曾臨昌　邱晨怡

摘要：基于江西省土地流轉(zhuǎn)的唯一試點縣余江縣的實地調(diào)研數(shù)據(jù)，文章對土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的困境進行了分析。研究表明：農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中權(quán)益保障存在的困境主要表現(xiàn)在收益權(quán)、知情參與權(quán)、救濟權(quán)、自主權(quán)四個方面。文章對其困境進行了歸因分析，并從土地流轉(zhuǎn)費用合理化、完善土地流轉(zhuǎn)中介機制、完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)并加強執(zhí)行三方面提出了合理的建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);余江縣;農(nóng)民權(quán)益;實地調(diào)查

一、引言

隨著改革的深化和經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益擴大。在此基礎(chǔ)上，我國制定了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，著力改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策應(yīng)運而生，改革意在調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的差距，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進土地配置的最大優(yōu)化。

當(dāng)前，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)方式凸顯出各種問題。一方面，在總體上地少人多依舊是我國的基本國情。另一方面，部分地區(qū)農(nóng)村又存在土地荒廢，無人耕種的現(xiàn)象。出臺新的富有經(jīng)濟意義的農(nóng)村土地政策迫在眉睫。土地流轉(zhuǎn)能夠克服小農(nóng)經(jīng)濟的局限性，提高耕地利用率，推進農(nóng)業(yè)朝社會化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，已成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。

隨著土地流轉(zhuǎn)政策在全國各地相繼實施，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，各種土地流轉(zhuǎn)發(fā)展模式紛紛涌現(xiàn)，原本隱藏在不同發(fā)展模式下的一些問題也不斷地暴露出來。為此，研究土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的保障問題，對于實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益得到保障與土地流轉(zhuǎn)量上升的雙贏、促進城鄉(xiāng)一體化的長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、考察現(xiàn)行政策的效果及其存在的缺陷以及在此基礎(chǔ)上為土地改革指導(dǎo)方向具有極強的現(xiàn)實意義。

二、調(diào)研基本情況概述

（一）數(shù)據(jù)來源

為了解土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的保障情況，調(diào)研選擇在江西省唯一參與土地流轉(zhuǎn)試點的余江縣進行，同時采用隨機抽樣的方法對農(nóng)民進行了問卷與訪談?wù){(diào)查。

本文通過多種方法進行調(diào)研，包括實地觀察法、問卷調(diào)查法、訪談?wù){(diào)查法、文獻調(diào)查法與典型調(diào)查法等。本次調(diào)研結(jié)合江西省開展土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，主要對參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的年齡、學(xué)歷、工作情況、流轉(zhuǎn)原因、流轉(zhuǎn)方式、定價方式、滿意程度、流轉(zhuǎn)政策了解度、憑證依據(jù)等進行了解，并分析了土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀?？傆嫲l(fā)放問卷330份，經(jīng)過整理、分析，獲得有效問卷317份，有效率達96.06%。

（二）調(diào)查對象基本信息分析

1. 年齡。在有效的317份調(diào)查問卷中，可以發(fā)現(xiàn)，大部分留村農(nóng)民都在30歲以上，44.58%的農(nóng)民在51歲以上，27.59%的農(nóng)民在41～50歲，18.72%的農(nóng)民在31～40歲，僅有9.11%的農(nóng)民在30歲以下。由此可以看出余江縣的留村農(nóng)民年齡較大，這也會影響土地流轉(zhuǎn)的了解和接受程度。

2. 文化層次。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江西省余江縣農(nóng)民的文化水平普遍不高，80.64%的受訪農(nóng)民只有小學(xué)及以下文化層次，高中及以上的僅占4.51%。而文化程度會影響農(nóng)民對政策的了解、參與以及對自身權(quán)益的保障。

3. 工作情況。據(jù)悉，60.84%的受訪農(nóng)民表示一直在家務(wù)農(nóng)或者工作，且這部分群體以年齡較大的老人為主。工作狀態(tài)能較準確地反映出農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的意愿，很多農(nóng)民明確表示，若一直在外工作，更愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但如果家里留村人口較多，則流轉(zhuǎn)意愿相對較低。

4. 流轉(zhuǎn)政策了解度。關(guān)于“您是否對土地流轉(zhuǎn)政策有所了解？”這個問題，有1.97%的調(diào)研對象表示特別關(guān)注土地流轉(zhuǎn)政策，他們及時關(guān)注土地有關(guān)方面的信息;有所了解的農(nóng)民有69.21%，他們希望能得到更多有關(guān)土地的信息幫助他們獲益;而不關(guān)注的人群也有28.82%。

5. 流轉(zhuǎn)原因。經(jīng)調(diào)查得知，農(nóng)民愿意進行土地流轉(zhuǎn)的原因主要有兩點：一是家里年輕勞動力外出，土地?zé)o人耕種，此類原因的人數(shù)占47%，二是土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民從事其他工作的收益更多。在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的其他工作機會帶來的收入遠高于一年的土地耕種收入。因此，農(nóng)民更愿意把地流轉(zhuǎn)出去，從事其它工作獲取更多的利益。

三、土地流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)民權(quán)益保障存在的困境及分析

（一）流轉(zhuǎn)價格不合理，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)缺乏保障

在調(diào)查過程中，盡管98.74%的受訪農(nóng)民表示流轉(zhuǎn)費用是按時發(fā)放的，出現(xiàn)拖欠流轉(zhuǎn)費的情況較少。但是大部分農(nóng)民表示得到的流轉(zhuǎn)費并不滿意。經(jīng)分析得出，在余江縣的土地流轉(zhuǎn)中，雖然農(nóng)民能夠按時領(lǐng)取土地流轉(zhuǎn)費，但并沒有獲得可觀的收益。經(jīng)過分析，土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)缺乏保障的主要原因有：

1. 流轉(zhuǎn)費定價方式不合理。81.7%的受調(diào)查者表示在土地流轉(zhuǎn)過程中的定價方式是通過地方定價，11.4%的受調(diào)查者表示是集體定價，只有7.26%的受調(diào)查者表示是通過雙方協(xié)商制定的。這種偏于單一對象的定價方式導(dǎo)致80.44%的受調(diào)查者表示對土地流轉(zhuǎn)費用不滿意，認為土地流轉(zhuǎn)費過低;只有19.56%的受調(diào)查者表示比較滿意當(dāng)前的流轉(zhuǎn)費用。因此，采取合理的雙邊定價方式是十分重要的。

2. 流轉(zhuǎn)費定價區(qū)間不合理。通過訪談了解到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的收益雖有所增加，但漲幅不大。若是無法勞作的年老農(nóng)民，有限的流轉(zhuǎn)費用甚至使得他們的流轉(zhuǎn)收益權(quán)難以得到保障。因此，土地流轉(zhuǎn)費用合理化是保障農(nóng)民收益權(quán)的重要措施。

（二）政策普及不到位，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)知情參與權(quán)缺乏保障

據(jù)統(tǒng)計，近1/3的受訪農(nóng)民表示從未關(guān)注過相關(guān)政策，且大多數(shù)的農(nóng)民表示沒有經(jīng)過民主決策，這意味著鄉(xiāng)級政府在保障農(nóng)民知情參與權(quán)的方面還沒有做到位。究其原因，主要有以下兩點：

1. 政策普及不到位。各級鄉(xiāng)政府由于能力和制度的缺失，使得農(nóng)民參與決策的機會并不多。因此，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策沒能得到深入了解，進而對自己的相關(guān)權(quán)益認識不到位。故而，政府應(yīng)加強對相關(guān)政策的宣傳與普及政策，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)。

2. 農(nóng)民自身脆弱性。根據(jù)調(diào)查結(jié)果得知，大多數(shù)農(nóng)民對相關(guān)政策和制度存在惰性，他們更關(guān)心自我的直接利益，政治感相對薄弱，這就極大的限制了農(nóng)民維權(quán)的可能性，使得農(nóng)民不僅缺少有效維權(quán)的手段，還缺乏勇于維權(quán)的意識。因此，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和法制意識是保障農(nóng)民知情參與權(quán)的有效途徑。

（三）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)救濟權(quán)缺乏保障

在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，部分村（鄉(xiāng)）級政府還沒有解決相關(guān)糾紛的機構(gòu)，或者是有也從未有效受理。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)救濟權(quán)的保障處于極其被動甚至缺失的狀態(tài)。其救濟權(quán)益缺乏保障的主要原因有：

1. 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一半以上的受調(diào)查農(nóng)民只采用口頭協(xié)定的方式確立憑證，這意味著如果出現(xiàn)大的經(jīng)濟糾紛，那么農(nóng)民的權(quán)益將很難得到保障。在流轉(zhuǎn)過程中必須建立一套合理合法有效的流轉(zhuǎn)程序使得農(nóng)民就算出現(xiàn)糾紛，也能做到有據(jù)可依，有跡可尋。

2. 農(nóng)民法律意識淡薄。由于法律意識淡薄，缺乏維權(quán)意識使得許多農(nóng)民在出現(xiàn)糾紛后不懂得如何運用法律武器來保護自己。因此，提高農(nóng)民的法制意識的十分重要的。

（四）農(nóng)民維權(quán)意識不強，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)缺乏保障

通過訪談了解到，在楊溪鄉(xiāng)還存在地方強制征地的現(xiàn)象。而由于維權(quán)途徑的缺失，土地經(jīng)營權(quán)最終還是被強制性流轉(zhuǎn)。根據(jù)分析得出，農(nóng)民不會主動了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和制度，他們雖然關(guān)心自我的直接利益，卻缺乏通過法律和規(guī)則勇敢維權(quán)的意識，這極大的限制了農(nóng)民維權(quán)的可能性，也是土地流轉(zhuǎn)過程中保障農(nóng)民權(quán)益的一大阻力。

四、土地流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)民權(quán)益保障存在的困境的對策與建議

（一）土地流轉(zhuǎn)費用合理化

根據(jù)了解到的具體情況，土地在流轉(zhuǎn)過程中地方支付給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費用普遍偏低。主要原因是當(dāng)?shù)厝狈σ?guī)范的定價體系，對價格的制定權(quán)幾乎完全在包地方手中，農(nóng)民沒有議價權(quán)利，有相當(dāng)一部分農(nóng)民因為流轉(zhuǎn)費用太低而不愿參加土地流轉(zhuǎn)。針對這一問題，有關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)管，保障農(nóng)民的議價權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)益。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)中介機制

在我國，依托政府相關(guān)職能部門成立的外生型中介服務(wù)組織占了絕大多數(shù)。其普及推廣快、政策驅(qū)動力強、在某階段效率高的優(yōu)勢在土地流轉(zhuǎn)初期得到了很好的體現(xiàn)，但隨著土地流轉(zhuǎn)試點的進程加快，其存在的弊端也日益凸顯。為了更好地提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率、有效保障農(nóng)民權(quán)益、優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)方式，文章提出如下建議。

1. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，適當(dāng)下放權(quán)力。不可否認，目前不少的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織都帶有濃厚的行政色彩，其獨立性嚴重不足。這導(dǎo)致土地中介服務(wù)組織職能定位模糊，做法容易受政府利益左右，無法履行其“中間人”的角色。加快政府職能轉(zhuǎn)變，適當(dāng)下放權(quán)力，有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織工作效率和公信力的提高。

2. 培養(yǎng)專業(yè)人才，加強對組織成員的培訓(xùn)。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織中專業(yè)人才稀少是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中亟待解決的重要問題，可通過資格認證考試，定期組織人員培訓(xùn)，制定長遠的人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等具體措施培養(yǎng)專業(yè)性人才。

3. 探索多種形式土地流轉(zhuǎn)中介機制。在我國，依托政府相關(guān)職能部門成立的外生型中介服務(wù)組織占了絕大多數(shù)。但從長遠來看，自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織和金融機構(gòu)型土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織相對于依托政府相關(guān)職能部門成立的外生型中介服務(wù)組織來說優(yōu)勢更為顯著。積極探索新形式的土地流轉(zhuǎn)中介制度，更有利于提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)并加強執(zhí)行

《土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛調(diào)解方案、各級行政組織針對土地流轉(zhuǎn)應(yīng)設(shè)的機構(gòu)和應(yīng)制定的文案均有明確規(guī)定。然而就實地了解到的情況，這些條例真正實施的少之又少，即使實施了也形同虛設(shè)。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中仍沒有明確的解決辦法。當(dāng)前實施的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)雖然對各個方面都有明確的規(guī)定，但是缺乏監(jiān)督效應(yīng)。導(dǎo)致這些與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的條例都得不到有效的實施。因此，出臺全面而系統(tǒng)性的實施、監(jiān)督、懲處三環(huán)相扣的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)是有效保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)各項權(quán)益的重中之重。

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（作者單位：曾臨昌，南昌大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院;邱晨怡，南昌大學(xué)前湖學(xué)院）