劉建水　毛世平

摘要：目前，在農(nóng)村道路建設(shè)總體不斷加強(qiáng)的情況下，村內(nèi)道路建設(shè)關(guān)注少、投入不足、建設(shè)嚴(yán)重滯后，已成為最突出的瓶頸制約，直接影響著廣大農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感。開展村內(nèi)道路建設(shè)面臨著主管部門缺位、資金缺口大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、管護(hù)不到位等諸多問題，需要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、加大資金投入、健全管護(hù)模式、建立科學(xué)的建設(shè)管護(hù)績效評價(jià)監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村道路；村內(nèi)道路；建設(shè)；管護(hù)；調(diào)查

為了解當(dāng)前村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)情況，近期，我們組織中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所、交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院相關(guān)專家，組成4個(gè)調(diào)研組先后赴湖南、河南、甘肅、四川、江蘇、遼寧6個(gè)省開展了專題調(diào)研。調(diào)研組進(jìn)村入組實(shí)地察看了村內(nèi)道路現(xiàn)狀，重點(diǎn)圍繞村內(nèi)道路建設(shè)的做法、經(jīng)驗(yàn)、存在問題和思路建議，與當(dāng)?shù)馗刹咳罕娺M(jìn)行了座談交流?？傮w上看，關(guān)于村內(nèi)道路建設(shè)，地方政府重視，廣大農(nóng)民期盼，近年來取得了一定成效，形成了一些典型模式，但總體上村內(nèi)道路建設(shè)起步晚、標(biāo)準(zhǔn)不一、地區(qū)間不平衡、資金缺口大，完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的村內(nèi)道路建設(shè)目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、村內(nèi)道路建設(shè)及管護(hù)的主要做法經(jīng)驗(yàn)

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確分工。在農(nóng)村道路建設(shè)方面，被調(diào)研省份均建立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確了各級主體責(zé)任。江蘇省交通系統(tǒng)建立了“分級負(fù)責(zé)、以村為主”的村路管理體制，明確省交通廳統(tǒng)籌全省、市局負(fù)責(zé)縣區(qū)、縣局負(fù)責(zé)轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分?jǐn)倕^(qū)域、村委具體管護(hù)的工作機(jī)制。河南省洛陽市組織部長親自抓通組、通戶道路硬化工作，并將此項(xiàng)工作納入對各個(gè)縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)的年度目標(biāo)考核體系。四川省德陽市羅江區(qū)成立以區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的農(nóng)村道路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以統(tǒng)籌全區(qū)村路建設(shè)工作。

（二）創(chuàng)新思路，規(guī)劃先行。各地堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜編制農(nóng)村道路建設(shè)規(guī)劃。遼寧省要求全省要建立“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)村內(nèi)道路項(xiàng)目庫，縣級政府每年都要編制“一事一議”村內(nèi)道路建設(shè)計(jì)劃，年度計(jì)劃要與全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等規(guī)劃，以及省政府確定的重點(diǎn)區(qū)域相結(jié)合，同時(shí)也要兼顧財(cái)政配套能力、村民籌資籌勞能力和施工力量等因素。江蘇省結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，編制村內(nèi)道路年度計(jì)劃和中長期規(guī)劃，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行入庫管理，項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格按照“自下而上申報(bào)、自上而下審核”的程序，確保村內(nèi)道路建設(shè)質(zhì)量。河南省溫縣先行編制管道建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)管道和村內(nèi)道路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)道路建設(shè)與供水、供氣和排污管道規(guī)劃有效銜接。湖南省創(chuàng)新思路，將“四好農(nóng)村路”建設(shè)工作列入省委“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”大調(diào)研活動主題，針對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出針對性措施，集中力量重點(diǎn)解決。

（三）完善政策，加強(qiáng)保障。近年來，各地陸續(xù)制定出臺了一系列政策性文件，明確了村內(nèi)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源與使用、項(xiàng)目施工與監(jiān)督等措施，使村內(nèi)道路建設(shè)規(guī)范化、制度化，有力推動了村內(nèi)道路建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。遼寧省印發(fā)了“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)村內(nèi)道路建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，甘肅省出臺了自然村組道路建設(shè)的管理辦法、考核辦法、資金使用管理辦法等多個(gè)文件，四川省德陽市羅江區(qū)先后出臺了促進(jìn)農(nóng)村公路建管養(yǎng)運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)意見及工作實(shí)施方案，河南省洛陽市在資金管理、建設(shè)實(shí)施、考核獎懲等方面出臺了20多個(gè)文件。

（四）整合資金，拓寬渠道。各地按照政府補(bǔ)助引導(dǎo)、集體社會資助、群眾自籌相結(jié)合的原則來籌集村內(nèi)道路建設(shè)資金，同時(shí)通過整合項(xiàng)目資金形式，不斷拓寬資金來源渠道。遼寧省為切實(shí)解決農(nóng)民出行難問題，2012年省政府決定將“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)資金重點(diǎn)用于村內(nèi)道路建設(shè)，2012—2017年各級財(cái)政累計(jì)投入獎補(bǔ)資金93億元（中央38.2億元、省級30.6億元、市縣24.2億元），帶動農(nóng)民籌資籌勞和其他社會投入近40億元，修路3.24萬公里、修建橋梁3.48萬延米。2018年各級財(cái)政投入16.6億元，計(jì)劃全省“一事一議”修建村內(nèi)道路6294公里。甘肅省通過省級財(cái)政以獎代補(bǔ)和各縣（市、區(qū)）投融資平臺貸款，籌集村內(nèi)道路建設(shè)資金360億元。江蘇、河南和四川省構(gòu)建了“農(nóng)民籌資籌勞、政府財(cái)政獎補(bǔ)、部門投入整合、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充、社會捐贈贊助”的村級公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制，形成了村內(nèi)道路建設(shè)多元化投入格局。

（五）因地制宜，建立標(biāo)準(zhǔn)。各地結(jié)合實(shí)際，根據(jù)地理?xiàng)l件、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立了不同的村內(nèi)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。湖南省交通廳規(guī)定，村內(nèi)道路主干道按照3.5米寬、15-20厘米厚的C30混凝土標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；瀏陽市自行提高道路修建標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定道路4米寬，25厘米厚。河南省交通廳要求村級道路按照四級公路要求，寬4.5米，厚18厘米。江蘇省徐州市規(guī)定，村內(nèi)主干道的路面寬度一般不低于4米，水泥混凝土路面面層厚度不低于18厘米，瀝青混凝土路面面層厚度不低于4厘米，村內(nèi)次干道路面寬度一般不低于3米，水泥混凝土路面面層厚度不低于15厘米。遼寧省規(guī)定路寬可選擇3—5米，路寬3米的每公里補(bǔ)助20萬元，路寬3.5米的每公里補(bǔ)助25萬元，路寬5米的每公里補(bǔ)助35萬元。

（六）建管并重，長效管護(hù)。各地按照“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、專群結(jié)合、社會參與”的原則，通常建立了縣有專業(yè)管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有交管站、村有管養(yǎng)隊(duì)的“三級保障養(yǎng)護(hù)機(jī)制”。同時(shí)對村內(nèi)道路實(shí)施考核管理，定期或不定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村道路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保村內(nèi)道路建設(shè)管護(hù)質(zhì)量。四川省德陽市羅江區(qū)每年拿出600萬元支持道路養(yǎng)護(hù)，其中區(qū)政府出資300萬元，農(nóng)戶自籌300萬元，為村內(nèi)養(yǎng)護(hù)員提供400-500元/月的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，同時(shí)要求養(yǎng)護(hù)員每周至少進(jìn)行一次道路養(yǎng)護(hù)工作。

二、村內(nèi)道路建設(shè)的典型模式

各地結(jié)合自身實(shí)際，探索形成了村內(nèi)道路建設(shè)多種模式，主要有交通部門牽頭建設(shè)模式、村民自主建設(shè)模式、與鄉(xiāng)村旅游融合建設(shè)模式、多元主體投入共建模式等。

（一）交通部門牽頭建設(shè)模式。目前村內(nèi)道路建設(shè)無對應(yīng)的政府職責(zé)部門和專項(xiàng)支持財(cái)政資金，許多地區(qū)依據(jù)交通部門的職能，統(tǒng)一交由交通部門牽頭村內(nèi)道路建設(shè)。甘肅省隴西縣成立村內(nèi)道路建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)、以工代賑等項(xiàng)目資金，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需要，統(tǒng)一規(guī)劃村內(nèi)道路建設(shè)，統(tǒng)一交由交通部門負(fù)責(zé)建設(shè)和驗(yàn)收，以避免重復(fù)建設(shè)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，有效地推進(jìn)了村內(nèi)道路建設(shè)。

（二）村民自主建設(shè)模式。四川省德陽市羅江區(qū)針對公開招標(biāo)程序繁雜、周期長、成本高等問題，將50萬元以下的村內(nèi)道路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)下放到村，采用村民自建的方式組織實(shí)施。村民自建項(xiàng)目由各鎮(zhèn)、村作為業(yè)主，組織沿線群眾參與項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)戶全程參與建設(shè)材料的挑選、道路質(zhì)量監(jiān)管和成本控制，農(nóng)戶可通過勞動獲得勞動報(bào)酬。村內(nèi)采取自治的方式，解決道路修建中出現(xiàn)的青苗、征地、桿管線遷改等問題。道路建設(shè)完成后，在中介庫隨機(jī)抽選審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，所有建設(shè)費(fèi)用公開透明，在村內(nèi)張貼公示，由村民進(jìn)行監(jiān)督。

（三）與鄉(xiāng)村旅游融合建設(shè)模式。四川省蒼溪縣堅(jiān)持“一景一路、一路一品”的理念，將村內(nèi)道路建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游相融合，依托嘉陵江等豐富的山水生態(tài)資源優(yōu)勢，因山就勢打造以鄉(xiāng)村旅游公路、森林走廊等為主的“百里香雪梅”精品旅游環(huán)線158公里。同時(shí)，借助民俗旅游開發(fā)工程，實(shí)施農(nóng)村道路美化、彩化等“六化”行動，改善村內(nèi)道路狀況。蒼溪縣還圍繞三溪口國家森林公園、黃貓埡戰(zhàn)斗遺址等旅游開發(fā)，投資6.6億元規(guī)劃實(shí)施紅色文化旅游交通建設(shè)項(xiàng)目，有力推進(jìn)了當(dāng)?shù)卮鍍?nèi)道路建設(shè)。

（四）多元主體投入共建模式。各地以“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)為載體，構(gòu)建“農(nóng)民籌資籌勞、政府財(cái)政獎補(bǔ)、部門投入整合、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充、社會捐贈贊助”的村級公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制，多元籌集村內(nèi)道路建設(shè)資金。江蘇省徐州市2009年以來，累計(jì)投資23.57億元，其中，省級財(cái)政占70%，農(nóng)民“一事一議”籌資占20%，縣鎮(zhèn)兩級財(cái)政和村集體投資、社會力量自發(fā)捐助各占5%。遼寧省2012—2017年村內(nèi)道路建設(shè)投資133億元中，“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)資金占70%，農(nóng)民投資投勞和其他投資占30%。

三、村內(nèi)道路建設(shè)與管護(hù)存在的問題

（一）主管部門缺位，規(guī)劃不合理。目前，村內(nèi)道路建設(shè)沒有明確的行政主管部門，缺乏全國性的村內(nèi)道路建設(shè)總體規(guī)劃。許多地區(qū)雖然有規(guī)劃，但內(nèi)容單一，與農(nóng)村其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃不配套，比如，村內(nèi)道路建設(shè)未與道路亮化、兩側(cè)綠化、路溝排水和管道建設(shè)等統(tǒng)籌推進(jìn)，資金使用效能沒有得到最大的發(fā)揮。

（二）建設(shè)任務(wù)重，資金缺口大。目前，國家沒有安排村內(nèi)道路的專項(xiàng)投資，村內(nèi)道路建設(shè)主要由地方政府來推動實(shí)施，但建設(shè)資金缺口非常大，已經(jīng)成為村內(nèi)道路建設(shè)面臨的主要制約。截至2017年底，遼寧、江蘇、湖南、河南、甘肅五省已建成村內(nèi)道路40.68萬公里，尚需建設(shè)42.74萬公里，建設(shè)資金缺口合計(jì)高達(dá)1789億元。其中，遼寧、江蘇、湖南、河南、甘肅尚需建設(shè)的村內(nèi)道路里程分別為9.4萬公里、3萬公里、12.3萬公里、10萬公里、8.04萬公里，分別占省內(nèi)村內(nèi)道路總里程的70.15%、30.06%、53.25%、40.98%、64.11%，資金缺口分別為270億元、105億元、554億元、500億元、360億元。

（三）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，建設(shè)不規(guī)范。目前，國家層面尚未制定統(tǒng)一的村內(nèi)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，有的地方參照“村村通”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的根據(jù)建設(shè)條件、資金狀況、技術(shù)力量等情況自行建設(shè)，建設(shè)質(zhì)量參差不齊，達(dá)不到村內(nèi)道路應(yīng)有的效用，影響后續(xù)使用。

（四）重建輕管，無力管護(hù)。從調(diào)研情況看，村內(nèi)道路管護(hù)工作主要由村集體負(fù)責(zé)，由于缺少管護(hù)資金，普遍沒有建立起村內(nèi)道路管護(hù)機(jī)制，缺乏管護(hù)設(shè)備設(shè)施和人才隊(duì)伍，大多管護(hù)僅浮于衛(wèi)生清潔等形式。由于得不到及時(shí)有效的管護(hù)，導(dǎo)致村內(nèi)道路壽命縮短，極易發(fā)生損壞甚至帶來事故。

（五）配套設(shè)施落后，交通安全隱患大。目前，村內(nèi)道路建設(shè)僅完成初步硬化工作，紅綠燈、攝像頭、標(biāo)志牌、減速帶、凸透鏡、節(jié)能路燈等道路“標(biāo)配”尚未完全覆蓋，道路兩側(cè)排水溝不封頂易致人掉進(jìn)溝受傷，山區(qū)道路等危險(xiǎn)地帶亦未設(shè)置護(hù)欄等安全設(shè)施。一般來看，經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)村內(nèi)村外道路配套設(shè)施相對齊全，但仍缺乏后期管護(hù)；經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū)僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道有配套設(shè)施，村內(nèi)道路幾乎沒有相應(yīng)的配套設(shè)施。

四、加強(qiáng)村內(nèi)道路建設(shè)及管護(hù)的對策建議

目前，全國約有1/3的行政村村內(nèi)道路還沒有實(shí)現(xiàn)硬化，是農(nóng)村發(fā)展的突出短板之一，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感。加快推進(jìn)村內(nèi)道路建設(shè)，建立符合國情農(nóng)情的管護(hù)體制機(jī)制是改善農(nóng)村人居環(huán)境、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)，為此，提出以下對策建議：

（一）明確主管部門，加強(qiáng)建設(shè)管護(hù)總體規(guī)劃。雖然村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的主體責(zé)任在地方，但考慮到我國國情，過去是靠犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村來支持發(fā)展城市和工業(yè)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，目前仍較為薄弱，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最突出短板。因此，在當(dāng)前堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的責(zé)任，盡快明確村內(nèi)道路建設(shè)的行政主管部門，制定全國性的村內(nèi)道路建設(shè)總體規(guī)劃。將村內(nèi)道路建設(shè)規(guī)劃納入政府道路建設(shè)規(guī)劃布局。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，村內(nèi)道路建設(shè)要與村莊調(diào)整布局統(tǒng)籌銜接。在村內(nèi)道路建設(shè)布局上，做到建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)時(shí)序適宜，質(zhì)量等級與規(guī)模大小適度。在建設(shè)規(guī)范上，合理選擇路面材料，降低管護(hù)成本。

（二）多方籌資，保障建設(shè)管護(hù)資金來源。要把村內(nèi)道路建設(shè)擺在重要位置，在中央財(cái)政持續(xù)加大投入的基礎(chǔ)上，地方各級政府也要承擔(dān)一定的投入責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力的逐步增長，中央和省級財(cái)政收入用于村內(nèi)道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的資金，每年都要有一定比例的增長。要繼續(xù)通過實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)等政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民對村內(nèi)道路建設(shè)投工投勞。要拓展資金來源，增加資金規(guī)模，創(chuàng)新投融資機(jī)制，推動形成財(cái)政投入、金融支持、社會資本參與等多方共建、合作共贏的多元化投入格局。

（三）建管并重，建立多樣化建設(shè)管護(hù)模式。要堅(jiān)持建管并重，道路建設(shè)和組建管護(hù)隊(duì)伍同步進(jìn)行，打通“最后一公里”，切實(shí)解決好村內(nèi)道路泥濘、村民出行不便等問題，讓農(nóng)民享受到和城里人一樣的便利。要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)，實(shí)行多種形式的建設(shè)管護(hù)模式。中西部地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)村內(nèi)道路建設(shè)管護(hù)，應(yīng)采用政府補(bǔ)貼為主的模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可考慮采用PPP模式，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)組建專業(yè)的村內(nèi)道路建設(shè)管護(hù)隊(duì)伍。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的主動性和積極性，鼓勵采用門前三包、黨員責(zé)任區(qū)、納入村規(guī)民約等形式，引導(dǎo)農(nóng)民參與村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。

（四）獎懲并舉，建立科學(xué)的建設(shè)管護(hù)績效評價(jià)監(jiān)督體系。綜合考慮設(shè)計(jì)使用年限、正常損耗和安全性等因素，建立村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)考核監(jiān)督指標(biāo)體系，對責(zé)任主體的建設(shè)管護(hù)情況進(jìn)行專項(xiàng)考核，考核結(jié)果納入其綜合績效考評。考核結(jié)果要與政府補(bǔ)助資金掛鉤，采取以獎代補(bǔ)等形式，對建設(shè)管護(hù)效果比較明顯的，可以適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。村內(nèi)道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)，農(nóng)民受益，農(nóng)民參與，農(nóng)民監(jiān)督。要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民更加重視農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)，監(jiān)督和督促建設(shè)管護(hù)主體，切實(shí)履行好相應(yīng)職責(zé)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)促進(jìn)司，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所）

責(zé)任編輯：凌玉