李洪峰 李東旭

內(nèi)容提要 在非洲所有次地區(qū)組織中,西非國家經(jīng)濟(jì)共同體是維和經(jīng)驗(yàn)最為豐富的一個(gè)。2000年以來,西共體不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化維和機(jī)制建設(shè),提升維和能力,應(yīng)對成員國內(nèi)部頻發(fā)的政治動(dòng)蕩和軍事危機(jī)。西共體在軍事和政治上已經(jīng)具有一定的直接干預(yù)能力,并得到了聯(lián)合國等國際組織和相關(guān)合作國家的支持。但內(nèi)外多重因素制約著干預(yù)行動(dòng)的效率,西共體仍需更好地推進(jìn)西非地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會的全方位發(fā)展,提升和平安全能力,降低地區(qū)沖突風(fēng)險(xiǎn)。

西非國家經(jīng)濟(jì)共同體②現(xiàn)成員國包括十五個(gè)國家：貝寧、佛得角、岡比亞、加納、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、科特迪瓦、利比里亞、馬里、尼日爾、尼日利亞、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、多哥和布基納法索。(CEDEAO,下簡稱“西共體”)成立于1975年,以促進(jìn)成員國在經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的發(fā)展與合作為使命。由于部分成員國的政治動(dòng)蕩和武裝沖突威脅到地區(qū)和平發(fā)展,維和很快就被納入其行動(dòng)范圍。20世紀(jì)70年代末80年代初,西共體集體安全的理念從互不侵犯發(fā)展為互助防御,成員國一致認(rèn)為需要對遭受沖突和戰(zhàn)亂的國家提供安全支持以保障西非地區(qū)安全,并為此簽訂了多項(xiàng)防御協(xié)議,為維和行動(dòng)提供了初步的法理和機(jī)制框架。數(shù)十年來,西共體在利比里亞、幾內(nèi)亞比紹、塞拉利昂、科特迪瓦、馬里等國組織了多次斡旋和軍事干預(yù)行動(dòng),成為維和經(jīng)驗(yàn)最為豐富的非洲次地區(qū)組織。

非洲和平安全關(guān)系到中非合作的推進(jìn),我國學(xué)者對西共體維和行動(dòng)保持了一定關(guān)注?，F(xiàn)有成果中關(guān)于90年代利比里亞維和行動(dòng)的研究較多。學(xué)者們集中闡述了西共體在行動(dòng)合法性和干預(yù)原則方面遭遇的困難(鄭雪飛2001,莫翔2013),主要包括：軍事干預(yù)行動(dòng)缺乏法理支撐,維和行動(dòng)與不干涉內(nèi)政原則、沖突方“同意”原則相沖突,維和部隊(duì)行動(dòng)能力不足,成員國立場不統(tǒng)一,次地區(qū)與聯(lián)合國維和行動(dòng)協(xié)調(diào)不力等。在中非合作不斷深化、部分西非國家開始參與“一帶一路”倡議的背景下,有必要進(jìn)一步跟蹤關(guān)注西共體所面臨的安全現(xiàn)狀以及該組織的應(yīng)對舉措。

本文將觀察21世紀(jì)以來西共體維和機(jī)制的完善過程,分析其應(yīng)對成員國內(nèi)部動(dòng)蕩的具體舉措、取得的成果及其面臨的困難。

一、西共體維和機(jī)制的逐步完善

維和機(jī)制的鞏固和完善是西共體維和行動(dòng)得以持續(xù)并取得進(jìn)展的基礎(chǔ)。西共體吸取了90年代維和行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),意識到必須進(jìn)一步強(qiáng)化集體機(jī)制的合法性和行動(dòng)力。因此,西共體于1999年通過了《關(guān)于建立沖突預(yù)防、管理、解決及維和與安全機(jī)制的協(xié)議》(le Protocole relatif au Mécanisme de prévention,de gestion,de règlement de conflits,de maintien de la paix et de la sécurité,下簡稱《協(xié)議》),2001年通過了《關(guān)于民主和良治的補(bǔ)充協(xié)定》(Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance)。2008年,西共體又通過了《西共體沖突預(yù)防框架》(Cadre de prévention des conflits de la CEDEAO),加強(qiáng)了預(yù)警機(jī)制建設(shè)。以上述文件為依托,西共體在近20年中逐步鞏固其維和機(jī)制,并不斷加強(qiáng)維和能力建設(shè)。

1.機(jī)構(gòu)的完善

《協(xié)議》制定了較完備的共同體集體安全機(jī)構(gòu)框架。在沖突管理、維和及人道主義援助等事務(wù)方面,西共體國家元首與政府首腦會議(la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement)是最高決策機(jī)構(gòu),首腦會議授權(quán)給調(diào)停與安全理事會(Conseil de Médiation et de Sécurité),由后者以其名義制定維和措施。該理事會由九個(gè)成員國組成,其中七個(gè)由國家元首與政府首腦會議選出,其余兩個(gè)是前后兩屆西共體輪值主席國。調(diào)停與安全理事會的成員包括國家元首、部長(外交部長、內(nèi)政部長、國防部長等)或大使,他們共同決定政治行動(dòng)和軍事行動(dòng)的部署,確定這些行動(dòng)的權(quán)限并根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。在西共體委員會(Commission de la CEDEAO)③該機(jī)構(gòu)的前身為執(zhí)行秘書處(Secrétariat exécutif),2006年西共體機(jī)構(gòu)改革后改名為“西共體委員會”。主席的建議下,調(diào)停與安全理事會可以任命西共體委員會主席的特別代表和維和部隊(duì)指揮官。

調(diào)停與安全理事會的支持機(jī)構(gòu)包括：防御和安全委員會(Commission de Défense et de Sécurité)、賢人理事會(Conseil des Sages)和西共體?；鸨O(jiān)督團(tuán)(le Groupe de contr?le du cessezle-feu de la CEDEAO,ECOMOG)。防御和安全委員會的成員包括：各成員國的三軍指揮官或等同職務(wù)者,內(nèi)政官員,移民、海關(guān)、禁毒、邊防和公共安全官員,他們負(fù)責(zé)維和行動(dòng)的技術(shù)和后勤工作,協(xié)助調(diào)停與安全理事會根據(jù)具體情況明確維和部隊(duì)的任務(wù)和職權(quán)范圍。

賢人理事會則由來自社會各界的知名人士組成,包括社會活動(dòng)家、政治人物和宗教領(lǐng)袖等,他們在特定情況下發(fā)揮調(diào)解和仲裁作用。其功能與非盟賢人小組④1991年,非洲統(tǒng)一組織國家元首和政府首腦會議通過了成立賢人小組的建議。賢人小組支持和平安全理事會和非盟委員會主席的工作,特別是在預(yù)防沖突方面。的功能類似,即發(fā)揮非洲傳統(tǒng)社會沖突解決機(jī)制的價(jià)值,深入接觸和影響不同的社會群體。比如,由于非洲區(qū)域組織對于女性在和平構(gòu)建中的作用日益重視,一些知名的女性社會活動(dòng)家得以進(jìn)入賢人理事會⑤聯(lián)合國官網(wǎng)：“Le Groupe des Sages：Son r?le pour prévenir les conflitsviolentsen Afrique”,https：//unchronicle.un.org/fr/article/le-groupe-des-sages-son-r-le-pour-pr-venir-les-conflits-violents-en-afrique,訪問日期：2018年12月3日。。馬里著名的女性主義者和工會主義者希拉·迪奧普(Sira Diop,1929—2013)就曾擔(dān)任西共體賢人理事會成員。賢人理事會定期開會研討,就相關(guān)議題提出建議。

?；鸨O(jiān)督團(tuán)由幾個(gè)多功能模塊(民用和軍用)組成,在各自國家隨時(shí)待命,肩負(fù)觀察和監(jiān)督任務(wù),包括維和行動(dòng)和人道主義行動(dòng)的后續(xù)、核查制裁的落實(shí)情況、預(yù)防性部署、和平重建、武裝解除、打擊有組織犯罪以及其他任務(wù)。90年代西共體的維和部隊(duì)由各成員國派兵組成,缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和機(jī)制化管理,導(dǎo)致反應(yīng)不力,甚至在利比里亞干預(yù)中發(fā)生過維和部隊(duì)立場搖擺的情況。因此,《協(xié)議》提出要組建和部署由軍隊(duì)力量和民事力量共同組成的維和部隊(duì)。2004年西共體宣布組建待命部隊(duì)(Force en attente de la CEDEAO,FAC),部隊(duì)人員包括軍人、警察和非軍事人員,總部設(shè)在尼日利亞首都阿布賈。2015年,西共體進(jìn)一步明確了待命部隊(duì)的戰(zhàn)略框架⑥“Force en attente de la CEDEAO：Le Cadre stratégique validépar les experts des Etats membres”,http：//www.guineeinter.com/magr1.php?type=rub2&langue=fr&code=calb18106,訪問日期：2018年12月12日。。

西共體委員會主席有權(quán)采取措施進(jìn)行調(diào)停,促進(jìn)沖突各方談判及和解。委員會主席除了推薦自己的特別代表和維和部隊(duì)指揮官人選,還負(fù)責(zé)任命賢人理事會成員。他與國家元首和政府首腦會議進(jìn)行協(xié)商,組織調(diào)停與安全理事會、賢人理事會、防御與安全委員會的會議?，F(xiàn)任主席是科特迪瓦前工業(yè)與礦業(yè)部長、具有豐富國際組織工作經(jīng)驗(yàn)的讓-克勞德·布魯(Jean-Claude Brou)。

從機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上看,西共體努力把成員國與和平安全問題相關(guān)的部門都納入機(jī)制當(dāng)中,發(fā)動(dòng)可資利用的各種社會力量,以滿足解決地區(qū)問題的實(shí)際需要?！秴f(xié)議》第27條還對干預(yù)程序進(jìn)行了規(guī)定,使不同部門能夠協(xié)調(diào)運(yùn)作。

2.干預(yù)原則與條件的限定

《協(xié)議》以《聯(lián)合國憲章》、《非洲統(tǒng)一組織憲章》和《非洲人權(quán)與民族憲章》為參照,明確了國家主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的原則,重申了建立集體安全機(jī)制的重要性和必要性,進(jìn)一步賦予了共同體干預(yù)成員國內(nèi)部沖突的合法性,從法律上支持集體安全機(jī)制對危機(jī)和沖突的快速反應(yīng)。

根據(jù)《協(xié)議》(第25條)和《關(guān)于民主和良治的補(bǔ)充協(xié)定》,西共體可進(jìn)行干預(yù)的情況有：發(fā)生攻擊或出現(xiàn)攻擊風(fēng)險(xiǎn),兩個(gè)或多個(gè)成員國之間發(fā)生沖突,成員國內(nèi)部發(fā)生有可能導(dǎo)致人道主義災(zāi)難或者威脅次地區(qū)和平安全的沖突,發(fā)生大規(guī)模違反人權(quán)或威脅國家法治的事件,民主選舉產(chǎn)生的政府遭到推翻或者被試圖推翻,以及其他調(diào)停與安全理事會認(rèn)為有必要干預(yù)的情況。干預(yù)行動(dòng)要在西共體委員會主席的建議下,或在非盟或聯(lián)合國請求下方能進(jìn)行,并需要經(jīng)過國家元首和政府首腦會議和調(diào)停與安全理事會的批準(zhǔn)。

3.次區(qū)域和平與預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)

西共體的預(yù)警機(jī)制在整個(gè)非洲是起步最早、建設(shè)最快的,90年代的維和經(jīng)驗(yàn)提供了非常有意義的參考。2008年,《西共體沖突預(yù)防框架》提出了預(yù)警機(jī)制建設(shè)方案,根據(jù)“上游預(yù)防”理念,從成員國社會文化經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域進(jìn)行沖突的預(yù)防,注重成員國內(nèi)部的預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)。西共體將成員國劃分為四個(gè)區(qū),每個(gè)區(qū)選擇一個(gè)中心城市設(shè)立觀察站,一區(qū)包括佛得角、岡比亞、幾內(nèi)亞比紹和塞內(nèi)加爾,觀察站設(shè)在岡比亞首都班珠爾。二區(qū)包括布基納法索、科特迪瓦、馬里和尼日爾,觀察站設(shè)在布基納法索首都瓦加杜古。三區(qū)包括加納、幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂,觀察站設(shè)在利比里亞首都蒙羅維亞。四區(qū)包括貝寧、尼日利亞和多哥,觀察站設(shè)在貝寧首都科托努。這一區(qū)域劃分的設(shè)計(jì)旨在保障西共體對次地區(qū)安全信息的實(shí)地獲取。然而,這一結(jié)構(gòu)受到各地人手配備與能力不平衡、區(qū)域組織與各國權(quán)責(zé)部門對接不力、地區(qū)形勢錯(cuò)綜復(fù)雜、輕武器非法擴(kuò)散、腐敗、跨界犯罪、極端宗教勢力等各種因素的影響,顯得越來越難以應(yīng)對地區(qū)和平安全的需求,因此西共體不斷受到預(yù)警應(yīng)對不力的批評。⑦Amandine Gnanguênon.Afrique de l'Ouest,faire de la prévention des conflits la règle et non l'exception.Publication de l'Observatoire Boutros-Ghali du maintien de la paix-septembre 2018,https：//www.observatoire-boutros-ghali.org/publications/afriquede-l%E2%80%99ouest-faire-de-la-pr%C3%A9vention-des-conflits-la-r%C3%A8gle-et-non-l%E2%80%99exception.訪問日期：2019年1月26日。

所以,2014年以來西共體啟動(dòng)改革,推動(dòng)預(yù)警機(jī)制的地方化,逐步撤銷四區(qū)設(shè)置,建立國家級協(xié)調(diào)中心。2017年,第一個(gè)預(yù)警與反應(yīng)機(jī)制國家協(xié)調(diào)中心(centre national de coordination du mécanismed'alerteprécoce et de réponse)在馬里首都巴馬科成立,作為試點(diǎn)。此后,試點(diǎn)范圍逐漸擴(kuò)大。2018年,又有四個(gè)國家協(xié)調(diào)中心分別在布基納法索、利比里亞、科特迪瓦和幾內(nèi)亞比紹成立。在此過程中,西共體努力加強(qiáng)信息技術(shù)在地空情報(bào)采集中的作用,并向美國等西方國家相關(guān)機(jī)構(gòu)尋求技術(shù)支持。⑧Commission de la CEDEAO.Rapport annuel 2016 de la CEDEAO,p.121.

西共體的預(yù)警機(jī)制是非洲其他地區(qū)效法的對象。2018年4月,在西共體與東非共同體(EAC)的會議上,西共體進(jìn)行了關(guān)于預(yù)警機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)共享;同年6月,西共體與西非經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟也簽署了關(guān)于危機(jī)和沖突預(yù)防的備忘錄。

正是基于以上機(jī)制建設(shè),西共體在過去的近20年中才有能力多次應(yīng)對發(fā)生在其成員國內(nèi)部的政治動(dòng)蕩或軍事沖突。

二、西共體內(nèi)部政治動(dòng)蕩的特點(diǎn)

西非地區(qū)政治動(dòng)蕩頻繁發(fā)生,嚴(yán)重影響了相關(guān)國家的和平發(fā)展。西非政治動(dòng)蕩主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先,涉及國家數(shù)量眾多,危機(jī)持續(xù)時(shí)間長,影響深遠(yuǎn)。自2000年起,經(jīng)歷了軍事政變或嚴(yán)重政治危機(jī)的國家有科特迪瓦、幾內(nèi)亞比紹、幾內(nèi)亞、尼日爾、馬里、布基納法索等。而在其中一些國家,如科特迪瓦,政治危機(jī)會連續(xù)發(fā)生,一次危機(jī)的暫時(shí)平息可能又為下一次危機(jī)埋下了隱患。

2002年,科特迪瓦發(fā)生選舉導(dǎo)致的暴力沖突,此次危機(jī)實(shí)際上要追溯到1999年,當(dāng)年羅貝爾·蓋伊(Robert Guei)將軍率領(lǐng)部隊(duì)推翻了科南·貝迪埃(Henri Konan Bédié)領(lǐng)導(dǎo)的政府。次年舉行的總統(tǒng)大選中,民調(diào)稱科特迪瓦人民陣線(Front populaire ivoirien)領(lǐng)導(dǎo)人洛朗·巴博(Laurent Gbagbo)領(lǐng)先,但蓋伊于10月23日聲稱獲得了總統(tǒng)選舉的勝利。而根據(jù)6個(gè)月之前剛剛制定的憲法,共和黨人民主聯(lián)盟(Rassemblement des Républicains)領(lǐng)導(dǎo)人阿拉薩內(nèi)·瓦塔拉(Alassane Ouattara)因國籍問題被排除在選舉之外?？偨y(tǒng)選舉導(dǎo)致了大規(guī)模的游行示威,巴博宣布自己為總統(tǒng),而蓋伊逃離阿比讓;隨后,巴博的支持者和瓦塔拉的擁護(hù)者發(fā)生暴力沖突。2002年8月,巴博成立新政府,全國范圍內(nèi)和解行動(dòng)也得到推進(jìn),但國內(nèi)的緊張氣氛并未消除。2002年9月19日,對現(xiàn)政府不滿的軍人發(fā)動(dòng)軍事政變,占領(lǐng)了北部地區(qū)。軍事政變事實(shí)上導(dǎo)致了國家的分裂,政府控制南部,科特迪瓦愛國運(yùn)動(dòng)(Mouvement patriotique de C?te d'Ivoire)控制了北部和東北部,另兩支反政府部隊(duì)——大西部人民運(yùn)動(dòng)(Mouvement Populaire ivoirien du Grand Ouest)和正義與和平運(yùn)動(dòng)(Mouvement pour la Justice et la Paix)則控制著西部。經(jīng)過西共體的干預(yù),科特迪瓦于2007年進(jìn)入政治過渡期,但在2010年下半年舉行的總統(tǒng)大選中,瓦塔拉和巴博都宣稱自己贏得選舉,由此出現(xiàn)“一國兩主”的選后危機(jī),直至2010年4月支持瓦塔拉的武裝攻占阿比讓,巴博下臺。

其次,總統(tǒng)大選往往是政治動(dòng)蕩的直接導(dǎo)火索,暴露了非洲政治民主化存在的問題?？铺氐贤叩臋?quán)力之爭并非是孤立的案例。2009年,尼日爾發(fā)生了因修憲導(dǎo)致的政治動(dòng)蕩。時(shí)任總統(tǒng)坦賈·馬馬杜(Tandja Mamadou)解散了議會和憲法法院,并在當(dāng)年8月4日以公投的方式通過新憲法,將總統(tǒng)任期延長了三年,這一舉動(dòng)遭到反對派、議會和憲法法院的強(qiáng)烈反對,最終引發(fā)軍事政變。西共體斡旋未果。2010年2月,坦賈政府被薩盧·吉博(Salou Djibo)推翻。此次危機(jī)持續(xù)到2011年3月馬哈馬杜·伊素福(Mahamadou Issoufou)當(dāng)選總統(tǒng)方得以結(jié)束。

2012年4月12日,幾內(nèi)亞比紹總統(tǒng)選舉時(shí)發(fā)生政變并導(dǎo)致選舉暫停。其國內(nèi)兩大政治力量——幾內(nèi)亞和佛得角非洲獨(dú)立黨(Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert)和社會革新黨(Parti de Rénovation sociale)——對立的緊張局勢不斷加劇。在西共體的督促下,幾內(nèi)亞比紹于2013年6月成立國民聯(lián)合政府,次年5月幾內(nèi)亞和佛得角非洲獨(dú)立黨人若澤·馬里奧·瓦斯(JoséMário Vaz)當(dāng)選總統(tǒng),并得到社會革新黨的承認(rèn)。但2015年8月危機(jī)再度發(fā)生,瓦斯總統(tǒng)撤消了多明戈斯·西蒙斯·佩雷拉(Domingos Sim?es Pereira)的總理職務(wù),二人爭奪對幾內(nèi)亞和佛得角非洲獨(dú)立黨的控制權(quán)。幾內(nèi)亞比紹各方因任命總理問題產(chǎn)生分歧,引發(fā)政治僵局。

與此類似,2014年10月,執(zhí)政27年的布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷(Blaise Compaoré)試圖通過修憲實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)連任,引發(fā)大規(guī)?？棺h,當(dāng)月31日孔波雷宣布辭職。布基納法索軍方宣布前總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì)(RSF)副指揮官亞科巴·伊薩克·齊達(dá)(Yacouba Isaac Zida)為過渡時(shí)期國家元首,引起國際社會譴責(zé)及國內(nèi)民眾抗議。2014年11月17日,米歇爾·卡凡多(Michel Kafando)受各方推選擔(dān)任過渡期總統(tǒng),齊達(dá)擔(dān)任過渡政府總理。2015年9月16日,忠于前總統(tǒng)孔波雷的總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì)中斷了在總統(tǒng)府舉行的內(nèi)閣會議,并逮捕臨時(shí)總統(tǒng)卡凡多、臨時(shí)總理齊達(dá)以及兩位部長,過渡政府被解散,此舉引發(fā)全國大面積游行示威以及支持過渡政府的軍隊(duì)與政變者之間的沖突。經(jīng)調(diào)停,過渡總統(tǒng)卡凡多宣布重新執(zhí)掌國家權(quán)力。

此外,在岡比亞,2016年12月總統(tǒng)大選后總統(tǒng)賈梅(Yahya Jammeh)敗選但拒絕交權(quán),引發(fā)政治危機(jī)。在多哥,2018年發(fā)生了持續(xù)一年的大規(guī)模民眾抗議活動(dòng),要求總統(tǒng)福雷·納辛貝(Faure Essozimna Gnassingbe)及其家族下臺,并進(jìn)行憲法改革。

第三,軍事力量與政治力量交織,與民族、宗教、資源等問題復(fù)雜交錯(cuò)在一起。2008年12月23日,幾內(nèi)亞發(fā)生軍事政變。2009年到2010年,幾內(nèi)亞國內(nèi)軍政府掌權(quán),各黨派紛爭不斷,并發(fā)生政治暗殺事件,導(dǎo)致社會動(dòng)蕩。

在馬里,局勢更為復(fù)雜,軍事危機(jī)也最為嚴(yán)重。2012年1月中旬,阿扎瓦德民族解放運(yùn)動(dòng)(Mouvement national pour la Libération de l'Azawad)(圖阿雷格族運(yùn)動(dòng)),加上伊斯蘭捍衛(wèi)者組織、伊斯蘭馬格里布基地組織和其他一些伊斯蘭武裝團(tuán)體,以及馬里軍隊(duì)的逃兵,發(fā)起了一系列對馬里北部政府軍的攻擊。3月22日,政府軍一些士兵發(fā)起兵變,由阿馬杜·薩諾戈(Amadou Sanogo)上尉領(lǐng)導(dǎo)的軍政府上臺,中止憲法并解散了政府機(jī)構(gòu)。政變加速了北部政權(quán)的崩潰,使阿扎瓦德民族解放運(yùn)動(dòng)能夠輕易打垮基達(dá)爾、加奧和廷巴克圖等地區(qū)的政府軍,并于4月6日宣布成立獨(dú)立的阿扎瓦德國。此次危機(jī)引發(fā)了西共體、非盟、聯(lián)合國安理會、法國等各方的干預(yù)行動(dòng),局勢直到2014年才相對平復(fù),但馬里政府與圖阿雷格族武裝的談判一直持續(xù)到2017年,馬里北方安全形勢并未完全穩(wěn)定,而恐怖主義組織的活動(dòng)使局勢進(jìn)一步復(fù)雜化。

三、西共體的干預(yù)行動(dòng)及其效果

在以上沖突或危機(jī)中,西共體都進(jìn)行了比較快速的介入。除了軍事干預(yù)與斡旋外,西共體在預(yù)警、武器流通、技術(shù)支持、邊界安全等方面也有較大力度的舉措,為此也舉辦各類培訓(xùn)和研討,以全面加強(qiáng)西共體機(jī)制的維和應(yīng)變能力。⑨可參閱西共體歷年工作報(bào)告。從西共體的具體行動(dòng)可以看出,1999年以來該組織所奉行的維和干預(yù)原則基本得到了遵守,各國元首發(fā)揮了積極的斡旋作用,西共體與聯(lián)合國等國際組織之間的協(xié)調(diào)也得到了進(jìn)一步加強(qiáng),在某種程度上實(shí)現(xiàn)了能力互補(bǔ)。但要看到,由于形勢的復(fù)雜性以及各成員國之間的分歧,并非每次介入都有良好成效。本節(jié)主要觀察西共體在軍事干預(yù)和斡旋方面的行動(dòng)。

1.軍事干預(yù)

西共體為維護(hù)地區(qū)安全所進(jìn)行的較大規(guī)模的軍事行動(dòng)分別是在科特迪瓦和馬里。

2002年科特迪瓦發(fā)生沖突后,西共體組建了維和部隊(duì)和一個(gè)6人聯(lián)絡(luò)組以處理危機(jī)。10月17日,科特迪瓦愛國運(yùn)動(dòng)和政府簽署了?；饏f(xié)議,西共體的部隊(duì)進(jìn)駐科特迪瓦,監(jiān)督?；饏f(xié)議的實(shí)施。但隨后西共體所牽頭的談判陷入僵局。后幾經(jīng)波折,直到2003年1月,科特迪瓦政府與反政府武裝才在法國馬爾庫西達(dá)成和平協(xié)議,并籌劃成立民族和解政府。2月4日,安理會通過了第1464(2003)號決議,要求科特迪瓦各派政治力量立即執(zhí)行馬爾庫西和平協(xié)議,并授權(quán)西共體部隊(duì)以及協(xié)助他們的法國部隊(duì)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章之規(guī)定,共同監(jiān)督和平協(xié)議執(zhí)行情況,并確保其行動(dòng)范圍內(nèi)平民的安全。西共體為此派遣了約3000名來自岡比亞、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹和馬里的維和士兵。2010年底科特迪瓦再次發(fā)生選舉危機(jī)時(shí),西共體在尼日利亞阿布賈召開了會議,決定出兵迫使巴博下臺,并且委托貝寧總統(tǒng)托馬·博尼·亞伊(Thomas BoniYayi)、塞拉利昂總統(tǒng)歐內(nèi)斯特·巴伊·科羅馬(Ernest Bai Koroma)、佛得角總統(tǒng)佩德羅·皮雷斯(Pedro Verona Rodrigues Pires)與巴博及瓦塔拉協(xié)商,未果。但由于尼日利亞出兵不積極,且加納拒絕出兵,這一次西共體未能落實(shí)向科特迪瓦出兵的決定。最終,瓦塔拉獲得法國軍隊(duì)的支持,巴博被捕,危機(jī)告一段落。

2012年馬里政變后,西共體任命布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷為危機(jī)調(diào)解人進(jìn)行斡旋。4月6日,馬里軍政府與西共體簽署一項(xiàng)框架協(xié)定。根據(jù)此項(xiàng)協(xié)定,時(shí)任馬里總統(tǒng)阿馬杜·圖馬尼·杜爾(Amadou Toumany Toure)辭職,國民議會議長迪翁昆達(dá)·特拉奧雷(Dioncounda Traoré)被任命為過渡期臨時(shí)總統(tǒng)。為尋求政治解決方法,西共體繼續(xù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。6月7日聯(lián)合國、非盟和西共體的代表齊聚阿比讓,決定由非盟向聯(lián)合國安理事會提交申請書,以確定在馬里的軍事行動(dòng)權(quán)限。西共體計(jì)劃派遣約3300名士兵前往馬里,并派出先遣隊(duì)伍。但西共體的努力并未取得明顯成效。當(dāng)年12月12日謝赫·莫迪博·迪亞拉(Cheikh Modibo Diarra)總理被迫辭職,由迪昂戈·西索科(Django Sissoko)接替,西共體表示反對此政治變動(dòng)。應(yīng)特拉奧雷總統(tǒng)的軍事援助要求,西共體進(jìn)一步完善了維和計(jì)劃。2012年12月20日聯(lián)合國安理事會決定在馬里實(shí)施軍事維和行動(dòng),幾周后法國出兵介入,西共體也立即派兵前往馬里。到2013年1月底,包括1200名尼日利亞士兵、650名貝寧士兵、500名塞內(nèi)加爾士兵及來自尼日爾、多哥、布基納法索、幾內(nèi)亞、加納、利比里亞和塞拉利昂的士兵在馬里部署就位,共計(jì)2900人,并于2013年7月編入聯(lián)合國維和部隊(duì)。可以看出,在馬里沖突的解決中,聯(lián)合國的維和框架為西共體提供了有力依托。⑩數(shù)據(jù)來源：“Mali：la Cedeao,Sanogo et les fous de Dieu”,https：//www.jeuneafrique.com/384431/politique/mali-cedeaosanogo-fous-de-dieu/,訪問日期：2018年12月15日。>

此外,2012年4月幾內(nèi)亞比紹政變后,西共體進(jìn)行了協(xié)調(diào)。在其督促下,2013年6月該國成立聯(lián)合政府,進(jìn)入過渡期。此后西共體出兵維護(hù)該國的政治平穩(wěn),550名來自尼日利亞、布基納法索、塞內(nèi)加爾、多哥和尼日爾的維和部隊(duì)一直負(fù)責(zé)過渡時(shí)期的安全保障。?數(shù)據(jù)來源：“Guinée-Bissau：l'éternelle médiation de la Cedeao”,https：//www.jeuneafrique.com/384336/politique/guineebissau-leternelle-mediation-de-cedeao/,訪問日期：2018年12月15日。

2.協(xié)調(diào)與斡旋

西共體非常重視各國政治生活的穩(wěn)定和政權(quán)的合法過渡,為此根據(jù)《關(guān)于民主和良治的補(bǔ)充協(xié)定》多次進(jìn)行了斡旋或干預(yù)。相關(guān)國家的領(lǐng)導(dǎo)人在其中發(fā)揮了非常積極的作用。

幾內(nèi)亞2008年12月發(fā)生軍事政變后,西共體暫停了幾內(nèi)亞西共體成員資格。調(diào)停進(jìn)程一開始進(jìn)行得非常緩慢,但經(jīng)過2009年4月布基納法索總統(tǒng)布萊斯·孔波雷多次斡旋,調(diào)停進(jìn)程加快。2009年12月中旬,西共體建議派兵前往幾內(nèi)亞,維持秩序保護(hù)平民,但是遭到幾軍政府拒絕。2010年1月塞古巴·科納特(Secouba Konate)接任過渡國民議會的領(lǐng)導(dǎo)人后,任命讓-瑪麗·多雷(Jean-Marie Doré)為總理,以期組成一個(gè)國民聯(lián)合政府并在6個(gè)月后舉行選舉,任何國民聯(lián)合政府、軍政府和過渡國民議會的成員不能參選。在此期間,西共體、非盟和聯(lián)合國協(xié)調(diào)配合,共同確保過渡政府的正常運(yùn)行。西共體與聯(lián)合國秘書長西非問題特別代表穆罕默德·伊本·錢巴斯(Mohammed Ibn Chambas)聯(lián)合邀請國際聯(lián)絡(luò)小組到幾內(nèi)亞,促進(jìn)其國內(nèi)對話的進(jìn)行。2010年,阿爾法·孔戴(Alpha Condé)當(dāng)選總統(tǒng),幾內(nèi)亞恢復(fù)了穩(wěn)定。

2009年尼日爾總統(tǒng)坦賈·馬馬杜(Tandja Mamadou)試圖通過修改憲法延長總統(tǒng)任期,西共體暫停了尼日爾的成員資格。隨后在因修憲導(dǎo)致的尼日爾國內(nèi)沖突中,西共體和平調(diào)停的努力失敗,2010年2月坦賈政府被薩盧·吉博推翻。西共體此后仍然堅(jiān)持了調(diào)停工作。2011年3月馬哈馬杜·伊素福當(dāng)選為總統(tǒng),尼日爾恢復(fù)秩序和穩(wěn)定。2016年岡比亞選舉危機(jī)時(shí),尼日利亞、利比里亞、塞拉利昂和加納四國總統(tǒng)集體赴岡斡旋,在危機(jī)的和平解決中發(fā)揮了積極作用。

但是在布基納法索和多哥的調(diào)停中,西共體調(diào)停能力的局限性顯現(xiàn)得更為明顯。2015年,塞內(nèi)加爾總統(tǒng)兼西共體輪值主席麥基·薩勒(Macky Sall)和貝寧總統(tǒng)博尼·亞伊前往布基納法索首都瓦加杜古參與調(diào)停,穆罕默德·伊本·錢巴斯也參與了此次調(diào)停。兩位總統(tǒng)提議赦免總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì),并在11月22日前舉行總統(tǒng)選舉,允許與前政府相關(guān)人員參加競選。此提議引起群眾以及政府軍的反對,西共體只能修改提議：懲罰引發(fā)政變的總統(tǒng)護(hù)衛(wèi)隊(duì),禁止孔波雷的親信參加總統(tǒng)選舉。2018年4月,西共體委派加納總統(tǒng)納納·阿庫福-阿多(Nana Akufo-Addo)和幾內(nèi)亞總統(tǒng)孔戴作為協(xié)調(diào)人協(xié)助危機(jī)調(diào)停解決。6月,西共體派出由加納內(nèi)政部長阿爾伯特·坎·達(dá)帕(Albert Kan Dapaah)和西共體委員會主席讓-克洛德·布魯率領(lǐng)的代表團(tuán)前往洛美,在多哥政府與反對派之間進(jìn)行斡旋。7月31日,西共體首腦峰會發(fā)布了解決多哥危機(jī)的路線圖。在對多哥沖突方的態(tài)度方面,西共體對執(zhí)政黨和反對黨的開放態(tài)度和對話意愿予以了肯定,敦促各方遵守多哥憲法,還要求多哥政府采取安撫措施,加快針對游行示威被捕人士的司法程序,采取有利于他們的措施,同時(shí)譴責(zé)暴力,要求多哥政界與市民社會力行克制,不要引發(fā)新的沖突影響到正在進(jìn)行的調(diào)解努力,要求警察部隊(duì)盡職盡責(zé)保護(hù)人員財(cái)產(chǎn)安全,并敦促在游行沖突中盜取警察武器者歸還武器。在多哥政治問題解決途徑方面,西共體首腦會議建議多哥政府重新考慮原本計(jì)劃于2018年12月20日舉行的議會選舉,敦促多哥政府和政黨進(jìn)行憲法改革,主要建議措施包括：總統(tǒng)選舉采取兩輪選舉制,將總統(tǒng)任期限制在兩任;重組憲法委員會,并限制成員連任次數(shù);還建議通過議會途徑采取改革并加速其實(shí)施。為此,西共體聘請了一位塞內(nèi)加爾知名律師阿利烏納·巴達(dá)拉·法勒(Alioun Badara Fall)作為專家就以上內(nèi)容提供咨詢。西共體首腦峰會還要求西共體委員會對后續(xù)選舉的進(jìn)行予以技術(shù)支持,并表示支持所委派的協(xié)調(diào)人促進(jìn)多哥國內(nèi)對話的推進(jìn),用可持續(xù)的方法快速解決多哥社會政治危機(jī)。為此成立的后續(xù)工作委員會中包括西共體協(xié)調(diào)人的代表、多哥執(zhí)政黨代表、14個(gè)反對黨聯(lián)盟的代表和西共體代表。

然而,多哥反政府的政黨聯(lián)盟發(fā)起的要求限制納辛貝的任期游行抗議一直持續(xù)到2018年年底。11月28日,西共體委員會發(fā)布公告,呼吁根據(jù)路線圖解決危機(jī)。12月初,西共體再次督促多哥政府暫緩議會選舉,要與反對黨聯(lián)盟達(dá)成共識,認(rèn)為如果反對派抵制并缺席選舉,那么會危害社會和平以及整個(gè)次地區(qū)的穩(wěn)定。但多哥政府仍然決定舉行議會選舉,12月24日,在國民議會選舉中,14個(gè)黨派結(jié)成的聯(lián)盟抵制選舉,造成選舉投票率僅為59.25%,納辛貝領(lǐng)導(dǎo)的保衛(wèi)共和聯(lián)盟贏得了91個(gè)議席中的59席,比上一屆減少了兩席。選舉后,反對派繼續(xù)組織了游行抗議。

所以總體上看,西共體的干預(yù)權(quán)限仍受到尊重成員國主權(quán)原則的制約,其作用通過調(diào)停機(jī)制得到發(fā)揮,但是并不能完全保障其主張的實(shí)施。

四、西共體應(yīng)對內(nèi)部動(dòng)蕩挑戰(zhàn)的困難分析

從上文可以看出,西共體維護(hù)區(qū)域政治穩(wěn)定的意愿非常強(qiáng)烈,待命部隊(duì)的建設(shè)也取得了可喜的進(jìn)展,其干預(yù)與斡旋行動(dòng)在沖突發(fā)生國受到較大程度認(rèn)可。此外,西共體得到聯(lián)合國、歐盟等國際組織在物質(zhì)、人力、國際輿論等各方面的支持,能夠更為有效地進(jìn)行多邊協(xié)調(diào)。比如在科特迪瓦、馬里危機(jī)的處理中,多層次合作的效應(yīng)就體現(xiàn)地較為明顯。然而,西共體在應(yīng)對其成員國內(nèi)部政治動(dòng)蕩時(shí)所受到的制約也十分明顯,效率和效用仍有很大的提升空間。究其原因,主要有以下幾點(diǎn)：

首先,1999年的《協(xié)議》的確賦予了西共體較大的干預(yù)權(quán)限,實(shí)現(xiàn)了國家主權(quán)的部分讓渡,但并未完全解決法理問題,對成員國主權(quán)平等、政治獨(dú)立原則的尊重仍然與干預(yù)行動(dòng)形成一定沖突。雖然有非洲學(xué)者認(rèn)為《協(xié)議》在超國家性(supranationalité)方面取得了很大突破?W.Léon Brice Tiendrebeogo.Les conflits armés et le processus d'intégration de la CEDEAO.Leipzig：Editions universitaires européennes,2012,p.33-34.,但是各成員對于主權(quán)弱化的擔(dān)憂仍影響到其在共同體內(nèi)部的參與程度?李伯軍.《當(dāng)代非洲國際組織》.杭州：浙江出版聯(lián)合集團(tuán),浙江人民出版社,2013,第284頁。,這對西共體干預(yù)的深度和廣度形成了制約。而且,西共體機(jī)構(gòu)尚沒有更多能力去影響成員國的內(nèi)部運(yùn)行,其行動(dòng)既受到國家主權(quán)因素的制約,更受到各國領(lǐng)導(dǎo)人意愿的挈肘。西共體在尼日爾、多哥等國的斡旋都典型地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

其次,政治動(dòng)蕩是西非地區(qū)的痼疾。從近二十年的歷史看,塞內(nèi)加爾、加納、貝寧、佛得角等民主政治相對完善、政局穩(wěn)定的國家并不占多數(shù)。科特迪瓦的內(nèi)部紛爭持續(xù)近十年。當(dāng)一個(gè)成員國發(fā)生動(dòng)蕩時(shí),民族、外交、首腦個(gè)人、邊界等因素也常常會影響到鄰國之間的關(guān)系,從而波及區(qū)域,并影響持久。即使是政治上長期相對穩(wěn)定的國家,也不能排除因?yàn)檎?quán)更迭發(fā)生沖突的可能性。只有整個(gè)西非地區(qū)在政治經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域全面進(jìn)步,才能真正減少政治動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)。

再次,從維和能力上看,西共體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其維和需求。2003年科特迪瓦危機(jī)時(shí),西共體主席曾經(jīng)強(qiáng)烈呼吁聯(lián)合國出兵,因?yàn)閰^(qū)域能力十分有限。西非國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然比較落后,人口出生率高,人民生活水平整體較低,地區(qū)和階層差異大,不發(fā)達(dá)、欠平等的社會狀況仍然是最主要的不穩(wěn)定因素之一。此外,各成員國之間的實(shí)力差距比較大,政治、經(jīng)濟(jì)、人口、社會特點(diǎn)各不相同,貢獻(xiàn)能力和外交目標(biāo)亦參差不齊。能力較弱的成員國在維和費(fèi)用分?jǐn)偵贤浇笠娭?而當(dāng)主要貢獻(xiàn)國發(fā)生政治波動(dòng)(如2007年的尼日利亞選舉)或者遇到財(cái)政問題,就會直接影響到共同體的維和能力。

根據(jù)西共體2016年的工作報(bào)告,2016年科特迪瓦和塞內(nèi)加爾的經(jīng)濟(jì)增長率較高,而其他國家都差強(qiáng)人意,甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。而尼日利亞的經(jīng)濟(jì)實(shí)力尤其影響到西共體的行動(dòng)實(shí)施。尼日利亞是西共體的積極推動(dòng)者,西共體維和機(jī)制也是由尼日利亞倡議成立的,并在很大程度上依賴于尼日利亞的資金和軍隊(duì)支持。2012年馬里維和行動(dòng)中,尼曾投入4500萬美元,并派遣1200人地面部隊(duì),發(fā)揮了積極的領(lǐng)導(dǎo)作用。?楊廣生.《尼日利亞對外關(guān)系研究》.杭州：浙江出版聯(lián)合集團(tuán),浙江人民出版社,2014,第173頁。2014年,尼日利亞經(jīng)濟(jì)增長率為6.3%,2015年降至2.7%,而2016年則出現(xiàn)了負(fù)增長,降至-1.5%?“2016年尼日利亞GDP增長為-1.5%”,中華人民共和國商務(wù)部官網(wǎng),http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201703/20170302525533.shtml,訪問日期：2018年12月3日。。

最后,西共體成員國之間的關(guān)系,尤其是各國關(guān)于西共體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的態(tài)度,也在一定程度上制約著西共體合作的內(nèi)容和效率。15個(gè)成員國中,貝寧、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、馬里、尼日爾、塞內(nèi)加爾、多哥和布基納法索都是法語國家,均為法語國家與地區(qū)國際組織(Organisation internationale de la Francophonie)的成員,與其前宗主國法國的關(guān)系密切,而法國在西非地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和軍事干預(yù)能力不容低估。西非經(jīng)濟(jì)貨幣共同體(Unionéconomique et monétaire ouest-africaine,UEMOA)的8個(gè)成員國(貝寧、加納、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、馬里、尼日爾、塞內(nèi)加爾、多哥和布基納法索)使用西非法郎,在金融、進(jìn)出口、經(jīng)濟(jì)合作上直接受到法國貨幣政策的影響,對尼日利亞貨幣奈拉的區(qū)域地位形成競爭。法國學(xué)者讓-馬克·夏泰涅(Jean-Marc Chataigner)在其研究中就曾提及西非法語國家對尼日利亞的戒備,?Chataigner Jean-Marc.?Le“modèle”de l'effondrement libérien ou la tentation de la déconstruction en Afrique de l'Ouest?.Afrique contemporaine,2003/2 n°206,p.208.這實(shí)際上也一定程度體現(xiàn)了法國因素對西非地區(qū)合作的影響。

簡言之,西非問題的復(fù)雜性既來自于地區(qū)自身的政治經(jīng)濟(jì)社會文化因素,也來自于外部力量對于非洲的牽制,尤其是在重大利益相關(guān)時(shí)。

結(jié) 語

西共體的維和行動(dòng)與其經(jīng)濟(jì)一體化相輔相成,上游預(yù)防和安全干預(yù)并行才能更好地降低區(qū)域沖突風(fēng)險(xiǎn),為此西共體及其成員國仍需調(diào)動(dòng)內(nèi)外力量,加強(qiáng)與聯(lián)合國等國際組織及其他國際力量的安全事務(wù)合作,才能真正推動(dòng)在和平發(fā)展問題上的“非洲解決方案”的完善與實(shí)施。