韓兆柱 邢蕊

[摘? ? 要]養(yǎng)老問題不僅是民生問題，而且是重要的經(jīng)濟(jì)問題、政治問題、社會(huì)問題、文化問題，需要政府和相關(guān)社會(huì)主體統(tǒng)籌應(yīng)對。京津冀養(yǎng)老服務(wù)基于一個(gè)整體框架下協(xié)同發(fā)展，從緩解大城市養(yǎng)老壓力和為公民提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)兩方面考慮，協(xié)同優(yōu)化三地養(yǎng)老服務(wù)供給。整體性治理的根本目的是通過不同地區(qū)、政府部門以及公私部門之間的協(xié)調(diào)整合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提供滿足公民生活需求的高效公共服務(wù)。基于整體性治理理論，加快京津冀地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的步伐，打破政策性壁壘、破除地區(qū)本位主義、促進(jìn)公私合作、實(shí)現(xiàn)資源共享是破解京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同困境的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]整體性治理;京津冀;養(yǎng)老服務(wù);協(xié)同發(fā)展

中圖分類號： D630? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號：1008-410X（2019）01-0071-08

實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的前提和重要保障就是民生問題的解決。養(yǎng)老問題不僅是民生問題，而且是重要的經(jīng)濟(jì)問題、政治問題、社會(huì)問題、文化問題，需要政府和相關(guān)社會(huì)主體統(tǒng)籌應(yīng)對，以更加積極科學(xué)的態(tài)度應(yīng)對人口老齡化。京津冀養(yǎng)老服務(wù)必須基于一個(gè)整體框架下協(xié)同發(fā)展，從緩解大城市養(yǎng)老壓力和為公民提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)兩方面考慮，協(xié)同優(yōu)化三地養(yǎng)老服務(wù)供給。京津冀地區(qū)應(yīng)基于高效的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，整合資源，共同發(fā)力，在養(yǎng)老服務(wù)問題上形成一個(gè)雙向的供需鏈條，織密京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同網(wǎng)。

一、 京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的背景及必要性

整體性治理的核心問題是協(xié)調(diào)和整合，根本目的是促使政府更有效率地向公眾提供公共服務(wù)，滿足人民的生活需求。京津冀養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同發(fā)展必須做到以公民為本，以服務(wù)為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，三地協(xié)力朝著滿足公民養(yǎng)老服務(wù)需求，提高京津冀養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的共同目標(biāo)努力。

（一） 京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的理論背景

整體性治理的理論建立在兩個(gè)背景上：一是盛極一時(shí)的新公共管理的衰微;二是信息技術(shù)的發(fā)展，即數(shù)字時(shí)代的來臨[1]。整體性治理理論是順應(yīng)理論發(fā)展和實(shí)踐需要的新治理范式，有針對性地應(yīng)對新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的部門化、碎片化和復(fù)雜化的難題?！耙怨裥枨鬄閷?dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，為公民提供無縫隙而非分離的整體性服務(wù)的政府治理圖式?！盵2]

整體性治理的概念最早由安德魯·鄧西爾提出，該理論的主要代表人物是佩里·?？怂梗麑φw性治理理論進(jìn)行了詳細(xì)論述。?？怂怪赋?，整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)和整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動(dòng)[3]。?？怂拐J(rèn)為協(xié)調(diào)是克服棘手問題與碎片化治理及整體性治理成功與否的關(guān)鍵所在，協(xié)調(diào)主要運(yùn)用“求同”和“化異”兩個(gè)手段。在組織關(guān)系層面，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)部門間的溝通和交流，減少無序競爭;在組織運(yùn)行過程方面，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)行為和目標(biāo)的一致性。整合是指要求各組織從全局出發(fā)，在行動(dòng)上達(dá)成一致，強(qiáng)調(diào)不同部門之間，同一部門的不同層級之間以及公私部門之間進(jìn)行組織框架與形態(tài)層面以及技術(shù)路線與制度層面的整合。

“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合，必須先把那個(gè)特殊場合加以研究之后才可以判定?！盵4]京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展是在縮小養(yǎng)老服務(wù)供需縫隙的同一目標(biāo)下，力圖使三地提供整體的而非分散的養(yǎng)老服務(wù)，使養(yǎng)老服務(wù)供給最優(yōu)化。整體性治理理論的價(jià)值取向和指導(dǎo)措施契合三地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)踐要求，指導(dǎo)京津冀地區(qū)在人口老齡化形勢嚴(yán)峻、資源分配不均、養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊的困境中，通過協(xié)同合作、利益共享激發(fā)新的發(fā)展活力。

（二）京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的政策背景

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展是黨中央倡導(dǎo)的京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略在民生領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，此舉既能提高三地的養(yǎng)老服務(wù)水平，又能緩解京津的養(yǎng)老壓力，拉動(dòng)河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更為其他地區(qū)協(xié)同提高養(yǎng)老服務(wù)水平提供重要范例?！蛾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號），從頂層設(shè)計(jì)上將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展納入國家戰(zhàn)略?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展正式拉開帷幕。2015年11月6日，三地簽署的《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》旨在疏解北京的非首都功能，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展提供了政策前提。協(xié)議確定了包括河北燕郊燕達(dá)國際健康城、河北高碑店養(yǎng)老項(xiàng)目和天津武清養(yǎng)老護(hù)理中心在內(nèi)的三家“京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)單位”。2016年6月，北京、天津、河北三地民政部門共同簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016年-2020年）》，提出要重點(diǎn)加強(qiáng)由基本養(yǎng)老功能衍生的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同和相互輸出，引導(dǎo)京津社會(huì)資本向河北養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域流動(dòng)。同時(shí)，構(gòu)建環(huán)京津健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)圈，重點(diǎn)打造一批環(huán)首都大健康產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，推動(dòng)北京市養(yǎng)老政策外延[5]。2017年11月，《關(guān)于增設(shè)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的通知》決定增設(shè)張家口春雷老年公寓、滄州青縣康泰養(yǎng)老護(hù)理中心、廊坊三河市五福托老院等6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為新的協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。至此，共形成9家京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。政策的推行和試點(diǎn)的開展為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展提供了首要保障，后期京津冀全范圍的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展還面臨著多種考驗(yàn)。

（三）京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的必要性

1.釋放京津兩地人口養(yǎng)老壓力。截至2016年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約329.2萬人，占總?cè)丝诘?4.1%，老年撫養(yǎng)系數(shù)持續(xù)攀升，2016年底高達(dá)38.1%，意味著每百名勞動(dòng)年齡（15歲～59歲）人口至少需撫養(yǎng)38位老人[6]。北京市人口老齡化、高齡化趨勢加快，老年人口失能率攀升，戶籍人口老齡化程度已居全國第二位。沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)勢必減慢北京市疏散非首都功能的步伐，合理整合利用天津市、河北省的養(yǎng)老資源，是解決北京市養(yǎng)老難題的必由之路。

天津市作為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口流動(dòng)性加強(qiáng)，家庭規(guī)模逐漸縮小，造成人口老齡化、高齡化、空巢化和家庭小型化并存的養(yǎng)老困境。截至2016年底，天津市60歲以上戶籍老年人口243.9萬，占全市戶籍人口的23.35%，預(yù)計(jì)到2020年，全市戶籍老年人口將超過290萬，占總?cè)丝诒壤?6%[7]。天津市人口老齡化水平與北京市基本持平，進(jìn)入人口老齡化加速期的京津，同時(shí)面臨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的現(xiàn)實(shí)難題。

2.縮小京津冀三地養(yǎng)老服務(wù)差距。北京市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)較為完善，截至2016年底，北京市共有老齡事業(yè)單位13個(gè)，老年法律援助中心278個(gè)，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織3024個(gè)，老年學(xué)校2203所，各類老年活動(dòng)室6613個(gè)[8]。2017年，全市養(yǎng)老床位數(shù)增加到12.6萬張，扶持照料中心建設(shè)項(xiàng)目252個(gè)，支持建設(shè)350家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站[7]。北京市注重老年人養(yǎng)老、文化、體育、法制事業(yè)同步發(fā)展，老年優(yōu)待和補(bǔ)貼項(xiàng)目豐富，在物質(zhì)和精神兩個(gè)層面提高老年人的幸福感和獲得感。

天津市在養(yǎng)老方面形成了較為完備的制度體系和養(yǎng)老服務(wù)體系，在社區(qū)養(yǎng)老方面做出了突出成績。在養(yǎng)老制度和法律法規(guī)方面，天津在全國率先出臺(tái)了《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)，養(yǎng)老服務(wù)邁入法治化軌道。在養(yǎng)老服務(wù)體系方面，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系基本建立，打造了具有天津特色的“973”養(yǎng)老服務(wù)格局。全市累計(jì)建設(shè)老年日間照料服務(wù)中心（站）1100個(gè)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋;建設(shè)社區(qū)食堂、配餐中心386個(gè)，中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)老年助餐服務(wù)全覆蓋;建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)428家，全市養(yǎng)老床位達(dá)68616張，平均千名老人擁有床位32張[8] 。

河北省在環(huán)境、土地和人力資源等方面優(yōu)勢明顯，截至2017年底，全省各類提供住宿的收留撫養(yǎng)類機(jī)構(gòu)1169個(gè)，床位16.9萬張，其中農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)494個(gè)，床位7.7萬張[9]，具有承接京津養(yǎng)老人口的一定基礎(chǔ)。但是河北的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不完善，社會(huì)參與度低，養(yǎng)老資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，護(hù)理和管理人員缺乏，服務(wù)種類單一，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量現(xiàn)象并存，總體水平落后于京津地區(qū)。

3.激發(fā)河北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，三地要堅(jiān)持目標(biāo)一致、資源互補(bǔ)、互利共贏，實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)之勢。經(jīng)濟(jì)是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要一環(huán)，三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)參差不齊，河北省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展實(shí)力處于弱勢地位。雖然2017年河北的生產(chǎn)總值為35964億元，高于北京市的28000.4億元和天津市的17885.39億元，但河北的人均GDP為4.78萬元，僅占北京的37%和天津的42%，河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民消費(fèi)水平明顯低于京津地區(qū)。在2017年，北京市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“三二一”型，第一產(chǎn)業(yè)占比0.5%，第二產(chǎn)業(yè)占比19.3%，第三產(chǎn)業(yè)占比80.2%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展完備，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)完善。天津市第一產(chǎn)業(yè)占比1.2%，第二、三產(chǎn)業(yè)占比較重，第三產(chǎn)業(yè)54%的比重大于第二產(chǎn)業(yè)的44.8%，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)完善。反之，河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“二三一”模式，一二三產(chǎn)業(yè)分別占比9.8%、48.4%、41.8%，第三產(chǎn)業(yè)占比低于第二產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展態(tài)勢疲軟（見表1）。

京津地區(qū)要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。北京市要“瘦身提質(zhì)”，逐步構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);天津市要“強(qiáng)身聚核”，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展;河北省要著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，“健身增效”，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展是推動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級的共贏選擇，京津地區(qū)通過向河北省轉(zhuǎn)移養(yǎng)老壓力，進(jìn)而優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。河北省通過承接北京市和天津市的養(yǎng)老需求，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，通過“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”熱潮，在鞏固第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，激發(fā)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)撃?，追趕京津地區(qū)發(fā)展步伐。

二、 京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的困境

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)碎片化

整體性治理以解決人民生活問題為核心，旨在提供滿足社會(huì)公眾需求的無縫隙的公共服務(wù)而非碎片化的服務(wù)供給。京津冀養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)是一項(xiàng)整體性工程，需要根據(jù)三地人民實(shí)時(shí)實(shí)地的養(yǎng)老需求，通過相互溝通合作的渠道，各部門共同發(fā)力，整合利用相關(guān)養(yǎng)老資源，建立完善的體制機(jī)制和有效的法規(guī)體系，為京津冀老年人口提供高質(zhì)量、有保障的養(yǎng)老服務(wù)。但是現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系存在部門設(shè)置分散化和法律法規(guī)不完善的弊端。

從部門設(shè)置方面看，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)存在多元管理主體，政府在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系問題上缺乏整體性。養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)涉及多個(gè)政府職能部門，包括民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)、發(fā)改委、財(cái)政、住房建設(shè)等多個(gè)部門。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)部門缺乏行之有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，造成整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的割裂和整體目標(biāo)的碎片化。同時(shí)還須警惕，在部門利益的驅(qū)使下，各部門從自身職能角度出發(fā)，力爭使自身的利益最大化，造成養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨難以協(xié)調(diào)的機(jī)制障礙，產(chǎn)生資源浪費(fèi)，養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量等后果。

從法律法規(guī)方面看，為緩解京津養(yǎng)老壓力，三地聯(lián)合出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章政策來推動(dòng)京津冀養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。2015年11月京津冀三地簽約了《北京市民政局、天津市民政局、河北省民政廳共同推動(dòng)京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議（2015-2020年）》，2016年6月三地民政局共同簽署了《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，2016年9月聯(lián)合印發(fā)了《京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)方案》。京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展已具備一定的政策支持，但政策的落實(shí)仍缺乏法律的監(jiān)督和保障。

（二）實(shí)際運(yùn)行存在地區(qū)本位主義

京津冀三地屬于不同的行政區(qū)劃，有各自的政策目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向，不同的利益訴求導(dǎo)致三地在頂層政策設(shè)定以及項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中存在矛盾與沖突。京津冀三地長期以來處于條塊分割的行政體制下，這種縱向?qū)蛹壍牧呀夂蜋M向部門的分割滋生了利益地區(qū)化、部門化，部門權(quán)力碎片化，服務(wù)的裂解性、各自為政等現(xiàn)象[10]。我國的養(yǎng)老制度運(yùn)行方式是地區(qū)分割、屬地管理，地區(qū)養(yǎng)老制度安排的差異性造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)分割的大格局下三地養(yǎng)老形成政策壁壘，分屬于不同行政區(qū)劃的京津冀三地，社?；鸬睦U納機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制和報(bào)銷機(jī)制存在差別，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平影響，京津冀的社保給付水平也存在較大差距。

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)就是要實(shí)現(xiàn)異地養(yǎng)老，保障異地養(yǎng)老可行性的關(guān)鍵就在于養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金的異地收取，相關(guān)補(bǔ)貼隨人轉(zhuǎn)移以及醫(yī)保的異地報(bào)銷問題。在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的大趨勢下，跨區(qū)域養(yǎng)老的福利補(bǔ)貼、異地醫(yī)保報(bào)銷已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)階段。2017年12月，京津冀三地民政機(jī)構(gòu)頒布的《京津冀區(qū)域養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)在養(yǎng)老協(xié)同區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)貼跟著老人走。接收京津老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，享受本地民政部門和老人戶籍所在地的雙重床位補(bǔ)貼資金。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，方案強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)及異地醫(yī)保報(bào)銷政策對接。京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展政策先行，在現(xiàn)有政策下，仍存在三地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量和服務(wù)水平參差不齊，相關(guān)扶持政策差距過大等問題。

（三）協(xié)同機(jī)制中社會(huì)主體參與率低

整體性治理理論中，公私關(guān)系協(xié)調(diào)整合發(fā)展的訴求對引入市場機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)主體參與，提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平具有重要意義。在傳統(tǒng)觀念中，“老有所養(yǎng)、老有所依”不僅是對家庭倫理的硬性要求，而且是對政府責(zé)任感的深度考驗(yàn)。政府從制定政策、投入資金、建設(shè)運(yùn)營、監(jiān)督管理等方面全方位干涉養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，社會(huì)力量在建立完善社會(huì)養(yǎng)老體系和提供養(yǎng)老服務(wù)過程中勢頭較弱。在老年人口數(shù)量激增、家庭養(yǎng)老功能弱化、養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化以及政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，政府主體和營利、非營利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織共建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是提高養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的必然選擇。

現(xiàn)存的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格較低，保障完善，但是名額緊張，一床難求。社會(huì)資本參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極分化，集中在高端消費(fèi)群體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因收費(fèi)高昂只能滿足小部分人的養(yǎng)老需求，并不能很好地解決京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的需要。京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展中流動(dòng)的老年人口，主體是依靠基本養(yǎng)老金的工薪階層，養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的承受能力受經(jīng)濟(jì)條件限制。定價(jià)接近普通消費(fèi)者的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，卻面臨收不抵支，運(yùn)營艱難的困境。近幾年，政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中出臺(tái)了很多優(yōu)惠扶持政策，但是在實(shí)際運(yùn)行中，監(jiān)督體系不完善，補(bǔ)貼缺乏針對性，優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。社會(huì)資本參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨前期投入過高，補(bǔ)貼不足，運(yùn)營成本難以負(fù)擔(dān)等多重困境。此外，三地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對協(xié)同提供養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識(shí)不一，尚未形成開放合作的發(fā)展機(jī)制。

（四）京津冀養(yǎng)老資源整合利用率低

京津冀協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是實(shí)現(xiàn)資源共享、市場共建、提高三地養(yǎng)老服務(wù)水平的創(chuàng)舉。實(shí)現(xiàn)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的重要一環(huán)就是資源的互補(bǔ)和共享，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)是一個(gè)整體，需要多方資源的整合提升，但是京津冀的養(yǎng)老資源互補(bǔ)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，三地養(yǎng)老資源分配不均，資源差距不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更加體現(xiàn)在質(zhì)量上。河北省在醫(yī)療資源、養(yǎng)老人才隊(duì)伍和養(yǎng)老配套設(shè)施等方面與北京天津兩地有較大差距，三地資源分布松散，綜合利用率不高。

京津地區(qū)的城市化水平和老齡化程度遠(yuǎn)高于河北省，較早形成了應(yīng)對老齡化危機(jī)的意識(shí)，積攢了豐富的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。在醫(yī)養(yǎng)協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境下，醫(yī)療服務(wù)水平是決定養(yǎng)老群體服務(wù)取向的重要因素，三地就醫(yī)呈現(xiàn)出河北醫(yī)患涌向京津兩地的單向態(tài)勢。從顯性層面來說，河北省與北京天津的高水平醫(yī)院和醫(yī)師團(tuán)隊(duì)數(shù)量上存在一定的差距;從隱形因素方面分析，河北省醫(yī)院的技術(shù)水平、醫(yī)師的從業(yè)能力和醫(yī)療器材的先進(jìn)性都明顯低于京津兩地，醫(yī)療資源分配不均成為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的掣肘。另外，北京天津地區(qū)的服務(wù)業(yè)較河北省發(fā)達(dá)，人才集聚效應(yīng)明顯，養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人群分工明確、更為專業(yè)化。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)護(hù)理人員不足是大環(huán)境，各地都面臨缺乏專業(yè)人才的困境，京津冀三地養(yǎng)老服務(wù)的技能交流和人才輸送機(jī)制尚未形成。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)水平的提升需要養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持，北京是重要的技術(shù)開發(fā)區(qū)和人才引進(jìn)區(qū)，擁有先進(jìn)的醫(yī)療器材、康復(fù)輔具等相關(guān)養(yǎng)老設(shè)備。天津市的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展成熟，積累了豐富的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，形成了較為完備的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。相比京津地區(qū)，河北的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)較為粗放，養(yǎng)老服務(wù)層次低，養(yǎng)老設(shè)備落后，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整合程度低。

三、 京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的路徑

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展是同路同力的長期合作過程，通過打破三地行政區(qū)劃，跨地區(qū)合作實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)，政策整合，為養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展提供制度平臺(tái)。通過公私合作為養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展注入新鮮血液，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，三地資源整合，為養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展提供完善的硬件設(shè)施。

（一）整合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)和整合，相關(guān)部門協(xié)同發(fā)力，形成完善的養(yǎng)老制度體系和穩(wěn)定的法制保障，科學(xué)從容應(yīng)對京津冀人口老齡化的趨勢，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

養(yǎng)老服務(wù)的提供是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門共同發(fā)力，以滿足養(yǎng)老群體的需求為基礎(chǔ)，將分散的服務(wù)功能集中起來，建設(shè)一體化服務(wù)系統(tǒng)。碎片化的部門設(shè)計(jì)造成養(yǎng)老制度、相關(guān)政策和規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)，也影響了基層養(yǎng)老管理體制的運(yùn)行。在部門分割的情況下，“地方政府和基層單位經(jīng)常要為同一個(gè)項(xiàng)目與多個(gè)上級部門和機(jī)構(gòu)打交道，這導(dǎo)致嚴(yán)重的浪費(fèi)并使服務(wù)的使用者感到沮喪”[12]。部門之間的分割形成信息孤島，造成不必要的制度成本，增加老年群體獲得養(yǎng)老服務(wù)的難度。因此，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的有關(guān)部門必須在多快好省建設(shè)京津冀養(yǎng)老服務(wù)體系的整體目標(biāo)下，推進(jìn)不同部門間信息的溝通和職能的整合，整體推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

完善的法律體系是養(yǎng)老服務(wù)落實(shí)到位的重要保障，需要將老齡工作納入依法治國戰(zhàn)略，從法律層面為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航。一方面，要貫徹落實(shí)《老年權(quán)益保護(hù)法》，保證老年群體能夠享受基本的養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)杜絕虐老事件的發(fā)生，為老年人維護(hù)自己的基本權(quán)益提供法律武器。另一方面，通過建立完善的法律法規(guī)，為京津冀養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營提供全方位的監(jiān)督和管理，保證養(yǎng)老服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）加快地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整合步伐

京津冀現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系在傳統(tǒng)體制的局限下呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，老年群體被制度割裂，養(yǎng)老金制度受地區(qū)分割，三地養(yǎng)老服務(wù)供需脫節(jié)。為實(shí)現(xiàn)三地老年人口平等享有養(yǎng)老資源，共同提高養(yǎng)老生活質(zhì)量，京津冀地區(qū)需要以合作共享為前提，打造線下線上雙向整合機(jī)制，突破地區(qū)限制，實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，同時(shí)打破三地信息壁壘，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老信息資源共建共享。

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責(zé)任編輯：楊? 俊