邢瑞利

(南京大學(xué) 國際關(guān)系研究院，江蘇 南京 210023；中共南通市委黨校，江蘇 南通 226001)

“一帶一路”倡議從愿景落實為具體行動，已經(jīng)取得了一系列豐碩成果，越來越多的中國企業(yè)加入了對“一帶一路”沿線地區(qū)和國家的投資大潮，中國海外利益也獲得飛速增長。然而，在深入推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，安全問題始終貫穿其中。在此背景下，一大批國外和中國的私營安保公司逐漸介入“一帶一路”安全治理中，在安保、物流、保險等核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域提供私營安保服務(wù)。從最初沿線企業(yè)和工作人員以安全自救為主發(fā)展到今天越來越依賴私營安保公司提供安保服務(wù)，這標(biāo)志著“一帶一路”安全治理模式發(fā)生顯著變革，私營安保公司已經(jīng)成為“一帶一路”安全治理中的新主體[1]。目前，國內(nèi)學(xué)界已有研究的分析對象主要是“一帶一路”沿線企業(yè)，探討其在海外面臨的各類安全風(fēng)險及問題，從宏觀提出構(gòu)建海外安保體系的措施建議。盡管個別研究提及海上私營安保、中亞國家的私營安保等，但仍缺乏從整體視角，以“一帶一路”私營安保公司為研究對象，系統(tǒng)探討其參與“一帶一路”安全治理的背景、現(xiàn)狀、面臨的困境及挑戰(zhàn)等問題。鑒于此，本文致力于探究私營安保公司在“一帶一路”安全治理中的興起背景及現(xiàn)狀，分析中國私營安保公司參與“一帶一路”安全治理面臨的挑戰(zhàn)與困境，并提出可采取的相關(guān)舉措，以期為中國更好地推動“一帶一路”倡議順利實施以及有效維護(hù)海外利益提供參考借鑒。

一、私營安保公司參與“一帶一路”安全治理的背景及原因

在“一帶一路”建設(shè)的安全需求方面，國家傳統(tǒng)的安全供給模式顯得較為單一加之沿線安全問題突出，促使企業(yè)安全意識增強(qiáng)，這為私營安保公司參與“一帶一路”安全治理提供了契機(jī)。

第一，“一帶一路”沿線安全問題來源多樣化，是“一帶一路”私營安保興起的大背景。數(shù)據(jù)顯示，2017年上半年，中國在“一帶一路”沿線投資超過10億元的工程項目有33個，其中85%集中在亞非國家[2]。投資的亞洲和非洲地區(qū)包含了“一帶一路”沿線的伊拉克、阿富汗、南蘇丹等政治高風(fēng)險地區(qū)和國家，總體投資環(huán)境不容樂觀。具體來看，就傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)而言，“一帶一路”沿線部分國家政局不穩(wěn)、地方分離主義盛行，安全形勢嚴(yán)峻，給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了現(xiàn)實風(fēng)險和潛在挑戰(zhàn)[3]。例如，中亞是“一帶一路”倡議途經(jīng)的核心區(qū)域，中亞國家處于政治體制轉(zhuǎn)型中，經(jīng)歷了不同程度的政權(quán)更迭，防范安全風(fēng)險的能力較弱。就非傳統(tǒng)安全威脅而言，“一帶一路”沿線地區(qū)恐怖主義、海盜、綁架劫持、跨國犯罪等危機(jī)事件頻發(fā)。此外，恐怖主義也對“一帶一路”建設(shè)帶來直接威脅。例如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊西線途經(jīng)的巴基斯坦俾路支斯坦省民族分離運動復(fù)興，部落武裝與政府軍對抗，不斷對援建該省的外國人發(fā)動恐怖襲擊，破壞當(dāng)?shù)刂匾A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，阻礙了中巴兩國推進(jìn)中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)[4]。顯然，嚴(yán)峻的威脅情勢及迫切的安全需求為私營安保公司參與“一帶一路”安全治理提供了機(jī)遇，刺激了“一帶一路”私營安保的興起。

第二，“一帶一路”私營安保的興起深層次源于以國家為中心的傳統(tǒng)安全供給模式較為單一。一方面，“一帶一路”沿線中低風(fēng)險區(qū)域和國家的領(lǐng)事保護(hù)、安全預(yù)警等傳統(tǒng)安全機(jī)制效果欠佳，需進(jìn)一步提高快速應(yīng)對緊急情況的效率。通常來講，中國企業(yè)和人員可以通過學(xué)習(xí)領(lǐng)事保護(hù)中心《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》中的初級安全知識，并依據(jù)外交部為首的部際聯(lián)席會議定期評定的風(fēng)險等級來作出安全評估。一旦出現(xiàn)意外或突發(fā)情況，海外領(lǐng)事保護(hù)中心也可以通過警務(wù)聯(lián)絡(luò)、外交協(xié)調(diào)方式來敦促東道國政府慎重對待和妥善處理具體問題。然而，這種治理機(jī)制存在一些不足，一是依賴于東道國政府的意愿和能力，二是需要較長的等待期。企業(yè)“一帶一路”建設(shè)中與處于政局不穩(wěn)或社會騷亂的國家打交道時，需要快速有效地解決問題。另一方面，在“一帶一路”沿線高風(fēng)險地區(qū)和國家派遣中國軍隊或者進(jìn)行軍艦護(hù)航也不是最佳選擇。軍隊力量參與“一帶一路”安全保護(hù)具有政治敏感性。鑒于地緣政治、外交和經(jīng)濟(jì)原因，盡管中國人民解放軍在利比亞、也門等地區(qū)沖突中已展示出保護(hù)中國企業(yè)及公民的良好能力，但這些類似事件如何更好介入尚需討論[5]。軍隊力量如果直接介入“一帶一路”沿線涉及中國企業(yè)和人員的安全事件容易引發(fā)東道國的管轄權(quán)爭議。此外，中國軍隊的對外派遣目前仍是短板，不僅投送能力有限，而且在適應(yīng)“一帶一路”沿線國家文化觀念、收集相關(guān)安全信息等方面面臨挑戰(zhàn)[6]。鑒于此，運用私營安保資源來保護(hù)自身在“一帶一路”沿線資產(chǎn)、項目及人員安全方面日漸成為中國企業(yè)的最優(yōu)選擇。

第三，“一帶一路”沿線企業(yè)安全意識增強(qiáng)是“一帶一路”私營安保興起的重要原因。在雇傭私營安保公司問題上，“一帶一路”沿線企業(yè)的態(tài)度前后經(jīng)歷了較大轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上，“一帶一路”沿線企業(yè)普遍缺乏安全意識，不愿在安保服務(wù)方面給予過多投入?！耙粠б宦贰彼婕暗暮Ｍ馐袌鲭m然廣闊，但中國企業(yè)往往只是在電力、水利、橋梁、港口等高競爭行業(yè)進(jìn)行承包建設(shè)，利潤率較低。加之，“一帶一路”沿線的中國企業(yè)有國營和民營之分，企業(yè)發(fā)展層次和規(guī)模各有不同，因此對安保重要性的認(rèn)識與評估也不一樣。對于中小型民企而言，他們普遍安全意識淡漠且存在僥幸心理，基于減少開支和降低成本的考慮而不愿在安保服務(wù)方面出資太大，寧可事后補(bǔ)償也不愿在事前進(jìn)行安保支出。對于國有企業(yè)而言，大多數(shù)中國國企早已習(xí)慣了國內(nèi)長期以來安全穩(wěn)定的社會環(huán)境而缺乏安全意識，不僅在“一帶一路”沿線突發(fā)事件應(yīng)急處置上缺乏必要經(jīng)驗，而且在日常安全管理機(jī)制中也存在薄弱環(huán)節(jié)。許多中國企業(yè)的海外機(jī)構(gòu)安保工作通常由行政、后勤等部門人員兼任，安全管理缺乏專業(yè)性[7]。正如上海社會科學(xué)院安全與危機(jī)管理項目聯(lián)合主任阿列桑德羅·阿杜伊諾(Alessandro Arduino)所說：“中國‘一帶一路’沿線國有企業(yè)及人員安全意識淡薄，這些人多認(rèn)為一旦項目建設(shè)遭遇危險，國家會通過使館、軍隊等途徑實施應(yīng)急救援，因此沒必要專門購買安保服務(wù)；‘一帶一路’沿線中小型企業(yè)則出于減少開支以及降低企業(yè)成本等方面的考慮，不愿在安保服務(wù)上出資太大?！盵8]中國企業(yè)無意愿或無能力支付安保服務(wù)費用可能會導(dǎo)致“一帶一路”沿線投資損失。部分企業(yè)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變態(tài)度并增強(qiáng)安全措施，不再單純依賴國家提供安全保護(hù)，而是雇傭私營安保公司來維護(hù)企業(yè)資產(chǎn)及人員安全。

第四，“一帶一路”沿線安保商機(jī)引起了中外私營安保公司的興趣，是“一帶一路”私營安保興起的直接原因?！耙粠б宦贰毖鼐€的中國企業(yè)資產(chǎn)和人員處于安全真空狀態(tài)，中國和歐美的一些私營安保公司看到了商機(jī)。從中國方面來看，山東華威安保公司是中國海外私營安保服務(wù)供應(yīng)商的領(lǐng)先者。在中國提出“一帶一路”倡議后，阿富汗作為沿線國家的地理位置日趨凸顯，越來越多的中國礦業(yè)和建筑公司進(jìn)入阿富汗投資，但阿富汗局勢動蕩、安全風(fēng)險高，華威安保就迅速抓住了這一安保商機(jī)[9]。此外，2016年成立的中國海外安保集團(tuán)在巴基斯坦、土耳其、莫桑比克、柬埔寨、馬來西亞和泰國等6個“一帶一路”沿線國家開展安保業(yè)務(wù)。該集團(tuán)總裁蔣曉明表示：“‘一帶一路’對我們來說就是終身事業(yè)，公司目標(biāo)是8年內(nèi)將業(yè)務(wù)覆蓋到沿線50至60個國家?！盵10]伴隨著“一帶一路”安保市場的蓬勃發(fā)展，一些歐美安保公司也紛紛介入進(jìn)來。美國黑水公司(Academi)的創(chuàng)始人埃里克·普林斯(Erik Prince)計劃為中國訓(xùn)練民間安保人員，以服務(wù)于“一帶一路”沿線中國企業(yè)的利益。目前，黑水公司擁有一家在香港上市的企業(yè)先豐服務(wù)集團(tuán)(Frontier Services Group)。2016年12月，先豐服務(wù)集團(tuán)發(fā)布戰(zhàn)略報告稱，將在云南和新疆建設(shè)培訓(xùn)基地，致力于為“一帶一路”沿線中國企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)和高效的安保服務(wù)。目前該集團(tuán)正依托基地建立了中國區(qū)的物流團(tuán)隊，提供包括培訓(xùn)、通信、風(fēng)險緩解與評估、信息搜集、醫(yī)療轉(zhuǎn)運等在內(nèi)的服務(wù)，致力于打造集安全、物流和航空服務(wù)于一體的聯(lián)合運營中心[11]。此外，英國杰富仕(G4S)和化險咨詢公司(Control Risk)也相繼介入“一帶一路”并提供物流和咨詢服務(wù)，它們憑借國際聲譽(yù)拿到訂單，之后在香港或新加坡注冊公司，與投資對象國和中國公司共同簽署合同。據(jù)杰富仕集團(tuán)內(nèi)部人士透露，自“一帶一路”倡議實施以來，公司就對服務(wù)“一帶一路”沿線企業(yè)產(chǎn)生了濃厚興趣。化險咨詢上海有限公司負(fù)責(zé)人邁克爾·漢弗萊(Michael Humphreys)也認(rèn)為：“公司近1/3的安全咨詢業(yè)務(wù)都與‘一帶一路’倡議有關(guān)?！盵12]

二、私營安保公司參與“一帶一路”安全治理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國的“一帶一路”倡議為全球安保市場提供了巨大的商機(jī)，具有中國市場力量正促使全球私營安保服務(wù)需求市場從西方向東方轉(zhuǎn)移。“一帶一路”沿線的中國私營安保公司不同于美國在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭中雇傭的私營軍事公司，它們并非被用來介入地區(qū)沖突，而是為了確?！耙粠б宦贰毖鼐€投資項目、企業(yè)資產(chǎn)及人員安全。

(一)中外私營安保公司競相參與

從參與治理的主體來看，目前除了中國私營安保公司參與“一帶一路”安全治理，美國、俄羅斯、英國、西班牙等歐美國家的私營安保公司也參與其中。就中國私營安保公司而言，截至2017年，中國已注冊成立5 200余家私營安保公司，擁有超過300萬名安保人員，但能夠在“一帶一路”沿線提供獨立國際運作能力和經(jīng)驗的安保公司不超過30家[13]，最終能夠拿到海外安保業(yè)務(wù)訂單的更是寥寥無幾——目前只有山東德威、偉之杰安保集團(tuán)、華信中安集團(tuán)、克危克險、中城衛(wèi)保安集團(tuán)等公司。就歐美私營安保公司而言，“一帶一路”沿線中國企業(yè)不斷增長的保護(hù)需求也吸引了大量歐美私營安保公司的注意，黑水公司、化險咨詢集團(tuán)、杰富仕、莫蘭安保集團(tuán)(Moran Security)、斯拉夫軍團(tuán)(Slavonic Corps)、保賽固安保公司(Prosegur)等紛紛瞄準(zhǔn)“一帶一路”安保服務(wù)市場。這些歐美私營安保公司依據(jù)中國法律在中國設(shè)有公司或辦事處，與地方政府簽署優(yōu)惠協(xié)議開展合作。美國黑水公司在2016年12月與中信集團(tuán)合資創(chuàng)辦了先豐服務(wù)集團(tuán)，其致力于為“一帶一路”周邊安全形勢提供安保服務(wù)。2017年6月，先豐服務(wù)集團(tuán)還收購了位于北京的國際安全與防衛(wèi)學(xué)院25%的股份，為其在“一帶一路”沿線亞非地區(qū)更好地開展業(yè)務(wù)做準(zhǔn)備[14]。截止2017年底，先豐服務(wù)集團(tuán)已在云南設(shè)立了培訓(xùn)基地，輻射緬甸、泰國、老撾和柬埔寨四個國家所在的“一帶一路”西南區(qū)域；進(jìn)入2018年后正在建設(shè)輻射“一帶一路”西北區(qū)域哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、巴基斯坦和阿富汗四國的新疆培訓(xùn)基地[11]。此外，先豐服務(wù)集團(tuán)關(guān)注“一帶一路”東非區(qū)的四個重點國家包括肯尼亞、索馬里、南蘇丹和民主剛果，以及包括伊拉克、沙特阿拉伯、卡塔爾、阿聯(lián)伯聯(lián)合酋長國、尼日利亞五個重點國家的中東區(qū)。俄羅斯私營安保公司莫蘭安保集團(tuán)由原聯(lián)邦安全局中校維亞切斯拉夫·卡拉什尼科夫(Vyacheslav Kalashikov)成立，主要提供海上警備業(yè)務(wù)，船舶護(hù)航、海上安保訓(xùn)練及方案制定等；斯拉夫軍團(tuán)在香港注冊成立，曾介入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)支援?dāng)⒗麃喺娖脚褔鴥?nèi)反對派勢力[15]。在“一帶一路”中亞沿線，俄羅斯私營安保公司擁有不可替代的語言優(yōu)勢。西班牙最大安保公司保賽固將上海選定為在中國的總部所在地，并成功在南京、無錫、太原、成都等城市取得了相關(guān)資質(zhì)并建立分公司。整體上，參與“一帶一路”沿線安全保障的私營安保公司目前還缺乏成熟的領(lǐng)導(dǎo)者，它們之間也無合作和分享經(jīng)驗以改善整體局勢。

(二)安保服務(wù)內(nèi)容與范圍多樣化

“一帶一路”私營安保公司主要為沿線企業(yè)及人員提供各類安保服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容多樣，服務(wù)范圍也各有不同。從服務(wù)內(nèi)容看，“一帶一路”私營安保主要提供的業(yè)務(wù)可以劃分為四類：一是崗前培訓(xùn)，這是所有海外安保工作的前提與基礎(chǔ)，旨在提升“一帶一路”沿線企業(yè)工作人員的安全業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)水平。例如，山東德威安保公司截至2018年6月底，先后在國內(nèi)為100多家中資企業(yè)機(jī)構(gòu)組織實施了1600余期、近17萬課時的行前安全培訓(xùn)，培訓(xùn)人員11萬余人次[注]數(shù)據(jù)來源為德威國際安保集團(tuán)官方網(wǎng)站，參見：http：//www.dewesecurity.com/gywm.。二是安全情報搜集，這是海外安保工作的重心。一般來講，情況搜集包括風(fēng)險評估、動態(tài)跟蹤以及風(fēng)險預(yù)警等多個方面。三是駐地安防，這是海外安保工作具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，通常包括巡邏、建立防御基礎(chǔ)設(shè)施、安裝監(jiān)控等技術(shù)服務(wù)，即人防、物防和技防三方面內(nèi)容。例如，山東德威安保公司計劃在南蘇丹和中非建立兩個安全營，以便將其推廣到那些政治不穩(wěn)定國家；德威安保在國內(nèi)設(shè)有模擬典型中東小城的營地，以開展在恐怖襲擊時疏散人員及解救人質(zhì)的訓(xùn)練[16]。四是進(jìn)行“一帶一路”海上安保護(hù)航，專門為一些船舶或商船途經(jīng)“一帶一路”沿線高危海域提供海上護(hù)航服務(wù)，以防止遭受海盜及海上恐怖主義襲擊?，F(xiàn)實中，“一帶一路”私營安保公司往往會兼顧上述幾類服務(wù)。例如，先豐服務(wù)集團(tuán)的核心服務(wù)項目就涵蓋了前三項，包括項目開展前的風(fēng)險緩減方案、派出前人員安全培訓(xùn)；全球安全信息網(wǎng)絡(luò)、全球指揮信息中心、交通運輸安保、人員保護(hù)和實時追蹤；營地或者居所設(shè)計和供應(yīng)鏈安全等。

表1 “一帶一路”沿線主要私營安保公司的業(yè)務(wù)覆蓋地區(qū)及國家

從服務(wù)范圍看，“一帶一路”私營安保公司安保服務(wù)地理覆蓋范圍非常廣泛，大體有海上私營安保和陸上私營安保兩種(見表1)。從海上私營安保看，主要在“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線海域提供海上武裝護(hù)航和打擊海盜及海上恐怖主義等安保服務(wù)。華信中安是最早為中國船舶在“一帶一路”沿線高危海域提供海上武裝護(hù)衛(wèi)服務(wù)的中國民營安保企業(yè)[注]華信中安還獲得了由國際海事組織和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織授權(quán)頒發(fā)的“私營海上武裝保安安全風(fēng)險管理體系”認(rèn)證證書，全球僅38家海事安保企業(yè)獲得該項認(rèn)證，華信中安是中國唯一獲得該認(rèn)證的安保企業(yè)。這表明華信中安海外護(hù)航服務(wù)的水平已達(dá)到國際領(lǐng)先地位。引自羅蘭：《中國保安海外護(hù)航》，《人民日報海外版》，2017年4月27日，第5版。。中軍軍弘集團(tuán)海衛(wèi)隊于2017年8月與馬來西亞愷撒私營安保公司(Kaisar)進(jìn)行戰(zhàn)略合作，攜手共建海上護(hù)航保障基地，這是中國私營安保行業(yè)成功實現(xiàn)合資的典型案例[17]。從陸上私營安?？矗饕凇瓣懮辖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線保障企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人員資產(chǎn)安全。在中亞，俄羅斯私營安保公司在“一帶一路”安保市場具有壟斷地位?？紤]到俄羅斯在中亞擁有語言優(yōu)勢，中國私營安保公司傾向與俄羅斯私營安保公司在中亞開展“一帶一路”安保合作。比較中俄兩國的私營安保公司也可以發(fā)現(xiàn)，中國提供靜態(tài)的警衛(wèi)服務(wù)和貴賓客戶保護(hù)，而俄羅斯私營安保公司則強(qiáng)調(diào)動態(tài)服務(wù)和自身擁有豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗[13]130。在非洲，來自歐洲、美國、以色列和中國的私營安保公司以及非洲本地部落槍手為中國國有及中小型企業(yè)提供安保服務(wù)。盡管在非洲活躍著諸多的歐美私營安保公司，但中國企業(yè)還是傾向于優(yōu)先選擇與本國的私營安保公司合作。這主要基于兩個考慮：一是中國的私營安保公司能夠更好地保護(hù)公司商業(yè)機(jī)密且不存在語言文化障礙；二是中國私營安保公司不會卷入非洲部族紛爭和當(dāng)?shù)卣螤幎恕?/p>

(三)安保公司發(fā)展模式多元化

從發(fā)展模式看，“一帶一路”私營安保目前主要存在三種發(fā)展模式：第一，以母國私營安保公司為主體，在“一帶一路”沿線國家設(shè)辦事處，派駐人員支持安保服務(wù)，但由于持槍及簽證等因素的限制，此種模式更多是提供安全咨詢、安保培訓(xùn)、安保人員派遣、安防技術(shù)支持等服務(wù)[18]。例如，英國杰富仕在中巴經(jīng)濟(jì)走廊途經(jīng)的重要城市卡拉奇設(shè)有辦事處，并與巴基斯坦本土私營安保公司，如哈里斯企業(yè)安保(Haris Enterprise Security)、探路者集團(tuán)(Pathfinder Group)、菲尼克斯(Phoenix Security)、齊姆斯(Zims Securities)、安保2000(Security 2000)、巴基斯坦瓦肯胡特(Wackenhut Pakistan Limited)等，保持著良好的合作關(guān)系[注]這些巴基斯坦本土私人安保公司的具體介紹請參見網(wǎng)站：https：//yp-pak.com/detail/haris-enterprises-security-and-protection-services-397；http：//www.phoenixsecures.com/aboutus；https：//www.zims.com.pk/；http：//www.security2000ltd.co.uk/；http：//www.pathfinder9.com/.。第二，母國私營安保公司與“一帶一路”沿線國家安保公司合作成立合資企業(yè)，根據(jù)項目需求提供各種類型的個性化安保服務(wù)。例如，中國海外安保集團(tuán)與巴基斯坦一家安保公司建立了合資企業(yè)，采取與巴基斯坦當(dāng)?shù)貑T工合作和培訓(xùn)的方式，將重點放在物流和規(guī)劃上[12]。再例如，2014年12月，中國首家海外合資保安公司—南非華威雷德保安服務(wù)公司在南非約翰內(nèi)斯堡成立。該公司由中國山東華威保安集團(tuán)與南非雷德私營保安公司共同成立，其主要業(yè)務(wù)是為在南非中資企業(yè)以及當(dāng)?shù)厝A僑華人的人身和財產(chǎn)安全提供保護(hù)服務(wù)[19]。第三，母國私營安保公司在“一帶一路”沿線設(shè)立分公司或者直接并購當(dāng)?shù)氐乃綘I安保公司。這種發(fā)展模式可以快速實現(xiàn)本土化經(jīng)營并且有能力提供綜合性安保服務(wù)，盡可能滿足中資企業(yè)的需要，從而迅速拓展本集團(tuán)業(yè)務(wù)。例如，2017年7月，中城衛(wèi)保安集團(tuán)全資子公司—中城衛(wèi)安全管理有限公司在巴基斯坦正式獲批成立。這是中國私營安保企業(yè)在巴基斯坦成立的第一家獨資安保公司，也是巴基斯坦歷史上首家獲批成立的外國安保公司。該子公司的成立能夠為中巴經(jīng)濟(jì)走廊項目建設(shè)提供更好的安全保障，也為中國加快推進(jìn)“一帶一路”安保服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了可操作的措施[20]。

三、中國私營安保公司參與“一帶一路”安全治理面臨的挑戰(zhàn)

中國在世界范圍內(nèi)提出“一帶一路”倡議吸引了許多國家的企業(yè)參與建設(shè)并隨之產(chǎn)生了大量的安保需求，刺激了私營安保行業(yè)的繁榮。當(dāng)前，中國私營安保公司在“一帶一路”沿線提供安保服務(wù)以保障“一帶一路”建設(shè)順利開展的同時，也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。

從國際層面看，中國私營安保公司參與“一帶一路”安全治理面臨與歐美私營安保公司爭奪市場的競爭。歐美私營安保公司產(chǎn)生較早，在發(fā)展進(jìn)程上遠(yuǎn)超中國私營安保公司。例如，2016年專門為服務(wù)于“一帶一路”而新成立的先豐服務(wù)集團(tuán)就可以直接延承母公司黑水公司在私營安保行業(yè)中的顯赫地位和強(qiáng)大實力，直接引進(jìn)黑水公司先進(jìn)的培訓(xùn)體系、高效的業(yè)務(wù)流程、長期積累的海外安保服務(wù)經(jīng)驗等，從而形成自身的核心競爭力。雖然中國私營安保公司更熟悉“一帶一路”沿線投資企業(yè)的運作體系也因此更能抓住其現(xiàn)實需求，但歐美私營安保公司在專業(yè)程度和海外經(jīng)驗上明顯更勝一籌。與歐美私營安保公司相比，中國私營安保公司發(fā)展速度很快但管理水平參差不齊。這主要是指中國私營安保公司缺乏足夠的戰(zhàn)略耐心去培育“一帶一路”安保市場以及打造和經(jīng)營公司品牌。尤其是一些中小型民營安保公司往往掙扎于生存線，無意愿也無能力去進(jìn)行長期投資，導(dǎo)致缺乏核心服務(wù)能力和技術(shù)。久而久之，涉及中國“一帶一路”安保業(yè)務(wù)的企業(yè)就容易因缺乏戰(zhàn)略投入而缺乏核心競爭力。中國私營安保公司始終堅持具有中國特色的發(fā)展模式。中國私營安保公司堅守不干涉內(nèi)政的國際法原則，致力于提供防御性安保服務(wù)，與歐美私營安保公司有本質(zhì)上的區(qū)別。美國私營安保公司與政府保持著平行與合作關(guān)系并可能會直接卷入地緣政治沖突，在國內(nèi)還形成了軍工復(fù)合體；俄羅斯私營安保公司與政府聯(lián)系密切甚至在某種程度上充當(dāng)了降低國家政治風(fēng)險的的地緣政治工具，他們有時會提供進(jìn)攻性安保服務(wù)[13]115。

從地區(qū)層面看，中國私營安保公司在參與“一帶一路”安全治理中面臨的限制性因素也會因地區(qū)及國家不同而存在差異。在南亞地區(qū)，由于缺乏對中國企業(yè)的了解，中國私營安保公司易受到南亞一些國家政府和社區(qū)居民的質(zhì)疑與排斥。例如，印度就對中國私營安保公司持懷疑態(tài)度，認(rèn)為其與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，可能會像俄羅斯那樣將私營安保公司作為介入他國軍事沖突的工具[1]。在中亞和西亞地區(qū)，中國私營安保公司受制于當(dāng)?shù)亟雇鈬綘I安保公司進(jìn)入的國內(nèi)法律，面臨合法性問題。中亞五國對私營安保的法律規(guī)制存在差異：哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦都明令禁止外國安保機(jī)構(gòu)在其領(lǐng)土從事任何安保業(yè)務(wù)，塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦未公開相關(guān)立法但也傾向于禁止私營安保業(yè)的發(fā)展[21]46。阿富汗則用國家法律形式禁止使用外國私營安保公司。早在2010年8月，時任阿富汗總統(tǒng)的哈米德·卡爾扎伊(Hamid Karzai)就頒布了一項法令限制私營安保公司，規(guī)定國際私營安保公司必須于2010年12月之前撤出阿富汗[22]。在阿富汗禁止國際私營安保公司的法令正式生效后，迫使外國私營安保公司與阿富汗本土的私營安保公司合作，中國國有企業(yè)不得不依賴從當(dāng)?shù)夭柯涿癖桨⒏缓箛褴姷炔煌瑢用娴谋Ｗo(hù)。在非洲地區(qū)，中國私營安保公司由于缺乏語言優(yōu)勢和人脈網(wǎng)絡(luò)，在這些高風(fēng)險地區(qū)開拓業(yè)務(wù)面臨較大障礙。在非洲進(jìn)行投資的中國某國有水電工程公司高級經(jīng)理弗萊德·王(Fred Wang)就指出：“歐美國家私營安保公司與非洲當(dāng)?shù)鼐?、軍閥、匪徒以及恐怖分子等建立有良性關(guān)系網(wǎng)，這是在高風(fēng)險地區(qū)的生存之道。他們還注重語言溝通技巧，這有助于在客戶與非洲當(dāng)?shù)卣头钦α堪l(fā)生沖突時進(jìn)行有效溝通。然而這些恰恰是中國私營安保公司所欠缺的。”[23]

從國家層面來看，中國對私營安保公司的監(jiān)管理念及監(jiān)管政策與“一帶一路”安全治理需求存在一定的脫節(jié)。就監(jiān)管理念來看，中國相關(guān)監(jiān)管部門考慮到國內(nèi)私營安保公司走出國門可能被貼上“雇傭軍”標(biāo)簽，因此對私營安保公司在“一帶一路”沿線開展業(yè)務(wù)一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。然而，謹(jǐn)慎保守的監(jiān)管理念并不利于中國私營安保公司在“一帶一路”沿線拓展業(yè)務(wù)和獲取訂單。值得注意的是，“一帶一路”安保業(yè)務(wù)的增多源自近年來“一帶一路”沿線企業(yè)增多以及安全事件頻發(fā)背景下的基礎(chǔ)性安全需求；而中國安保服務(wù)的內(nèi)容仍以行前安全培訓(xùn)、海外營地檢查審計等傳統(tǒng)安保業(yè)務(wù)為主，這與歐美私營安保服務(wù)的總體水平存在差距。就監(jiān)管政策來看，中國監(jiān)督部門主要以2010年8月商務(wù)部發(fā)布的《境外中資企業(yè)和人員安全管理規(guī)定》為依據(jù)，其中第二章第五條明確規(guī)定“誰派出，誰負(fù)責(zé)”以及“不培訓(xùn)不得派出”的原則[24]。這一規(guī)定表明，實行項目總包合同的對外投資公司要擔(dān)負(fù)起對私營安保公司的培訓(xùn)業(yè)務(wù)。這就容易促使中國私營安保企業(yè)形成以培訓(xùn)為主要業(yè)務(wù)的架構(gòu)，這種狀況需要得到轉(zhuǎn)變。此外，中國國內(nèi)法律對槍支使用也有嚴(yán)格的規(guī)定，不允許任何個人或團(tuán)體持有槍械，這對在“一帶一路”沿線開展安保服務(wù)的私營安保公司而言客觀上是一個限制?！耙粠б宦贰毖鼐€投資及安保環(huán)境復(fù)雜，一旦發(fā)生突發(fā)性緊急事件，尤其爆發(fā)恐怖主義襲擊或武裝沖突時，持有槍支的安保人員能夠更有效地為中國企業(yè)及人員提供安全保障。

從公司層面看，參與“一帶一路”安全治理的中國私營安保公司自身還存在一些不足。首先，起步晚，質(zhì)量參差不齊。相比歐美私營安保公司，直到20世紀(jì)80年代中期，中國才開始組建商業(yè)化的保安公司。2010年中國國務(wù)院出臺《保安服務(wù)管理條例》之后，中國才出現(xiàn)了真正意義上的私營安保公司。其次，訓(xùn)練不專業(yè)，職業(yè)素質(zhì)不夠高。中國特種部隊老兵田卜舟就表示：“與中國私營安保公司相比，歐美私營安保人員訓(xùn)練有素，有物流、武器、高科技甚至醫(yī)療支持等全面的運作系統(tǒng)，而超過80%的中國私營安保人員卻只接受過基礎(chǔ)教育且缺乏國際同行的實戰(zhàn)訓(xùn)練及經(jīng)驗?！盵25]再次，忽視安全管理能力，不利于安保市場的健康競爭。在中國，“一帶一路”承包合同和安全工程的實現(xiàn)似乎更依賴于私營安保公司的影響力。這就容易導(dǎo)致，一些真正了解安全運營的私營安保公司可能會被淘汰出局，而一些缺乏經(jīng)驗的私營安保公司則能夠低價競標(biāo)成功。最后，中國私營安保公司在“一帶一路”業(yè)務(wù)運營、綜合性安全服務(wù)、當(dāng)?shù)刭Y源積累等方面存在短板。與黑水、化險咨詢、杰富仕等經(jīng)營多年且已完成國際化的歐美私營安保公司相比，中國私營安保公司的安保服務(wù)還有如下兩個不足：一是尚不能提供安全評估咨詢、安保方案設(shè)計、情報網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、與綁架和劫持者談判、醫(yī)療救援轉(zhuǎn)移、緊急撤離等一攬子綜合性安保服務(wù)；二是與“一帶一路”沿線國家的社會關(guān)系資源積累還不夠深厚。中國私營安保公司還需要增強(qiáng)專業(yè)化和綜合性，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)布局，做到合理配置安保資源，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，以滿足沿線企業(yè)的安保需求[7]137。

四、促進(jìn)私營安保公司更好參與“一帶一路”安全治理的舉措

鑒于中國私營安保公司在參與“一帶一路”安全治理過程中面臨的諸多困難與挑戰(zhàn)，如何更好地促進(jìn)其健康發(fā)展需要盡快提上日程。未來，中國私營安保公司的應(yīng)對舉措應(yīng)從以下四個方面展開。

第一，從國際層面看，中國應(yīng)積極參與私營安保公司的國際規(guī)則制定和全球治理進(jìn)程，確保中外私營安保公司參與“一帶一路”安全治理的良性競爭。一方面，中國應(yīng)與各國推動制定國際私營安保規(guī)范與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)私營安保公司的權(quán)益。2008年9月，英國、美國、法國、德國、澳大利亞、加拿大、伊拉克等17個國家簽署《蒙特勒文件》(Montreux Document)，概述了現(xiàn)存國際人道法和人權(quán)法對使用私營武力的法律義務(wù)。文件認(rèn)為私營安保公司的簽約國(contracting states)、活動的領(lǐng)土國(territorial states)和母國(home states)都有義務(wù)來確保國際人道法和人權(quán)[25]。文件指出應(yīng)對私營安保公司進(jìn)行民主控制，公民有權(quán)平等參與政治進(jìn)程來管制戰(zhàn)爭，用正義標(biāo)準(zhǔn)衡量軍事行動和軍事人員的戰(zhàn)爭參與權(quán)[26]。然而，該文件明顯存在不足：一是包含西方國家的戰(zhàn)略意圖，其旨在推進(jìn)私營武力拓展到國際事務(wù)的處理中，進(jìn)一步挑戰(zhàn)國家的主權(quán)[27]。二是文件自身存在模糊性且無約束力，只是在宏觀層面規(guī)范和指導(dǎo)私營安保公司。當(dāng)前正處于《蒙特勒文件》之后的規(guī)制時代，中國應(yīng)積極參與到國際私營安保的全球治理進(jìn)程中，增強(qiáng)相關(guān)國際規(guī)制議題話語權(quán)和設(shè)置能力，維護(hù)中國私營安保公司在“一帶一路”沿線的權(quán)益。另一方面，中國應(yīng)促使歐美和中國私營安保公司在“一帶一路”沿線的良性競爭。中國應(yīng)建立篩選和認(rèn)證機(jī)制，通過投標(biāo)等方式選出一批能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的私營安保公司參與到“一帶一路”的安全治理中來。中國也要建立完善的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任部門，目前從中國外交部到公共安保部門都聲稱對私營安保公司具有監(jiān)管和管轄權(quán)，因此亟需進(jìn)一步界定責(zé)任。此外，中國還應(yīng)明確“一帶一路”沿線國有企業(yè)與私營安保公司進(jìn)行安保交易的流程，建立一套透明的規(guī)章制度以確保良性競爭[13]8。

第二，從地區(qū)層面看，中國需深入了解“一帶一路”沿線不同國家的立法實踐，加強(qiáng)對私營安保公司的道德和法律規(guī)制，避免引發(fā)不必要的爭議和摩擦。中國應(yīng)了解“一帶一路”沿線國家的立法實踐并根據(jù)各種實際情況做好應(yīng)對之策。尤其對于西亞和中亞等明確禁止私營安保公司活動的國家，中國可提前了解有關(guān)情況，與當(dāng)?shù)卣块T就創(chuàng)建私營安保公司和合作開展安保業(yè)務(wù)加強(qiáng)溝通和協(xié)商，爭取獲得當(dāng)?shù)貒业臏?zhǔn)許和支持。例如，在“一帶一路”沿線活動的各國私營安保公司可加強(qiáng)同行業(yè)間的信息交流，學(xué)習(xí)彼此參與“一帶一路”安全治理的成功經(jīng)驗及操作手法。中國要對“一帶一路”私營安保公司進(jìn)行道德規(guī)制，防止其在參與安全治理過程中出現(xiàn)人道主義事件，從而損害“一帶一路”倡議的聲譽(yù)。中國私營安保公司在“一帶一路”沿線地區(qū)的發(fā)展步伐快，其與伊拉克和阿富汗沖突期間出現(xiàn)的安保力量有本質(zhì)不同。黑水公司安保人員在伊拉克戰(zhàn)爭中濫殺無辜平民的丑聞破壞了美國在當(dāng)?shù)氐男蜗骩5]。因此，中國應(yīng)注意嚴(yán)防此類事件發(fā)生。此外，中國還可依托區(qū)域多邊組織，建立“一帶一路”聯(lián)合安保機(jī)制，協(xié)調(diào)調(diào)動各國安保資源，提升“一帶一路”安保服務(wù)效能。以中亞為例，中國可在上海合作組織框架下建立私營安保主管部門會晤機(jī)制；建立以“一帶一路”投資項目為中心的聯(lián)合安保機(jī)制，以保護(hù)跨越多國的能源管線、設(shè)施、工程的安全；建立安保協(xié)會，加強(qiáng)上海合作組織各國相關(guān)職能部門與“一帶一路”沿線企業(yè)的溝通協(xié)作，對地區(qū)安全風(fēng)險事件進(jìn)行專業(yè)化的安全危機(jī)管理指導(dǎo)，給出科學(xué)合理的應(yīng)對建議等[21]50。

第三，從國家層面看，中國要對私營安保公司參與“一帶一路”安全治理做好階段性規(guī)劃，切實增強(qiáng)中國政府的海外安全供給能力。從近期來看，中國政府應(yīng)注意到中國私營安保產(chǎn)業(yè)起步較晚、發(fā)展迅猛、挑戰(zhàn)重重的重要發(fā)展特征。一方面，中國需規(guī)范注冊和運營流程，對已經(jīng)在“一帶一路”沿線提供安保服務(wù)的私營安保公司做好備案統(tǒng)計工作。另一方面，中國應(yīng)堅持市場主導(dǎo)地位，鼓勵發(fā)展具有中國特色的私營安保公司，盡快制定和公布私營安保行業(yè)切實可行的指導(dǎo)性和規(guī)范性法律文件。此外，中國也應(yīng)考慮針對“一帶一路”沿線高風(fēng)險地區(qū)成立安全風(fēng)險與境外管控機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)私營安保公司與國家駐外機(jī)構(gòu)之間的互動協(xié)調(diào)，在緊急安全事件發(fā)生時提高安保效率。從中期來看，中國應(yīng)適當(dāng)加大對“一帶一路”安保經(jīng)費的投入，鼓勵企業(yè)設(shè)立專門的風(fēng)險管理部門。中國政府可考慮對中國企業(yè)在“一帶一路”高風(fēng)險地區(qū)和國家的安保支出予以補(bǔ)貼，必要時規(guī)定企業(yè)強(qiáng)制性安保支出比例。此外，中國政府可設(shè)立專項資金并鼓勵沿線企業(yè)設(shè)立風(fēng)險管理部門，從而最大程度地減少“一帶一路”沿線的安全風(fēng)險。當(dāng)前，部分中國企業(yè)已意識到沿線風(fēng)險管理的重要性，例如中國石油化工集團(tuán)公司專門設(shè)置進(jìn)行風(fēng)險分析以及與歐美安保供應(yīng)商合作的特殊部門。從遠(yuǎn)期來看，中國需認(rèn)識到私營安保公司只能暫時緩解外生性安全風(fēng)險和威脅，不可能消除“一帶一路”安全問題產(chǎn)生的內(nèi)在根源。單純寄希望于增加安保資源投入和創(chuàng)新安保模式來促進(jìn)“一帶一路”安全治理有可能只是“隔靴掻癢”。這種做法不僅無法從根本上解決問題，甚至有可能使原有的矛盾變得更加復(fù)雜難解。因此，應(yīng)宏觀統(tǒng)籌考慮“一帶一路”安全治理與私營安保公司作用之間的關(guān)系。

第四，從行業(yè)自身來看，中國“一帶一路”私營安保公司應(yīng)增強(qiáng)行業(yè)自律，提高業(yè)務(wù)水平，在劇烈變革的私營安保行業(yè)中提升自身競爭力。首先，私營安保公司在簽訂“一帶一路”安保合同時應(yīng)標(biāo)明自律標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)。例如，定期審查安保人員背景，預(yù)防和打擊安保人員參與當(dāng)?shù)剡`法犯罪行為，及時向起訴恐怖犯罪的相關(guān)國家匯報調(diào)查結(jié)果[28]。其次，私營安保公司應(yīng)注重人才儲備，打造高素質(zhì)的專業(yè)安保隊伍。目前，中國私營安保公司人才隊伍匱乏且缺乏在“一帶一路”高風(fēng)險地區(qū)從事安保服務(wù)的專業(yè)知識，加之存在語言障礙，不利于開展安保工作。針對此種情況，中國私營安保公司可考慮開設(shè)系統(tǒng)化的安保人員職業(yè)教育培訓(xùn)課程，定期對安保人員進(jìn)行場景化模擬演練，從而提升其業(yè)務(wù)素質(zhì)及能力，也可從印度、巴基斯坦等國家招募特戰(zhàn)老兵為拓展業(yè)務(wù)提供語言交流便利。再次，私營安保公司應(yīng)加強(qiáng)自身的風(fēng)險管控能力，必要時可尋求以保險行業(yè)為代表的第三方監(jiān)管服務(wù)以提升服務(wù)質(zhì)量。在現(xiàn)實中，母國雖具有管轄權(quán)但受到距離的限制，所以私營安保公司更應(yīng)注重運用市場機(jī)制，借用保險公司的市場優(yōu)勢，用嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)約束自身[6]75。最后，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家私營安保公司的成功經(jīng)驗，發(fā)展具有中國特色的國際化私營安保力量。相對于歐美國家完善的私營安保產(chǎn)業(yè)，中國“一帶一路”私營安保服務(wù)行業(yè)規(guī)范尚未完善，安保公司間缺乏溝通協(xié)調(diào)的平臺，經(jīng)營及行業(yè)規(guī)范缺乏統(tǒng)一模式。中國私營安保公司有必要接軌國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有效整合國內(nèi)私營安保力量形成協(xié)調(diào)機(jī)制，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范從而打造一批頂尖的具有中國特色的私營安保公司，確?！耙粠б宦贰背h的順利實施。

總而言之，隨著中國持續(xù)深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，私營安保公司作為一種新興的治理主體參與“一帶一路”安全治理已呈現(xiàn)普遍化和常態(tài)化趨勢。鑒于大量的歐美和中國私營安保公司競相參與“一帶一路”安全治理，加之中國尚缺乏一套完善的規(guī)范私營安保公司的法律規(guī)范，“一帶一路”倡議所催生的安保市場很可能會短時期面臨復(fù)雜的局面。鑒于此，如何為中國私營安保公司參與“一帶一路”安全治理提供法律和制度基礎(chǔ)支撐，積極促進(jìn)相關(guān)國際規(guī)則的制定和完善，引導(dǎo)“一帶一路”安保市場的健康發(fā)展從而維護(hù)中國海外利益，是擺在我國面前一個緊迫而現(xiàn)實的問題。