究,以及行動和投資,必須同步進行且迅速進行。選擇范圍很廣,每個國家都必須深入討論這些選擇?！盵注][英]尼古拉斯·斯特恩:《地球安全愿景:治理氣候變化,創(chuàng)造繁榮進步新時代》,武錫申譯,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2011年,第149-152頁。氣候治理是典型的公共產(chǎn)品,存在著各行動主體的“搭便車”行為,由此產(chǎn)生“公地悲劇”。氣候治理是一種具有相容性的公共產(chǎn)品,“未參加者的收益并不會造成參加者收益的損失”,因此，“只有一種獨立的和‘選擇性’的激勵會驅(qū)使?jié)撛诘募瘓F中的理性個體采取有利于集團的行動。”[注][美]曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》,陳郁等譯,上海:格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,2004年,第33-41頁。要推動氣候治理的集體行動,就必須建立選擇性激勵制度,既要對不愿承擔(dān)治理成本的行動者采取強制措施,也要對有治理貢獻的行動者實施獎勵。建立合理的激勵框架需要協(xié)調(diào)各方利益,不斷進行氣候談判。

《特別報告》提出了最新的研究結(jié)論,為各國政府、社會組織等設(shè)計政策并采取減緩和適應(yīng)氣候變化的行動提供了重要的科學(xué)依據(jù),有力地推動了氣候談判的進程。但是,《特別報告》對國際氣候談判以及全球氣候治理行動的影響并不是立竿見影的。一方面,各國、各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同,排放情景不同,對溫升值及氣候變化風(fēng)險的敏感程度也不同?？傮w而言,相比溫控1.5 ℃,受額外增溫影響最大的區(qū)域主要位于南亞、非洲南部等熱帶地區(qū),這些地區(qū)都是氣候變化敏感區(qū)。因此,如何實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標還存在諸多的不確定性。另一方面,氣候變化問題具有外部性,各國在參與氣候治理時具有較強的“搭便車”動機。此外,因為各國的經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，所以環(huán)境偏好不同,環(huán)境治理的回報也不同。目前,全球氣候治理體系的基礎(chǔ)是各國提出的溫室氣體減排承諾——國家自主貢獻(INDC)。這種自下而上的減排模式結(jié)構(gòu)松散且缺乏約束力,再加上部分國家依然不認可“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,溫室氣體減排承諾難以兌現(xiàn),全球氣候治理的集體行動面臨重重困難。

(三)致貧悖論:低碳轉(zhuǎn)型面臨風(fēng)險轉(zhuǎn)移

溫控1.5 ℃的目標是在推進可持續(xù)發(fā)展和努力消除貧困的雙重背景下產(chǎn)生的,同時,該目標正陷入兩難境地:如果不采取快速行動控制溫度升高幅度,升溫的氣候風(fēng)險勢必導(dǎo)致數(shù)百萬人面臨生計喪失、食物短缺、健康受損、家園被毀、流離失所等困境;若加大政策實施力度,加快推進溫控1.5 ℃的目標,則必須加快低碳轉(zhuǎn)型的速度,開展深刻的社會變革,從而導(dǎo)致一部分人失去工作,加劇貧困。我們將這種矛盾的選擇稱為“溫控1.5 ℃的致貧悖論”。因此,各國政府在達成溫控目標的過程中將面臨應(yīng)對氣候變化和消除貧困的雙重壓力。但是,在氣候風(fēng)險轉(zhuǎn)變成氣象災(zāi)害的過程中,超過1.5 ℃溫升值所致的部分氣象災(zāi)害具有不可逆性,會導(dǎo)致永久性的貧困;為實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,相關(guān)措施所引發(fā)的氣候貧困主要是暫時性貧困,可以通過社會變革逐步緩和并最終解決。

要實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型,必然要面對風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題,若要實現(xiàn)溫控1.5 ℃目標下的快速轉(zhuǎn)型,將會產(chǎn)生巨大的社會影響,需要付出很高的社會成本。2018年5月,來自政府智庫、科研院所、環(huán)保組織和行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)的專家組成“中國煤控項目”研究團隊,發(fā)布了《氣候變化風(fēng)險及碳排放的社會成本評估》。針對溫控1.5 ℃的目標,該報告提出了警示性政策建議,要求妥善應(yīng)對低碳轉(zhuǎn)型中的陣痛和負面影響,防范應(yīng)對氣候變化行動所導(dǎo)致的各種社會風(fēng)險,正視社會成本,促進社會公平正義。[注]鳳凰國際智庫:《1.5?溫控雄心!比〈巴黎協(xié)定〉2 ℃還要低0.5 ℃的溫控研究報告發(fā)布》,2018年5月31日,http://www.sohu.com/a/234479411_820355.pdf,2019年1月20日?？焖俚牡吞嫁D(zhuǎn)型意味著快速的風(fēng)險轉(zhuǎn)移。例如,要實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,高碳行業(yè)必須大幅度快速減排。對化石能源等相關(guān)企業(yè)而言,這是一個巨大的挑戰(zhàn),排放空間的大幅度降低會導(dǎo)致投資沉沒,產(chǎn)生大量失業(yè)等問題。[注]姜克雋:《IPCC 1.5 ℃特別報告發(fā)布,溫室氣體減排新時代的標志》,《氣候變化研究進展》,2018年第6期,第640頁。限制高碳行業(yè)的發(fā)展空間將對當前經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生極大的負面影響。雖然風(fēng)險轉(zhuǎn)移是暫時的,但是氣候治理的過程是極其復(fù)雜而艱難的。因此,要在社會層面估算溫控目標所導(dǎo)致的碳減排風(fēng)險及成本,謹慎地處理失業(yè)、致災(zāi)等氣候貧困問題。

三、溫控1.5 ℃的實現(xiàn)路徑

在低碳轉(zhuǎn)型的時代背景下,相較溫控2 ℃,溫控1.5 ℃的目標留給全人類的反應(yīng)時間更短,國際社會必須加快制定氣候治理政策,加快技術(shù)創(chuàng)新,同時,不斷拓展經(jīng)濟社會向縱深發(fā)展的空間。要實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,人類面臨多重困境。全球增暖這一氣候變化問題已從關(guān)注人類社會可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)性問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡詥栴},涉及國際、國家及地方各個層面,關(guān)系著政治、經(jīng)濟、社會等各種利益。只有在“全球-國家-地方”三級大尺度聯(lián)動框架下,構(gòu)建機制、制定方案、激發(fā)動力,方能奏效。

(一)推進全球氣候變化風(fēng)險的聯(lián)合治理

氣候變化風(fēng)險是一種系統(tǒng)性風(fēng)險,包含自然系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)等多個互動的子系統(tǒng)。避免氣候變化風(fēng)險治理行動中的“公地悲劇”,減少“搭便車”行為,防控系統(tǒng)性風(fēng)險,必須突破理性化的民主國家科層制和一元化的治理模式,在最大限度的包容性和參與性的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一種具有前瞻性和動態(tài)適應(yīng)性的風(fēng)險治理機制。[注]薛瀾等:《應(yīng)對氣候變化的風(fēng)險治理》,北京:科學(xué)出版社,2014年,第287-288頁。不僅要在全球?qū)用媛?lián)合政府、企業(yè)、社會組織、專家、民眾等所有氣候變化風(fēng)險治理利益主體,還要改變治理模式,從政府科層制主導(dǎo)的單極治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化的跨越部門邊界的多元主體聯(lián)合治理模式。這種治理模式包括兩個實現(xiàn)機制。其一,政策協(xié)調(diào)機制。通過國際氣候談判,制定強有力的全球應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略,指導(dǎo)行業(yè)規(guī)劃,實現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型,盡量減少轉(zhuǎn)型過程中的負面影響。其二,多元主體協(xié)作機制。根據(jù)氣候變化風(fēng)險發(fā)生發(fā)展的規(guī)律,在國家之間、組織之間、部門之間建立一種上下互動、及時應(yīng)對的綜合性治理格局。

要實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標,需要政府、企業(yè)、社會組織和個人聯(lián)合行動、聯(lián)合治理?！短貏e報告》已經(jīng)注意到了這一點,但未提出具體的實現(xiàn)途徑。氣候治理具有外部性特征,氣候治理體系結(jié)構(gòu)松散,這些缺陷導(dǎo)致目前世界范圍內(nèi)的減排行動僅停留在減排承諾和目標制定階段。關(guān)于減排目標的制定,各國均承諾了一定范圍內(nèi)的最低減排目標和最高減排目標,但是,具體實施要視其他國家的履約情況而定。暫且不考慮各國在應(yīng)對氣候變化進程中的“搭便車”行為,假定各國都能履行既定的減排承諾,溫控1.5 ℃的實現(xiàn)概率僅為6.4%,這意味著在現(xiàn)有減排承諾的背景下,實現(xiàn)溫控1.5 ℃的可能性很小。在此情境下,如果不減排也不會面臨高昂的懲罰成本,那么各國的政策響應(yīng)窗口時間將無限期延伸,從不減排到減排的政策響應(yīng)臨界點將無限期推后。例如,美國宣布退出《巴黎協(xié)定》就是對這種松散的治理模式的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此,要推進全球氣候變化風(fēng)險聯(lián)合治理,必須鼓勵較高的減排承諾,建立嚴格的履約機制,提高不減排的機會成本,加大對違約行為的懲罰力度。只有這樣,才能保證全球氣候變化風(fēng)險治理機制的有效性與公平性。

(二)實施國家氣候政策的差別方案

在全球應(yīng)對氣候變化的行動中,實施國家氣候政策的差別方案遵循了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,與全球?qū)用娴穆?lián)合治理并行不悖。差別方案的實施原則主要包括以下五個方面。第一,承諾并履行國家氣候目標,實現(xiàn)碳中和。以巴黎世界氣候大會要求各國在2020年前提交新的氣候承諾目標(即國家自主貢獻)為契機,推動各國強化本國的氣候規(guī)劃,制定國家氣候目標,繼續(xù)加大減排力度,在2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放量達峰,確保全球在2050年左右實現(xiàn)零排放,達成碳中和的目標。第二,謹慎處理快速轉(zhuǎn)型所帶來的社會影響。例如,關(guān)注高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的失業(yè)問題,促進可持續(xù)發(fā)展,防止因應(yīng)對氣候變化而可能加劇的社會不平等和氣候貧困。第三,推動能源產(chǎn)業(yè)的深刻轉(zhuǎn)型。例如,加快安裝太陽能、風(fēng)能等低碳能源系統(tǒng)。第四,對氣候變化敏感區(qū)和脆弱區(qū)加大關(guān)注。例如,國際社會應(yīng)給予南部非洲季風(fēng)區(qū)等全球氣候敏感區(qū)和脆弱區(qū)更多的關(guān)注,制定更有效的應(yīng)對措施,降低極端天氣帶來的損失。各國也應(yīng)高度關(guān)注本國的氣候敏感區(qū)和脆弱區(qū),例如我國青藏高原的溫升值遠遠高于其他區(qū)域,是受氣候變暖影響強烈的區(qū)域,各級政府應(yīng)密切關(guān)注這一區(qū)域,防范極端天氣事件。第五,形成氣候行動的措施清單。在《特別報告》的基礎(chǔ)上,科學(xué)家們繼續(xù)對基于溫控1.5 ℃的創(chuàng)新措施及其成本展開有效性評估,篩選出有效的措施,形成有針對性的迅速行動措施清單,為各國的氣候變化決策提供參考。

對于我國而言,探討并落實溫控1.5 ℃的中國方案刻不容緩。作為負責(zé)任的大國,中國必須堅持世界氣候正義,參與全球治理,堅持推動構(gòu)建人類命運共同體。節(jié)能減排不僅是基于我國國情實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求,而且是中國作為公約締約方的“規(guī)定動作”,還是中國積極主動推進全球氣候治理的“附加份額”任務(wù)。實行溫控1.5 ℃的中國方案包括四個關(guān)鍵點。第一,推進習(xí)近平總書記強調(diào)的能源革命,發(fā)展新能源技術(shù),制定推動能源結(jié)構(gòu)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型路線圖,戰(zhàn)略性地控制化石能源消費增長。第二,加強中國氣候變化風(fēng)險管理,將氣候安全納入國家安全體系。加強氣候變化風(fēng)險綜合評估,應(yīng)對氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅。開展重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)對氣候變化行動,促進環(huán)境治理與氣候治理協(xié)同增效。第三,進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的情景分析。結(jié)合我國發(fā)展實際,深入研究分析溫控1.5 ℃的關(guān)鍵因素、技術(shù)可行性和操作路徑,模擬減排情景和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑。第四,開展碳減排的社會成本分析。根據(jù)溫控1.5 ℃的目標,準確測算單位GDP能耗下降率,由此估算碳減排的社會成本,將邊際碳減排的社會影響貨幣化,以此作為制定氣候政策的前提。

(三)激活低碳行動的底層動力

合理的頂層設(shè)計需要激活底層動力,只有將溫控1.5 ℃的目標落實為全民的自覺行動,全球氣候變化風(fēng)險的聯(lián)合治理和國家氣候政策的實施方案才能發(fā)揮最大的效用。公眾參與公共政策的行為選擇是一個持續(xù)的強化動員過程。從理性的經(jīng)濟人假設(shè)出發(fā),公眾參與環(huán)境治理的行為選擇受到環(huán)境責(zé)任意識、制度供給、政府行為規(guī)范、環(huán)境偏好、社會輿論等多重因素的影響。[注]侯小閣、欒勝基:《環(huán)境影響評價中公眾行為選擇概念模型》,《北京大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》,2007年第4期,第554-559頁。氣候變化是一個長期的過程,往往不易覺察,改變公眾的行為方式非常艱難。吉登斯悖論深刻地反映了這一現(xiàn)象:“氣候變暖帶來的危險盡管看起來很可怕,但它們在日復(fù)一日的生活中不是有形的、直接的、可見的,因此許多人會袖手旁觀,不會對它們有任何實際的舉動。然而,坐等它們變得有形,變得嚴重,那時再去臨時抱佛腳,定然是遲了。”[注][英]吉登斯:《氣候變化的政治》,曹榮湘譯,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2009年,第2頁。推進底層民眾齊心協(xié)力參與氣候治理是政府的重要責(zé)任。

激活低碳行動的底層動力,需要從兩方面發(fā)力。第一,針對溫控1.5 ℃的目標,廣泛地開展氣候風(fēng)險科普。在科技領(lǐng)域和教育領(lǐng)域增加投入,發(fā)布氣候變化白皮書,細化風(fēng)險清單,政策宣講進社區(qū)、進課堂,利用多種方式不斷提高公眾關(guān)于全球變暖危害的認知,提高全社會的防災(zāi)減災(zāi)意識。只有不斷開展氣候變化風(fēng)險的科普宣傳,才能自下而上地實現(xiàn)溫控1.5 ℃的目標。第二,引導(dǎo)公眾養(yǎng)成低碳的生活習(xí)慣?？焖俚牡吞嫁D(zhuǎn)型必須沉淀到底層民眾的日常生活場域中,改變公眾的生活方式,例如堅持環(huán)保的出行方式,少乘坐飛機,多騎自行車等。

總之,只有在全球?qū)用骈_展氣候風(fēng)險聯(lián)合治理,實現(xiàn)宏觀利益的協(xié)調(diào),在國家層面執(zhí)行氣候政策的差別方案,推動中觀政策的落實,在地方層面宣傳低碳的生活方式,激發(fā)微觀行動的活力,才能有效破解溫控1.5 ℃的行動困境,有效降低氣候變化風(fēng)險。