摘要：十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，建立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，標(biāo)志著我國自然資源管理體制改革取得重大進展和新體制的初步建立，這有利于決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者之間的適當(dāng)分寓和相亙監(jiān)督，提高自然資源資產(chǎn)管理效率。但是新體制也面臨著理論解釋、制度創(chuàng)新和制度制約等方面的新挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)夯實新體制的理論基礎(chǔ)，進一步完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實自然生態(tài)空間規(guī)劃，優(yōu)化權(quán)力配置，建立自然資源管理法律體系，保障自然資源管理體制改革能夠按照中央部署積極推進。

關(guān)鍵詞：自然資源;管理體制;自然資源產(chǎn)權(quán);自然資源法

中圖分類號：F205 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：100953-81（2019）01-0014-07

2018年3月十三屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》后，國務(wù)院組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)，統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查和登記，統(tǒng)一行使所有國土空間的“多規(guī)合一”的用途管制規(guī)劃，以實現(xiàn)山水林田湖草生命共同體的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。這是以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，深化自然資源管理體制改革的一場深刻變革，重塑了自然資源管理的新格局，無論是對我國還是對世界而言，這都是自然資源監(jiān)管體制發(fā)展史上的重大突破，是生態(tài)文明建設(shè)理論和制度的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著我國的自然生態(tài)資源監(jiān)管走進了新時代，具有了新使命和新目標(biāo)。[1]誠然，自然資源部的設(shè)立并不意味著自然資源管理新體制創(chuàng)新的當(dāng)然實現(xiàn)，它在帶來體制創(chuàng)新的同時，也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)和問題，[2]只有從理論、制度和立法上合理地應(yīng)對新挑戰(zhàn)和解決新問題，我國自然資源管理新體制才能有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)黨的十九大報告確立的自然資源管理目標(biāo)和價值。

一、自然資源管理新體制面臨的挑戰(zhàn)與問題

建立自然資源管理新體制，有利于在機構(gòu)設(shè)置上做到了決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的適當(dāng)分離和相互監(jiān)督，有利于管理部門將“山水林田湖草”作為整體來保護，提高自然資源管理效率。然而，任何一種體制創(chuàng)新都不可能一蹴而就，在新體制下，自然資源監(jiān)管將面臨著一系列的新挑戰(zhàn)和新問題。

首先是自然資源監(jiān)管新體制的理論解釋問題。我國原來的自然資源管理分別由不同部門負(fù)責(zé)，從世界范圍來看，也很少有國家設(shè)立一個機構(gòu)統(tǒng)一履行自然資源管理職責(zé)，大多數(shù)國家都是由不同的機構(gòu)和部門協(xié)同履行自然資源管理和自然生態(tài)監(jiān)管職責(zé)。那么，十九大報告提出設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”是否具有充足的理論根據(jù)，或者說這一新體制建立的理論基礎(chǔ)是什么？只有認(rèn)真解決這一問題，才能為自然資源管理體制創(chuàng)新和自然資源部統(tǒng)一履行管理職責(zé)提供堅實的理論支撐，并為具體管理制度的設(shè)計提供正確的理論引導(dǎo)。

其次是自然資源管理新體制運行的基礎(chǔ)制度是否具備的問題。新體制運行的基礎(chǔ)制度主要有兩項：一是自然資源產(chǎn)權(quán)制度問題。新成立的自然資源部，其重要的職責(zé)就是統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。而產(chǎn)權(quán)制度是自然資源部統(tǒng)一上述職責(zé)的基礎(chǔ)，只有自然資源產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)體系健全，自然資源管理工作才能有效地開展。二是自然生態(tài)空間規(guī)劃問題。自然生態(tài)空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是自然資源管理體制和制度現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國自然生態(tài)空間規(guī)劃體系不斷發(fā)展，在優(yōu)化自然生態(tài)空間開發(fā)和利用格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但由于管理體制的原因，各主管部門分別根據(jù)自己的管理需要建立各種空間規(guī)劃，造成空間規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等存在很大差異，多種空間規(guī)劃相互重疊甚至相互沖突。自然資源部的組建為落實“多規(guī)合一”改革提供了基本條件，但是如何具體落實“多規(guī)合一”制度的改革方案，建立統(tǒng)一的自然生態(tài)空間用途管制性規(guī)劃，仍然是需要進一步研究和通過進一步具體制度設(shè)計來實現(xiàn)的問題。

再次是新體制下自然資源管理制度創(chuàng)新問題。一是履行國有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與履行自然資源監(jiān)管職責(zé)之間的關(guān)系。行使所有者職責(zé)通常更需要考慮自然資源的經(jīng)濟價值和利用價值，而自然資源監(jiān)管更需要考慮自然資源的整體功能，特別是生態(tài)功能。因此，自然資源部同時行使這兩種職權(quán)時可能存在身份和利益上的沖突，這一問題若得不到有效解決將損害新體制的實際運行效果。二是垂直管理體制問題。長期以來，中央和地方在資源管理上的權(quán)責(zé)利劃分不清，主要體現(xiàn)在：自然資源管理權(quán)限劃分不清，自然資源權(quán)能劃分不清和資源經(jīng)費管理機制不合理等，自然資源部組建后，這些問題同樣存在，仍然需要進一步通過制度設(shè)計來解決。三是自然資源管理與自然生態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)作問題。一般情況下，自然生態(tài)監(jiān)管以降低生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性為目標(biāo)，而自然資源管理以維護或提高自然生態(tài)的正外部性為目標(biāo)，兩者的管理目標(biāo)不同，但是管理的客體在許多情況下則存在重疊和交叉。因此，兩個部門在具體執(zhí)法中可能產(chǎn)生沖突，需要從制度上進一步界定兩者的不同職責(zé)，劃清界限，并建立協(xié)調(diào)機制，才能促進整體生態(tài)治理目標(biāo)的實現(xiàn)。四是自然資源部與其他部門之間的協(xié)作問題。在自然資源管理新體制下，還需考慮如何妥善處理“統(tǒng)一管理”與“分權(quán)化趨勢”之間的關(guān)系。即使新設(shè)立的自然資源部統(tǒng)一管理自然資源，但是自然資源部仍有一定的職能邊界，無法完全撇開其他部門行使管理職責(zé)。因此，自然資源管理部門與原有并被保留下來的職能部門之間如何進行工作協(xié)調(diào)仍然是新體制下需要解決的一大難點問題。

最后是現(xiàn)有法制對自然資源管理新體制運行的制約問題。雖然《憲法》《物權(quán)法》都將自然資源作為一個整體進行規(guī)定。但是，新中國成立以來，自然資源管理分散在多部委，按行業(yè)進行分散化管理，在此基礎(chǔ)上頒布的各自然資源單行法便帶有濃厚的部門立法的痕跡?？傮w而言，基于不同利益的考慮，這些法律中體現(xiàn)的自然資源管理標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)則、配置方案、利益分配方案等內(nèi)容和規(guī)則多有不同，自然資源的開發(fā)利用和保護并未形成一個統(tǒng)一的整體。[3]

因此，要真正落實統(tǒng)一管理體制，必須夯實新體制的理論基石，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實空間規(guī)劃，并對相關(guān)的自然資源立法迸行必要的梳理和修改，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的自然資源管理法律體系，才能保障和促進自然資源管理新體制的有效運行。

二、夯實自然資源管理新體制的理論基石

對于設(shè)立一個自然資源管理機構(gòu)來統(tǒng)一履行自然資源管理職責(zé)的理論根據(jù)問題，我國學(xué)界鮮有深入討論和研究。一般都是認(rèn)為多部門管理體制存在“九龍治水”問題，由一個部門統(tǒng)一管理則可以解決這一問題。但是這樣的論述只是就事論事，并沒有解決新體制建立的理論根據(jù)問題。實際上，自然資源管理新體制的確立是我國對自然生態(tài)系統(tǒng)整體性認(rèn)識不斷深入后做出的重大決策，整體性治理理論和設(shè)立新機構(gòu)集中實現(xiàn)社會治理理論從生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一性和管理權(quán)力行使的集中性兩個方面為其提供了堅實的理論根據(jù)。

整體性治理理論對“以效率為導(dǎo)向的新公共管理運動導(dǎo)致分工過細，政府組織的分部化、管理的碎片化和公共服務(wù)的裂解性”進行反思和批判，認(rèn)為對于碎片化的公共問題，應(yīng)當(dāng)進行有機協(xié)調(diào)與整合。相應(yīng)地，對這些公共性問題的治理方式也應(yīng)當(dāng)從破碎化走向整體性，并不斷推動政府治理活動與過程的透明化，為社會公眾提供協(xié)調(diào)、高效的政府治理模式。整體性治理理論認(rèn)為，對于生態(tài)環(huán)境治理這樣的公共性問題，就應(yīng)當(dāng)以整體性協(xié)調(diào)和治理為價值取向，認(rèn)為統(tǒng)一性治理有利于進一步優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境治理體制，能夠為實現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境治理的高績效提供制度保障。整體性治理理論不僅對分析我國原有自然生態(tài)治理過程中政府權(quán)責(zé)配置不合理，不同政府部門之間、政府與社會之間相互掣肘、缺乏協(xié)調(diào)等問題提供了新的視角，而且對合理解釋我國自然資源管理和自然生態(tài)監(jiān)管體制改革提供了新的理論思路，在建構(gòu)自然資源管理新體制的理論體系中具有重要的借鑒意義。[4]

以美國法官布雷耶為代表的學(xué)者認(rèn)為，為了解決傳統(tǒng)行政模式的不足，應(yīng)設(shè)立一個新型的小規(guī)模、集中化的行政機構(gòu)，以更有效地進行社會治理并承擔(dān)相應(yīng)的治理風(fēng)險。設(shè)立的新組織必須集中擁有原來分散于各個政府機關(guān)的權(quán)限，有能力承擔(dān)特定的相關(guān)風(fēng)險，并能完成特定事項的社會治理任務(wù)。這樣的機構(gòu)首先應(yīng)能夠建立一整套位階分明的風(fēng)險規(guī)制體系，以適用于處理具有不同程度風(fēng)險的社會問題;其次，該機構(gòu)能夠在同一風(fēng)險或不同風(fēng)險之內(nèi)確立不同事項的優(yōu)先次序;最后，該機構(gòu)能夠?qū)Σ煌涡虻娘L(fēng)險加以比較，以確定如何更好地配置資源、消除風(fēng)險。布雷耶認(rèn)為，設(shè)立這樣的一個政府機構(gòu)能有效地對自然生態(tài)環(huán)境這樣的公共性社會問題進行有效的治理。筆者認(rèn)為，該理論不僅對我國自然資源管理新體制具有一定的理論解釋意義，而且其風(fēng)險分級管理理論對自然資源部如何進行自然資源管理也具有一定的啟發(fā)意義。

三、完善產(chǎn)權(quán)制度和落實空間規(guī)劃

在新體制下，自然資源管理統(tǒng)一了自然資源確權(quán)、功能區(qū)規(guī)劃等職責(zé)，明確了自然資源管理責(zé)任，是自然資源管理體制上的巨大進步。為了保障新體制下自然資源管理機構(gòu)履行職責(zé)，需要完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度和落實“多規(guī)合一”空間規(guī)劃，構(gòu)建自然資源管理部門進行有效管理的制度基礎(chǔ)。

一是自然資源監(jiān)管新體制下的產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)。關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，當(dāng)前迫切需要解決以下幾個問題：（1）應(yīng)推進自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，特別是對森林、水流、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間應(yīng)抓緊進行統(tǒng)一確權(quán)登記;明確區(qū)分全民所有的自然資源與集體所有的自然資源，劃定自然資源部履行全民所有的自然資源所有者職責(zé)的范圍;推進自然資源不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理制度建設(shè)，為更好地進行自然資源統(tǒng)一管理奠定堅實的基礎(chǔ)。（2）需要進一步明確自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能。自然資源國家所有權(quán)具有公法權(quán)能和私法權(quán)能雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)，公法權(quán)能有規(guī)制權(quán)能、管理權(quán)能和分配權(quán)能，私法權(quán)能有占有、使用、收益和處分等權(quán)能。公法權(quán)能主要是為保障和規(guī)制私法權(quán)能的行使，確保自然資源全民所有的制度價值得以實現(xiàn)。只有明確國家所有權(quán)權(quán)能，才能在自然資源管理機構(gòu)體系中進行適當(dāng)?shù)穆殭?quán)配置，更好地規(guī)范自然資源管理機構(gòu)履行所有者職責(zé)和進行自然資源管理。[5]（3）應(yīng)區(qū)別對待和管理公益性自然資源和經(jīng)營性自然資源。公益性自然資源以公共利益為價值取向，自然資源管理更需重視國家所有權(quán)的公法權(quán)能的行使，以公共管理為主要目標(biāo);經(jīng)營性自然資源管理則要重視私法權(quán)能的價值功能，以市場配置為主要手段，充分實現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟價值。因此，介于兩類自然資源管理目標(biāo)、管理手段、管理重心不同，應(yīng)區(qū)別建構(gòu)產(chǎn)權(quán)規(guī)則和管理規(guī)則。

二是自然資源監(jiān)管新體制下落實“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的制度保障。對于新體制下如何落實“多規(guī)合一”空間規(guī)劃這個問題，筆者認(rèn)為最重要的是應(yīng)當(dāng)處理好自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，在具體的制度設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)考慮和遵循以下三個原則：（1）必須將“多規(guī)合一”空間規(guī)劃限定在自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃范圍內(nèi)。在目前各部門制定的各種規(guī)劃中，有的是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，有的是自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃。因此，必須首先理清兩種不同的規(guī)劃，并將“多規(guī)合一”限定在自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃范圍內(nèi)，不能將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入到自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃體系，以免造成自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃關(guān)系的紊亂。國務(wù)院機構(gòu)改革提出的“多規(guī)合一”改革也是指自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃。（2）自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以“主體功能區(qū)規(guī)劃”為基礎(chǔ)，在主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)轄下進行土地利用總體規(guī)劃，在土地總體利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行城鄉(xiāng)空間利用規(guī)劃，建立層次分明、相互協(xié)調(diào)又相互補充的空間管制規(guī)劃體系。（3）應(yīng)在自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，即經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃所建立的管制框架內(nèi)運行，經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃必須服從自然生態(tài)空間用途管制規(guī)劃，不能本末倒置。只有理清上述層次關(guān)系，才能將“多規(guī)合一”改革方案有條不紊、層次分明地融入自然資源管理的制度體系。

四、優(yōu)化自然資源管理的權(quán)力配置

從自然資源有效管理的制度體系來看，設(shè)立自然資源部統(tǒng)一管理自然資源只是新體制確立的第一步。作為一個享有巨大職權(quán)的新設(shè)機構(gòu)，自然資源部還需要一系列的制度創(chuàng)新，只有真正實現(xiàn)制度創(chuàng)新才能有效實現(xiàn)新體制的有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)新體制確立的管理目標(biāo)。

第一，自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與自然資源管理者職責(zé)的角色定位和區(qū)分。自然資源部統(tǒng)一履行全民所有的自然資源所有者職責(zé)，統(tǒng)一管理自然資源，在一定程度上是集行使者、監(jiān)管者和監(jiān)督者職權(quán)于一身。為了避免自然資源部陷入角色混淆，理應(yīng)適當(dāng)?shù)貙@兩種角色進行合理定位和區(qū)分。（1）應(yīng)適當(dāng)區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者職能，明確自然生態(tài)空間的自然資源所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任。（2）在體制建構(gòu)上，應(yīng)在自然資源部設(shè)立不同的機構(gòu)，分別行使所有者職能和監(jiān)管者職能，實現(xiàn)兩種職能之間的適當(dāng)區(qū)分，保障自然資源部能夠更好地履行所有者職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)，并實現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督和制約。[6]（3）建立溝通協(xié)商和監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)信息共享，通過制度化機制處理好所有者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)之間的關(guān)系。

第二，中央與地方在自然資源管理上的權(quán)限劃分。在自然資源管理中，中央與地方關(guān)系一直都是比較棘手的難題。筆者認(rèn)為，在新體制下處理這一問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進行考慮：（1）建立自然資源部和地方自然資源管理部門行使全民所有的自然資源所有權(quán)的資源清單和空間范圍。原則上，具有重要保護價值和重要戰(zhàn)略意義的全民所有的自然資源的所有權(quán)應(yīng)由自然資源部直接行使;其他全民所有的自然資源的所有權(quán)，可以在權(quán)責(zé)明晰的前提下，采取中央和屬地管理相結(jié)合的模式。（2）明確中央和地方各自的自然資源管理權(quán)屬。對于中央和屬地管理的全民所有的自然資源所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)進行明確的管理權(quán)屬配置。一般情況下，規(guī)制權(quán)能、管理權(quán)能、分配權(quán)能等公法性的權(quán)能應(yīng)由中央統(tǒng)一行使，而占有、使用、收益和處分權(quán)能則可以通過分級代理制度直接由地方行使。自然資源立法應(yīng)對這兩種權(quán)能劃分進行明確規(guī)定，并確立中央和地方權(quán)限的分配規(guī)則。（3）應(yīng)建立合理的自然資源管理經(jīng)費的管理機制。將來應(yīng)當(dāng)進行自然資源管理和保護專項經(jīng)費預(yù)算，根據(jù)中央與地方資源管理權(quán)限劃分確立管理預(yù)算資金分?jǐn)偙壤?應(yīng)在中央政府設(shè)立專門的財政賬戶用于自然資源管理和保護，以年度為主確立經(jīng)費支出責(zé)任;加強以自然資源保護地為依托的財政收入的管理制度建設(shè)，建立具有約束性的規(guī)范化的管理機制。（4）應(yīng)建立合理的收益分配機制?，F(xiàn)有分配機制沒有體現(xiàn)出全民所有的自然資源的所有權(quán)制度的全民公益性價值。例如，自然風(fēng)景名勝區(qū)的高價門票收入和特許經(jīng)營收入，一般都直接由地方政府支配，缺乏合理的分配機制和全民共享機制。這容易導(dǎo)致地方政府過度使用自然資源以追求地方經(jīng)濟利益。因此，應(yīng)建立合理的收益分配機制，提高全民所有的自然資源收益上繳中央的比例，并由中央通過合理的分配機制進行二次分配，保障全民能夠合理共享收益。

第三，自然資源管理與自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)。筆者認(rèn)為，從制度上解決這一問題必須遵循兩個原則：其一是清晰界定自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的各自職責(zé)。組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部都是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。自然資源部的職責(zé)為“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。”生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)為“為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，加強環(huán)境污染治理，保障國家生態(tài)安全，建設(shè)美麗中國。”其二是防止權(quán)力真空和權(quán)力過多重疊。自然資源部在生態(tài)環(huán)境保護中具有生態(tài)保護和修復(fù)職責(zé)，重點在自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)保護系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，貫徹“誰破壞、誰治理”的責(zé)任原則，而生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)環(huán)境保護中具有加強環(huán)境污染治理的職責(zé)，重點在環(huán)境污染監(jiān)督、執(zhí)法、治理，專職履行政府在環(huán)境污染治理中的責(zé)任和義務(wù)。因此，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)存在一定的交叉。需要建立合理的工作協(xié)調(diào)機制和爭議處理機制，實現(xiàn)信息共享，在自然生態(tài)環(huán)境保護中既要防止出現(xiàn)權(quán)力真空區(qū)域，也要防止出現(xiàn)過多的權(quán)力交叉區(qū)域。

第四，自然資源部與其他部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。新體制下，自然資源部雖然擁有統(tǒng)一管理自然資源的集中權(quán)力，但是仍然需要從制度上處理好與其他部門之間關(guān)系，保障相關(guān)職權(quán)交接的前后銜接，為自然資源的統(tǒng)一管理掃除體制障礙。[7]（1）應(yīng)統(tǒng)一職權(quán)和職責(zé)。設(shè)立自然資源部統(tǒng)一行使職權(quán)，就要將分散在不同部門的職責(zé)集中到自然資源部，這必然要涉及原有部門的機構(gòu)調(diào)整、職責(zé)權(quán)限的重新劃分、人事的調(diào)整和利益格局的變化等，因此，應(yīng)從制度上妥善解決和克服原有的既得利益格局造成的體制障礙。（2）應(yīng)建立各部委之間的有效的協(xié)調(diào)機制。理論和實務(wù)界提出了各種各樣的方案和建議，其中，亞洲開發(fā)銀行和世界銀行的報告均提出重新組建國務(wù)院環(huán)境保護委員會的建議，從而與其他部門建立更好的合作關(guān)系，更好地整合不同部門間的自然資源和環(huán)境保護政策措施;國合會、美國自然資源保護委員會與經(jīng)合組織的研究均提出成立由總理任組長、各相關(guān)部委負(fù)責(zé)人參加的自然生態(tài)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，即在國務(wù)院內(nèi)部建立協(xié)調(diào)自然生態(tài)環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以促進環(huán)境融入經(jīng)濟和部門決策之中;世界銀行則建議效仿美國的環(huán)境質(zhì)量委員會，設(shè)立國家環(huán)境政策辦公室，直接向國家領(lǐng)導(dǎo)人匯報工作。[8]這些建議都有一定的參考價值，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合自然資源管理新體制的特點和問題，在積極研究和借鑒參考各種有益建議和方案的基礎(chǔ)上，建立符合實際又契合新體制的協(xié)調(diào)機制。

五、建立自然資源管理的法律體系

完備的法律制度體系，是保障自然資源管理新體制穩(wěn)固扎根，保障自然資源管理機構(gòu)政策運行和有效工作的基礎(chǔ)。新體制下需要加快自然資源法律體系建設(shè)，充分發(fā)揮好法治在自然資源管理體制運行和自然資源管理中的重要作用。

首先，新體制下建設(shè)自然資源管理法律體系，必須以生態(tài)文明建設(shè)理念為指導(dǎo)，貫徹綠色原則，以“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)，統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查和登記，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制規(guī)劃”為目標(biāo)，注重人、政府和社會在自然資源管理和利用中相互之間利益關(guān)系的平衡。[6]其次，需要修改《物權(quán)法》和自然資源單行法的有關(guān)規(guī)定。將自然資源作為一個整體進行立法，理順自然資源產(chǎn)權(quán)和自然資源管理權(quán)的關(guān)系。對一些通用的產(chǎn)權(quán)制度，可以在《物權(quán)法》中予以規(guī)定，例如，自然資源國家所有權(quán)及其行使制度、自然資源使用權(quán)制度、有償使用制度等。再次，需要研究制定《自然資源法》。應(yīng)結(jié)合新體制下自然資源管理的新目標(biāo)和新要求，借鑒吸收各國先進的自然資源管理法律制度，尤其是其背后的法理，研究制定土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原等自然資源的統(tǒng)一法典《自然資源法》，為自然資源管理的法治化奠定堅實的法律基礎(chǔ)。具體而言，筆者認(rèn)為統(tǒng)一的《自然資源法》需要特別重視以下幾個方面：

第一，在統(tǒng)一法典中要特別重視規(guī)定自然資源管理的通用法律規(guī)則，實現(xiàn)自然資源管理法律體系的內(nèi)部統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，確保管理機構(gòu)能夠?qū)Ω黝愖匀毁Y源進行統(tǒng)一管理。例如，可以在統(tǒng)一法典中確定自然資源部的職責(zé)權(quán)限，自然資源的分類管理制度、垂直管理的權(quán)限劃分，國有自然資源收益分配和使用，建立自然資源管理機構(gòu)與其他機構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)機制等。

第二，應(yīng)在《自然資源法》中明確公益性自然資源與經(jīng)營性自然資源的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并確立這兩類自然資源的分類管理規(guī)則。

第三，在《自然資源法》的具體結(jié)構(gòu)安排上，應(yīng)明確自然資源所有者和使用者的權(quán)利和義務(wù)，并建立基本的權(quán)利義務(wù)規(guī)則，例如，當(dāng)事人不能隨意創(chuàng)設(shè)自然資源權(quán)益規(guī)則，禁止自然資源所有者和使用者過度利用自然資源規(guī)則，必須按時繳納自然資源稅款規(guī)則，等等。

第四，適當(dāng)規(guī)范自然資源管理部門的管理措施。應(yīng)允許自然資源部為確保自然資源開發(fā)利用秩序的相對穩(wěn)定，創(chuàng)新自然資源管理措施，創(chuàng)新分區(qū)管制規(guī)劃，增加自然資源開發(fā)利用管理手段，以便自然資源管理部門能因地制宜地進行自然資源管理。

第五，建立權(quán)力制約機制。為防止政府過度干預(yù)自然資源使用者權(quán)益，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國家征收、征用的目的、程序和合理公正的補償原則;應(yīng)當(dāng)明確自然資源管理部門的職權(quán)必須接受人大監(jiān)督，接受監(jiān)察委員會、審計署的監(jiān)督。[9]

總之，自然資源管理新體制的確立，意味著自然資源管理需要一系列的制度創(chuàng)新，也意味著原有的自然資源法律體系需要進一步的調(diào)整和變革，只有這樣，才能跟上自然資源管理體制發(fā)展的潮流，并保障和促進新體制的穩(wěn)固和發(fā)展。

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Institutional Innovation and Legal Protection of Natural Resource Management under the New System

Ye Wenping

Abstract：The Organizational Reform Plan of the State Council was reviewed and approved by the First Session of the 13th National People's Congress? According to this plan， the Ministry of Natural Resources was established in order to perform the unified responsibility for the management of natural resources assets owned by the whole people， marking a significant progress in both of the reform of Chinas natural resource management system and the initial establishment of a new system. It is in favor of the proper separation and mutual supervision of decision makers， implementers and supervisors ，and improvement of the efficiency of natural resource asset management at the same time? However， there are also challenges for the new system in terms of theoretical interpretation ， institutional innovation and institutional constraints. In order to cope with these new challenges， the theoretical basis of the new system should be consolidated;the natural resource property rights system and natural ecological spatial planning should be improved and implemented? Besides， power allocation can be optimized， and a natural resource management legal system to be established in order to ensure that the natural resource management system reform can be actively promoted in accordance with the centra] deployment

Key words：natural resources;management system;natural resource property rights;natural resources law