石 猛

（山東英才學(xué)院民辦高等教育研究院，山東 濟(jì)南250104）

民辦高校董事會(huì)制度的形成是政策驅(qū)動(dòng)、法律規(guī)范與學(xué)校實(shí)踐的結(jié)果，是符合我國(guó)民辦高校實(shí)際的大學(xué)制度安排，也是民辦高校的基本治理制度。理論上，現(xiàn)代高校董事會(huì)是一個(gè)混合的、多元的結(jié)構(gòu)，在多元主體的共同參與中，民辦高校董事會(huì)制度體現(xiàn)了遴選的效率、制衡的精神與共同發(fā)展的價(jià)值。但在民辦高校辦學(xué)實(shí)踐中，部分舉辦者權(quán)力過(guò)大，形成了控制性的特征，導(dǎo)致董事會(huì)制度運(yùn)行不規(guī)范。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》已于2017年9月實(shí)施，我國(guó)民辦教育已經(jīng)進(jìn)入分類(lèi)管理時(shí)代。為了推動(dòng)民辦教育事業(yè)的發(fā)展，黨的十九大進(jìn)一步提出了“支持和規(guī)范”社會(huì)力量辦學(xué)的要求。在分類(lèi)管理、分類(lèi)扶持的背景下，規(guī)范發(fā)展將成為社會(huì)評(píng)價(jià)民辦高校的重要標(biāo)準(zhǔn)，董事會(huì)制度也必將受到更多的關(guān)注。

一、民辦高校董事會(huì)制度的治理價(jià)值

美國(guó)高等教育專(zhuān)家Clark Kerr認(rèn)為，董事會(huì)制度是美國(guó)若干私立高校成為世界知名高校的重要制度保障，是促使美國(guó)形成當(dāng)今世界上最為成功的高等教育體系的六要素之一。[1]在以董事會(huì)制度為核心的民辦高校治理體系中，董事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，在聘任和解聘校長(zhǎng)、修改學(xué)校章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核預(yù)算決算等重大事項(xiàng)中擁有決策權(quán)。結(jié)合董事會(huì)制度在國(guó)外私立高校發(fā)展中的作用，民辦高校董事會(huì)制度在學(xué)校治理中體現(xiàn)出重要價(jià)值。

第一，民辦高校董事會(huì)制度體現(xiàn)了遴選的效率。制度本質(zhì)上是對(duì)不確定性的一種控制和對(duì)確定性的一種規(guī)定[2]，良好的制度效率源于制度要素的適度運(yùn)行，是組織發(fā)展的重要保障。根據(jù)法律規(guī)定，民辦高校第一屆董事會(huì)由舉辦者決定，后期董事發(fā)生缺額時(shí)，董事會(huì)可以根據(jù)法定程序進(jìn)行自我增選。相對(duì)于傳統(tǒng)的任命、委派、競(jìng)選等遴選形式，董事會(huì)遴選是一種自我永續(xù)的增選機(jī)制[3]，有利于避開(kāi)不必要的政治勢(shì)力的干擾和操縱，保證辦學(xué)的獨(dú)立性；可以避開(kāi)煩瑣的競(jìng)選程序，高效地挑選合適的董事。董事會(huì)的自我增選實(shí)質(zhì)是在為自己挑選合作伙伴，有助于較好地延續(xù)創(chuàng)辦者的理念與董事會(huì)的決策，維系董事會(huì)的文化傳統(tǒng)。另外，作為通過(guò)遴選制度構(gòu)建起來(lái)的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的基本責(zé)任是堅(jiān)守信托責(zé)任、維系辦學(xué)使命，選聘大學(xué)校長(zhǎng)是其維系辦學(xué)使命的重要方式之一。董事會(huì)的核心職能是為民辦學(xué)校挑選合適的校長(zhǎng)，其最重要的工作是對(duì)校長(zhǎng)授權(quán)。校長(zhǎng)是學(xué)校的最高行政長(zhǎng)官，基于董事會(huì)的授權(quán)處理教學(xué)和行政事務(wù)。在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，校長(zhǎng)有充分的權(quán)力按照自己的理念經(jīng)營(yíng)大學(xué)。在委托代理機(jī)制下，董事并不直接參與學(xué)校的管理，而是選聘校長(zhǎng)管理，突顯了校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)在學(xué)校發(fā)展中的作用，保證了民辦高校管理的專(zhuān)業(yè)化。高效反映的是單位時(shí)間內(nèi)完成的任務(wù)數(shù)量或質(zhì)量。董事會(huì)制度的效率是一種機(jī)制性效率，規(guī)范的遴選制度是其運(yùn)行的內(nèi)在要求，民辦高校治理的規(guī)范化與辦學(xué)水平的持續(xù)提升有賴(lài)于董事會(huì)制度的規(guī)范運(yùn)行。

第二，民辦高校董事會(huì)制度體現(xiàn)了制衡的精神。制衡原意是事物間的相互聯(lián)系與控制，后來(lái)逐漸演變?yōu)闄?quán)力的制衡，主要依靠權(quán)力與相應(yīng)的責(zé)任、利益和能力來(lái)實(shí)現(xiàn)彼此間的制約與平衡[4]。按照規(guī)定，民辦高校董事會(huì)應(yīng)該由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表等共同組成，因而董事會(huì)是一個(gè)多元主體的議決平臺(tái)。董事會(huì)制度所體現(xiàn)的制衡精神是在決策中賦予所有董事以話(huà)語(yǔ)權(quán)，并通過(guò)相關(guān)制度安排限制傳統(tǒng)主體的權(quán)力，從而保證其他利益主體的參與，使決策在諸多利益主體間保持一種平衡。為了保證決策效率，法律規(guī)定了董事會(huì)制度體系的實(shí)體性制度與程序性制度。前者規(guī)定了主體的權(quán)利與義務(wù)，如董事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、董事構(gòu)成、董事長(zhǎng)與董事的權(quán)利與義務(wù)及其責(zé)任機(jī)制等；后者規(guī)定了主體行使權(quán)利和職權(quán)、履行義務(wù)和責(zé)任的制度規(guī)范，如會(huì)議制度和議事規(guī)則。[5]董事會(huì)會(huì)議制度是一種委員會(huì)會(huì)議決策制度，其發(fā)揮作用的方式是召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議或臨時(shí)會(huì)議，在會(huì)議決策中采取民主協(xié)商的議事規(guī)則。董事會(huì)構(gòu)成的廣泛性決定了利益的多元化，決策中必然會(huì)出現(xiàn)分歧。如何平衡各方面的利益，關(guān)鍵是讓各利益主體平等地參與決策，通過(guò)民主協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)合作。民主協(xié)商是共同治理制度下，多元主體參與決策的機(jī)制。這是一種民主機(jī)制，利益主體根據(jù)自己的能力和職責(zé)共同參與決策，通過(guò)保障他們參與決策的權(quán)力，對(duì)傳統(tǒng)的決策主體產(chǎn)生制衡作用。

第三，民辦高校董事會(huì)制度體現(xiàn)了共同發(fā)展的價(jià)值。治理是利益主體共同參與的活動(dòng)，其本意應(yīng)該包括利益主體共同參與舉辦、利益主體共同參與決策、利益主體共同參與監(jiān)督、利益主體共同參與成果分享等四個(gè)方面。[6]其中，共同參與成果分享是組織治理的直接目的，因此四個(gè)“共同”體現(xiàn)了治理視野下組織發(fā)展的價(jià)值，而“共同”也代表了價(jià)值的一致性。董事會(huì)是民辦學(xué)校審批時(shí)的必備條件，法律所規(guī)定的董事會(huì)決策事項(xiàng)與民辦高校發(fā)展密切相關(guān)，決定了民辦高校發(fā)展的速度與水平。董事會(huì)的價(jià)值取向是保障學(xué)校的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)學(xué)校的使命，而學(xué)校的健康發(fā)展是各主體利益的核心保障。因此，各利益主體的核心紐帶是學(xué)校，學(xué)校的發(fā)展與各利益主體的利益是一致的，董事會(huì)的價(jià)值追求與學(xué)校各利益主體的利益訴求也是高度統(tǒng)一的。民辦高校的決策經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)關(guān)注各利益主體的訴求，保證他們的利益，以爭(zhēng)取其信任和支持。對(duì)于各利益主體來(lái)說(shuō)，最能保證其利益的活動(dòng)是參與董事會(huì)決策。相關(guān)利益主體參與決策，實(shí)現(xiàn)共同治理，并不意味著董事會(huì)權(quán)力的旁落。恰恰相反，董事會(huì)治理的核心不是權(quán)力，而是保證有效的決策。[7]董事會(huì)制度授權(quán)其他利益主體參與決策，如校長(zhǎng)和教師參與決策，有利于獲得更多的信息，而且還能通過(guò)民主協(xié)商的方式提升決策效率，保持大學(xué)的學(xué)術(shù)組織屬性，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展，各主體又從中分享了學(xué)校發(fā)展的成果。因此，董事會(huì)制度的正常運(yùn)行促進(jìn)了學(xué)校的發(fā)展，保證了主體的利益，體現(xiàn)了共同發(fā)展的價(jià)值。

二、民辦高校董事會(huì)制度的治理困境

民辦高校董事會(huì)制度的建立有其法定的規(guī)范與價(jià)值需求。作為一種制度安排，它以平衡各主體利益、制衡各種權(quán)力關(guān)系、提升辦學(xué)水平為根本目的。但不可否認(rèn)的是，仍有部分舉辦者過(guò)于追逐控制權(quán)，致使董事會(huì)制度懸置和虛化，作用和優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮，甚至陷入治理困境。

（一）舉辦者主導(dǎo)與利益主體參與的矛盾

為保證各利益主體參與決策，民辦高校董事會(huì)需要合理安排、確定董事會(huì)成員，使董事會(huì)構(gòu)成有一定的代表性，這是保證利益主體參與權(quán)的核心制度安排。按照相關(guān)規(guī)定，舉辦者將投入學(xué)校的財(cái)產(chǎn)過(guò)戶(hù)到學(xué)校法人，從而作為法人代表具有了組建首屆董事會(huì)的權(quán)力。在辦學(xué)實(shí)踐中，舉辦者通過(guò)讓渡財(cái)產(chǎn)，獲得了組建董事會(huì)、參與董事會(huì)會(huì)議并對(duì)學(xué)校重大事務(wù)做出決策的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)權(quán)力契約。[8]他們通過(guò)推薦首屆董事組建董事會(huì)，從而控制了董事會(huì)最初的人員構(gòu)成。董事一般有一定的任期，但部分舉辦者后來(lái)又采取了內(nèi)部舉薦的形式產(chǎn)生新的董事會(huì)，繼續(xù)保持對(duì)董事會(huì)的控制。面對(duì)舉辦者的控制性需要，國(guó)家和學(xué)校都還缺少相關(guān)規(guī)范的設(shè)計(jì)，以至于董事的產(chǎn)生缺少制度約束和規(guī)范要求，董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)比例失衡，學(xué)校形成了內(nèi)部人控制的兩個(gè)特征。一是舉辦者及其代表在董事會(huì)擔(dān)任重要職務(wù)且往往處于控制地位。民辦高校由個(gè)人創(chuàng)辦，舉辦者個(gè)人往往擔(dān)任董事長(zhǎng)；民辦高校由企業(yè)創(chuàng)辦，那么企業(yè)董事長(zhǎng)容易成為學(xué)校董事會(huì)的核心，有時(shí)企業(yè)董事長(zhǎng)還會(huì)安排企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任學(xué)校董事長(zhǎng)或主要領(lǐng)導(dǎo)。二是舉辦者親屬在董事會(huì)中占有重要位置。作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會(huì)應(yīng)該實(shí)行親屬回避，且避免家族成員在董事、監(jiān)事、校長(zhǎng)等重要崗位上兼任職務(wù)。但在舉辦者的控制下，舉辦者家族成員控制了學(xué)校的關(guān)鍵崗位，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等崗位中享有主導(dǎo)性話(huà)語(yǔ)權(quán)，致使其他利益主體難有話(huà)語(yǔ)權(quán)，決策缺乏廣泛性和代表性，其他利益主體的利益難以得到保證。民辦高校董事會(huì)的內(nèi)部人控制導(dǎo)致其他主體的參與權(quán)力弱化，既無(wú)法通過(guò)參與決策保證自己的利益，也無(wú)法對(duì)舉辦者進(jìn)行有效的監(jiān)督。這可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，最終損害他人利益或?qū)W校整體利益。

（二）舉辦者控制與權(quán)力制衡的矛盾

由于董事會(huì)具有最高決策地位，誰(shuí)控制了董事會(huì)，誰(shuí)就擁有不對(duì)稱(chēng)的權(quán)力。所以，權(quán)力受到監(jiān)督和制約，不能任由其說(shuō)了算，是對(duì)舉辦者權(quán)力制衡的重要制度安排。按照相關(guān)規(guī)定，民辦高校董事會(huì)會(huì)議每年至少召開(kāi)一次，臨時(shí)會(huì)議有1/3以上的董事提議即可召開(kāi)，董事會(huì)重大決策需要獲得2/3以上的董事同意。但由于舉辦者控制了各關(guān)鍵崗位，進(jìn)而控制了學(xué)校的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，致使董事會(huì)運(yùn)行不規(guī)范，從而影響了決策效率。一是董事會(huì)議事制度不規(guī)范，即董事會(huì)會(huì)議不能按規(guī)定召開(kāi)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，30%的民辦高校幾乎從來(lái)沒(méi)有召開(kāi)過(guò)正式的董事會(huì)會(huì)議，處于“有組織無(wú)會(huì)議”的狀態(tài)；部分民辦高校是否召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議取決于舉辦者的意愿，舉辦者希望召開(kāi)時(shí)可以臨時(shí)召開(kāi)。[9]曾有民辦高校校長(zhǎng)遞交的辭呈一直沒(méi)有被批準(zhǔn)，究其原因主要是在董事會(huì)聘任校長(zhǎng)的制度框架下，董事會(huì)一直沒(méi)有召開(kāi)。二是議事規(guī)則不規(guī)范，即董事會(huì)會(huì)議不能按程序做出決策。董事會(huì)決策實(shí)行委員會(huì)制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。雖然民辦高校董事長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人、最高負(fù)責(zé)人，有權(quán)召集董事會(huì)會(huì)議，但不能獨(dú)自行使應(yīng)該屬于董事會(huì)集體的最高決策權(quán)，無(wú)權(quán)作為董事會(huì)的最高長(zhǎng)官代表董事會(huì)做出最高決策。實(shí)踐中，由于董事長(zhǎng)的權(quán)力沒(méi)有受到制衡，董事會(huì)的權(quán)力被制約或架空，董事會(huì)決議成為舉辦者個(gè)人的決議，導(dǎo)致董事會(huì)形同虛設(shè)、董事長(zhǎng)包攬一切。民辦高校董事會(huì)制度運(yùn)行不規(guī)范，往往是因?yàn)榕e辦者的權(quán)力過(guò)大，形成了舉辦者控制與權(quán)力制衡的矛盾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)制衡。

（三）舉辦者個(gè)體訴求與公共利益的矛盾

正如吳華教授所說(shuō)，民辦教育的發(fā)展是情懷誘發(fā)了辦學(xué)，但更重要的是辦學(xué)提升了情懷。民辦高校有今天的規(guī)模，不能否定舉辦者的教育情懷，但也不能排除一些舉辦者按照自己的財(cái)務(wù)利益處理學(xué)校事務(wù)，甚至是對(duì)其他各方面利益有過(guò)分的訴求。[10]他們主要是利用控制董事會(huì)的權(quán)力，通過(guò)繞過(guò)董事會(huì)決策或模糊決策的形式，謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。部分民辦高校由此成了舉辦者借以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的法人組織，辦學(xué)活動(dòng)侵害到了公共利益。其一，一些舉辦者不愿意在基礎(chǔ)條件、師資等方面加大投入，甚至?xí)v挪辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。民辦高校普遍收取高額學(xué)費(fèi)，有的學(xué)校所收取的學(xué)費(fèi)甚至是公辦高校學(xué)費(fèi)的四五倍。許多舉辦者在需要持續(xù)加大投入的情況下，卻為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)個(gè)人或家族利益，不再加大辦學(xué)條件投入，反而維持一種最低限度的運(yùn)行。個(gè)別舉辦者甚至通過(guò)控制權(quán)把大部分學(xué)費(fèi)收入轉(zhuǎn)移到其他賬戶(hù)，進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營(yíng)。有專(zhuān)家經(jīng)過(guò)調(diào)研指出，一些舉辦者實(shí)際投入的生均經(jīng)費(fèi)還不足學(xué)費(fèi)的1/6。經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量不高，所提供的教育服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上學(xué)生的學(xué)費(fèi)付出，這對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)的利益都是一種損害。其二，為了方便謀取個(gè)人利益，一些舉辦者排斥專(zhuān)業(yè)校長(zhǎng)的權(quán)力。校長(zhǎng)是民辦高校專(zhuān)業(yè)的管理者，對(duì)民辦高校的規(guī)范化發(fā)展產(chǎn)生了重要作用，但他們對(duì)辦學(xué)質(zhì)量的追求往往與舉辦者對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐形成矛盾。為了保證個(gè)人利益，舉辦者通過(guò)控制校長(zhǎng)的選聘，實(shí)現(xiàn)了對(duì)校長(zhǎng)及行政官員的終極控制，致使校長(zhǎng)的辦學(xué)權(quán)得不到有效落實(shí)，管理秩序不規(guī)范，影響了民辦高校公益性的發(fā)揮。所以，在舉辦者過(guò)度控制董事會(huì)的情況下，可能會(huì)導(dǎo)致資本裹挾教育，民辦高校的公益性無(wú)法最大限度地發(fā)揮，甚至還可能出現(xiàn)違規(guī)辦學(xué)、侵害師生權(quán)益的情況，一些民辦高校瀕臨破產(chǎn)甚至轉(zhuǎn)讓就是最好的例證。

三、民辦高校董事會(huì)制度治理困境的突破

從以上分析來(lái)看，解決民辦高校董事會(huì)制度的相關(guān)問(wèn)題，最根本的在于規(guī)范舉辦者的權(quán)力。基于此，超越董事會(huì)治理的困境，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)制度的治理價(jià)值，需要在政策激勵(lì)與制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)舉辦者自主規(guī)范辦學(xué)，同時(shí)對(duì)舉辦者的權(quán)力進(jìn)行約束；也需要構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)部治理框架，發(fā)揮黨委的政治核心作用及校長(zhǎng)的行政領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)舉辦者權(quán)力進(jìn)行制衡。

（一）落實(shí)各種扶持政策，鼓勵(lì)舉辦者自主規(guī)范辦學(xué)

投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育的基本特征。分類(lèi)管理以后，預(yù)計(jì)大部分民辦高校會(huì)選擇成為非營(yíng)利性民辦高校。一部分選擇非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者確實(shí)屬于捐贈(zèng)辦學(xué)，但是也有一部分舉辦者并不會(huì)完全放棄產(chǎn)權(quán)?；诓煌漠a(chǎn)權(quán)訴求，新法新政給予非營(yíng)利性民辦學(xué)校與營(yíng)利性民辦學(xué)校不同的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)于現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇非營(yíng)利性辦學(xué)的，可根據(jù)前期的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，這是保護(hù)舉辦者辦學(xué)積極性的重要舉措?？刂菩投聲?huì)的形成是舉辦者通過(guò)相關(guān)舉措維護(hù)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益和其他非財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的需要，保護(hù)舉辦者的相關(guān)利益訴求是新形勢(shì)下打消舉辦者的顧慮、促使舉辦者積極按照現(xiàn)代大學(xué)制度的要求完善董事會(huì)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思想底線(xiàn)。

新法新政規(guī)定了不同法人類(lèi)型的舉辦者可以獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益及其他利益，但這只是對(duì)未來(lái)民辦教育政策提綱挈領(lǐng)的勾勒，真正落實(shí)還需要地方政府的努力。從當(dāng)前各省市已經(jīng)出臺(tái)的促進(jìn)當(dāng)?shù)孛褶k教育發(fā)展的政策看，多數(shù)省市并沒(méi)有做出突破，一些省市的政策甚至引起了舉辦者的不滿(mǎn)，這無(wú)助于從根本上解決舉辦者過(guò)度控制董事會(huì)的狀況。地方政府通過(guò)落實(shí)新法新政激勵(lì)舉辦者自主規(guī)范辦學(xué)，一是要明確舉辦者的舉辦權(quán)。舉辦權(quán)是舉辦者因其資本投入而形成的財(cái)產(chǎn)性與非財(cái)產(chǎn)性權(quán)力。地方政策不避諱舉辦權(quán)，相當(dāng)于肯定了現(xiàn)有民辦高校舉辦者所投入財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及舉辦者在學(xué)校中的權(quán)威性影響，也可以滿(mǎn)足部分學(xué)校舉辦者變更與資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的要求，有利于延續(xù)其辦學(xué)理想，保護(hù)財(cái)產(chǎn)利益。二是落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償政策。合理回報(bào)政策取消后，補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)成為現(xiàn)有民辦高校舉辦者選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校后可獲得的法定財(cái)產(chǎn)收益。由于大多數(shù)舉辦者的原始投入并不是捐資，所以地方政府應(yīng)正確看待舉辦者的利益訴求，理清學(xué)校資產(chǎn)構(gòu)成屬性，堅(jiān)持增量原則，合理確定獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償政策，以保證有財(cái)產(chǎn)主張的舉辦者獲得合法的財(cái)產(chǎn)收益。三是通過(guò)差異化政策扶持不同類(lèi)別民辦高校的發(fā)展。分類(lèi)管理不是強(qiáng)制舉辦者退出，而是要在不同的制度環(huán)境下形成不同類(lèi)型民辦高校共同發(fā)展的局面。舉辦者選擇不同的辦學(xué)類(lèi)型，是在不同制度環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)的路徑選擇。因此，地方政府要通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)施差異化政策，當(dāng)前特別要明確對(duì)營(yíng)利性民辦高校的扶持政策，以幫助不同類(lèi)型的舉辦者發(fā)展民辦高等教育事業(yè)。舉辦者的初始財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)受到保護(hù)、事業(yè)發(fā)展受到尊重，既保證了不同的產(chǎn)權(quán)訴求，有利于理順內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，又拓展了不同類(lèi)型民辦高校的生存空間，發(fā)展了民辦高等教育事業(yè)，豐富了教育生態(tài)。財(cái)產(chǎn)性權(quán)益與非財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得到了保護(hù)，有利于激發(fā)舉辦者規(guī)范辦學(xué)的自覺(jué)性，理順董事會(huì)運(yùn)行中的相關(guān)問(wèn)題。

（二）構(gòu)建外部規(guī)范，形成對(duì)舉辦者的權(quán)力制約

舉辦者的控制性權(quán)力是基于舉辦者的資本權(quán)力與人格權(quán)威形成的控制性影響力。在民辦高等教育實(shí)踐中，舉辦者讓渡財(cái)產(chǎn)所有權(quán)給學(xué)校法人，通過(guò)組建董事會(huì)、擔(dān)任董事長(zhǎng)控制了學(xué)校運(yùn)營(yíng)，最終形成了控制型的董事會(huì)格局。同時(shí)，外部監(jiān)督機(jī)制的缺失也是導(dǎo)致民辦高校治理出現(xiàn)控制型格局的關(guān)鍵原因。[11]從組織發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，平衡民辦高校舉辦者的這種不對(duì)稱(chēng)性權(quán)力，需要用外部的強(qiáng)制性手段改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)，亦即從法律政策層面構(gòu)建董事會(huì)制度的運(yùn)行規(guī)范，對(duì)舉辦者權(quán)力進(jìn)行制約。

分類(lèi)管理之后，政府必定會(huì)完善民辦高校外部治理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，而首當(dāng)其沖的是規(guī)范舉辦者的權(quán)力。正在征求意見(jiàn)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（修訂草案）對(duì)舉辦者在董事會(huì)產(chǎn)生中的權(quán)力，民辦學(xué)校法定代表人的標(biāo)準(zhǔn)，以及董事會(huì)的構(gòu)成與決策制度、監(jiān)管制度做出了明確規(guī)定。舉辦者的任務(wù)在于籌設(shè)學(xué)校，在學(xué)校籌設(shè)完成之后，對(duì)學(xué)校運(yùn)營(yíng)具有重大影響的應(yīng)該是董事會(huì)。舉辦者的角色是根據(jù)章程依法參與董事會(huì)決策、學(xué)校辦學(xué)及其他管理活動(dòng)，其行為也應(yīng)該受到監(jiān)督。政府應(yīng)根據(jù)新法新政精神及相關(guān)規(guī)定，通過(guò)法律制度重構(gòu)民辦學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)與董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制。一是依法推進(jìn)民辦高校章程建設(shè)。章程既是民辦高校處理與外部主體的關(guān)系、自主辦學(xué)的依據(jù)，也是民辦高校內(nèi)部治理的依據(jù)。為此，應(yīng)該激勵(lì)民辦高校進(jìn)行章程建設(shè)，通過(guò)章程明確決策體制以及舉辦者、辦學(xué)者和其他利益主體在民辦高校中的地位和權(quán)力關(guān)系，從而對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的約束。二是完善民辦高校董事會(huì)運(yùn)行的制度規(guī)范。其中包括：明確董事會(huì)的職責(zé)，形成董事會(huì)的權(quán)力邊界及董事會(huì)決策的公眾參與機(jī)制；明確董事會(huì)的人員結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，確立、落實(shí)關(guān)鍵崗位的家族成員回避制度；完善職業(yè)校長(zhǎng)的遴選制度，明確董事會(huì)與校長(zhǎng)的權(quán)力關(guān)系。三是完善民辦高校董事會(huì)運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督。建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，特別是完善監(jiān)事會(huì)建設(shè)，監(jiān)事會(huì)應(yīng)與董事會(huì)平行且相對(duì)獨(dú)立；建立健全民辦高校董事會(huì)信息公示制度，推動(dòng)民辦高校董事會(huì)制度運(yùn)行的社會(huì)評(píng)價(jià)制度建設(shè)。新政所明確的制度規(guī)范，有利于促使舉辦者形成對(duì)規(guī)則的信任與程序的敬畏，不再唯前期的努力來(lái)自我標(biāo)榜或進(jìn)行自我合法性論證，而是自我約束、努力規(guī)范辦學(xué)。

（三）落實(shí)黨組織的政治核心作用，形成對(duì)舉辦者的權(quán)力制衡

加強(qiáng)黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和黨的執(zhí)政地位決定的。民辦高校雖然是社會(huì)力量辦學(xué)，且董事會(huì)處于決策地位，但這并不影響民辦高校的黨組織建設(shè)及黨委的政治核心作用。一般來(lái)說(shuō)，黨組織的政治核心作用主要表現(xiàn)在政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策上的參與權(quán)和行為上的監(jiān)督權(quán)三個(gè)方面[12]，所以它與董事會(huì)的決策地位是不同的，兩者也不矛盾。黨組織政治核心地位的確立更符合學(xué)校利益與公共利益，更有利于董事會(huì)制度治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)重視民辦高校黨建工作，規(guī)定社會(huì)力量舉辦的學(xué)校應(yīng)及時(shí)建立黨組織。但之前學(xué)校黨組織發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域是黨建和黨務(wù)，有的起到了督導(dǎo)和幫辦的作用，真正融入學(xué)校發(fā)展的比較少。[13]在分類(lèi)管理新政中，相關(guān)法律和政策文件明確提出民辦學(xué)校要加強(qiáng)黨的建設(shè)，黨組織成員必須全方位介入學(xué)校的決策層、監(jiān)督層和管理層，是學(xué)校董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層的法定成員；不少省份也在督促民辦高校完善董事會(huì)建設(shè)，推進(jìn)黨委書(shū)記進(jìn)入董事會(huì)參與決策，這從專(zhuān)業(yè)法律的地位明確了民辦高校黨組織工作的合法性，填補(bǔ)了黨組織參與民辦高校治理的法理空白。[12]黨委書(shū)記進(jìn)入董事會(huì)，充當(dāng)了當(dāng)然董事的角色，平衡了董事會(huì)的人員結(jié)構(gòu)；作為派駐人員，形成了政府對(duì)決策與執(zhí)行權(quán)力主體的監(jiān)督；參與重大問(wèn)題的討論與決策，分享了董事會(huì)的決策權(quán)力，形成了對(duì)舉辦者權(quán)力的制衡，因而是提高董事會(huì)制度實(shí)效性的重要舉措。黨組織參與治理有其理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也有其法律規(guī)定性。因此，需要落實(shí)黨組織的政治核心作用，發(fā)揮黨委書(shū)記的主體責(zé)任。一是進(jìn)一步明確民辦高校黨委書(shū)記制度的法律規(guī)定性。民辦高校黨委書(shū)記制度意義重大，特別是在公共財(cái)政加大補(bǔ)助的情況下，黨委書(shū)記對(duì)公共財(cái)政公益性的發(fā)揮有著重要的責(zé)任，所以要特別明確黨委書(shū)記的法律意義，界定其責(zé)任。二是明確選配標(biāo)準(zhǔn)，為民辦高校選派、選好黨委書(shū)記。除政治標(biāo)準(zhǔn)外，最好能為民辦高校選配懂教育、懂管理的書(shū)記，保證黨委書(shū)記的整體素質(zhì)和履職能力。黨委書(shū)記選派要處理好行政關(guān)系，規(guī)定好薪酬待遇等相關(guān)問(wèn)題。三是通過(guò)規(guī)定程序讓黨委書(shū)記進(jìn)入學(xué)校決策層和管理層。明確黨委書(shū)記通過(guò)法定程序進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)，直接參與學(xué)校重大問(wèn)題的討論與決策，監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，引導(dǎo)、支持董事會(huì)按照章程的規(guī)定落實(shí)科學(xué)決策與民主決策，成為促進(jìn)董事會(huì)決策與執(zhí)行公開(kāi)透明的責(zé)任主體。從當(dāng)前來(lái)看，在民辦高校內(nèi)部能對(duì)舉辦者權(quán)力予以監(jiān)督和制衡的制度設(shè)計(jì)，最關(guān)鍵的還是落實(shí)“雙向進(jìn)入，交叉任職”的政策，讓黨委書(shū)記進(jìn)入決策層，兼任董事會(huì)董事。

（四）保障校長(zhǎng)的行政決策權(quán)，明確舉辦者與校長(zhǎng)的權(quán)力邊界

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一種校內(nèi)行政決策制度。校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，提出組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，組建行政團(tuán)隊(duì)開(kāi)展工作。這樣一來(lái)，學(xué)校的行政工作總體上由專(zhuān)職校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)與舉辦者形成了明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，共同保障民辦高校的健康發(fā)展。因此，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是民辦高校董事會(huì)制度的本質(zhì)內(nèi)涵之一。從對(duì)全校重大活動(dòng)的組織、計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、決策等職能來(lái)看，校長(zhǎng)對(duì)外代表學(xué)校的價(jià)值觀(guān)與美譽(yù)度，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)全校的工作，是學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)的中心。校長(zhǎng)的作用不可替代，特別是其專(zhuān)業(yè)權(quán)力的行使有利于董事會(huì)制度治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

按照法律規(guī)定，民辦高校校長(zhǎng)的聘任權(quán)在董事會(huì)，校長(zhǎng)有權(quán)組建管理團(tuán)隊(duì)，并報(bào)董事會(huì)批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，舉辦者不僅選聘了第一任校長(zhǎng)，還在校長(zhǎng)退休或辭職后又親自選聘了其他校長(zhǎng)，而且基本都是自己說(shuō)了算。校長(zhǎng)對(duì)副校長(zhǎng)的任用沒(méi)有決定權(quán)，幾乎全由舉辦者一人決定。由于缺乏職業(yè)安全感與足夠的授權(quán)，校長(zhǎng)權(quán)力無(wú)法得到有效保障，專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)不能發(fā)揮，辦學(xué)權(quán)得不到落實(shí)。也有民辦高校長(zhǎng)期存在著校長(zhǎng)與舉辦者的矛盾，甚至頻繁更換校長(zhǎng)，以至于良好的辦學(xué)規(guī)范無(wú)法形成。因此，當(dāng)前民辦高校的一個(gè)悖論就是，面對(duì)復(fù)雜的事務(wù)，大學(xué)需要一個(gè)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，結(jié)果我們卻有一個(gè)弱小的經(jīng)營(yíng)管理層。結(jié)合國(guó)外一流大學(xué)的校長(zhǎng)遴選制度以及我國(guó)民辦高等教育的辦學(xué)實(shí)際，民辦高校校長(zhǎng)作用的發(fā)揮需要形成職業(yè)化的校長(zhǎng)選聘制度，建立有效的校長(zhǎng)履職保障制度。[14]一是完善選聘制度。在法律政策上更加關(guān)注民辦高校校長(zhǎng)的準(zhǔn)入制度，規(guī)范校長(zhǎng)的聘任程序。完善選聘制度，主要是規(guī)范校長(zhǎng)產(chǎn)生環(huán)節(jié)的舉辦者權(quán)力，解決校長(zhǎng)產(chǎn)生的規(guī)范性問(wèn)題，從而為校長(zhǎng)治理創(chuàng)設(shè)嚴(yán)肅、合法的環(huán)境。二是充分保證校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)權(quán)力。舉辦者與校長(zhǎng)的作用是不同的，特別是在規(guī)范化辦學(xué)層面，校長(zhǎng)的作用更是無(wú)法替代。為了保障校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)權(quán)力，需要明確舉辦者與校長(zhǎng)權(quán)力的邊界，給予校長(zhǎng)充分的授權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與行政管理權(quán)的分離。三是構(gòu)建校長(zhǎng)職業(yè)化的保障機(jī)制。公辦高校校長(zhǎng)有成熟的干部選拔任命制度，政府應(yīng)該不斷完善民辦高校校長(zhǎng)的流動(dòng)秩序，為民辦高校遴選校長(zhǎng)提供便利。與此同時(shí)，健全校長(zhǎng)培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)制，為民辦高校的校長(zhǎng)職業(yè)化提供制度保障。校長(zhǎng)職業(yè)化的發(fā)展，也從制度層面明確了舉辦者與校長(zhǎng)的關(guān)系，促進(jìn)了學(xué)校管理的專(zhuān)業(yè)化，保證了董事會(huì)制度的治理價(jià)值。