鄭宇　鄭純

摘要：農(nóng)戶是森林經(jīng)營管理的主體。文章以安徽省桃源村為調(diào)查對象，采用參與式調(diào)查分析方法，以森林管理政策為重點，對農(nóng)戶進行半結(jié)構(gòu)訪談、群體討論和問卷調(diào)查。在整理農(nóng)戶對相關(guān)森林管理政策看法的基礎(chǔ)上，分析森林管理政策存在的問題并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶;森林管理;參與式調(diào)查

一、引言

眾所周知，中國的集體林權(quán)制度經(jīng)歷了多次變革，隨著改革的持續(xù)深入，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體也逐漸由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閱蝹€農(nóng)戶。然而，基于行政架構(gòu)的官方森林管理體系難以使農(nóng)民獲得最佳森林收益，為此要求構(gòu)建適于農(nóng)戶持續(xù)參與森林管理的具體方法和手段。

從農(nóng)戶的視角來看，在林業(yè)生產(chǎn)過程中，與森林管理密切相關(guān)的政策涉及采伐限額管理政策、公益林補償政策、林權(quán)抵押貸款政策以及與森林質(zhì)量提升相關(guān)的政策。有鑒于此，本研究以安徽省黃山區(qū)桃源村為調(diào)查對象，主要采用問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談以及群體討論相結(jié)合的方法，了解農(nóng)戶對森林管理政策的看法，包括存在的問題及政策改進需求等，以期為進一步完善相應(yīng)的森林管理政策、提高政策實施效率提供客觀依據(jù)。

二、桃源村森林資源概況

桃源村是比較典型的以林為主的山區(qū)村，土地總面積81.2平方公里，其中山地面積8000多公頃，茶園198公頃，耕地72公頃，人均山林面積4公頃左右，森林覆蓋率90%以上。

森林資源中，天然林占比高達80%，其余的為人工林且人均占有水平較低。隨著天然林政策從緊和木材價格上升，農(nóng)戶表現(xiàn)出強烈的人工林替代天然林的愿望。

從收入結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)民人均純收入主要來源于木材、毛竹、茶葉、非木質(zhì)林產(chǎn)品、務(wù)工等。農(nóng)戶間收入差異與人均山林資源豐富度、前期造林形成的人工林面積、以及人工林是否進入采伐期相關(guān)。人均林地面積越多的村組，木材收入對農(nóng)戶總收入的貢獻越高，而林地面積越少或者森林資源中公益林比例較高的村組，由于可采資源少且勞動力富余，相應(yīng)的打工收入占比較高。

三、桃源村森林管理政策的問題分析

桃源村的森林經(jīng)營類型可分為公益林和商品林兩大類，大部分林地由各戶分散經(jīng)營。農(nóng)戶的森林資源經(jīng)營行為主要包括造林、撫育、管護和采伐。綜合調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，圍繞著這些經(jīng)營環(huán)節(jié)，農(nóng)戶普遍關(guān)注的是與其家庭收益密切相關(guān)的森林管理政策，并對這些現(xiàn)行政策的問題頗有微詞，集中體現(xiàn)在以下方面。

（一）造林成本不斷攀高和林業(yè)補助瞄準(zhǔn)大戶直接影響小農(nóng)戶造林積極性

林業(yè)生產(chǎn)周期長且伴隨著各種風(fēng)險，政府針對造林活動具有的外部性特征進行補貼十分必要。但在財政捉襟見肘和提倡林業(yè)規(guī)?；?jīng)營的大背景下，造林補助等各種林業(yè)補助政策對林地面積提出了下限要求。在這些要求下，往往是林業(yè)大戶成為最終的獲益者，而小農(nóng)戶雖然占有的林地面積總量最大但由于單戶經(jīng)營面積達不到政策要求，從而與林業(yè)補助失之交臂。桃源村已經(jīng)形成的林地細(xì)碎化使小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶無法滿足造林補助對象的要求，天然林的禁伐政策又使得農(nóng)戶無法通過低產(chǎn)林分改造等方式來重新造林并增加人工林面積，所有這些障礙都在影響著農(nóng)戶的造林積極性以及森林后備資源的培育。有鑒于此，在公平與效率之間尋找平衡，積極拓展包括造林補助在內(nèi)的各種林業(yè)補助資金來源，適度降低各類補助項目的申請門檻，給予小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶更多的扶持應(yīng)該是林改后政策設(shè)計的重點。

（二）公益林補償標(biāo)準(zhǔn)低，管護難度大

在森林未劃為公益林前，農(nóng)民可根據(jù)每年獲得的指標(biāo)在天然林中進行采伐作業(yè)，同時，有部分柴火收入和采松脂收入。劃定公益林后，資源性質(zhì)變化，每畝林地只能得到15元的公益林補償，對農(nóng)戶的收入影響很大，相應(yīng)的公益林管護積極性不高。

同時，隨著一系列惠農(nóng)政策，特別是林業(yè)稅費減免，以及供需矛盾引導(dǎo)下的木材等木質(zhì)林產(chǎn)品價格上升帶來的林業(yè)收益增加，加劇了農(nóng)戶對森林資源利益的索取傾向，公益林管理難度進一步加大。

（三）天然商品林更新指標(biāo)難以獲取，農(nóng)戶收入受到較大影響

從歷史形成來看，桃源村的山場資源以天然林為主，天然林是維持農(nóng)民家庭生計的一項重要資源，除根據(jù)每年獲得的指標(biāo)采伐杉木、松木外，還根據(jù)各自勞動力及收入情況進行面積不等的造林。2001年開始，縣林業(yè)部門根據(jù)國家對天然林保護的要求，對天然林采伐，特別是成片天然林的采伐嚴(yán)格限制。這就意味著天然林要承擔(dān)生態(tài)保護的任務(wù)但卻因未劃入公益林而得不到任何補償，同時，對非公益林天然林的嚴(yán)格管理意味著很難獲取采伐指標(biāo)，沒有采伐指標(biāo)就不能造林，農(nóng)民的收入鏈條斷裂。在嚴(yán)格的政策約束下，農(nóng)民選擇了利用天然林進行香菇、靈芝的生產(chǎn)，而這些生產(chǎn)對天然林資源的影響極為不利，但在收入最大化的指引下，以天然林破壞為代價的資源配置改變正是農(nóng)戶對政策的積極應(yīng)對。

（四）林權(quán)抵押貸款沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，與政策設(shè)計目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民資金需求主要集中在蓋房、結(jié)婚、看病和子女教育等傳統(tǒng)生計投入上，對農(nóng)林業(yè)投資的選擇頻次較低;籌資方式的選擇視借款額度大小決定。由于貸款主要用于重大事件或突發(fā)事件，一般農(nóng)民對信用貸款偏好，而對林權(quán)抵押貸款、小額抵押貸款、擔(dān)保貸款等較少使用，也了解不多。

從另一個方面看，金融機構(gòu)出于風(fēng)險控制的需要，貸款對象主要是實力雄厚的大戶、個私林場、集體林場;同時林權(quán)抵押貸款需要評估和反擔(dān)保，按評估價格的一定比例貸款，產(chǎn)生較高的評估費用;林權(quán)證抵押后，如果貸款次年做采伐作業(yè)設(shè)計還需向銀行申請，銀行同意并簽署同意書后才可申請采伐指標(biāo)。而桃源村以天然林為主的資源特性，很難達到林權(quán)抵押貸款所要求的人工林條件，更別說達到面積要求。因此，林權(quán)抵押貸款并未給大多數(shù)農(nóng)戶帶來籌集資金的便利。繁瑣的手續(xù)，較高的資金獲取代價等成為林權(quán)抵押貸款需求較低的根本原因。

（五）林區(qū)道路建設(shè)滯后

林區(qū)道路對林業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入有較大影響，對資源價值的提升具有重要意義和作用。雖然從2009年起，黃山區(qū)加大了林區(qū)道路建設(shè)，但資金基本上用于特定森林質(zhì)量提升工程中的林區(qū)道路新建和維修。此外，被列入省級毛竹科技示范園或者是示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村的在申請道路建設(shè)專項資金時享有優(yōu)先權(quán)。農(nóng)戶普遍認(rèn)為，單家獨戶難以實現(xiàn)采伐作業(yè)，主要是道路需要聯(lián)戶維修，如果林區(qū)道路能保證，山林資源價值會大大提高，會刺激造林積極性。而有了道路，才能達到項目實施的條件，這比爭取各種造林補助的效果更好，林業(yè)部門管理也更方便。

四、政策啟示

不可否認(rèn)的是，80年代以來的森林管理政策改進對農(nóng)戶增收及提高林業(yè)經(jīng)營效率意義重大。但政策給予農(nóng)民的收益權(quán)和處置權(quán)還非常有限，現(xiàn)行的限額采伐政策，特別是對商品性天然林的嚴(yán)格管制，不符合商品林放開經(jīng)營的分類經(jīng)營精神，更違背了森林經(jīng)營規(guī)律。在林區(qū)，可采資源與林業(yè)收入相關(guān)性強，但基礎(chǔ)設(shè)施和政策對收入的約束大。為此，政策改進應(yīng)從以下方面入手。

（一）放松商品性天然林的采伐管制

2003年開始，延續(xù)多年的林業(yè)部門體制被瓦解，加之大幅度削減林業(yè)稅費，森林資源的比較優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，農(nóng)民迫切需要采伐天然林后重新營造人工林，從而將森林資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，但禁伐天然林政策使得桃源村許多林木質(zhì)量及利用價值很低的天然次生林不能采伐，更無法造林，農(nóng)民很難真正享有木材放開經(jīng)營和林業(yè)稅費減免帶來的實惠。因此，非公益林天然林采伐指標(biāo)是當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心的問題，同時，對放松非公益天然林管理的要求非常強烈。事實上，天然林管制政策的最終目標(biāo)應(yīng)該是增加森林蓄積量，所以，應(yīng)該適度放松對一般天然林的管理，改造低產(chǎn)低效林，把林子造起來。具體哪些林地可以改造，哪些必須保護，應(yīng)該由農(nóng)民、村委會和林業(yè)站工作人員共同決定，而且農(nóng)民應(yīng)該參與到林地的規(guī)劃過程中，主要原因是：一是產(chǎn)權(quán)屬于林農(nóng)，其有權(quán)力參與決策;二是憑借多年的生產(chǎn)經(jīng)驗，農(nóng)民自己很清楚哪些山林應(yīng)該保護，哪些可以用來采伐造林;三是農(nóng)民愿意為生態(tài)保護作貢獻。

（二）進一步提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬公益林補償渠道，放松公益林采伐政策

實地調(diào)查結(jié)果顯示，桃源村農(nóng)戶普遍認(rèn)為公益林補償標(biāo)準(zhǔn)過低，并對公益林嚴(yán)格限制經(jīng)營提出了疑義。所調(diào)查農(nóng)戶都非常清楚公益林的生態(tài)效益，也認(rèn)可國家保護公益林的政策，但對公益林禁伐等嚴(yán)格的管制措施和生態(tài)補償與貢獻的背離表示不滿，同時提出附近水電站免費享用了桃源村公益林的水源涵養(yǎng)和水土保持功能卻沒有支付任何費用。由此，進一步提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，并從水庫發(fā)電站的收益中提取部分資金返還給上游的農(nóng)戶，是化解生態(tài)保護和農(nóng)民收益矛盾的重要措施。同時，應(yīng)當(dāng)因地制宜，在條件適合的公益林內(nèi)允許適當(dāng)種植杉木、毛竹，以增加農(nóng)戶的經(jīng)濟收入。

（三）加大林區(qū)道路建設(shè)投入的政策支持力度

隨著工業(yè)水平的上升，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是林區(qū)道路建設(shè)對降低森林資源開發(fā)利用費用和提高林業(yè)集約經(jīng)營水平十分明顯，是具有明顯外部性的公共品或準(zhǔn)公共品，供給涉及農(nóng)戶多，受益面廣，針對的不是個體而是群體。

單個農(nóng)戶往往受制于投資能力限制，難以單家獨戶開展林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);即使有能力投入，也因林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性會使得其他農(nóng)戶搭車受益，其準(zhǔn)公共品性質(zhì)決定了單個農(nóng)戶難以在該方面有所作為，從而影響林地的經(jīng)營效率。為此，加大國家和地方各級財政對林區(qū)道路建設(shè)的投入和資金支持對于將林區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，增加農(nóng)民收入具有重要作用。

（四）增加林業(yè)生產(chǎn)性補貼，降低項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

從黃山區(qū)現(xiàn)有的森林管理政策來看，涉及造林、撫育、低產(chǎn)林改造等林業(yè)生產(chǎn)活動在申請項目時都必須達到一定的面積下限要求，但農(nóng)戶的林地普遍規(guī)模小且較為分散和細(xì)碎，不同地塊的經(jīng)營方式千差萬別，這樣的狀態(tài)與林業(yè)生產(chǎn)性補貼項目要求的統(tǒng)一和集中連片有相當(dāng)大的差距，自然無法獲得各種可能的林業(yè)生產(chǎn)性補貼，這對靠山吃山的農(nóng)戶來說，影響較大，無法利用現(xiàn)有森林資源提高收入。因此，加大林業(yè)生產(chǎn)性補貼和林業(yè)生產(chǎn)投入，降低各類林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及其對林地面積的起始要求，并基于農(nóng)戶的利益，盡量簡化項目審批，擴大各類林業(yè)生產(chǎn)補貼的受益范圍，這些都是激發(fā)桃源村小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶積極培育后備資源以及增加農(nóng)戶林業(yè)收入的必由之路。

（五）放松林權(quán)抵押貸款的限制，加大財政貼息

在林區(qū)，森林資源是農(nóng)戶家庭的重要財產(chǎn)，但現(xiàn)行林權(quán)抵押貸款手續(xù)繁瑣、評估價偏低、評估費按評估金額收取，以及不面向農(nóng)戶小面積抵押貸款等問題使得農(nóng)民不愿向銀行貸款，森林資源的財產(chǎn)特性無法體現(xiàn)。因此，放松林權(quán)抵押貸款的限制，加強林權(quán)抵押貸款政策的宣傳，根據(jù)不同的貸款對象和貸款用途配套相應(yīng)的貸款模式和不同的財政貼息，使得山林資源真正成為農(nóng)民的“綠色銀行”是進一步完善林權(quán)抵押貸款政策必須解決的問題。

對于農(nóng)戶來說，政策應(yīng)該允許其憑借林權(quán)證獲得抵押貸款，凡是貸款用于林業(yè)經(jīng)營項目的，經(jīng)審核可以采取財政貼息的方式，即便是用于非林業(yè)生產(chǎn)用途也可以是少貼息或不貼息，而金融機構(gòu)可能承擔(dān)的風(fēng)險由政府買單或部分買單，使林權(quán)證真正發(fā)揮其財產(chǎn)特性。

（六）尊重農(nóng)民的理性選擇，尊重傳統(tǒng)知識

實地調(diào)查顯現(xiàn)農(nóng)民對山林資源價值有極高的認(rèn)可，作為理性的經(jīng)濟人，具有悠久山林經(jīng)營經(jīng)驗的農(nóng)戶非常清楚如何永續(xù)利用森林資源。當(dāng)然，有的傳統(tǒng)知識是科學(xué)的，有的可能是不科學(xué)的，在不斷降低成本的目標(biāo)下，農(nóng)民通過不斷試錯，不科學(xué)的傳統(tǒng)做法會被更為科學(xué)的方法替代。因此，政策制訂者必須關(guān)注的是如何有效地提高林業(yè)生產(chǎn)效率，以及如何切實增加農(nóng)民收入，而不是為了便于管理，打著嚴(yán)格保護資源的口號不作為或不恰當(dāng)?shù)刈鳛?。只要真正還權(quán)于民，理性的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶一定會根據(jù)自身的資源狀況進行最佳的資源配置。

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*基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究一般項目（編號：14YJAZH113）。

（作者單位：鄭宇，南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院;鄭純，江西省宜春市林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理局）