●金善明

一、問題的緣起

我國(guó)改革開放自始便致力于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，力圖通過不斷轉(zhuǎn)變政府職能逐步確立并完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、營(yíng)造良性有序的營(yíng)商環(huán)境，以確保市場(chǎng)的開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和客觀性，從而降低治理成本、提高經(jīng)濟(jì)效率。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)治理的制度成本不斷增加、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)不斷遞減、內(nèi)生驅(qū)動(dòng)機(jī)制缺位的弊端不斷顯現(xiàn)。政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善進(jìn)程中總會(huì)有意無意地越過應(yīng)為邊界，以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制、人為設(shè)置市場(chǎng)壁壘，造成準(zhǔn)入機(jī)會(huì)不均等、營(yíng)商待遇不公平，其結(jié)果時(shí)常導(dǎo)致市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的功能減損、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的生態(tài)惡化。行政權(quán)力的不必要介入誘發(fā)了市場(chǎng)機(jī)制的紊亂，尤其是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被人為“閹割”，繼而在市場(chǎng)運(yùn)行中成像為壟斷狀態(tài)，扼制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)有之活力。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，〔1〕參見張茅：《保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng) 促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年8月1日第10版。也是我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中制度構(gòu)建與實(shí)施的目標(biāo)所在，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)治理的核心要?jiǎng)?wù)。我國(guó)的市場(chǎng)化改革以此為指針，通過不斷完善相關(guān)制度來塑造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序環(huán)境，以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用，提高經(jīng)濟(jì)效率。這其中便會(huì)涉及兩個(gè)不同層面的公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐操作——公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。前者是指在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中對(duì)政府有關(guān)行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的工作原理、組織構(gòu)造和運(yùn)行方式；后者則是指推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的行為規(guī)范或行動(dòng)準(zhǔn)則。兩者相較而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制通常是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)治理中源于對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)追求的內(nèi)生機(jī)制，其生成和運(yùn)行具有一定的客觀必然性，相應(yīng)的組織構(gòu)造和運(yùn)行方式具有一定的應(yīng)然指導(dǎo)性；而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則是在國(guó)家制度層面上對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的認(rèn)可和應(yīng)用，反映的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的主觀訴求，形式上看是國(guó)家推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制度實(shí)然。從理論上言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)是國(guó)家推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的規(guī)范表達(dá)和法定依據(jù)，但實(shí)踐中制度并不總能全面地反映并滿足實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的良好訴求，甚至有時(shí)會(huì)背離公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度初衷，此際就需要國(guó)家適時(shí)地從市場(chǎng)規(guī)律和法治邏輯兩個(gè)維度來尋求合理的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立與一國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的完善程度密切相關(guān)。唯有在轉(zhuǎn)向并逐步建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制方會(huì)被考慮和運(yùn)用，也僅在此情形下，相應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度才會(huì)被創(chuàng)制和實(shí)施。事實(shí)上，對(duì)政府有關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，自改革之始就已進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的政策范疇和制度體系之中。1980年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》就要求“逐步改革現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)管理體制，積極地開展競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的順利進(jìn)行”。1993年“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”入憲意味著我國(guó)正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)目標(biāo)，“依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，同一年出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)一步規(guī)定“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力”從事限購(gòu)排擠、地區(qū)封鎖和部門分割等行為，以“鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”。2007年頒布的《反壟斷法》則更為系統(tǒng)地規(guī)定了“不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，并以第5章專門明確了禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為類型。至此，頗具中國(guó)特色的“行政壟斷”規(guī)范體系基本形成。但遺憾的是，因缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范和制裁機(jī)制，分布在不同法律中的“行政壟斷”規(guī)制條款并未能發(fā)揮其預(yù)期的制度效果而出現(xiàn)了“制度失靈”。

鑒于此，我國(guó)對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的預(yù)防和制止逐漸由法制層面的事后制裁轉(zhuǎn)向了行政體系中的事先預(yù)防，源于域外的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度為我國(guó)構(gòu)造公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制提供了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)啟示和實(shí)踐藍(lán)本。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《競(jìng)爭(zhēng)意見》），明確“按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的要求”，對(duì)“涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”以及起草過程中的“行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)”展開公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從制度層面正式確立了“中國(guó)版”的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。但是，《競(jìng)爭(zhēng)意見》能否有效滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善進(jìn)程中實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制度需求，以及從整個(gè)法治體系來考察，《競(jìng)爭(zhēng)意見》是否有必要、能否實(shí)現(xiàn)制度初衷而不致出現(xiàn)“制度失靈”，仍需要進(jìn)一步反思和檢討，在此基礎(chǔ)上再尋求實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制最優(yōu)化的實(shí)踐路徑。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)范考量

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中逐步確立的經(jīng)濟(jì)治理政策，〔2〕公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度文稿的起草始于2015年6月，但對(duì)相關(guān)問題的研究卻可追溯到2008年《反壟斷法》實(shí)施后不久。（參見李青：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的回顧與展望》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2018年第2期。）當(dāng)然，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也非肇始于2016年6月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《競(jìng)爭(zhēng)意見》，而是可以追溯到更早的中共中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，例如，2014年《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》、2015年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》、2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》?！盀楸Ｕ瞎礁?jìng)爭(zhēng)審查工作順利開展，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施”，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦于2017年10月23日聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》。如此可見，我國(guó)通過中共中央和國(guó)務(wù)院的政策文件基本上確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。試圖依此“規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法”。這一政策初衷的有效實(shí)現(xiàn)有賴于健全而妥洽的制度體系作為支撐和保障，否則，再好的制度安排也只是一紙空文。故此，有必要從規(guī)范層面對(duì)我國(guó)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的文本載體《競(jìng)爭(zhēng)意見》進(jìn)行考量和反思，以檢驗(yàn)其規(guī)范設(shè)計(jì)和制度框架的合理與否，繼而找出進(jìn)一步優(yōu)化政府行為規(guī)制的路徑。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的政策動(dòng)因

轉(zhuǎn)型國(guó)家的市場(chǎng)化進(jìn)程始終面臨著這樣的兩難境地，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建成和維護(hù)有賴于政府，但政府時(shí)常因偏好于行政指揮或長(zhǎng)官意志而忽視甚至違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以市場(chǎng)化改革之名行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的干預(yù)之實(shí)，置市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必需的公平競(jìng)爭(zhēng)于不顧，導(dǎo)致體制僵化、效率低下，背離了改革初衷。中國(guó)的市場(chǎng)化改革亦概莫能外，政府在其中占據(jù)著十分重要的位置，無論是治理決策還是執(zhí)法實(shí)踐至今仍離不開其主導(dǎo)作用，但也因此不可避免地暗藏了破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的政策風(fēng)險(xiǎn)。“地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象仍然存在”，是我國(guó)全面深化改革的掣肘之處。故此，確立和實(shí)施對(duì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政府行為予以規(guī)范的審查機(jī)制，對(duì)今天的經(jīng)濟(jì)體制改革而言比以往任何時(shí)候都顯得重要，是“構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”的關(guān)鍵所在。〔3〕參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第24頁。

之所以如此強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)是良好的營(yíng)商環(huán)境體現(xiàn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治得以彰顯的結(jié)果。但是，公平競(jìng)爭(zhēng)并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天然生成，其有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下的法治塑造和維護(hù)，因而公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制是經(jīng)濟(jì)治理法治化所不可或缺的制度工具。從形式上言，2016年出臺(tái)的《競(jìng)爭(zhēng)意見》從正式制度層面對(duì)我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中競(jìng)爭(zhēng)治理法治化訴求進(jìn)行了回應(yīng)，要求“進(jìn)一步遏制政府及其所屬部門排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，也即是進(jìn)一步遏制行政壟斷”〔4〕王曉曄：《推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查 大力遏制行政壟斷》，載王先林主編：《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》第2卷，上海交通大學(xué)出版社2016年版，第3頁。，“希望能在制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的事前防范”，〔5〕同前注〔2〕，李青文。從而“形成了對(duì)行政壟斷規(guī)制的完整體系”?！?〕徐士英：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟的重大舉措：淺論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，載王先林主編：《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》第2卷，上海交通大學(xué)出版社2016年版，第8頁。由此可見，其所承載的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要是行政壟斷規(guī)制的預(yù)防性措施，“保證政府行為不違反《反壟斷法》第五章‘濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)’的規(guī)定”，〔7〕同前注〔2〕，李青文。但并未就何為公平競(jìng)爭(zhēng)審查作出明確界定，僅從文本層面明確其政策目標(biāo)并依此構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)政府相關(guān)行為作合公平競(jìng)爭(zhēng)性審查，“確保政府相關(guān)行為符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求和相關(guān)法律法規(guī)”，營(yíng)造機(jī)會(huì)均等、待遇公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)環(huán)境，試圖以最低的行政治理成本獲得最佳的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效能，以契合我國(guó)不斷深化的市場(chǎng)化改革中競(jìng)爭(zhēng)治理的制度訴求。

正因如此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制在我國(guó)不斷深化的全面改革進(jìn)程中被倡導(dǎo)，希望能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范政府相關(guān)行為的政策初衷，但這并不意味市場(chǎng)化改革所必需的公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制必須以專門的文本規(guī)范形式作出，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度從形式上看僅是對(duì)政府相關(guān)行為作出事先審查，將排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施扼殺于搖籃之中。公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制本質(zhì)上并非線性單向的管理工具，而是立體多維的治理體系，不僅包含實(shí)體規(guī)范而且包含程序機(jī)制，故不宜僅局限于反壟斷法范疇，而應(yīng)將其置于整個(gè)法治體系中予以考量。誠(chéng)如前述，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制是市場(chǎng)化改革進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)治理的內(nèi)生訴求，旨在通過外在的公權(quán)力審查機(jī)制來塑造和維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和秩序，以保障競(jìng)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)作用。這就要求現(xiàn)代國(guó)家在經(jīng)濟(jì)治理中應(yīng)保持相應(yīng)的審慎包容性，以非必要不干預(yù)為原則，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行救濟(jì)和維護(hù)，杜絕傾向性政策制定或立法、選擇性執(zhí)法等公權(quán)力行為，以防因政府不當(dāng)干預(yù)而破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀性、中立性和規(guī)律性。在此方面，因預(yù)防濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)而制定的《競(jìng)爭(zhēng)意見》就顯得有些“低配”，因其規(guī)范表達(dá)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)以及體系安排等因素，難以兌現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制所承載的目標(biāo)追求。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)范目標(biāo)

公平競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)調(diào)的是確保處于同一維度的經(jīng)營(yíng)者機(jī)會(huì)均等、待遇公平，為“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，營(yíng)造良好的秩序環(huán)境，其實(shí)質(zhì)就是要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中“更好地發(fā)揮政府作用”，既要防止政府以“市場(chǎng)失靈”為由肆意介入市場(chǎng)、破壞競(jìng)爭(zhēng)，也要避免因不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)而造成“政府失靈”之窘境。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是在現(xiàn)行規(guī)范體系不彰的情形下導(dǎo)入的又一行政壟斷規(guī)制嘗試，試圖通過事先預(yù)防的方式來控制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，但通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能否有效實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)任務(wù)以及最終效果如何，目前尚無法得出肯定性答案。行政壟斷依然是我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中不可回避的問題，主張以規(guī)制私主體的反壟斷法來規(guī)制行政壟斷，不僅在我國(guó)《反壟斷法》中得以體現(xiàn)，而且在理論研究中也獲得了一席之位。然而，該主張忽視了行政壟斷致因行為并非私主體所作而是享有行政權(quán)力的公主體所為，其行為規(guī)制的落腳點(diǎn)不應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果樣態(tài)的壟斷作否定性評(píng)價(jià)，而應(yīng)將其規(guī)制重心前移至預(yù)防和控制致因行為的發(fā)生，即如何抑制甚至杜絕致因行為才是行政壟斷規(guī)制的根本之道，因而對(duì)行政壟斷的規(guī)制便轉(zhuǎn)化為對(duì)行政權(quán)力濫用的預(yù)防性控制。

行政權(quán)力在現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)生活中不再“限于執(zhí)行、管理，現(xiàn)在則不斷侵入立法和司法的領(lǐng)域：政府自己制定法規(guī)和規(guī)章，行使‘準(zhǔn)立法’權(quán)；政府自己裁判自己在管理中發(fā)生的糾紛、爭(zhēng)議和某些私人之間的爭(zhēng)議，行使‘準(zhǔn)司法’權(quán)”?！?〕姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》第6版，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第9頁。行政機(jī)關(guān)“擁有并行使大量行政權(quán)，一方面解決了許多新型的社會(huì)問題，另一方面，行政權(quán)的膨脹及濫用，也導(dǎo)致人權(quán)受侵害、法治信仰危機(jī)等一系列弊端的出現(xiàn)”?！?〕楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第546頁。政府在實(shí)踐中似乎并未如政策所預(yù)設(shè)的那樣固守其邊界而時(shí)常為僭越之行，不當(dāng)介入市場(chǎng)而致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形頻現(xiàn)，致使市場(chǎng)無法有效配置資源，同時(shí)也使得政府因無視經(jīng)濟(jì)規(guī)律而陷入失靈的尷尬境地。這在經(jīng)濟(jì)治理中主要體現(xiàn)為以權(quán)力代替法治、以長(zhǎng)官意志代替市場(chǎng)機(jī)制，甚至使得權(quán)力本身進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域并成為交易對(duì)象，導(dǎo)致公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)生傾斜、以權(quán)力為依托的封閉性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和壟斷狀態(tài)在所難免?！?0〕參見金善明：《反壟斷法法益研究：范式與路徑》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第211頁。行政壟斷成為市場(chǎng)化改革進(jìn)程中市場(chǎng)和政府雙失靈的典型體現(xiàn)，不但減損了因市場(chǎng)機(jī)制而可能生成的效率，而且因政府不當(dāng)干預(yù)而徒增治理成本，從而成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善需首要解決的問題。

我國(guó)《反壟斷法》從文本規(guī)范層面對(duì)行政壟斷作出了否定性評(píng)價(jià)，即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，但未將其納入《反壟斷法》所界定的“壟斷行為”之范疇，也未在“對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查”“法律責(zé)任”部分設(shè)置與之相應(yīng)的程序機(jī)制和責(zé)任條款，凸顯出文本規(guī)范中禁止性規(guī)定的剛性不足，無法有效消除行政壟斷。也因如此，國(guó)家對(duì)濫用行政權(quán)力致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策予以提前干預(yù)，即要求“政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查”。但是，此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)實(shí)際上很容易陷入“因能力缺失而不能審查、因激勵(lì)扭曲而不愿審查的悖論式困局”〔11〕李俊峰：《公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的困局及其破解》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。，同時(shí)，因程序機(jī)制不健全、信息不公開不透明、救濟(jì)機(jī)制不充分等因素使得此等制度設(shè)計(jì)流于形式而徒增經(jīng)濟(jì)治理成本的風(fēng)險(xiǎn)，限制了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制固有功能的發(fā)揮。由是可見，盡管公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出發(fā)點(diǎn)是規(guī)范政府相關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，但依然無法扼制行政權(quán)力被濫用之可能，因而難以勝任這一制度目標(biāo)。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的制度定位

我國(guó)《競(jìng)爭(zhēng)意見》所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非首創(chuàng)，而是以澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系中的競(jìng)爭(zhēng)審查制度（Competition Review）和經(jīng)合組織（OECD）的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度（Competition Assessment）為藍(lán)本建立的，旨在對(duì)經(jīng)濟(jì)治理中的政府相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。20世紀(jì)90年代初，澳大利亞以建設(shè)“競(jìng)爭(zhēng)澳大利亞”（Competitive Australia）為契機(jī)提出了“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”，要求“對(duì)所有限制競(jìng)爭(zhēng)的法律進(jìn)行審查”，即競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，且該機(jī)制并未只停留在政策層面，而是通過立法逐步予以法制化，通過建立澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)和澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法庭等相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)來保證其實(shí)施?！?2〕See Australia’s National Competition Policy: Its Evolution and Operation， https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/Publications_Archive/archive/ncpebrief,last visit on Pecember 28, 2018.OECD認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)能夠改善經(jīng)濟(jì)績(jī)效、提供更多的商業(yè)機(jī)會(huì)、降低產(chǎn)品或服務(wù)成本，但國(guó)家政策可能會(huì)有意、無意或不必要地排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，因而確定哪些政策可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)并予以改進(jìn)就至關(guān)重要。此處所言之“政策”不僅包括國(guó)家法律，還包括規(guī)章制度和條例等規(guī)范性文件，大多數(shù)的政策不會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生過度損害，因而無需進(jìn)行詳盡的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估分析，但實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估最成功的轄區(qū)同時(shí)也是應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估極為廣泛的區(qū)域。〔13〕See OECD：Competition Assessment Toolkit （Volume 1 Principles）, 2017, Version 3, p.32.墨西哥、韓國(guó)、匈牙利等國(guó)也相繼采取了由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)即將出臺(tái)的政策草案進(jìn)行“橫向評(píng)估”的競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估因可提前發(fā)現(xiàn)潛藏在政策草案中的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)而受到青睞，逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理中不可或缺的分析工具。

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心要義在于“政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查”，表明盡管我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度源自于市場(chǎng)化進(jìn)程中對(duì)行政壟斷規(guī)制的動(dòng)議，但其最終的實(shí)踐效果卻依賴于政策制定機(jī)關(guān)的內(nèi)在自覺性，即政策制定主體在政策制定過程中能夠自發(fā)、自愿、自主地防止即將出臺(tái)的政策潛藏著排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，這也使得我國(guó)文本意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不同于域外的“競(jìng)爭(zhēng)審查”或“競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估”制度。這可從如下兩方面加以體現(xiàn)：一是審查范疇，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并不適用于法律、國(guó)務(wù)院審議的行政法規(guī)和其他政策措施，實(shí)際只適用于位階較低的規(guī)范性文件，這無論是與澳大利亞對(duì)所有限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查的制度，還是與OECD推廣的對(duì)法律、規(guī)章制度和條例進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的制度，皆存在差異，縮小了本應(yīng)納入審查的對(duì)象范疇而減弱了制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效應(yīng)；二是審查機(jī)制，我國(guó)《競(jìng)爭(zhēng)意見》所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐路徑是“自我審查”，迥異于域外主要以競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)的“橫向評(píng)估”機(jī)制，不只降低了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的效力和效率，更可能導(dǎo)致這一審查機(jī)制流于形式，甚至可能淪為“空頭支票”?！?4〕參見屈麗麗：《增量政策“自我審查”公平競(jìng)爭(zhēng)審查落地難》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2016年7月11日第A2版。不難看出，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度其實(shí)已由域外藍(lán)本中機(jī)構(gòu)間的“橫向評(píng)估”機(jī)制異化成了“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制”。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制不是制度創(chuàng)新，而是依法行政原則的內(nèi)在要求和固有體現(xiàn)，也就是說，行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法規(guī)范、符合法規(guī)范，不得與法規(guī)范相抵觸?！?5〕同前注〔9〕，楊建順書，第115頁。依法行政不僅僅要求政府依行政管理法的規(guī)定行政，還要求政府依行政組織法和行政程序法的規(guī)定行政?！?6〕同前注〔8〕，姜明安主編書，第68頁。公平競(jìng)爭(zhēng)本應(yīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)治理中制度構(gòu)建與規(guī)范適用所應(yīng)堅(jiān)持和貫徹的底線，不僅應(yīng)保障市場(chǎng)準(zhǔn)入的機(jī)會(huì)均等，而且更應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的待遇公平。這對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體來說，既要通過行政權(quán)力塑造市場(chǎng)體制、維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行所需的外部環(huán)境，又要預(yù)防和制止行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)，破壞市場(chǎng)機(jī)制所賴以存在的秩序環(huán)境。相應(yīng)地，行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)治理中不僅要有依據(jù)、按程序來行事，而且還要強(qiáng)調(diào)遵守內(nèi)部行政規(guī)則的重要性，但僅從內(nèi)部決策審查機(jī)制角度來構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)保障機(jī)制只能表明最高行政權(quán)力執(zhí)行者擁有良好的洞察力，卻無法保證該審查機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)并維護(hù)這一制度初衷。故從此角度言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善來說固然重要，但《競(jìng)爭(zhēng)意見》所提供的制度安排和實(shí)踐路徑尚不足以有效應(yīng)對(duì)和滿足這一訴求，因而應(yīng)將經(jīng)濟(jì)治理的思維和公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑回歸到依法行政、構(gòu)建法治政府這一基本法治要求上來。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)踐檢討

承前所述，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制對(duì)規(guī)范轉(zhuǎn)型中政府相關(guān)行為的重要性不言而喻，但最終能否有效實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府相關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，則有待從實(shí)踐角度對(duì)作為制度依據(jù)的《競(jìng)爭(zhēng)意見》進(jìn)行考量和評(píng)估。

（一）規(guī)制實(shí)踐的邏輯循環(huán)

對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體而言，市場(chǎng)化改革時(shí)常面臨著市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因而通過行政權(quán)力的自我管控來矯治市場(chǎng)失靈的缺陷，同時(shí)消弭因行政權(quán)力濫用而引發(fā)的政府失靈甚至制度失靈，成為經(jīng)濟(jì)治理的當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)濟(jì)治理對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體來說就是要依法對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行予以合理規(guī)范，通過市場(chǎng)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)機(jī)制來獲得最大化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

作為現(xiàn)代行政權(quán)力運(yùn)行的過程體現(xiàn)，行政行為依其相對(duì)人特定與否而在學(xué)理上有具體行政行為和抽象行政行為之分，作此劃分的實(shí)踐意義在于，二者的規(guī)制機(jī)制及其制度安排有所區(qū)別：具體行政行為因其行政相對(duì)人的特定性和確定性而顯現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的謙抑性，從行政決策、信息公開、監(jiān)督和救濟(jì)等形成了相對(duì)完備的實(shí)體規(guī)范和程序機(jī)制，因而對(duì)行政權(quán)力的約束較為顯性和剛性；抽象行政行為則因其行政相對(duì)人的不特定性和廣泛性而具有相對(duì)較大的自由裁量空間，時(shí)常以行政立法權(quán)來架空市場(chǎng)機(jī)制而行政府干預(yù)之實(shí)，人為地扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成不經(jīng)濟(jì)的消極后果。究其根源就在于市場(chǎng)化進(jìn)程中行政權(quán)力功能被過度放大，必要的監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)途徑缺失，因而難免會(huì)出現(xiàn)上述消極后果。故此，為了抑制或控制行政權(quán)力不當(dāng)行使對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的消極影響，規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)注重點(diǎn)。

正因如此，依法行政在經(jīng)濟(jì)治理中顯得尤為重要。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際上就是依法行政原則在經(jīng)濟(jì)治理中的具體化，要求行政權(quán)力進(jìn)行自我規(guī)約，以防濫用導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，其本質(zhì)已退化為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制”。從整個(gè)法治體系來觀察，我國(guó)以《競(jìng)爭(zhēng)意見》為主要載體的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際是對(duì)既有的行政行為規(guī)范的語義復(fù)制和邏輯循環(huán)。一方面，我國(guó)出臺(tái)的《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)對(duì)抽象行政行為均已作出不同程度的程序性規(guī)制，要求從立項(xiàng)、起草至審議通過皆須依照既定的程序推進(jìn)，且依此制定出的法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件應(yīng)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，其相應(yīng)的內(nèi)涵要求也就必然要確保市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不得以政府干預(yù)損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，對(duì)《立法法》及前述三部條例未盡之規(guī)范性文件的制定和實(shí)施而言，依法行政原則則成為行政權(quán)力行使所必須遵守的“帝王條款”，不僅要求行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使行政權(quán)力要依法依規(guī)、公開透明，而且當(dāng)然要求其內(nèi)部決策應(yīng)該合法合理。

可見，無論是現(xiàn)行規(guī)范體系還是依法行政原則，皆暗含著行政權(quán)力，尤其是其中的行政立法權(quán)必須依法依規(guī)展開，不得損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，否則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也僅駐足于政策文件之中而缺乏市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)踐。保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)則底限，其本質(zhì)上與國(guó)家是否創(chuàng)設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度無必然之因果關(guān)系，即便國(guó)務(wù)院未出臺(tái)《競(jìng)爭(zhēng)意見》，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)依法行使行政權(quán)力來保障和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)底限。故但凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，就必須依法對(duì)行政權(quán)力行使的邊界與程序進(jìn)行規(guī)約，以保障市場(chǎng)化改革進(jìn)程中準(zhǔn)入機(jī)會(huì)均等、營(yíng)商待遇公平。

（二）文本規(guī)范的簡(jiǎn)單效仿

文本規(guī)范是實(shí)踐的制度依據(jù)，不僅形塑著經(jīng)濟(jì)體制，更是不斷推進(jìn)著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善?！陡?jìng)爭(zhēng)意見》不但是承載我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中對(duì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政府行為進(jìn)行審查的政策機(jī)制，更是推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制度工具。但從文本形式上看，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐存在簡(jiǎn)單效仿的問題。一方面是對(duì)《反壟斷法》中有關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)單復(fù)制；另一方面則是地方各級(jí)政府及其職能部門簡(jiǎn)單照搬或通過語詞替換的方式效仿上級(jí)機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查文本規(guī)范，尤其是《競(jìng)爭(zhēng)意見》。

通常來說，反壟斷法以規(guī)制作為私主體的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的壟斷行為為主要使命，但我國(guó)《反壟斷法》在借鑒域外反壟斷制度和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了自我創(chuàng)新，導(dǎo)入了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制機(jī)制。其總則第8條原則性地對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作出了否定性規(guī)定，即“不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”；第五章對(duì)實(shí)踐中常見的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為作了禁止性規(guī)定。無論是以事后制裁為主要實(shí)施機(jī)制的《反壟斷法》，還是以聲稱事先預(yù)防性審查為主要機(jī)制的《競(jìng)爭(zhēng)意見》，都不同程度地對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了類型化規(guī)定并給予否定性評(píng)價(jià)。基于此，有學(xué)者在對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)，“這些細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)最終都可以被反壟斷法所囊括”，“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)是《反壟斷法》實(shí)施中的一個(gè)具體制度”，因而“我國(guó)更有條件將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入《反壟斷法》的實(shí)施框架中”?！?7〕黃勇、吳白丁、張占江：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第4期。盡管公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與反壟斷法之間的關(guān)系究竟應(yīng)該如何尚存爭(zhēng)議，但可以肯定的是，《競(jìng)爭(zhēng)意見》試圖通過確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來對(duì)《反壟斷法》所禁止的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行事先防范和控制，從而與《反壟斷法》共同構(gòu)建起對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行事先預(yù)防、事中監(jiān)管和事后制裁的規(guī)制體系。毋庸置疑，這一制度安排的初衷并無不妥，但細(xì)究文本不難發(fā)現(xiàn)，《競(jìng)爭(zhēng)意見》與《反壟斷法》在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為模式設(shè)計(jì)和表達(dá)方面存有諸多相同或相近之處，兩者的差異只在于對(duì)利用行政權(quán)力制定和實(shí)施相關(guān)制度措施的介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)：前者強(qiáng)調(diào)的是事先預(yù)防，后者則是事后制裁。從體系完備性角度觀察，《競(jìng)爭(zhēng)意見》貌似從形式上彌補(bǔ)了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制的事先預(yù)防機(jī)制缺失這一遺憾，實(shí)質(zhì)上卻暴露了對(duì)既有制度理解不到位、對(duì)現(xiàn)代法治精神把握不準(zhǔn)確的短板。

《反壟斷法》不僅原則性禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，而且針對(duì)實(shí)踐中常見的具體行為作出了列舉式的禁止性規(guī)定，更通過第37條明確禁止行政機(jī)關(guān)“濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。尤其值得注意的是，第37條的規(guī)定在實(shí)踐中至少可以從如下兩方面作出進(jìn)一步解釋和適用：（1）第37條能夠?qū)E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為起到預(yù)防功能。禁止性規(guī)定的價(jià)值從來都不止于對(duì)某一行為的消極否定，而是要通過其威懾力來實(shí)現(xiàn)預(yù)防和制止該行為的目的。以嚴(yán)厲威懾力著稱的《反壟斷法》對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為更是如此，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施是持否定性態(tài)度，這種否定性態(tài)度并非僅指對(duì)此類行為的事后制裁，而更是包含著基于威懾力形成的預(yù)防功能。如若忽視這一點(diǎn)，就不難理解實(shí)踐中仍呼吁制定和實(shí)施對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行事先審查的觀點(diǎn)和主張了，這實(shí)屬多此一舉，浪費(fèi)有限的行政立法資源。（2）第37條所禁止的“規(guī)定”可以涵蓋《競(jìng)爭(zhēng)意見》 的審查對(duì)象?！斗磯艛喾ā?雖未對(duì)第37條的“規(guī)定”予以明確，但其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使立法權(quán)的結(jié)果體現(xiàn)，其外在表現(xiàn)可以是“行政法規(guī)”“規(guī)章”或其他“行政規(guī)范性文件”?！?8〕同前注〔9〕，楊建順書，第134～135頁；同前注〔8〕，姜明安主編書，第160～161頁。此外，《行政法規(guī)制定程序條例》 規(guī)定，“行政法規(guī)”可以稱為“規(guī)定”；《規(guī)章制定程序條例》也有類似的規(guī)定，即“規(guī)章”也可以稱為“規(guī)定”。其中，行政規(guī)范性文件是指除了行政法規(guī)、行政規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理需要制定的涉及公民、法人或其他組織等行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其外延包括“命令、指示”“決定和命令”等?！?9〕參見章劍生：《現(xiàn)代行政法專題》，清華大學(xué)出版社2014年版，第283頁；郭清梅：《中國(guó)行政規(guī)定規(guī)制研究》，北京大學(xué)出版社2017年版，第20頁。不難發(fā)現(xiàn)，作為《競(jìng)爭(zhēng)意見》的審查對(duì)象，無論是政策制定機(jī)關(guān)制定的“規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”，還是起草部門起草的“行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)”，皆可歸屬于第37條所禁止的“規(guī)定”。

綜上而言，罔顧《反壟斷法》對(duì)行政立法權(quán)不當(dāng)行使的禁止性規(guī)定而追求所謂事先預(yù)防性措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，實(shí)則是對(duì)既有規(guī)范理解不深、解釋不到位所致但非規(guī)范缺位的問題，因而《競(jìng)爭(zhēng)意見》實(shí)際上是制定者有意無意地走了《反壟斷法》規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的老路，也因此注定其實(shí)踐效果不容樂觀。

退一步言，即便《競(jìng)爭(zhēng)意見》具有一定的正當(dāng)性和合理性，但各地各部門在推進(jìn)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制過程中存在形式單一、內(nèi)容僵化的現(xiàn)象，文本規(guī)范缺乏有效的針對(duì)性。全國(guó)已有31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市以通知或出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施意見的方式要求對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，并建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議制度；部分市級(jí)人民政府也出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則并建立了聯(lián)席會(huì)議制度。單從實(shí)踐形式來看，《競(jìng)爭(zhēng)意見》建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在各地確實(shí)得到了積極響應(yīng)，為各地實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制提供了制度樣本。但就各地公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文本載體來看，無論是與縱向上國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《競(jìng)爭(zhēng)意見》還是與其他平行的同級(jí)政府實(shí)施文件相比，各地推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的文本規(guī)范同質(zhì)化傾向十分明顯，忽略了地方問題的差異性，某種程度上可稱之為是《競(jìng)爭(zhēng)意見》的“簡(jiǎn)化版”。從表面上看，雖有對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)指令的遵從與執(zhí)行的外觀，實(shí)則是一種“懶政”“庸政”的表現(xiàn)，與《競(jìng)爭(zhēng)意見》的政策初衷并不契合，因?yàn)椤陡?jìng)爭(zhēng)意見》明確規(guī)定“各省級(jí)人民政府要抓緊研究制定具體工作措施和辦法，落實(shí)制度要求”“按照確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的要求，有針對(duì)性地制定政策措施”。由是可見，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)施并不是要求各地政府對(duì)《競(jìng)爭(zhēng)意見》做減法或簡(jiǎn)單照搬，而應(yīng)是就本地政府可能發(fā)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施制定行為作有針對(duì)性的預(yù)防和控制。由于歷史傳統(tǒng)、地域文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差異，各地經(jīng)濟(jì)治理中排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施制定行為成因也會(huì)千差萬別，所以簡(jiǎn)單地復(fù)制和摘取全國(guó)統(tǒng)一性的規(guī)范文件不僅不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，而且缺乏針對(duì)性和可操作性，其最終結(jié)果必然是制度實(shí)施的低效甚至無效。

（三）審查機(jī)制的設(shè)置不合理

對(duì)政府有關(guān)行為依法進(jìn)行規(guī)范并力求程序公開透明、結(jié)果公正合理，是我國(guó)市場(chǎng)化改革的首要目標(biāo)也是當(dāng)務(wù)之急，但在我國(guó)當(dāng)前行政體系和權(quán)力生態(tài)中確立宛如前述的第三方“橫向評(píng)估”機(jī)制來推進(jìn)和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，談何容易？以域外制度和經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本生成的本土化公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制文本載體《競(jìng)爭(zhēng)意見》其實(shí)已是相關(guān)各方博弈與妥協(xié)之產(chǎn)物，也是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理中體制機(jī)制所能作出的最大公約數(shù)，與之相應(yīng)的形式體現(xiàn)便是賦權(quán)政策制定者進(jìn)行自我審查，以實(shí)現(xiàn)所謂行政權(quán)力的自我規(guī)范、自我約束和自我控制。

如前所述，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理中的制度首創(chuàng)，僅是既有法律原則的具化，即便如此在實(shí)踐中依舊引起了不少關(guān)注也被寄予了厚望?！陡?jìng)爭(zhēng)意見》雖要求政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中應(yīng)嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施進(jìn)行自我審查，但具體依何種程序展開自我審查則語焉不詳。即便2017年出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》對(duì)“審查機(jī)制和程序”作了專章規(guī)定也未能從根本上解決這一問題，各地各部門所開展的公平競(jìng)爭(zhēng)審查也是只見結(jié)果不見過程，其結(jié)果實(shí)際更多地呈現(xiàn)為年終的數(shù)字化表達(dá)，即當(dāng)年共對(duì)多少份規(guī)范性文件進(jìn)行了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，至于如何開展審查工作的卻未置可否。

《競(jìng)爭(zhēng)意見》缺乏統(tǒng)一的程序機(jī)制安排，各地實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的程序規(guī)范又不甚明確，極易導(dǎo)致其所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度流于形式，濫用行政權(quán)力所引發(fā)的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果或風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效防控。不可否認(rèn)的是，濫用行政權(quán)力導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有傳統(tǒng)文化、社會(huì)環(huán)境、法制觀念及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等宏觀外部因素，也有行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制層面的微觀內(nèi)部因素，但細(xì)究起來大抵可歸納為三點(diǎn)：一是公共行政本身的品性要求行政機(jī)關(guān)享有必要的自由裁量空間，但在法治不健全的情形下權(quán)力存有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)；二是程序機(jī)制不完備甚至缺失，行政權(quán)力運(yùn)行不僅缺乏程序保障，也缺乏程序約束，因而難免出現(xiàn)偏離權(quán)力設(shè)置初衷的濫用現(xiàn)象；三是權(quán)力行使者對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制認(rèn)識(shí)不清或者雖認(rèn)識(shí)到但認(rèn)為是“辦好事”而以權(quán)代法，碾壓了法治，損害了市場(chǎng)機(jī)制，扭曲了競(jìng)爭(zhēng)。鑒于此，國(guó)家對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范由事后制裁逐步轉(zhuǎn)換至事先審查、由外部程序性保障轉(zhuǎn)向內(nèi)部自我審查機(jī)制，試圖通過《競(jìng)爭(zhēng)意見》導(dǎo)入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制以預(yù)防因?yàn)E用行政權(quán)力而導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果或風(fēng)險(xiǎn)。

然而，既有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度安排充其量只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制，且相應(yīng)的審查過程缺乏公開性和透明度，因而只能取得事倍功半之效。與此同時(shí)，整個(gè)制度運(yùn)行缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度完全退化為行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，僅憑權(quán)力主體的“自我審查”機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)政策措施制定行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，進(jìn)一步加劇了制度的不確定性，也加大了制度實(shí)施的成本，能否有效實(shí)現(xiàn)政策初衷則不得而知。就2017年的實(shí)施情況來看，“各地區(qū)各部門共對(duì)12.2萬份文件開展了公平競(jìng)爭(zhēng)審查”；〔20〕《國(guó)新辦舉行〈反壟斷法〉實(shí)施十周年新聞發(fā)布會(huì)》，http://www.scio.gov.cn/m/xwfbh/xwbfbh/wfbh/37601/39282/index.htm，2018年12月6日訪問。2018年，各地各部門共對(duì)31萬份增量文件進(jìn)行了審查，比2017年增長(zhǎng)154%，對(duì)其中1 700余份文件進(jìn)行了修改完善，比2017年增長(zhǎng)157%，審查效果逐步顯現(xiàn)?！?1〕參見《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度2018年總體落實(shí)情況》，http://www.samr.gov.cn/jjj/gpjzsc/201902/t20190215_282277.html，2019年2月16日訪問。單從數(shù)量上看確實(shí)不少，但依然存在兩個(gè)不可回避的問題，一是應(yīng)審查文件為多少，這應(yīng)通過相應(yīng)的規(guī)范性文件制定規(guī)劃予以事先公開，從而成為審查的對(duì)象和監(jiān)督的依據(jù)；二是審查結(jié)果如何，即矯正多少件、否定多少件，其實(shí)際市場(chǎng)效果又如何不得而知，并非如“進(jìn)一步顯現(xiàn)”那般簡(jiǎn)單，因而這也理應(yīng)成為制度完善要考慮的因素。

在實(shí)踐中，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已退化為行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，但仍承載著“規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施”的制度期許。然因文本規(guī)范的簡(jiǎn)單效仿、程序缺位和實(shí)踐模式單一僵化等因素，不僅無法預(yù)防行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的低效甚至無效情形，而且不同程度地導(dǎo)致了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制在經(jīng)濟(jì)治理中效率減損、無法兌現(xiàn)其制度初衷的結(jié)果。鑒于此，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑進(jìn)行反思并在此基礎(chǔ)上予以優(yōu)化便成為經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的必然之舉。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑優(yōu)化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公平競(jìng)爭(zhēng)須臾不可分離，無公平競(jìng)爭(zhēng)即無市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因而保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)治理的應(yīng)有之義和核心要?jiǎng)?wù)。對(duì)正處于市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的中國(guó)而言，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)不僅要防止作為私主體的經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的侵害，而且更要控制公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的人為扭曲。也正因?yàn)槿绱耍礁?jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制理應(yīng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮更大的作用，但既有的制度安排因前述因由而難以有效實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，實(shí)有必要對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑予以優(yōu)化。

（一）盡快更新公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制度定位

公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性不言而喻，但如何獲得并維護(hù)好公平競(jìng)爭(zhēng)卻并非易事。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制的制度定位使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成了一個(gè)閉合的權(quán)力運(yùn)行體系，在政府信息公開性和透明度不足的情形下極易導(dǎo)致執(zhí)行的沉沒成本畸高而收效甚微，從而限制了公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制應(yīng)有的作用空間。《競(jìng)爭(zhēng)意見》試圖從正式制度層面上回應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理中規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的訴求，但審查結(jié)果除了官方年度的數(shù)字化表達(dá)外并無可量化的效果評(píng)估，故其實(shí)效尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)暫未可知。作為制度藍(lán)本的域外競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度本質(zhì)上并非如此，而是更多地尋求體系外的監(jiān)督對(duì)政府有關(guān)行為予以規(guī)范和約束，從而形成相對(duì)客觀中立的評(píng)估意見。而且域外競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度實(shí)施的外部環(huán)境亦不容忽視，不僅市場(chǎng)體制機(jī)制相對(duì)健全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，而且有著相對(duì)成熟和完備的法治體系作保障。相形之下，我國(guó)仍處于市場(chǎng)化改革進(jìn)程之中，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌仍是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理的重要特征和職責(zé)所在，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制本身也因此被寄予厚望，以倒逼市場(chǎng)體制不斷完善、促進(jìn)法治建設(shè)，所以反思和更新其定位不僅必要而且緊迫。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制與我國(guó)全面深化改革戰(zhàn)略部署密不可分，旨在通過規(guī)范政府相關(guān)行為，預(yù)防排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái)，從而“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。正因如此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制在我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理體系中被企求承載的政策目標(biāo)遠(yuǎn)大于其在發(fā)源國(guó)的制度功能，更有“四兩撥千斤”之意，通過微觀防控實(shí)現(xiàn)宏觀改革之目標(biāo)。但是，事物的發(fā)展是內(nèi)因和外因共同作用的結(jié)果，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制能否取得預(yù)期效果不僅有賴于合理的制度安排，而且受制于該制度所處的外部秩序環(huán)境。對(duì)正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，無論是以公平競(jìng)爭(zhēng)為核心要件的市場(chǎng)體制抑或以追求公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治都尚不完善，對(duì)政府有關(guān)行為進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查是市場(chǎng)化改革的客觀要求，更是市場(chǎng)化改革的重要手段。市場(chǎng)化改革實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)體系和法治體系雙重改革共同作用的過程，以法治體系實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的改革和完善，經(jīng)濟(jì)體系的完善和發(fā)展能夠助推法治體系的健全和進(jìn)步。作為經(jīng)濟(jì)體系改革和法治體系完善的連接點(diǎn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制應(yīng)置身于這一歷史宏觀敘事之中予以考量并依此構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)范體系，而非僅局限于制度內(nèi)部的邏輯推演。實(shí)踐證明，單憑權(quán)力的自我監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行在我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中更多地呈現(xiàn)出低效甚至無效狀態(tài)，即便具有第三方約束性質(zhì)的“行政壟斷”規(guī)制條款在責(zé)任機(jī)制缺位的情形下也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效約束，因而對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制度定位進(jìn)行更新至關(guān)重要。

“自我審查”的設(shè)定就已經(jīng)決定了《競(jìng)爭(zhēng)意見》所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在經(jīng)濟(jì)治理中的作用空間，其實(shí)際效能將取決于行政首長(zhǎng)的意志和上級(jí)機(jī)關(guān)的態(tài)度，而非源自于制度本身的自主性、公開性和可監(jiān)督性，因而其實(shí)踐前景并不容樂觀。從本源上言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑并非如此，而應(yīng)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)效益最大化原則對(duì)能實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的制度措施進(jìn)行價(jià)值排序，以優(yōu)先選擇那些以最小競(jìng)爭(zhēng)損害實(shí)現(xiàn)同樣政策目標(biāo)的制度安排。盡管我國(guó)早在1993年通過《憲法》修訂就已明確了建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)治理仍面臨因行政權(quán)力濫用而排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的困擾和挑戰(zhàn)，導(dǎo)入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制不只是要解決我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中行政權(quán)力濫用的問題，更是要通過這一制度推進(jìn)市場(chǎng)體制不斷走向完善。但現(xiàn)有之定位的制度設(shè)計(jì)尚不足以支撐起這一改革目標(biāo)，亟待轉(zhuǎn)向更具一般意義的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，“其目標(biāo)是促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，其手段是審查和排除影響公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，并以此確保公共政策或相關(guān)立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)其與相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策、競(jìng)爭(zhēng)制度的協(xié)調(diào)。”〔22〕張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，《政治與法律》2017年第11期?；诖说人季S模式，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制在我國(guó)先后衍生出了法律競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度、〔23〕參見張占江：《中國(guó)法律競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的建構(gòu)》，《法學(xué)》2015年第4期。政府管制的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估、〔24〕參見王?。骸墩苤频母?jìng)爭(zhēng)評(píng)估》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查〔25〕參見丁茂中：《產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估研究》，《法學(xué)雜志》2016年第3期；孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，《法學(xué)家》2018年第2期。等理論設(shè)計(jì)，其間雖名稱相異但無不強(qiáng)調(diào)通過立法拓展審查范圍和構(gòu)建獨(dú)立的審查機(jī)制，相較于既有的制度安排而言更具客觀中立性。

即便如此，這也并不意味我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)治理要當(dāng)然地另辟蹊徑，建立所謂獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度并以單一文本形式予以呈現(xiàn)。筆者一再?gòu)?qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)的獲得與維護(hù)應(yīng)置于整個(gè)市場(chǎng)化改革和法治國(guó)家建設(shè)的宏觀背景之中予以考量和展開，不應(yīng)脫離特定的社會(huì)環(huán)境而片面地將經(jīng)濟(jì)治理中某一方面的問題或問題的某一方面放大，并依此邏輯尋求所謂的對(duì)策或解決之道，否則，其效果無異于盲人摸象。對(duì)于包括法律法規(guī)在內(nèi)的規(guī)范性文件制定來說，我國(guó)業(yè)已建立了以《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)為基本依據(jù)的程序性規(guī)范體系，從立項(xiàng)至備案等不同階段皆有相應(yīng)的程序機(jī)制予以約束，而這些程序機(jī)制蘊(yùn)藏著國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理對(duì)實(shí)體價(jià)值的追求，如《立法法》強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，〔26〕《立法法》第6條?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》則進(jìn)一步要求“科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面轉(zhuǎn)變”，〔27〕《行政法規(guī)制定程序條例》第12條、第18條?！兑?guī)章制定程序條例》 也有類似之規(guī)定，〔28〕參見《規(guī)章制定程序條例》第6條。其本質(zhì)是要求包括規(guī)范政府相關(guān)行為在內(nèi)的規(guī)范性文件的制定應(yīng)符合市場(chǎng)化改革的要求、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，因而維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)也是此類規(guī)范性文件制定所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則?；诖?，筆者主張將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制融入既有的制定規(guī)范性文件程序性約束機(jī)制之中，對(duì)政府有關(guān)行為尤其是其中的政策措施制定行為作出更為體系化的考量、權(quán)衡和評(píng)估，以得出符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐和需要的審查結(jié)論。

（二）堅(jiān)持既有制度用盡的原則

我國(guó)導(dǎo)入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的初衷在于試圖通過對(duì)政府有關(guān)行為進(jìn)行事先審查來預(yù)防和控制相應(yīng)的規(guī)范性文件排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，但囿于自我審查的實(shí)踐路徑，其效果大打折扣，隨之而來的一種觀點(diǎn)便是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制納入《反壟斷法》制度框架內(nèi)以推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制法制化。〔29〕不少學(xué)者將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制法制化直接等同于反壟斷法化，即試圖通過《反壟斷法》修訂而將其納入《反壟斷法》規(guī)定之中。參見時(shí)建中：《強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的若干問題》，《行政管理改革》2017年第1期；王先林：《反壟斷法需加入公平競(jìng)爭(zhēng)審查內(nèi)容》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年7月26日第6版。暫且不論將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制納入反壟斷法范疇合理與否，但主張通過修法將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制導(dǎo)入《反壟斷法》文本之中無不顯得簡(jiǎn)單和草率。因?yàn)楹?jiǎn)單的反壟斷法化不僅忽略了解釋技術(shù)在規(guī)范適用中的作用，更是忽視了反壟斷法文本規(guī)范的適用。我國(guó)《反壟斷法》第1條就開宗明義地宣誓要“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”，并在總則中明確禁止“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，在第37條進(jìn)一步要求“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。應(yīng)該說，這些規(guī)定已經(jīng)確立了政府有關(guān)行為尤其是抽象行政行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的防控規(guī)范體系，但這種防控功能并不是以《競(jìng)爭(zhēng)意見》所確立的模式展現(xiàn)出來的，而是法治所蘊(yùn)含的功能的具體化，即法律的禁止性規(guī)定依據(jù)其相應(yīng)的制裁機(jī)制而具有一定的威懾力，因而具有預(yù)防功能。但遺憾的是，我國(guó)《反壟斷法》并未就上述此等行為設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任條款和制裁機(jī)制，導(dǎo)致相應(yīng)的制度措施效力不彰，有損法治權(quán)威。也正因?yàn)槿绱?，希望通過將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制導(dǎo)入《反壟斷法》之中，從而形成事先審查、事中規(guī)制和事后制裁的政府有關(guān)行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制體系。

然而，從嚴(yán)格意義上說，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制并不屬于反壟斷法的制度體系范疇。前者主要是針對(duì)政府有關(guān)行為，以防范行政權(quán)力被濫用而出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，其規(guī)制對(duì)象主要是政府行為抑或行政權(quán)力；后者則主要是針對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行中的經(jīng)營(yíng)者行為，以預(yù)防和制止有損經(jīng)濟(jì)效率的壟斷行為。事實(shí)上，兩者也并不能簡(jiǎn)單等同，按照此等“法制化”的思路不僅無法厘清政策措施制定行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的癥結(jié)所在，而且也無法獲得和實(shí)施契合市場(chǎng)邏輯的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，其結(jié)果也就無法營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。是故，不能簡(jiǎn)單地將屬性不同的二者僅僅因?yàn)榻詾闋I(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而捏合在一起、納入同一文本之中，這不但無法獲得有效實(shí)施，還會(huì)因此貽誤改革時(shí)機(jī)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的目的在于為我國(guó)市場(chǎng)化改革營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，市場(chǎng)化改革的內(nèi)在本質(zhì)要求公平競(jìng)爭(zhēng)審查必須法治化，以法治思維和法治方式來推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查得以實(shí)施。法治化的實(shí)踐路徑不只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。但是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了要獲得法制化的文本規(guī)范外，更要將法制化的規(guī)范通過行政或司法程序保障付諸實(shí)施，將文本規(guī)范所承載的對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的追求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境。當(dāng)然，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制法制化并不意味著要啟動(dòng)立法或修法程序?qū)ⅰ肮礁?jìng)爭(zhēng)審查制度”植入法律文本之中并以相應(yīng)的字樣予以體現(xiàn)，而是應(yīng)對(duì)既有的規(guī)范體系進(jìn)行系統(tǒng)考量和客觀評(píng)估，并充分運(yùn)用法解釋技術(shù)將既有的制度用盡，以發(fā)揮其最優(yōu)化的制度效果。倘若在此情形下仍無法獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序環(huán)境，方可轉(zhuǎn)向修法或立法。

可見，法制化的目的不在于審查本身，而在于為公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制提供法定依據(jù)，但這與公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的定位密切相關(guān)。倘若僅將其定位于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制，其目的則在于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的合法性，因而其法制化的形式結(jié)果應(yīng)是對(duì)行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化保障而非致力于對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)，后者可能僅僅是行政權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的結(jié)果而已。倘若將其定位于防控政府有關(guān)行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的外部監(jiān)督機(jī)制，與之相應(yīng)的法制化要求則是要將這一制度訴求置于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治體系之中予以考察，并對(duì)與之相關(guān)的制度進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺。不同的定位體現(xiàn)的是制度與理念之間的差距，實(shí)然層面的制度安排強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的規(guī)范性，以權(quán)力的自覺自律來實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序目標(biāo)，而應(yīng)然層面的制度訴求則強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和完善更為廣義上的權(quán)力約束機(jī)制，從而通過制約行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

相應(yīng)地，定位的不同決定了選擇路徑要求上的差異。法制化對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制來說僅僅是獲得法定依據(jù)，因而其第一步并不是要立即啟動(dòng)修法或立法程序，而是強(qiáng)調(diào)是否存在業(yè)已健全的公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)范體系，以使包括法律法規(guī)內(nèi)在的規(guī)范性文件從立項(xiàng)到實(shí)施等不同的環(huán)節(jié)或階段都能以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)得以制定或適用，以防以審查之名行干預(yù)之實(shí)，扭曲市場(chǎng)機(jī)制，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。因此，當(dāng)務(wù)之急并不是要去創(chuàng)制所謂新型的制度舉措來確立“中國(guó)版”的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，而是應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制置于整個(gè)法治體系之中予以考量和運(yùn)用，在充分發(fā)揮既有制度最大效用的基礎(chǔ)上去反思制度缺失并進(jìn)一步作出體系化的完善。

（三）不斷完善體系化的實(shí)施機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度充其量只是推進(jìn)和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的次優(yōu)選擇，單憑此等意義上的制度工具尚難有效實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序目標(biāo)，只有將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制置于整個(gè)法治體系中作體系化的規(guī)范考量和制度完善才能最終達(dá)致目標(biāo)。

1.憲法實(shí)施層面：營(yíng)造和優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序環(huán)境

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以安身立命之根本，也是現(xiàn)代法治的正義所在，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治體系亦必然將其奉為圭臬。建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)目標(biāo)，意味著公平競(jìng)爭(zhēng)已成為國(guó)家法治體系的價(jià)值追求和目標(biāo)任務(wù)，即應(yīng)以法治思維和法治方式來保障市場(chǎng)在資源配置中能夠充分發(fā)揮決定性作用，從而實(shí)現(xiàn)以競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善的治理目標(biāo)。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制法治化建設(shè)的首要之舉就是要積極推進(jìn)和落實(shí)《憲法》實(shí)施，尤其是要將《憲法》第15條及與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性憲法規(guī)范在立法、司法和行政過程中予以貫徹實(shí)施。一方面，權(quán)力主體應(yīng)積極主動(dòng)地以憲法為依據(jù)而行為，“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”，完善契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法治邏輯的規(guī)范體系，并依此維護(hù)合憲的法律秩序；另一方面，將憲法視為行為界限，權(quán)力主體遵守憲法，不得違反憲法，主要通過合憲性控制來實(shí)現(xiàn)。〔30〕參見翟國(guó)強(qiáng)：《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014年第3期。通過《憲法》的積極和消極實(shí)施，力圖將其塑造并維護(hù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，“實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！薄?1〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第27頁。

但是，這一轉(zhuǎn)化過程實(shí)際上就是市場(chǎng)化改革的過程，也是體制和法治不斷互動(dòng)完善的過程，因而要求憲法實(shí)施必須契合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)不斷實(shí)然化。一是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法理念法制化進(jìn)程中，從正式制度層面明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保所有制中立、所有權(quán)平等，維護(hù)稅收、融資、交易等秩序政策公平，從而為營(yíng)造“機(jī)會(huì)均等、待遇公平”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供憲法保障和支持；二是要在憲法規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)治理機(jī)制，不僅要嚴(yán)格遵守“法無明文規(guī)定即為禁止”的權(quán)力運(yùn)行原則，同時(shí)，權(quán)力運(yùn)行必須于法有據(jù)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)法定程序推進(jìn)。實(shí)際上，這是《憲法》中經(jīng)濟(jì)性規(guī)定實(shí)施的規(guī)范性要求，即在憲法框架內(nèi)厘清市場(chǎng)與政府的邊界，充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)配置資源中的保障性功能，以政府在經(jīng)濟(jì)治理中的微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控兩大職能來維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)格局、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序環(huán)境。

2.行政法治維度：改進(jìn)和完善行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的導(dǎo)入與設(shè)計(jì)，旨在預(yù)防和控制行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。實(shí)踐中，濫用行政權(quán)力通常是行政壟斷的致因行為，過往的研究和治理主要關(guān)注這一致因行為的成因，而忽視濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)通常發(fā)生于抽象行政行為之中這一客觀過程，抑或有意回避這一行為定性，繼而以排除、限制競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的出現(xiàn)為由將其納入反壟斷法的規(guī)制范疇，導(dǎo)致制度失靈的結(jié)果，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政壟斷的有效防控。就行政壟斷的本質(zhì)來看，抽象行政行為中的行政權(quán)力未受到有效約束是問題的關(guān)鍵。首先，市場(chǎng)化改革要求不斷完善行政決策程序，建立行政決策內(nèi)部審查機(jī)制，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范約束。〔32〕參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，載《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第16頁。盡管筆者并不看好既有的定位于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，但構(gòu)建和完善致力于行政行為合法性自我審查的行政決策程序確有必要，這不僅能夠防止線性決策思維的出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)決策的分割化，而且能夠?qū)⒐礁?jìng)爭(zhēng)與其他因素納入經(jīng)濟(jì)治理體系中予以綜合考慮和平衡，從而實(shí)現(xiàn)治理效率的優(yōu)化。

與此同時(shí)，行政權(quán)力運(yùn)行的外部化程序約束也不應(yīng)缺位，尤其是隨著市場(chǎng)化改革的深入，行政權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明度要求也在不斷提高，行政程序法制化、規(guī)范化不僅必要而且緊迫。但是，實(shí)踐業(yè)已證明僅有行政權(quán)力自我約束和自我監(jiān)督的效果并不理想，因而在權(quán)力制衡體系中不斷提高司法對(duì)抽象行政行為的審查強(qiáng)度，不僅可以為相對(duì)人提供于法有據(jù)的救濟(jì)途徑，而且也能夠通過司法裁判的壓力引導(dǎo)和規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，以免權(quán)力侵蝕市場(chǎng)機(jī)制、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。與之相應(yīng)的要求則是，要進(jìn)一步完善我國(guó)行政訴訟機(jī)制，擴(kuò)大抑或增強(qiáng)抽象行政行為的可訴性?？傊?，行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化治理需要通過行政內(nèi)部審查、外部程序約束和司法審查監(jiān)督等多元而立體的規(guī)范和機(jī)制來予以落實(shí)，試圖突出對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重視而單設(shè)相應(yīng)的制度對(duì)正處于市場(chǎng)化改革的中國(guó)來說將不可避免地導(dǎo)致線性決策思路而出現(xiàn)分割化的管理機(jī)制，其結(jié)果要么是出現(xiàn)新的不公平，要么是出現(xiàn)“懶政”或“庸政”情形，從而背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神和法治原則。因此，推進(jìn)依法行政，兼顧行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部自我約束和外部監(jiān)督規(guī)范，不僅有利于彌補(bǔ)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制單向法制化的缺陷，而且能夠在充分利用既有制度的基礎(chǔ)上促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和法治化。

究其本質(zhì)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制是公權(quán)力約束機(jī)制，旨在對(duì)政策措施制定行為進(jìn)行規(guī)范，以防出現(xiàn)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。僅通過所謂事先審查機(jī)制來預(yù)防和控制行政權(quán)力濫用行為，除了徒增治理成本外，其結(jié)果無疑是低效甚至無效的，故而其合理的治理路徑是將對(duì)公權(quán)力的約束置于整個(gè)法治體系中予以考量和規(guī)范，而非僅以線性的某一單項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行規(guī)制，否則，不僅徒勞而且有損制度權(quán)威。

五、結(jié)語

中國(guó)在市場(chǎng)化進(jìn)程中始終面臨著如何妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一問題，其中的關(guān)鍵在于如何通過法治思維和法治方式來預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，以獲得效率最大化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。行政壟斷的結(jié)果雖呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“壟斷狀態(tài)”，但并不同于經(jīng)濟(jì)壟斷，其致因行為是濫用行政權(quán)力，故而在本質(zhì)上應(yīng)隸屬于行政行為。但是，行政壟斷的治理不應(yīng)只是強(qiáng)調(diào)對(duì)某一部法律的偏好，而應(yīng)從實(shí)體和程序兩個(gè)方面系統(tǒng)地構(gòu)建其以行政壟斷為問題主線的解決方案，以便既有效地規(guī)制了政府行為，也不損及行政效率和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。通過單一文本《競(jìng)爭(zhēng)意見》導(dǎo)入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來防控行政壟斷，雖能反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善進(jìn)程中“規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施”的客觀訴求，但在中國(guó)既有的制度體系下顯無必要。因?yàn)闃I(yè)已構(gòu)建的《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等包含法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件制定程序的規(guī)范體系，不僅要求規(guī)范性文件的制定要合憲合法合規(guī)，更要“體現(xiàn)全面深化改革精神，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面轉(zhuǎn)變”。由是可見，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制理應(yīng)包含在前述規(guī)范體系要求之中，而無需再單列特定審查制度，尤其是某一單列文本，否則，其結(jié)果是雖能帶來一時(shí)的治理“成就”，但貽誤的則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的改革良機(jī)。

故此，有必要再次強(qiáng)調(diào)的是，濫用行政權(quán)力產(chǎn)生了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)，但這并非是反壟斷法制度出了問題，而是市場(chǎng)化改革進(jìn)程中行政權(quán)力約束機(jī)制不健全所致，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要體系化的治理。從根源上解決濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問題，需要不斷推進(jìn)憲法實(shí)施、繼續(xù)深化中國(guó)市場(chǎng)化改革，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力制衡，規(guī)范和約束行政權(quán)力運(yùn)行，發(fā)揮司法在經(jīng)濟(jì)治理中的屏障和防火墻作用。倘若不能盡快、更好地健全和完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮反壟斷法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)治理中的作用，而將過多非反壟斷功能或價(jià)值目標(biāo)強(qiáng)加于反壟斷法，那么反壟斷法在中國(guó)也必將以其非主流面目出現(xiàn)，即以行政壟斷規(guī)制為特色而游離在原本意義上的反壟斷法邊緣。故此，唯有通過法治邏輯和市場(chǎng)機(jī)制的良性互動(dòng)，方能厘清和明確政府與市場(chǎng)間的功能和邊界，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，以確保市場(chǎng)“無形之手”和政府“有形之手”協(xié)同并用，〔33〕如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心所在。不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)發(fā)展情況各有差異，相應(yīng)的處理方法和要求也有所差別，但總的趨勢(shì)是不斷加強(qiáng)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)治理中的地位和作用。黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，我們一直在根據(jù)實(shí)踐拓展和認(rèn)識(shí)深化尋找新的科學(xué)定位。之后，黨的十五大提出“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，這是黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的一個(gè)新突破，標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第147～148頁。實(shí)現(xiàn)效率最大化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。