謝玉梅， 楊 陽， 劉 震

(江南大學(xué) 商學(xué)院， 江蘇 無錫 214000)

一、引 言

2015年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)要精準(zhǔn)選派優(yōu)秀青年干部到村任扶貧第一書記，做好鄉(xiāng)村治理的有效銜接，為解決新時(shí)期扶貧工作新難點(diǎn)提供重要保障。截至2017年末，我國有19.5萬名第一書記奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)第一線*共產(chǎn)黨員網(wǎng)(http://www.12371.cn/special/jcdjdxjy/)。選什么人當(dāng)?shù)谝粫洝⑹裁慈嗽诋?dāng)?shù)谝粫?？第一書記扶貧作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素是什么？實(shí)踐中的第一書記幫扶機(jī)制存在哪些困境？這些都是值得學(xué)術(shù)界進(jìn)行研究的重要問題。事實(shí)上，早在改革開放初期，我國就采取了定點(diǎn)扶貧、單位幫扶和領(lǐng)導(dǎo)掛職等形式開展扶貧工作[1-2]。第一書記作為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)踐路徑和管道，對傳統(tǒng)掛村幫扶形式的繼承與創(chuàng)新表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化駐村干部責(zé)任制度。與傳統(tǒng)駐村幫扶工作不同的是，第一書記駐村制度通過配套的激勵(lì)考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人，并強(qiáng)化了“外嵌”干部內(nèi)生化意識(shí)，從而解決政治碎片化問題，重塑基層治理主體，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧工作的有效動(dòng)員[3-4]；二是突出駐村幫扶工作的精準(zhǔn)度。以“精準(zhǔn)”為第一要義的第一書記相比于傳統(tǒng)的包村幫扶工作，無論在選派匹配上還是幫扶實(shí)踐過程都更注重精準(zhǔn)度的提升[5]。第一書記作為外來的幫扶力量介入到基層對村民自治產(chǎn)生積極影響[6]，實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力與地方社會(huì)的有效對接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展和基層社會(huì)的善治[7]，通過與村書記形成的新型“雙軌”在貧困領(lǐng)域中交匯、互動(dòng)和嵌入，提升了扶貧績效[8]；但第一書記在實(shí)踐中也存在較多問題：有些第一書記注重短期效益、形式主義嚴(yán)重、幫扶力度不足、村莊自治消解等[3,9]。

從本質(zhì)上看，第一書記駐村制度實(shí)現(xiàn)了對貧困村的人才轉(zhuǎn)移支付，以期通過嵌入政治資源及社會(huì)資源改善貧困村治理現(xiàn)狀，而村莊治理有效又是國家鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。2018年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中強(qiáng)調(diào)“建立選派第一書記工作長效機(jī)制，全面面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記，習(xí)總書記也提出要從推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村人才、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村生態(tài)、鄉(xiāng)村組織等五大方面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，第一書記不僅是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的重中之重，更能為后扶貧階段部署的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積累人才資源和組織基礎(chǔ)。但在2013年以來的第一書記大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式駐村扶貧實(shí)踐中，我國缺乏對第一書記扶貧作用機(jī)制及發(fā)揮作用關(guān)鍵因素的研究。江蘇宿遷是我國六大國家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)之一，設(shè)立宗旨是探索共同富裕新模式，為國家扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供借鑒與示范；六個(gè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)在治理貧困問題的創(chuàng)新實(shí)踐上有一定的一致性，因此其貧困治理實(shí)踐一定程度上代表了我國發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困治理方向。江蘇蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的貧困差異程度高于全國，而宿遷市是江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，對宿遷的研究具有代表性和典型性?；诖?，本文以江蘇省宿遷國家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)為研究對象，分別與2017年7月及2018年4月到宿遷宿豫區(qū)及沭陽縣進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，并以電話及郵件形式補(bǔ)充資料，通過結(jié)構(gòu)訪談、半結(jié)構(gòu)訪談和入村調(diào)查，分析第一書記制度選派落實(shí)、幫扶機(jī)制特點(diǎn)及存在的現(xiàn)實(shí)問題，為進(jìn)一步完善第一書記駐村幫扶制度提供決策參考。

二、第一書記選派

下派第一書記是實(shí)現(xiàn)動(dòng)員式治理的延續(xù)與創(chuàng)新[4]。早在21世紀(jì)初，福建省、安徽省、廣西省等地區(qū)已開始嘗試向行政村派駐第一書記扶貧及村莊治理工作，并取得良好成效。隨后，中央從頂層設(shè)計(jì)上嚴(yán)格規(guī)范精準(zhǔn)扶貧干部選派任用機(jī)制，重點(diǎn)選派政治素質(zhì)高，綜合能力強(qiáng)的干部駐村。2015年4月30日，中共中央組織部等部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，從全國層面部署推動(dòng)第一書記工作。2017年12月，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步規(guī)范人員選派原則，加強(qiáng)駐村干部精準(zhǔn)選派，優(yōu)化駐村干部結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮駐村工作隊(duì)脫貧攻堅(jiān)生力軍作用。為充分響應(yīng)《通知》精神，江蘇省各級(jí)政府相繼出臺(tái)關(guān)于第一書記及幫扶工作隊(duì)的選派文件*即《關(guān)于做好2016—2017年度省市委幫扶工作隊(duì)隊(duì)員選派工作的通知》，為下轄地區(qū)第一書記的選派工作提供指導(dǎo)。

第一書記本質(zhì)上是非制度化的“人才”及其背后資源的轉(zhuǎn)移支付，選派的第一書記是扶貧政策、扶貧項(xiàng)目的直接執(zhí)行者，其個(gè)人能力、個(gè)人特質(zhì)、職位、后方單位、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等直接決定了第一書記在駐村扶貧過程中所能發(fā)揮作用的大小。因此，把好選派一關(guān)尤為重要。各級(jí)政府在選什么人當(dāng)?shù)谝粫泦栴}上做出了明確要求，即選派具有一定工作經(jīng)驗(yàn)，較強(qiáng)工作能力及較高政治素養(yǎng)的優(yōu)秀年輕干部到村任第一書記，按照“黨群部門到‘弱’村、政法部門到‘亂’村、經(jīng)濟(jì)部門到‘窮’村”的原則，采取雙向選擇，“菜單式”選派。為摸清楚什么人在當(dāng)?shù)谝粫洠?017年6月—2018年4月，課題組對宿遷市宿豫區(qū)及沭陽縣的第一書記及其駐村情況進(jìn)行了調(diào)查。為解決好“誰來扶”的問題，省市縣(區(qū))多級(jí)幫扶力量合力提供保障，實(shí)現(xiàn)所有經(jīng)濟(jì)薄弱村第一書記全覆蓋，在扶貧工作隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的牽頭下，第一書記聯(lián)合協(xié)調(diào)其他掛村包戶單位及優(yōu)秀掛村企業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困村與貧困農(nóng)戶雙脫貧。并根據(jù)不同地域、不同階段、不同類型的扶貧工作，建立嚴(yán)格規(guī)范的精準(zhǔn)扶貧干部的考核機(jī)制，明晰精準(zhǔn)扶貧成效考核辦法，最大程度地調(diào)動(dòng)扶貧干部的積極性和使命感。第一書記作為直接嵌入于貧困村的公共領(lǐng)導(dǎo)力，其個(gè)人特質(zhì)在很大程度上影響領(lǐng)導(dǎo)能力，從調(diào)研結(jié)果來看：

第一，第一書記以男性為主，年齡上多集中于中青年階段，文化程度普遍較高。這可能源于兩個(gè)方面原因：一是我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位中女性干部比例較小；二是男性干部相比于女性干部，無論是從身體素質(zhì)還是家庭因素來說，都更適合常駐在貧困村開展相關(guān)扶貧工作。從年齡上看，有42位第一書記處于30-50歲之間，占比高達(dá)到85.7%。工作能力往往與工齡呈正相關(guān)關(guān)系，選派相對具有較長工齡的機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部在很大程度上保證整個(gè)駐村干部隊(duì)伍的工作能力。駐村工作中可以利用他們成熟的工作技能及豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，向經(jīng)濟(jì)薄弱村引進(jìn)新的發(fā)展思路。在文化程度上，有48人具有大專及以上學(xué)歷，且以擁有本科及以上學(xué)歷者為主，文化素養(yǎng)普遍較高。

第二，下派的第一書記后方單位集中于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。調(diào)查的49個(gè)樣本村中，25個(gè)第一書記的后方單位為行政機(jī)關(guān)單位，包括市國稅局、市規(guī)劃局、市水務(wù)局、市政府辦、區(qū)地稅局等市區(qū)機(jī)關(guān)單位；24個(gè)第一書記的后方單位為事業(yè)單位，包括區(qū)農(nóng)委、區(qū)民政局、市體育局、區(qū)教育局、縣交通局、縣人社局等，企業(yè)、人民團(tuán)體、高校等力量尚為缺失。

表1 第一書記選派情況及特征Tab. 1 Selection Situation and Characteristics of“The First Secretary”

數(shù)據(jù)來源：問卷整理所得

第三，第一書記對扶貧工作積極性高，有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，服務(wù)意識(shí)強(qiáng)。從干部選派的積極性上看，以主動(dòng)申報(bào)形式自薦成為駐村第一書記的共有32人，其中近44%的第一書記出于社會(huì)責(zé)任感，通過駐村書記這一角色進(jìn)入扶貧事業(yè)；有53%的第一書記認(rèn)為駐村掛職是一種自我鍛煉的有效途徑，通過2年的駐村時(shí)間得到工作能力的提升，對于個(gè)人職位晉升及所派駐單位來說都是有利的；其他17位第一書記雖由其所在單位黨組織通過綜合考慮其個(gè)人工作能力、責(zé)任意識(shí)、家庭情況、年齡、對所所駐村了解情況等因素選拔出來的，但在后續(xù)駐村工作中積極主動(dòng)開展了扶貧工作，這也說明所選派的這一批第一書記對扶貧工作具有較強(qiáng)的認(rèn)可度和責(zé)任感。

第四，市直屬單位與區(qū)縣直單位合力助推，副科及以下居多。從職務(wù)級(jí)別構(gòu)成來看，科員及以下的駐村第一書記有35人，副科級(jí)干部有9人，科級(jí)干部有4人，副處級(jí)干部1人。且在這14位副科級(jí)以上干部中，9人處于30-50歲之間，還有5人在50歲及以上。鑒于我國機(jī)關(guān)企事業(yè)晉升機(jī)制規(guī)定級(jí)別晉升不僅與工作能力相關(guān)，還得考慮工齡。因此，從某種程度上來說，派駐的第一書記工齡較長，其級(jí)別較高的可能性越大，而行政級(jí)別的高低也意味著其政治權(quán)力的大小，這也決定了其駐村后所能調(diào)動(dòng)的資源大小，包括所在后方單位資源及其個(gè)人社會(huì)資源，進(jìn)而影響扶貧成效。

三、第一書記駐村扶貧實(shí)踐

(一)第一書記駐村與考核

在具體操作中，宿遷市派駐了15名市直部門、宿豫區(qū)派駐了29名區(qū)直部門干部到宿豫區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村擔(dān)任第一書記，實(shí)現(xiàn)44個(gè)一類經(jīng)濟(jì)薄弱村第一書記全覆蓋。第一書記作為國家權(quán)力的代表，直接嵌入于貧困村，扮演著國家與社會(huì)的有意識(shí)形態(tài)的“接點(diǎn)”角色，實(shí)現(xiàn)國家、基層及社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系[10]。在后方單位與經(jīng)濟(jì)薄弱村的匹配上，基本遵循了強(qiáng)實(shí)力部門對接弱經(jīng)濟(jì)薄弱村原則，實(shí)現(xiàn)部門資源優(yōu)化配置。從調(diào)查的32個(gè)樣本村來看，包括了9個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村，23個(gè)區(qū)定經(jīng)濟(jì)薄弱村，而在9個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐的第一書記中，有8位第一書記后方單位屬于地級(jí)市機(jī)關(guān)事業(yè)單位，還有1位來自區(qū)政府辦公室，雖屬于縣直單位，但政府辦屬于實(shí)權(quán)部門，能在最大程度上為第一書記的工作提供支持。

在考核管理上，強(qiáng)化第一書記及后方單位責(zé)任感。一方面，第一書記工作的落實(shí)，需要后方單位及上級(jí)相關(guān)部門的合力支援。省委組織部對包括第一書記在內(nèi)的市派幫扶工作隊(duì)隊(duì)員安排了每人每年7.5萬元的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，為其駐村工作提供支持；派駐期間第一書記享有原單位工資福利，并對年度考核中稱職的隊(duì)員給予400元/月的生活補(bǔ)助[注]《關(guān)于做好2016—2017年度省市委幫扶工作隊(duì)隊(duì)員選派工作的通知》(蘇組通[2016]6號(hào))。另一方面，實(shí)行“不脫貧不脫鉤”的雙重考核措施，將扶貧責(zé)任落實(shí)到幫扶責(zé)任人和幫扶單位，防止駐村書記不作為。宿豫區(qū)委、扶貧辦通過制定以精準(zhǔn)建檔立卡、脫貧成效、扶貧改革、扶貧資金為指標(biāo)的考核辦法，對第一書記及幫扶單位工作進(jìn)行不定期日常專項(xiàng)檢查及年終考核，考核結(jié)果將作為評(píng)選先進(jìn)、晉升職級(jí)的重要依據(jù)，發(fā)揮政策激勵(lì)作用。同時(shí)，考核不合格者在必要時(shí)進(jìn)行“召回”處理，這種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有效彌補(bǔ)了第一書記管理工作的短板。

(二)第一書記扶貧重點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興皆為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)”一百年奮斗目標(biāo)而落實(shí)的國家戰(zhàn)略。打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興密不可分，要將脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同，就要落實(shí)好干部駐村機(jī)制。作為外部嵌入的政治力量，第一書記駐村，實(shí)現(xiàn)了物資資本、人力資本、社會(huì)資本三者有機(jī)結(jié)合，比傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)式扶貧更具資源輸入和滲透能力，有效解決貧困村精準(zhǔn)脫貧與村莊治理問題，第一書記在貧困村場域中主要開展了以下幾個(gè)方面工作。

一是加強(qiáng)基層組織黨建工作，提升基層黨組織脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)斗力。大量人口外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，黨支結(jié)構(gòu)失衡組織基礎(chǔ)薄弱。基層黨建工作的開展符合第一書記選派制度的初衷，也是第一書記的第一項(xiàng)職責(zé)。農(nóng)村工作開展需依附基層組織，軟弱渙散的基層組織難以承接并落實(shí)上級(jí)政府的扶貧政策，建強(qiáng)黨組織才能有效發(fā)揮其相應(yīng)的治理功用。

第一書記在組織層面的資源輸送作用不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面的資源調(diào)配，還包括黨建層面的政策資源輸送，宿豫區(qū)圍繞提升基層組織整體功能目標(biāo)，通過下派第一書記，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織與上級(jí)組織的有效對接。第一書記所在的后方單位多為黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府組織，具備較為完備的組織結(jié)構(gòu)及制度體系，借助所在單位的人才、技術(shù)、信息優(yōu)勢挖掘培養(yǎng)所駐村的基層干部，提升基層組織治理能力。在具體實(shí)踐中，LJ村F書記到村后，著力整改貧困村軟弱渙散的面貌，以黨內(nèi)治理帶動(dòng)基層社會(huì)治理。一方面，規(guī)范基層組織生活，提高村民與基層組織的互動(dòng)性，確定每月20日為黨員活動(dòng)日，規(guī)范基層民主制度，幫助村支部建立“三會(huì)一課”、“黨員學(xué)習(xí)日”等各項(xiàng)規(guī)章制度，通過定時(shí)召開村民代表大會(huì)、村兩委會(huì)等，組織農(nóng)戶學(xué)習(xí)相關(guān)政策，公開黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)，增加村莊治理透明度，并讓農(nóng)戶參與到經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展規(guī)劃制定中來，增強(qiáng)村民脫貧責(zé)任感。另一方面，以人才為中心，完善基層黨建和優(yōu)秀人才共建體系。駐村后，F(xiàn)書記主動(dòng)扮演好“村情民意調(diào)查員、富民強(qiáng)村服務(wù)員”的角色，對村情民情摸底調(diào)查基礎(chǔ)上，與區(qū)農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)反饋溝通，多次組織村黨支部成員與農(nóng)委黨支部交流，在陣地建設(shè)、制度建設(shè)、組織建設(shè)方面汲取經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，并利用自身和后方單位優(yōu)勢，結(jié)合“整村提升”工程，完善村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提升整村內(nèi)生動(dòng)力。

二是搭建村莊社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)貧困戶、貧困村內(nèi)生發(fā)展能力。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是群體或個(gè)人完成社會(huì)活動(dòng)的中介，擁有較多社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的貧困村及貧困群體更易獲取社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的脫貧，社會(huì)資源的匱乏往往是貧困者喪失發(fā)展能力的主要原因。在以往扶貧中，政府力量嵌入的作用更多地體現(xiàn)在財(cái)政資金、技術(shù)等輸入和為無勞動(dòng)能力的貧困戶提供兜底上，而社會(huì)資源的介入，重視對貧困者社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的改變，并更多關(guān)注貧困群眾的潛能，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧對象的實(shí)際情況，通過“扶智、扶志”，以“授人以漁”的方式，鼓勵(lì)其積極參與脫貧實(shí)踐，強(qiáng)化其可持續(xù)的脫貧意識(shí)和能力，最終實(shí)現(xiàn)全面脫貧致富的目標(biāo)。

宿豫區(qū)DX鎮(zhèn)DN村駐村Z書記擔(dān)任第一書記后積極主動(dòng)為村莊謀發(fā)展，考慮到現(xiàn)存貧困村普遍存在勞動(dòng)力流失，多以個(gè)體務(wù)農(nóng)為主的問題，且無產(chǎn)業(yè)支撐，故想到可借鑒浙江義烏的發(fā)展模式，與其合作引入來料加工項(xiàng)目(浙江義烏自開展“精準(zhǔn)扶貧”工作以來，已與國內(nèi)十多個(gè)縣市區(qū)簽訂了多達(dá)100多億元的來料加工戰(zhàn)略合作協(xié)議，帶動(dòng)500多萬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，助推精準(zhǔn)脫貧。)，一是可以吸引年輕勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，二是可以解決剩余低素質(zhì)勞動(dòng)力。Z書記也充分利用個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)請纓充當(dāng)兩地的“聯(lián)姻人”，多次赴義烏與當(dāng)?shù)貋砹霞庸ぢ?lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行洽談，并于2017年9月與義務(wù)市簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，兩地來料加工合作和精準(zhǔn)扶貧工作也進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的操作階段。一方面通過義務(wù)來料加工聯(lián)合會(huì)為宿豫區(qū)培訓(xùn)“農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人”，通過接受系統(tǒng)性的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升個(gè)人業(yè)務(wù)能力、法律常識(shí)、電商知識(shí)等，提升承接來料加工的綜合能力；另一方面招商引資簽訂來料加工訂單業(yè)務(wù)，探索脫貧的可持續(xù)性。宿豫區(qū)扶貧實(shí)踐中的創(chuàng)新做法充分發(fā)揮政治優(yōu)勢及第一書記的個(gè)人資源優(yōu)勢，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶從農(nóng)村走出來，也讓“經(jīng)紀(jì)人”將脫貧致富的項(xiàng)目、技術(shù)帶回到經(jīng)濟(jì)薄弱村，搭建貧困村和貧困群體自身社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而增加貧困人群的社會(huì)資本存量，提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

三是整合多方資源，合力助推精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧效率。單線式的扶貧難以高效率的開展扶貧工作，將扶貧任務(wù)集中于扶貧部門，無法有效形成大扶貧格局。第一書記應(yīng)加強(qiáng)多方合作，有效開展扶貧工作。在“扶持誰”的問題上，第一書記駐村后采用多方聯(lián)動(dòng)的貧困識(shí)別方式開展了建檔立卡回頭看工作，通過到戶走訪、向村干部了解、向其他村民了解等方式，并聯(lián)合“公安、稅務(wù)、房產(chǎn)局、財(cái)政局”等部門構(gòu)建多維貧困識(shí)別信息平臺(tái)，逐年核查，實(shí)現(xiàn)多渠道、動(dòng)態(tài)性的精準(zhǔn)識(shí)別。在2016年初建檔立卡工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)過年度動(dòng)態(tài)管理調(diào)整，共識(shí)別出全區(qū)建檔立卡戶18322戶55331人。

為解決“怎么扶”的難題，第一書記駐村后通過到戶走訪、向村干部及村民訪談等方式，找出窮根精準(zhǔn)施策，因村因人開展幫扶計(jì)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)扶貧。宿豫區(qū)YH鎮(zhèn)LJ村濱臨大運(yùn)河畔，全村可耕地面積達(dá)3100畝，水土地資源豐富，村民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)具有較為積極的態(tài)度。但該村基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，水利設(shè)施落后，交通不便，可耕地中有2100多畝為家庭零散型土地。針對LJ村的情況，2016年，第一書記P駐村后，向后方單位協(xié)調(diào)籌集10萬元資金，為村修建了650米防滲渠，完善村內(nèi)灌溉設(shè)施；利用整村推進(jìn)資金和引入資金合計(jì)92萬元，修建了排澇溝。通過兩年建設(shè)，成功申請了江蘇省“水美鄉(xiāng)村”，贏得10萬元美麗鄉(xiāng)村建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)基金。此外，P書記再次向后方單位籌集120萬元的水利項(xiàng)目款，幫助LJ村建設(shè)高效節(jié)水灌溉設(shè)施，并組織種養(yǎng)殖技能培訓(xùn)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。DX鎮(zhèn)LJ村第一書記利用區(qū)農(nóng)委技術(shù)、資金、資源優(yōu)勢，組織農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民人力資本，并流轉(zhuǎn)土地形成規(guī)?；?yīng)，搭建了300畝的蔬菜大棚，積極引入高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，為村集體帶來8萬元的收入，同時(shí)解決了60戶貧困戶就業(yè)問題。2017年，在該項(xiàng)目基礎(chǔ)上，區(qū)農(nóng)委使出連環(huán)拳，通過協(xié)調(diào)社會(huì)幫扶資金，繼續(xù)投資150萬元為LJ村增建50畝的連體大棚蔬菜項(xiàng)目、20萬元蔬菜大棚自動(dòng)化滴灌項(xiàng)目、500萬元蔬菜風(fēng)干冷凍深加工項(xiàng)目。且LJ村現(xiàn)已注冊成立“LJ村電子商務(wù)有限公司”，利用京東等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)優(yōu)勢及全省及國家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)等機(jī)會(huì)，打通農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市的市場流通渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制的變革。

(三)駐村幫扶的實(shí)踐效果

黨建和精準(zhǔn)扶貧構(gòu)成村莊治理的兩大因素[11]?！暗谝粫洝边@一精英群體，不僅作為黨和政府人格化代表，承載著宏觀政治資源，還能發(fā)揮個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所帶來的微觀社會(huì)資源優(yōu)勢，形成了系統(tǒng)完整的幫扶模式，即利用精準(zhǔn)扶貧革新基層黨建途徑，通過提升黨組織能力保證精準(zhǔn)扶貧的有效開展，從而呈現(xiàn)出較好的幫扶效果。

一是基層組織內(nèi)生動(dòng)力提升、村莊治理規(guī)范。對于基層而言，基層治理失效和扶貧失效的重要原因之一是“組織化力量”的缺位。穩(wěn)固基層隊(duì)伍建設(shè)，將能人吸納為黨員，把黨員培養(yǎng)成能人，全面實(shí)施“黨建+扶貧”雙向耦合模式，提升支部在扶貧工作和村發(fā)展中的能力。所調(diào)研的49個(gè)樣本村中，自第一書記駐村后共發(fā)展77名黨員，這些黨員大都屬于年齡在50歲以下，具有初中以上學(xué)歷，有較強(qiáng)的工作能力和帶頭模范效應(yīng)。且由于扶貧資源的外溢，黨組織及黨員能得到系統(tǒng)化的涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織建設(shè)、村莊治理等方面的培訓(xùn)。宿豫區(qū)為更好推進(jìn)紅色電商培養(yǎng)計(jì)劃，培育了167名黨員電商，帶動(dòng)農(nóng)村電商“裂變式”增長，并打造40個(gè)“支部+電商”示范點(diǎn)，有效提升黨組織先進(jìn)性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。且通過精準(zhǔn)扶貧的契機(jī)，強(qiáng)化黨組織與群眾的互動(dòng)，也能建構(gòu)兩者間的信任度與團(tuán)結(jié)度，有利于村莊治理規(guī)范。此外，基層黨組織能力的有效提升能填補(bǔ)村莊組織的空白，為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定組織基礎(chǔ)，有效銜接公共政策與農(nóng)村社會(huì)。

二是扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性良好。要構(gòu)建穩(wěn)定的脫貧機(jī)制，提升貧困村、貧困人群的內(nèi)生動(dòng)力和形成可持續(xù)的自我發(fā)展路徑是關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。到2017年底，宿豫區(qū)實(shí)現(xiàn)7905戶29536名低收入人口脫貧，累積脫貧率達(dá)53.4%；經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入平均達(dá)20.54萬元，較2015年底增長122.05%。在掛村包戶工作的基礎(chǔ)上，2017年全區(qū)各掛村單位共投入幫扶資金1508.93萬元，第一書記協(xié)調(diào)及各方力量幫扶資金5758.2萬元，為村集體增加收入640多萬元。經(jīng)過兩年的合理布局，宿豫區(qū)新增畝均效益5000元以上的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)2.65萬畝，5個(gè)連片高效示范基地，建成“一村一品一店”標(biāo)準(zhǔn)村達(dá)100%，符合質(zhì)量興農(nóng)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有良好穩(wěn)定的發(fā)展路徑。

四、第一書記扶貧作用關(guān)鍵因素

第一書記作為我國精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要?jiǎng)?chuàng)新，把基層黨建和脫貧攻堅(jiān)視為一個(gè)制度過程并整體性嵌入到村莊治理中，因而第一書記扶貧隱含了Polanyi意義上的“嵌入性”思維[12]。按照Granovetter的邏輯，第一書記駐村這一社會(huì)過程事實(shí)上是一種人際互動(dòng)，這種互動(dòng)產(chǎn)生的信任成為基層組織利益聯(lián)結(jié)扶貧的基礎(chǔ)，而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為第一書記行為的重要影響因素，使其從自身及其所在后方單位中得到可加以利用的資源，通過政治嵌入和關(guān)系嵌入，完成其作為扶貧治理行動(dòng)者的實(shí)踐過程[13]。在第一書記這種特殊類型的嵌入型扶貧干部產(chǎn)生之前，國家下派到農(nóng)村的各種“工作隊(duì)”必須依靠當(dāng)?shù)卮甯刹坎拍苡行ч_展工作。隨著第一書記嵌入貧困村，由傳統(tǒng)依附于“村干部”開展工作的配角轉(zhuǎn)換成“接管”派駐村黨權(quán)和自治權(quán)的主角，成為派駐期間村基層黨委組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。第一書記制度的嵌入性功能主要體現(xiàn)在通過制度安排以政治幫扶力量和社會(huì)幫扶資源嵌入到貧困村，政治作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要影響因素嵌入在經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中，而關(guān)系嵌入在很大程度上影響不同主體間資源的共享、交換和組合等。

第一書記參與村莊治理的過程實(shí)質(zhì)上是精準(zhǔn)扶貧背景下國家政權(quán)下沉、干部下沉的一種方式，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的重塑與創(chuàng)新。[14]國家權(quán)力依附于第一書記嵌入到貧困村，以第一書記為中介強(qiáng)化扶貧計(jì)劃的制定、落實(shí)扶貧政策、引導(dǎo)扶貧工作開展，減少傳統(tǒng)扶貧資源科層化傳遞的層次，形成特定的機(jī)制和制度，有效規(guī)避“精英俘獲”現(xiàn)象，提高扶貧政策資源的實(shí)施效率。第一書記扶貧發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于：

第一，“政治嵌入”提供政策制度保障，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。政府力量自始至終滲透在扶貧工作中，國家的嵌入包含自上而下網(wǎng)絡(luò)化的政治力量嵌入，政治嵌入于社會(huì)經(jīng)濟(jì)，在某種程度上表現(xiàn)為國家力量對社會(huì)的控制和銜接，包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、整合資源以及分配或運(yùn)用資源等方面。政治嵌入更著重強(qiáng)調(diào)宏觀層面上的政治嵌入，包括政策制度的嵌入、組織資源的嵌入。例如，作為國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，宿遷市根據(jù)中央和省級(jí)精準(zhǔn)落實(shí)第一書記駐村幫扶精神，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)脫貧致富奔小康工程的實(shí)施意見》及《關(guān)于做好2016—2017年度市委幫扶工作隊(duì)隊(duì)員選派工作的通知》，將村分三類，建立“掛村、包戶、派第一書記”的幫扶機(jī)制，要求充分發(fā)揮區(qū)委總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在村級(jí)組織軟弱渙散的狀態(tài)下，“政治嵌入”通過組織資源共建，落實(shí)扶貧政策。與村莊內(nèi)源型村干部相比，第一書記在自身素質(zhì)、政治素養(yǎng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)及所攜帶的資源上具有明顯的優(yōu)勢。第一書記作為政治精英嵌入到軟弱渙散的基層組織中，重塑基層治理主體結(jié)構(gòu)，通過加強(qiáng)村民觀念轉(zhuǎn)變及規(guī)范基層組織建設(shè)，從思想上和能力上提升了黨組織戰(zhàn)斗力。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，農(nóng)村青壯年常年外出打工，留守老人和留守婦女思想觀念局限，村民自治呈現(xiàn)失靈。第一書記嵌入于基層組織，并非意在破壞現(xiàn)有的村民自治格局，而是扮演著國家和基層間的“接點(diǎn)”角色，加強(qiáng)了基層黨組織與上層各級(jí)黨組織聯(lián)系。例如，宿豫區(qū)通過“黨建+扶貧”模式，對所有村開展“整村提升”工程，利用村發(fā)展資金及協(xié)調(diào)的后方單位資源建立建黨群服務(wù)中心、衛(wèi)生室、超市、道德講堂、幼兒園等，提供村莊公共產(chǎn)品；有些村以第一書記為聯(lián)系人，實(shí)現(xiàn)貧困村黨員與后方單位黨員聯(lián)誼共建，提高基層組織治理能力。

圖1 第一書記扶貧作用機(jī)制Fig.1 Poverty Alleviation Mechanism of “The First Secretary”

第二，“關(guān)系嵌入”通過多線整合社會(huì)資源，培育社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。除國家、后方單位等體制內(nèi)部門的政治力量外，由第一書記吸納嵌入的任何第三方力量，二者形成了以第一書記為關(guān)鍵“接點(diǎn)”的新型扶貧治理框架。與傳統(tǒng)單位包村及干部下鄉(xiāng)等外嵌型扶貧方式不同，第一書記的嵌入不僅僅表現(xiàn)在其所代表的國家政府力量的政治嵌入，還體現(xiàn)在基于第一書記社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及個(gè)人能力所帶來的人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源的嵌入。作為社會(huì)資本的三大要素之一，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被定義為人際交往形成的關(guān)系集合。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成的社會(huì)資本能在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)甚至治理過程中提供信息、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、項(xiàng)目和資金上的支持。[15-16]相比于政治資源優(yōu)勢，社會(huì)資源具有更強(qiáng)的靈活性及可操作性，有效避免科層之間層層傳遞造成的資源浪費(fèi)及低效率。且由于政府資源往往具有規(guī)模排除特征[17]，第一書記關(guān)系嵌入帶來的社會(huì)資源則在一定程度上與之形成互補(bǔ)。

在實(shí)踐中，第一書記的“政治嵌入”與“關(guān)系嵌入”不是孤立的，而是兩者相互聯(lián)結(jié)，合力整合資源脫貧攻堅(jiān)。由于第一書記的行為受其所處的政治體制、政治環(huán)境及權(quán)力結(jié)構(gòu)影響，因此第一書記作為政府力量嵌入在基層治理中，引入社會(huì)自治力量發(fā)揮作用，從而形成一個(gè)嵌入與自治更加平衡的社會(huì)治理格局。[18]

五、問題與對策

在村莊空心化嚴(yán)重，缺乏內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力及精準(zhǔn)扶貧靶向偏離的現(xiàn)狀下，具有高素質(zhì)的第一書記作為核心力量嵌入在基層組織中，成為銜接國家?guī)头隽α颗c社會(huì)幫扶力量的重要載體，從而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)落實(shí)、增強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、合力布局經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，第一書記以政治嵌入的方式，在選派機(jī)制、多部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制及管理考核機(jī)制等方面為貧困村的貧困治理提供了組織保障；另一方面，通過個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，以社會(huì)關(guān)系嵌入形式，整合社會(huì)資源，并實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的搭建，提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。但第一書記制度的推進(jìn)存在一些現(xiàn)實(shí)問題。主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，資源不平衡導(dǎo)致幫扶成效差異化。對于所有貧困村及貧困戶來說，政府專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金具有普惠性質(zhì)，因此，第一書記的資源協(xié)調(diào)能力及后方單位實(shí)力大小就在很大程度上影響了扶貧效果。在宿豫調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，村脫貧的成效往往與所掛鉤的后方單位及第一書記個(gè)人息息相關(guān)。第一書記群體雖為同一幫扶工作隊(duì)隊(duì)員，但不論在資源協(xié)調(diào)能力上及個(gè)人工作能力上都存在顯著的差異性。有些第一書記個(gè)人級(jí)別較低，社會(huì)資源不足，幫扶效果并不理想。鑒于“掛村包戶”考核的約束，后方單位也只能將有限的扶貧資源作用在所結(jié)對的經(jīng)濟(jì)薄弱村上，這使得一些沒有實(shí)權(quán)、沒有資源的后方單位心有余而力不足，難以形成有效的幫扶機(jī)制。

第二，第一書記脫貧幫扶長效機(jī)制問題。下派的第一書記駐村期限一般為2年時(shí)間，短期的駐村幫扶難以應(yīng)對持久性的扶貧脫貧工作。第一書記駐村后雖因村因戶精準(zhǔn)落實(shí)幫扶舉措，引進(jìn)了不同規(guī)模的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、組織成立農(nóng)業(yè)合作社等，以期形成可持續(xù)的“造血式”幫扶機(jī)制。但從實(shí)際成效來看，幫扶舉措的“造血”功能很難在短期內(nèi)建立。有些項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)，可能對項(xiàng)目本身的質(zhì)量沒有嚴(yán)格篩選考察，導(dǎo)致后期項(xiàng)目運(yùn)營不佳，不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及合作社難以維持起初的運(yùn)作水平。第一書記短暫的駐村期內(nèi)也難以完成項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施情況監(jiān)督、項(xiàng)目推進(jìn)到位的跟進(jìn)、項(xiàng)目“造血”成效檢驗(yàn)等工作。盡管有些地方為第一書記制度設(shè)置了接力機(jī)制，即一屆駐村期滿后將會(huì)下派新一任的第一書記，但在書記工作交接中容易出現(xiàn)差異性，降低治理績效。

第三，一旦對第一書記形成路徑依賴，村內(nèi)生性治理能力提升存在困難。作為嵌入型的治理精英，其個(gè)人能力及帶來的扶貧資源緩解了貧困村貧困現(xiàn)狀，重塑了軟弱渙散村的治理主體結(jié)構(gòu)，但貧困村對嵌入型干部的依賴過于嚴(yán)重，內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不足。且從調(diào)研情況來看，內(nèi)源治理主體大多年齡較大，思想觀念不夠先進(jìn)，文化水平相對較低，沒有可行的村莊發(fā)展規(guī)劃且缺乏社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本。因此，第一書記等力量的嵌入能有效提升貧困村治理水平和外部資源協(xié)調(diào)能力，但同時(shí)也逐漸形成依附心理，將貧困村建設(shè)發(fā)展重?fù)?dān)轉(zhuǎn)移到第一書記身上。而任期制的第一書記在期滿人走后，又使貧困村失去掌舵人，有可能給尚未有足夠內(nèi)生治理能力的貧困村帶來負(fù)面影響。

為充分發(fā)揮第一書記在貧困治理中的作用，針對現(xiàn)實(shí)中的問題，筆者提出如下對策建議：

首先，加強(qiáng)資源共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化配置，并規(guī)范對第一書記的培訓(xùn)機(jī)制，提高干部群體整體素質(zhì)。第一書記的資源協(xié)調(diào)能力及個(gè)人工作能力是影響貧困治理的關(guān)鍵因素。因此，為避免不同的村之間扶貧資源的差異過大，可通過完善資源共享機(jī)制，有針對性地向常年缺少扶貧資源的地區(qū)進(jìn)行資源轉(zhuǎn)移；同時(shí)，加強(qiáng)對第一書記的培訓(xùn)工作，提高派駐的第一書記群體自身能力提升。

其次，在項(xiàng)目引進(jìn)的篩上要嚴(yán)格把關(guān)，充分考慮貧困村自然稟賦，更多地吸引適合的、成熟的、有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)及項(xiàng)目入村，實(shí)現(xiàn)幫扶的可持續(xù)性。此外，可加強(qiáng)政府的過程管理和監(jiān)督機(jī)制，并通過完善過程及結(jié)果的考核機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)政府的支持力和責(zé)任感，保障幫扶成效的穩(wěn)定持久，擺脫扶貧工作中出現(xiàn)形式主義、短期功力行為。

最后，第一書記扶貧過程中不僅要向貧困村提供物質(zhì)資源，更要注重貧困村內(nèi)生人力資本的培養(yǎng)，這也為后扶貧階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)奠定人才基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)增長不僅取決于物質(zhì)增長，更取決于是否形成有效的經(jīng)濟(jì)組織，而有效的經(jīng)濟(jì)組織的人力資本是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。因此，需要各級(jí)黨委及政府部門加強(qiáng)培育內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力，重點(diǎn)挖掘培養(yǎng)優(yōu)秀的村內(nèi)帶頭人，組建一支有責(zé)任、有干勁的能人隊(duì)伍，從制度上促進(jìn)貧困村內(nèi)源發(fā)展。