姜 濤

一、面臨的問題

發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)面臨的時(shí)代任務(wù),是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的堅(jiān)強(qiáng)后盾,是與國家法治建設(shè)相關(guān)的主題。在著力倡揚(yáng)新發(fā)展理念的時(shí)代背景下,發(fā)展必須以人為中心,與公民的權(quán)利配置及其制度保障密切相關(guān)。法治最根本的保障理念是權(quán)利保障理念,中國在2015年以后有望在全球發(fā)展上扮演重要角色,發(fā)展權(quán)正在以其豐富的內(nèi)涵和鮮明的集體權(quán)利屬性,成為我國前所未有的人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需求。2016年12月1日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》白皮書(以下簡稱《白皮書》)提出：“發(fā)展權(quán)貫穿于其他各項(xiàng)人權(quán)之中,其他人權(quán)為人的發(fā)展和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。”①中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》,人民出版社2016年版,第5頁?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》(以下簡稱《人權(quán)計(jì)劃》)指出：“2016—2020年,是中國全面建成小康社會(huì)的決勝階段,也是實(shí)現(xiàn)中國人權(quán)事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定有序發(fā)展的重要時(shí)期。”兩個(gè)文件的頒布意味著我國以發(fā)展權(quán)為核心的人權(quán)話語體系的日益成型。

法學(xué)不僅僅要回答發(fā)展權(quán)是什么,而更應(yīng)當(dāng)著力回答以何種制度建構(gòu)、保障發(fā)展權(quán),這是全面依法治國時(shí)代面臨的新主題、新任務(wù)：一方面,發(fā)展權(quán)作為人權(quán)下的基本概念,是對安全環(huán)境權(quán)、道路通行權(quán)等各種子權(quán)利概括后形成的類權(quán)利,“人權(quán)—發(fā)展權(quán)—子權(quán)利”是一種總的權(quán)利、類的權(quán)利與具體權(quán)利之間的關(guān)系。通過發(fā)展權(quán)這一概念的再界定,把分散在《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律中的各種具體權(quán)利進(jìn)行歸類,明確其權(quán)利屬性,并完善其制度保障,這都需要理論創(chuàng)新,具有重要的理論價(jià)值;另一方面,發(fā)展權(quán)作為人權(quán)的重要組成部分,如何認(rèn)識其內(nèi)涵,明確其制度保障,有一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的變革問題,如果說在法治建設(shè)初期尚無重視發(fā)展權(quán)保障的制度條件,致使理論界對發(fā)展權(quán)的制度保障認(rèn)識不足、重視不夠,那么隨著我國對人權(quán)事業(yè)發(fā)展的高度重視,以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的提出、實(shí)踐與深化,則需要以全新的制度創(chuàng)新體系保障民眾的發(fā)展權(quán),這就對法治中國建設(shè)提出了新任務(wù),具有重要的實(shí)踐意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(2016—2020年)(以下簡稱《“十三五”規(guī)劃綱要》)指出：“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是具有內(nèi)在聯(lián)系的集合體,是‘十三五’乃至更長時(shí)期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn),必須貫穿于‘十三五’經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。”立足于五大新發(fā)展理念,提煉與發(fā)展《人權(quán)計(jì)劃》中的發(fā)展權(quán),并建構(gòu)相應(yīng)的法律制度予以保障,是發(fā)展權(quán)研究的新突破,也是當(dāng)前法學(xué)研究繞不過去的時(shí)代主題。

對此,學(xué)界已經(jīng)形成一定的學(xué)術(shù)自覺,②學(xué)界對發(fā)展權(quán)是什么、發(fā)展權(quán)的類型、具體發(fā)展權(quán)的內(nèi)容及其法律制度保障、發(fā)展權(quán)的國家保障與國家保障等形成了大量研究成果,并涉及法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)綜合學(xué)科。截至2019年3月,以“發(fā)展權(quán)”為題名,可以在中國知網(wǎng)上檢索到文獻(xiàn)1649篇,法學(xué)文章對土地發(fā)展權(quán)、環(huán)境發(fā)展權(quán)、耕地發(fā)展權(quán)、區(qū)域發(fā)展權(quán)、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)、碳排放權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、農(nóng)民發(fā)展權(quán)等進(jìn)行了研究,學(xué)界一直在為拓寬發(fā)展權(quán)的領(lǐng)域與范圍努力。其中,研究成果最多的是土地發(fā)展權(quán),典型成果如程雪陽：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》,載《法學(xué)研究》2014年第5期;陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》,載《法學(xué)研究》2012年第4期等。研究成果最多的學(xué)者是汪習(xí)根教授,他對發(fā)展權(quán)的含義、發(fā)展權(quán)的本質(zhì)、發(fā)展權(quán)的法理、發(fā)展權(quán)與憲法發(fā)展、發(fā)展權(quán)的救濟(jì)機(jī)制、發(fā)展權(quán)與中國發(fā)展法治化、中國特色發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)道路、新發(fā)展理念與發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與發(fā)展權(quán)等進(jìn)行了較為全面的研究。理論界也呼吁走中國特色發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)之路,③汪習(xí)根：《中國特色發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)之路》,載《人民日報(bào)》2016年12月3日。以實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法治化、制度化。然而,當(dāng)公民的發(fā)展權(quán)遭受侵犯時(shí),國家給予何種救濟(jì)?對此,學(xué)界往往又語焉不詳,司法也往往無能為力。行政權(quán)與司法權(quán)是保障發(fā)展權(quán)的重要力量,黨的四中全會(huì)做出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出要構(gòu)建行政權(quán)力制約的監(jiān)督機(jī)制,并提出了行政權(quán)的司法監(jiān)督。④《決定》指出：“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè),努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！迸c此同時(shí),當(dāng)前我國法治建設(shè)中一個(gè)特別值得注意的動(dòng)向是,檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟作為一場新的公法革命,⑤“自7月1日起,試點(diǎn)兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施。這就意味著,在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域,當(dāng)社會(huì)公共利益和國家利益持續(xù)受到侵害,對經(jīng)過訴前程序,相關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織沒有提起民事公益訴訟,或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)的,作為‘國家隊(duì)’的各級檢察機(jī)關(guān)都將堅(jiān)決依法提起公益訴訟?！饼徚粒骸稄脑圏c(diǎn)到全面實(shí)施——“國家隊(duì)”的公益訴訟之路》,載《光明日報(bào)》2017年7月13日。目的在于確保發(fā)展的成果為民眾共享和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職務(wù)行為,這是一種以國家的努力實(shí)現(xiàn)公民自由的制度選擇。

行政公益訴訟與發(fā)展權(quán)的制度保障具有密切關(guān)系。使人民幸福發(fā)展的法律,才是最好的法律,發(fā)展權(quán)的保障事關(guān)人民的幸福。隨著安全環(huán)境權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、平等信息權(quán)、均等衛(wèi)生權(quán)、食品安全權(quán)、用藥安全權(quán)、用水安全權(quán)等新型發(fā)展權(quán)的出現(xiàn),新型發(fā)展權(quán)的保障固然與民眾“為權(quán)利而奮斗”的努力密不可分,但在重視“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法”的時(shí)代背景下,更需要行政機(jī)關(guān)依法行政,⑥發(fā)展權(quán)的保障是一種綜合的指涉,涉及企業(yè)的努力、社會(huì)組織的努力、個(gè)體的努力、行政機(jī)關(guān)依法行政等,其中,行政機(jī)關(guān)依法行政是發(fā)展權(quán)的制度保障,行政機(jī)關(guān)在于維護(hù)公共利益、保障民眾的公共福祉,法治政府建設(shè)的總目標(biāo)是“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”,唯有如此,才能確保行政機(jī)關(guān)的公共性,服務(wù)于公共利益。也需要公正司法的保障。由此帶來的問題是,面對發(fā)展權(quán)的保障,當(dāng)行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為時(shí),我們必須以法律制度創(chuàng)新促進(jìn)與保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn),從而惠及普遍個(gè)體。就此而言,走中國特色發(fā)展權(quán)道路,需要?jiǎng)?chuàng)新思考發(fā)展權(quán)保障的法律制度體系。發(fā)展權(quán)保障不僅涉及公民個(gè)體為實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)權(quán)利的努力,而且在更深層次上涉及國家以何種制度建構(gòu)保障公民的發(fā)展權(quán)不被行政不作為或亂作為所侵犯。在發(fā)展權(quán)保障的制度體系中,個(gè)體的努力與國家的努力都是權(quán)利保障的重要組成部分。就國家的努力而言,當(dāng)代中國正呈現(xiàn)出“以行政公益訴訟構(gòu)建行政權(quán)與司法權(quán)之間的功能秩序,從而最大限度地保障發(fā)展權(quán)”的顯著變化。這需要我們從理論上明確發(fā)展權(quán)與行政公益訴訟的關(guān)系,尋求發(fā)展權(quán)保障的制度變革,并且從制度上明確當(dāng)前相關(guān)法律面臨的難題及修正路向,以為發(fā)展權(quán)的保障開辟順利的制度通道。

于此我們尚需追問：發(fā)展權(quán)是一種什么樣的權(quán)利?把發(fā)展權(quán)與行政公益訴訟關(guān)聯(lián)在一起的理論根基是什么?我們應(yīng)以何種理論回答行政公益訴訟與發(fā)展權(quán)保障的關(guān)系,從而使行政公益訴訟成為發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的制度保障?進(jìn)而,這種關(guān)系建構(gòu)會(huì)帶來何種法律制度變革?本文認(rèn)為,發(fā)展權(quán)在國內(nèi)法屬性上是一種實(shí)體性權(quán)利,在權(quán)利結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出個(gè)體發(fā)展權(quán)與集體發(fā)展權(quán)的二元結(jié)構(gòu),發(fā)展權(quán)的集體屬性需要國家承擔(dān)積極保障的義務(wù),發(fā)展權(quán)保障與檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原本是沒有關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域,而今卻因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的不作為而產(chǎn)生關(guān)聯(lián)：法諺“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”告訴我們,公民的發(fā)展權(quán)作為一種國內(nèi)法意義上的集體權(quán)利,并不是一個(gè)可以自由實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,是一種典型的“經(jīng)由國家的自由”,它的實(shí)現(xiàn)需要國家履行保障發(fā)展權(quán)的責(zé)任,需要行政機(jī)關(guān)合法地、積極地履行自己的職責(zé),這就要形成司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序,以行政公益訴訟制度督促行政機(jī)關(guān)依法行政,進(jìn)而確保發(fā)展權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

二、發(fā)展權(quán)保障的理論與現(xiàn)實(shí)困境

中國當(dāng)前應(yīng)以發(fā)展權(quán)為核心重構(gòu)人權(quán)話語體系,將發(fā)展權(quán)作為人權(quán)話語體系的核心,是對以個(gè)人自由權(quán)利為核心的西方主流人權(quán)話語體系的超越。⑦參見常?。骸兑园l(fā)展權(quán)為核心重構(gòu)人權(quán)話語體系》,載《求是》2017年第14期。但是,國內(nèi)學(xué)界在研究發(fā)展權(quán)時(shí),多將其理解為國際法意義上的發(fā)展權(quán),忽視其國內(nèi)法屬性,也沒有充分關(guān)注發(fā)展權(quán)的新類型及其制度保障需求,從而帶來發(fā)展權(quán)保障的理論與現(xiàn)實(shí)困境。因此,本文把對發(fā)展權(quán)的傳統(tǒng)定義及其反思、發(fā)展權(quán)的新類型及其挑戰(zhàn)作為討論的邏輯起點(diǎn)。

（一）學(xué)界對發(fā)展權(quán)的國內(nèi)法屬性缺乏理論認(rèn)知

發(fā)展權(quán)是什么?發(fā)展權(quán)是一種個(gè)體權(quán)利抑或集體權(quán)利?這總能引起爭議。長期以來,區(qū)分個(gè)體發(fā)展權(quán)與集體發(fā)展權(quán),把個(gè)體發(fā)展權(quán)解釋為個(gè)人的自由與發(fā)展,把集體發(fā)展權(quán)解釋為國家的發(fā)展權(quán),主要是發(fā)展中國家的發(fā)展問題,這是為建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序提供理論依據(jù)。

這種意義上的集體發(fā)展權(quán)屬于國家與國家之間的發(fā)展權(quán),已經(jīng)超過法律的框架,屬于政治或國家談判的范疇。比如,有學(xué)者指出：“發(fā)展權(quán)不僅僅是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利,而且是一項(xiàng)集體權(quán)利,每個(gè)個(gè)人組成的國家、民族乃至全人類是該集體權(quán)利的主體,發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)在國際社會(huì)中表現(xiàn)為每個(gè)國家、民族的集體權(quán)利?！雹嗬罘f：《發(fā)展權(quán)與主權(quán)的互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的基本要求》,載《政治與法律》2007年第4期。有學(xué)者把發(fā)展權(quán)劃分為國家發(fā)展權(quán)、區(qū)域發(fā)展權(quán)和個(gè)人發(fā)展權(quán)。⑨齊延平：《論發(fā)展權(quán)的制度保護(hù)》,載《學(xué)習(xí)與探索》2008年第2期。還有學(xué)者區(qū)分狹義的發(fā)展權(quán)與廣義的發(fā)展權(quán),主張狹義的發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)集體人權(quán),廣義的發(fā)展權(quán)首先是一項(xiàng)個(gè)人人權(quán),同時(shí),廣義的發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和意義適用于每個(gè)國家。⑩參見李步云：《發(fā)展權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵和重大意義》,載《人權(quán)》2015年第4期。

把發(fā)展權(quán)視為國家或民族的發(fā)展權(quán),也是國際公約的立場,聯(lián)合國大會(huì)于1979年11月23日通過的《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》正式確立發(fā)展權(quán)的概念,強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)人權(quán),平等的發(fā)展機(jī)會(huì)既是各個(gè)國家的特權(quán),也是各國國內(nèi)個(gè)人的特權(quán)?！鄙鲜鰠^(qū)分盡管視角不同,但都把發(fā)展權(quán)或廣義的發(fā)展權(quán)解釋為國家的發(fā)展權(quán)。強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)是國家的權(quán)利,認(rèn)為“發(fā)展權(quán)是發(fā)展中國家在發(fā)展問題上提出的新的法律概念,是新舊國際經(jīng)濟(jì)秩序斗爭的產(chǎn)物”。?朱炎生：《發(fā)展權(quán)概念探析》,載《政治學(xué)研究》2001年第3期。這是發(fā)展權(quán)被提出時(shí)的原初含義,也是發(fā)展權(quán)的本來面目,目的在于確保第三世界國家的發(fā)展權(quán),以建構(gòu)國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序。這“已經(jīng)超越了國際人權(quán)法的特定范疇,而成為指導(dǎo)國際關(guān)系各個(gè)領(lǐng)域的一般國際法原則”。?朱炎生：《發(fā)展權(quán)的演變與實(shí)現(xiàn)途徑——略論發(fā)展中國家爭取發(fā)展的人權(quán)》,載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2001年第3期。這種意義上的發(fā)展權(quán)是作為國際法意義上的發(fā)展權(quán),它是發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的比較概念,是發(fā)展中國家相對于發(fā)達(dá)國家的特殊權(quán)利,目的在于支持第三世界的發(fā)展,以建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序。這是一種為發(fā)展中國家極力主張,但卻為發(fā)達(dá)國家堅(jiān)決反對的發(fā)展權(quán),有西方學(xué)者稱：“如果一定要將集體的權(quán)利視作人權(quán)的話,應(yīng)該將其理解為,作為一個(gè)活動(dòng)于社會(huì)集體中的個(gè)人的權(quán)利。”?Jack Donnelly,Universal Hu man Rights In Theor y and Practice,Cornell University Press,1989,p.146.

長期以來,學(xué)界對國際法意義上的發(fā)展權(quán)進(jìn)行了系統(tǒng)研究,也指出了發(fā)展權(quán)的集體權(quán)利屬性,但卻忽視了對國內(nèi)法意義上發(fā)展權(quán)的集體屬性及其理論建構(gòu)。國內(nèi)法意義上的發(fā)展權(quán)是與公民“命運(yùn)共同體”相關(guān)的安全環(huán)境權(quán)、均等衛(wèi)生權(quán)、食品安全權(quán)、用藥安全權(quán)、道路通行權(quán)等以集體形態(tài)呈現(xiàn)、以全體公民為權(quán)利主體、以公共利益為權(quán)利內(nèi)容的權(quán)利。從國內(nèi)法意義上思考,發(fā)展權(quán)具有如下“集體”特性：一方面,發(fā)展權(quán)是一種特殊群體或特殊區(qū)域的群體享有的權(quán)利,屬于具有相同屬性的個(gè)人所享有的權(quán)利,安全環(huán)境權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、道路通行權(quán)、平等信息權(quán)、均等衛(wèi)生權(quán)、食品安全權(quán)、用藥安全權(quán)、用水安全權(quán)都具有這種屬性,比如勞動(dòng)者享有的勞動(dòng)就業(yè)與獲得物質(zhì)報(bào)酬的權(quán)利,或某個(gè)區(qū)域的所有公民的環(huán)境安全權(quán),這種發(fā)展權(quán)是抽象的、應(yīng)然的權(quán)利。另一方面,發(fā)展權(quán)是個(gè)體發(fā)展權(quán)的綜合,發(fā)展權(quán)既是國內(nèi)個(gè)人的權(quán)利,也是個(gè)人權(quán)利的綜合,是一種“總分”關(guān)系,集體發(fā)展權(quán)是手段與方法,個(gè)人發(fā)展權(quán)是目的與歸宿,提出集體發(fā)展權(quán)的目的在于更好地促進(jìn)個(gè)人的發(fā)展權(quán)?？梢?發(fā)展權(quán)不同于個(gè)人自由與個(gè)體發(fā)展權(quán),是一種集體的權(quán)利與自由,這種集體的權(quán)利與自由必然會(huì)惠及個(gè)體自由與權(quán)利,這是中國新發(fā)展理論對世界人權(quán)理論體系與制度實(shí)踐的重大貢獻(xiàn)。

如此界定發(fā)展權(quán)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)突破意義。首先,把發(fā)展權(quán)解釋為國家的發(fā)展,強(qiáng)調(diào)全球治理體系的新格局,主要是一個(gè)政治命題,非一國國內(nèi)法所能解決,這也正是西方國家反對發(fā)展權(quán)概念的原因;而把發(fā)展權(quán)解釋為國內(nèi)公民的發(fā)展權(quán),是立足于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律制度所保障的集體權(quán)利,這種權(quán)利與傳統(tǒng)意義上個(gè)體的權(quán)利不同,是個(gè)體的組合所集體享有的整體性權(quán)利,如安全環(huán)境權(quán)、用水安全權(quán)等,都是民眾所集體享有的整體性權(quán)利。

其次,隨著經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)等的發(fā)展,以個(gè)體的發(fā)展權(quán)為綜合的發(fā)展權(quán)成為突出的社會(huì)問題,環(huán)境保護(hù)、土地征收、食品安全、用水安全、信息平等權(quán)等,成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn),這都超出了個(gè)體的發(fā)展權(quán)的范疇,成為一種新的發(fā)展權(quán)。如果我們將發(fā)展權(quán)看成是一個(gè)完整的有機(jī)體,那么,個(gè)體的發(fā)展權(quán)就是這一有機(jī)體中的“細(xì)胞”。若干相關(guān)的細(xì)胞則構(gòu)成有機(jī)體的“子系統(tǒng)”(如環(huán)境安全權(quán)等具體的發(fā)展權(quán)),整個(gè)有機(jī)體便是由這些各具獨(dú)特功能又相互關(guān)聯(lián)的“細(xì)胞”“子系統(tǒng)”有機(jī)構(gòu)成的。

再次,就個(gè)體的權(quán)利而言,比如勞動(dòng)權(quán)受到侵害,法律已經(jīng)建構(gòu)起完備的救濟(jì)體系,仲裁、訴訟等都可以確保個(gè)體的勞動(dòng)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。但是,就發(fā)展權(quán)而言,當(dāng)環(huán)境安全、土地發(fā)展權(quán)、用藥安全、食品安全等遭受侵害時(shí),往往涉及不特定或多數(shù)人的利益,是原子化的個(gè)人通過自身的努力無法實(shí)現(xiàn)的,這就需要政府積極作為,以行政執(zhí)法的努力保障民眾的發(fā)展權(quán)不被侵害。與之對應(yīng),當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行或不正確履行這種執(zhí)法職責(zé)時(shí),如何給予法律救濟(jì),以及如何在這種法律救濟(jì)中建構(gòu)司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序,則需要制度創(chuàng)新。

最后,如此認(rèn)定符合我國人權(quán)事業(yè)建設(shè)的最新態(tài)勢。集體發(fā)展權(quán)是個(gè)人發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),二者是辯證統(tǒng)一的,當(dāng)集體的發(fā)展權(quán)得到保障時(shí),則個(gè)人的發(fā)展權(quán)自然得到保障。正如《白皮書》所指出：“中國既重視個(gè)人發(fā)展權(quán),又重視集體發(fā)展權(quán),努力使二者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)?！瓫]有個(gè)人的發(fā)展,就沒有集體的發(fā)展;同時(shí),也只有在集體中,個(gè)人才能獲得全面發(fā)展。發(fā)展權(quán)既是每個(gè)人的人權(quán),又是國家、民族和全體人民共同享有的人權(quán),個(gè)人發(fā)展權(quán)只有與發(fā)展權(quán)統(tǒng)一起來,才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的最大化?！?前引①,中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編書,第7頁。也因此,本文意義上的發(fā)展權(quán)僅是指國內(nèi)法意義上具有集體屬性的發(fā)展權(quán)。

為何以往研究更多地關(guān)注其國際層面而忽略了其國內(nèi)層面的意義呢?一是其提出的原初動(dòng)因源于國際層面的需要,并沒有關(guān)注國內(nèi)發(fā)展及其法律保護(hù)的意義。二是以前還沒有到達(dá)意識到這個(gè)權(quán)利重要性的階段,但人類發(fā)展到今天,零和思維的國際法則已經(jīng)解決不了問題,人類的共同發(fā)展必將提上日程,并成為國內(nèi)法關(guān)注的中心。三是國內(nèi)學(xué)界盡管當(dāng)前也注意到發(fā)展權(quán)的集體權(quán)利屬性,但多將這種權(quán)利解釋為一個(gè)民族、一個(gè)國家的集體權(quán)利,而沒有立足于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化發(fā)展中出現(xiàn)的新問題,對發(fā)展權(quán)的新類型予以制度回應(yīng)。

我們尚需認(rèn)真對待發(fā)展權(quán)的國內(nèi)法屬性,中國作為人口最多的發(fā)展中國家,關(guān)于這個(gè)問題解決的迫切性、特殊性,以及日后國際上的大國示范性,都應(yīng)該有所作為。發(fā)展權(quán)事關(guān)人的自由,對“人的全面而自由的發(fā)展”意義重大,保障發(fā)展權(quán)就是保障人的自由、保障人的幸福生活,除國家政治經(jīng)濟(jì)新秩序的建立外,還有一個(gè)國內(nèi)法的保障問題,如果我們忽視國內(nèi)法意義上對發(fā)展權(quán)的保障,則不僅背離發(fā)展權(quán)的集體屬性,而且也難以回應(yīng)發(fā)展權(quán)新類型的制度需求。

（二）對發(fā)展權(quán)的新類型缺乏制度回應(yīng)

發(fā)展權(quán)是發(fā)展與人權(quán)的交匯點(diǎn),它是《“十三五”規(guī)劃綱要》新拓展的、客觀存在的權(quán)利,也是《人權(quán)計(jì)劃》立足于本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治建設(shè)予以保障的權(quán)利?！丁笆濉币?guī)劃綱要》提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念,是認(rèn)識發(fā)展權(quán)的時(shí)代指引,?汪習(xí)根：《新發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的根本指引》,載《人民日報(bào)》2016年6月8日?！度藱?quán)計(jì)劃》則拓展了發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵,使國內(nèi)法意義上的發(fā)展權(quán)成為發(fā)展目標(biāo),這應(yīng)當(dāng)引起決策者的重視,并成為理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的對象。歸納來看,兩個(gè)文件確立的發(fā)展權(quán)的新類型大概有如下八種。

1.道路通行權(quán)

中國人多,道路擁堵,為保持道路通暢,各地政府以地方性法規(guī)實(shí)施“搖號上牌”“禁摩令”“禁電令”“單雙號限行”“交通管制”等行政措施,從而帶來私人交通與公共交通、路權(quán)與人身權(quán)利、路權(quán)配置與公共環(huán)境、自行車路權(quán)與機(jī)動(dòng)車路權(quán)等利益沖突,這都涉及公民的道路通行權(quán)問題。道路通行權(quán)主要是機(jī)動(dòng)車道路通行權(quán),有學(xué)者指出：“‘道路通行權(quán)’是國家對‘人’的通行權(quán)用許可的方式進(jìn)行的權(quán)利限制,出發(fā)點(diǎn)為社會(huì)整體通行秩序,涉及公權(quán)力對道路資源的分配,屬于社會(huì)法域。”?李弋強(qiáng)：《“道路通行權(quán)”與“優(yōu)先通行權(quán)”——“路權(quán)”內(nèi)涵的法理思考》,載《前沿》2012年第24期。這種權(quán)利也是一種需要國家保障的權(quán)利。

2.平等信息權(quán)

在信息社會(huì)時(shí)代,網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展根本性地顛覆了傳統(tǒng)的信息交流環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管與民權(quán)保障的雙重訴求,在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對平等信息權(quán)的保障提出了新要求,信息權(quán)利是公民的基本權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平等享有是憲法和法律提出的要求。如何在發(fā)展中保障民眾平等享有信息,已經(jīng)成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。國務(wù)院《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009—2010年)》首次提出平等信息權(quán)的概念,?《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009—2010年)》指出：“實(shí)現(xiàn)全國文化信息資源共享工程‘十一五’建設(shè)目標(biāo)。到2010年底,實(shí)現(xiàn)縣縣建有支中心、村村建有基層服務(wù)點(diǎn),完成100 TB數(shù)字資源建設(shè)任務(wù)?！眹鴦?wù)院《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012—2015年)》強(qiáng)化了公民平等信息權(quán),?《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012—2015年)》提出要“加強(qiáng)文化館、博物館、圖書館、美術(shù)館、科技館、紀(jì)念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化設(shè)施建設(shè),向社會(huì)免費(fèi)開放。廣播電視村村通工程覆蓋20戶以下已通電自然村。全國廣播電視人口綜合覆蓋率達(dá)到99%。文化信息資源共享工程數(shù)字資源總量達(dá)到530百萬兆字節(jié),入戶率達(dá)到50%”,“到2015年,互聯(lián)網(wǎng)普及率超過45%?；ヂ?lián)網(wǎng)固定寬帶接入端口超過3.7億個(gè),城市家庭帶寬接入能力基本達(dá)到20兆位/秒以上,農(nóng)村家庭帶寬接入能力基本達(dá)到4兆位/秒以上,實(shí)現(xiàn)2億家庭光纖到戶覆蓋。建設(shè)寬帶無線城市。逐步提高農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)覆蓋和應(yīng)用普及水平”?！度藱?quán)計(jì)劃》則提出了“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”的目標(biāo),使公民平等信息權(quán)向互聯(lián)網(wǎng)空間發(fā)展。?《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》指出：“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)。城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)光網(wǎng)覆蓋,提供1000兆比特每秒以上接入服務(wù)能力,大中城市家庭用戶帶寬實(shí)現(xiàn)100兆比特每秒以上靈活選擇;98%的行政村實(shí)現(xiàn)光纖通達(dá),有條件地區(qū)提供100兆比特每秒以上接入服務(wù)能力,半數(shù)以上農(nóng)村家庭用戶帶寬實(shí)現(xiàn)50兆比特每秒以上靈活選擇。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程,支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化,提高知識服務(wù)能力,鼓勵(lì)推出優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)作品?！边@就明確了公民的信息權(quán)利,亦表明公民信息權(quán)利的有效保障,已經(jīng)得到黨和政府的高度重視。?參見楊智慧：《實(shí)現(xiàn)信息權(quán)利平等享有的途徑》,載《黑龍江日報(bào)》2011年8月30日。

3.安全環(huán)境權(quán)

金山銀山不如綠水青山,土地污染、空氣污染、飲水污染等已經(jīng)成為發(fā)展中的最大瓶頸,實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,已經(jīng)成為社會(huì)共識。國務(wù)院《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012—2015年)》指出：“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),著力解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題,保障環(huán)境權(quán)利?！薄度藱?quán)計(jì)劃》指出：“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系,著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題,實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善?！睆摹凹訌?qiáng)環(huán)境保護(hù)”到“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”,不僅體現(xiàn)了國家在環(huán)境治理上的新策略,而且也使公民安全環(huán)境權(quán)成為重要的發(fā)展權(quán)。

4.均等衛(wèi)生權(quán)

《人權(quán)計(jì)劃》提出：“促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。完善國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目,提高服務(wù)質(zhì)量效率和均等化水平,適時(shí)調(diào)整基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)繼續(xù)向基層傾斜。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦健康服務(wù)業(yè),推進(jìn)非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇?！边@就明確了均等衛(wèi)生權(quán)。

5.土地發(fā)展權(quán)

這一發(fā)展權(quán)并非國務(wù)院《人權(quán)計(jì)劃》所明示,經(jīng)濟(jì)改革的核心是土地制度,實(shí)行什么樣的土地制度,決定什么樣的發(fā)展方向。有學(xué)者指出,土地發(fā)展權(quán)需要重視部分土地增值收益返還社會(huì),在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等公共利益維護(hù)中有所貢獻(xiàn)。?參見前引②,程雪陽文。土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)的派生權(quán)利,它因國家管制權(quán)的行使而成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。?前引②,陳柏峰文。

6.用水安全權(quán)

保障用水安全權(quán)是美麗中國的“底線”,盡管我國目前并無《飲用水法》,但飲用水和空氣一樣是生命須臾不可或缺的環(huán)境要素,用水安全權(quán)屬于發(fā)展權(quán)的新類型,旨在保障生命健康和滿足其基本生活需要,從憲法到環(huán)境保護(hù)基本法,到環(huán)境保護(hù)單行法,再到環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中都有有關(guān)飲用水保護(hù)的規(guī)定。?參見龐子淵：《論飲用水權(quán)的權(quán)利屬性》,載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第11期?！度藱?quán)計(jì)劃》明確提出保障用水安全,指出：“全國新增供水能力270億立方米,城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程,農(nóng)村自來水普及率達(dá)80%以上,農(nóng)村集中供水率達(dá)85%以上?！?/p>

7.用藥安全權(quán)

藥品安全是人命關(guān)天的事,健康中國是一個(gè)充分彰顯人的內(nèi)在尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的國家戰(zhàn)略,它將公民自身的健康作為國家發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)來加以追求,建立了在用藥安全基礎(chǔ)上的國家責(zé)任。因?yàn)槿绻駴]有用藥安全的權(quán)利,則健康也就失去了立足之地。也因此,《人權(quán)計(jì)劃》明確提出保障用藥安全權(quán)的對策,即“完善基本藥物制度,健全藥品供應(yīng)保障機(jī)制。健全藥品檢查、檢驗(yàn)檢測體系,加強(qiáng)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測”。

8.食品安全權(quán)

《人權(quán)計(jì)劃》指出：“深入貫徹實(shí)施食品安全法,全面落實(shí)食品安全屬地監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)進(jìn)口食品安全監(jiān)管。實(shí)施科學(xué)監(jiān)管,建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍。健全食品安全信用體系,完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制?！笔称钒踩珯?quán)是健康中國的基石,不僅已成為人類最基本的人權(quán),成為需要國家保障的基本權(quán)利,是當(dāng)代基本人權(quán)的重要內(nèi)容,賦予了人權(quán)在一個(gè)創(chuàng)新與發(fā)展的時(shí)代新的內(nèi)涵與價(jià)值,而且豐富了人權(quán)的新內(nèi)涵,是一種安全獲得的請求權(quán)。?參見韓大元：《食品安全權(quán)是健康中國的基石》,載《中國食品安全報(bào)》2015年11月17日。

上述新型權(quán)利的特點(diǎn)是：它們不僅是個(gè)體的權(quán)利,而且是集體的權(quán)利,往往是以集體形態(tài)而存在,從而對依法行政提出更高的要求,也使依法行政面臨諸多難題。以安全環(huán)境權(quán)為例,享有安全的環(huán)境是個(gè)體的基本權(quán)利,同時(shí)又是集體的權(quán)利,這種權(quán)利雖然不是憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)利,但卻為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定,為公民集體所享有,該法第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,制定本法?！边@種權(quán)利的享有固然與企業(yè)、個(gè)人有關(guān),但也是政府的責(zé)任,需要以政府的努力來保障。這也具有明確的法律依據(jù),《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條?即“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞,對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識,采取低碳、節(jié)儉的生活方式,自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。、第10條?即“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門,對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。對此作出了明確規(guī)定。隨之而來的問題是,當(dāng)行政機(jī)關(guān)對環(huán)境安全權(quán)保護(hù)不力時(shí),以何種制度約束行政機(jī)關(guān)或予以救濟(jì),就是這些新的發(fā)展權(quán)類型提出的實(shí)踐挑戰(zhàn)。

可以說,《“十三五”發(fā)展規(guī)劃》確立的新發(fā)展理念是發(fā)展權(quán)保障的時(shí)代指引,《人權(quán)計(jì)劃》則拓寬了發(fā)展權(quán)的類型,但卻未真正被認(rèn)真對待,這并不意味著用藥安全、食品安全等沒有法律保障,而是集中體現(xiàn)為法律對其“集體性”屬性的保障缺失以及救濟(jì)制度的缺位。面對上述發(fā)展權(quán)的新類型,我們必須思考,發(fā)展權(quán)作為一國范圍內(nèi)人與人的發(fā)展權(quán),發(fā)展權(quán)能否成為一國法律調(diào)整的對象?如果能,我們又應(yīng)該以何種法律制度確保這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)能夠得到及時(shí)救濟(jì)?這些重要問題亟須研究。

三、發(fā)展權(quán)的權(quán)利屬性與國家保障義務(wù)

發(fā)展的本質(zhì)在于追求人的幸福生活,發(fā)展必須以保障民眾的發(fā)展權(quán)作為基本前提。而發(fā)展權(quán)與個(gè)體權(quán)利的最大區(qū)別在于：發(fā)展權(quán)具有集體權(quán)利屬性,涉及不特定多數(shù)人的利益,不僅具有權(quán)利實(shí)體性,而且需要國家承擔(dān)積極的保障義務(wù)。

（一）發(fā)展權(quán)的權(quán)利實(shí)體性

發(fā)展權(quán)是否具有作為法律權(quán)利存在的實(shí)體性,這是發(fā)展權(quán)能否成為國內(nèi)法意義上權(quán)利的基礎(chǔ)命題,也是一個(gè)與發(fā)展權(quán)的主體、客體和內(nèi)容相關(guān)的問題,不僅涉及發(fā)展權(quán)與其他權(quán)利的邊界,而且關(guān)乎發(fā)展權(quán)的證立問題。

首先,就權(quán)利主體而言,發(fā)展權(quán)是以集體作為權(quán)利享有的主體,以國家或政府作為權(quán)利保障的義務(wù)主體。這一權(quán)利屬于一國范圍內(nèi)具有相同屬性的全體公民,個(gè)體公民并不具有享有的權(quán)利能力,公民的集體才具有完整意義上的權(quán)利能力。發(fā)展的主體是人,發(fā)展的目的也是人,是為了“人的全面而自由的發(fā)展”,這正是發(fā)展權(quán)的本質(zhì)屬性,體現(xiàn)了發(fā)展權(quán)的根本價(jià)值。發(fā)展權(quán)具有如下“集體”特性：發(fā)展不是個(gè)人的發(fā)展,而是國內(nèi)全體人民的發(fā)展;發(fā)展不僅是個(gè)體的權(quán)利,而且是集體的權(quán)利。從某種意義上來說,發(fā)展權(quán)是個(gè)體發(fā)展權(quán)的綜合,發(fā)展權(quán)既是個(gè)人的權(quán)利,也是個(gè)人權(quán)利的綜合,以安全環(huán)境權(quán)為例,呼吸新鮮空氣,是一種個(gè)體的權(quán)利,涉及個(gè)人健康與幸福生活,同時(shí),也涉及集體的權(quán)利,涉及特定區(qū)域的公民的權(quán)利,并且這種權(quán)利不是一種相對于國家的自由,而是一種經(jīng)由國家的自由,需要代表社會(huì)公益的國家機(jī)構(gòu)積極履行自己的職責(zé)來保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？梢?發(fā)展權(quán)不同于個(gè)人自由與個(gè)體發(fā)展權(quán),是一種集體的權(quán)利與自由,這種集體的權(quán)利與自由必然會(huì)惠及個(gè)體自由與權(quán)利。

其次,就權(quán)利內(nèi)容來說,發(fā)展權(quán)與人身權(quán)利、名譽(yù)權(quán)、人格權(quán)等個(gè)體不同,是涉及公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與生態(tài)等方面發(fā)展的權(quán)利,是一種關(guān)乎人的幸福生活的權(quán)利,而不是關(guān)系人的生存的權(quán)利,發(fā)展必然是以集體方式存在,強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任、政府的責(zé)任。就屬性來說,發(fā)展權(quán)并不是一種“天賦人權(quán)”,不是一種自然權(quán)利,而是一種依賴國家發(fā)展所形成的“集體福利”,是一種“經(jīng)由國家的自由”。這是中國人權(quán)話語體系不同于西方國家人權(quán)話語體系的地方,西方學(xué)者更多強(qiáng)調(diào)權(quán)利天賦論,主張以個(gè)體自由為中心建構(gòu)人權(quán)話語體系,發(fā)展權(quán)則是一種典型的權(quán)利國賦論,因?yàn)檫@種權(quán)利不僅是以國家的發(fā)展為基礎(chǔ)的,強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化與生態(tài)等發(fā)展,為這一權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),而且也是以國家的制度建構(gòu)與制度創(chuàng)新來保障的,為了強(qiáng)化對發(fā)展權(quán)的保護(hù),有必要在新發(fā)展理念的時(shí)代建構(gòu)不同于國家發(fā)展權(quán)的發(fā)展權(quán)權(quán)利體系,把處于“集體狀態(tài)”的發(fā)展權(quán)保護(hù)轉(zhuǎn)變成法律制度。

最后,發(fā)展權(quán)的客體是公共利益。權(quán)利與利益有關(guān),是法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種資格。權(quán)利客體是權(quán)利設(shè)立的基礎(chǔ),是指權(quán)利所指向的對象,如史尚寬先生所指出：“權(quán)利以有形或無形之社會(huì)利益為其內(nèi)容或目的,……為此內(nèi)容或目的之成立所必要之一定對象,為權(quán)利之客體?！?史尚寬：《民法總論》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第248頁。就發(fā)展權(quán)來說,其權(quán)利客體是公共利益,發(fā)展權(quán)指向的對象包括環(huán)境安全、土地發(fā)展、用水安全、用藥安全、食品安全、均等衛(wèi)生等利益,這些“吃喝住穿行以及其他一些東西”都是一種公共利益,這種“惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的利益的存在,惠及本區(qū)域的每一個(gè)民眾,是一種“人的全面發(fā)展”的權(quán)利形態(tài)。

發(fā)展權(quán)具有權(quán)利實(shí)體性,這只是它成為權(quán)利的內(nèi)在根據(jù),但并不能以權(quán)利既成的法理予以證立。發(fā)展權(quán)的保障必然有一個(gè)法律化、法治化的過程,這都需要改善國家治理體系與治理能力,構(gòu)建完備的保障發(fā)展權(quán)的法治模式。而法治方式保障發(fā)展權(quán),則需要嚴(yán)格執(zhí)法,需要以司法監(jiān)督行政,以確保權(quán)力的公共性,從而確保公民實(shí)現(xiàn)全面而自由的發(fā)展。?對此,我國法律已經(jīng)有所體現(xiàn),以用藥安全為例,2015年修訂的《食品安全法》對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問責(zé),并增加了地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的規(guī)定。以安全環(huán)境權(quán)為例,綠色發(fā)展理念隱含著安全環(huán)境權(quán)這一發(fā)展權(quán),這一發(fā)展權(quán)并不是國與國之間的發(fā)展權(quán),而是國家發(fā)展中必須重視的、屬于全體公民的集體權(quán)利,這種集體權(quán)利是由個(gè)體公民所享有,也即這種權(quán)利最終會(huì)惠及大眾的利益,但卻匯集在一起而成為一項(xiàng)新的發(fā)展權(quán),需要法律對此“打包”保障。

（二）發(fā)展權(quán)的二元結(jié)構(gòu)與國家的保障義務(wù)

就屬性來說,發(fā)展權(quán)并不是一種“天賦人權(quán)”,不是一種自然權(quán)利,是一種依賴國家發(fā)展所形成的“集體福利”,是一種“經(jīng)由國家的自由”。發(fā)展權(quán)屬于社會(huì)權(quán)的范疇,呈現(xiàn)出一種典型的二元化結(jié)構(gòu),自然需要以國家的積極作為予以保障,并走向法治化。

就發(fā)展權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)而言,它呈現(xiàn)出一種典型的二元結(jié)構(gòu)：一是以抽象人為主體的整體發(fā)展權(quán);二是以具體人為主體的個(gè)體發(fā)展權(quán)。整體發(fā)展權(quán)與個(gè)體發(fā)展權(quán)之間是一種“你中有我、我中有你”的關(guān)系：一方面,從權(quán)利享有來說,發(fā)展權(quán)公平地惠及所在區(qū)域的每一個(gè)公民,是個(gè)體權(quán)利與自由的組合體,兩者之間是一種“總分”關(guān)系。比如,當(dāng)安全環(huán)境權(quán)這一發(fā)展權(quán)得到保障之后,所在區(qū)域的全體公民都受益。反過來,個(gè)體實(shí)現(xiàn)了自我權(quán)利,如在家里安裝凈化設(shè)備,并不必然惠及其他公民。另一方面,整體發(fā)展權(quán)惠及每一個(gè)公民,如果法律不關(guān)注這種權(quán)利的話,則個(gè)體發(fā)展權(quán)也難以實(shí)現(xiàn),從制度保障角度來看,個(gè)體發(fā)展權(quán)的保障并不能通過個(gè)體的救濟(jì)予以實(shí)現(xiàn),因?yàn)閭€(gè)體救濟(jì)只是這種“權(quán)利網(wǎng)”當(dāng)中的一個(gè)“網(wǎng)格”,并不會(huì)帶來權(quán)利保障的根本改變。以食品安全權(quán)為例,盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也規(guī)定了當(dāng)個(gè)人的消費(fèi)者權(quán)益遭受侵害時(shí),可以以投訴、起訴等救濟(jì)途徑保障自我的權(quán)利,但其與檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟相比,所涉及的范圍十分有限,并不是一種根本性、最優(yōu)的制度保障選擇。對此,往往需要國家救濟(jì),如環(huán)境行政執(zhí)法或行政公益訴訟?？梢哉f,隨著發(fā)展權(quán)成為人權(quán)話語的重要組成部分,國家必須對此承擔(dān)積極的義務(wù),以確保發(fā)展權(quán)的法治化實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展權(quán)的這種二元結(jié)構(gòu)與其社會(huì)權(quán)的屬性有關(guān)。憲法是規(guī)定公民的基本權(quán)利的最高法律,從權(quán)利保障的義務(wù)主體上進(jìn)行的區(qū)分,公民的權(quán)利與自由被區(qū)分為自由權(quán)與社會(huì)權(quán)兩大種類,前者是一種相對于國家的自由,即只要國家不干預(yù),權(quán)利則得以實(shí)現(xiàn);后者是一種經(jīng)由國家的自由,必須借助于國家的努力才能實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利。自由權(quán)與社會(huì)權(quán)的著力點(diǎn)不同,前者如人身權(quán)、身體自由權(quán)等,它是以限制國家權(quán)力為目標(biāo),只要在民眾同意的前提下實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的定型化,則公民的自由就有了保障,這正是夜警國家的理論邏輯。社會(huì)權(quán)是一種以國家的努力實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對國家的發(fā)展及制度建構(gòu)依賴性強(qiáng),如環(huán)境保護(hù),個(gè)人無法對抗強(qiáng)大的企業(yè),如果只是賦予個(gè)體維護(hù)自己權(quán)益的自由,則無疑“以卵擊石”,這種權(quán)利往往難以實(shí)現(xiàn)。自由權(quán)與社會(huì)權(quán)的法理基礎(chǔ)也不同,兩者分別對應(yīng)“法不禁止皆自由”與“經(jīng)由國家的自由”的法理,前者立足于保障公民的自由權(quán),主張凡是法律沒有禁止的行為,公民都可以去做,從國家義務(wù)的角度看,是一種消極的權(quán)利;后者立足于保障公民的社會(huì)權(quán),主張以國家權(quán)力的制度運(yùn)行,確保公民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展權(quán)屬于社會(huì)權(quán)的范疇,這種權(quán)利只有國家發(fā)展到一定階段才能實(shí)現(xiàn),以勞動(dòng)權(quán)為例,勞動(dòng)權(quán)意味著公民享有勞動(dòng)的權(quán)利,這種權(quán)利是屬于全體公民的,勞動(dòng)權(quán)作為一種權(quán)利,是一種國家通過發(fā)展而給公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利,如果國家發(fā)展處于低級階段,則會(huì)造成大量勞動(dòng)者沒有勞動(dòng)權(quán)。再以環(huán)境保護(hù)為例,這種保護(hù)固然包含個(gè)體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的努力,但終歸還是一種國家的保障,尤其是環(huán)境行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法。發(fā)展權(quán)和發(fā)展不一樣,它是一項(xiàng)集體權(quán)利,?前引⑩,李步云文。發(fā)展權(quán)的保障需要國家積極承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。公權(quán)力具有政治統(tǒng)治功能,對公民來說,“法不禁止皆自由”,對國家來說,“法無授權(quán)不可為”。重視“法不禁止皆自由”的法理,對保障公民的自由權(quán)具有重要意義,對于人身權(quán)等自由權(quán)而言,國家干預(yù)與公民自由是一種互斥關(guān)系,當(dāng)國家干預(yù)增多時(shí),則公民自由自然減少。但是,“法不禁止皆自由”的法理,并無助于公民實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán),?這一法理,學(xué)界也有其他批判聲音,如有學(xué)者認(rèn)為,人的行為不僅僅只受法律的約束,它還有紀(jì)律,還有道德,故,法不禁止的,并不意味著不為道德、紀(jì)律所禁止。參見劉作翔：《“法不禁止便自由”命題有缺陷》,載《北京日報(bào)》2016年8月15日。不能為集體權(quán)利的侵犯提供救濟(jì),國家成為消極自由的“失蹤者”,也難以真正實(shí)現(xiàn)“人的全面而自由的發(fā)展”。不難想象,當(dāng)各種環(huán)境污染事故不斷、恐怖襲擊時(shí)常發(fā)生,或者處于貧困狀態(tài)的時(shí)候,則公民也難以享有真正的自由。

公權(quán)力除了政治統(tǒng)治功能之外,還具有社會(huì)服務(wù)職能,公民需要借助于國家責(zé)任實(shí)現(xiàn)發(fā)展,國家應(yīng)當(dāng)保障公民的發(fā)展權(quán),這就不是單一的“法不禁止皆自由”所能包含的,需要強(qiáng)調(diào)一種“經(jīng)由國家的自由”的法理?！敖?jīng)由國家的自由”的法理有兩個(gè)理論前提：國家義務(wù)在法治建設(shè)中居于核心地位,以及發(fā)展權(quán)屬于積極的權(quán)利,而不是消極的權(quán)利。和西方國家法治建設(shè)的歷程不同,我國法治建設(shè)并不是一種“自下而上”的自發(fā)主義秩序,而是一種“自上而下”的建構(gòu)主義秩序,我國用幾十年的歷程走完了西方國家二百多年的法治發(fā)展道路。這其中自然有中國法治建設(shè)的成果經(jīng)驗(yàn),即國家對民眾承擔(dān)生存、照顧的義務(wù),以國家的努力實(shí)現(xiàn)“人的全面而自由的發(fā)展”。就此而言,我國盡管沒有市民社會(huì),但并不影響我國法治建設(shè)的成效。就發(fā)展權(quán)來說,這種權(quán)利是屬于不特定的多數(shù)人的集體權(quán)利,這種權(quán)利保障如果奉行“法不禁止皆自由”的法理,強(qiáng)調(diào)一種相對于國家的自由,則會(huì)混淆自由權(quán)與社會(huì)權(quán)的邊界,發(fā)展權(quán)不是自由權(quán),而是社會(huì)權(quán),以道路通行權(quán)為例,高速公路能否免費(fèi)通行,這關(guān)系到每一個(gè)公民的權(quán)利,但這又不是國家不作為即可實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,相反,道路通行權(quán)是一種積極的權(quán)利,需要以國家的作為予以保障。

西方學(xué)者否定發(fā)展權(quán)為法定權(quán)利的理由是：發(fā)展權(quán)規(guī)范并沒有為國家創(chuàng)設(shè)應(yīng)該遵守的義務(wù)規(guī)則,缺乏有效的制度支撐。這種理由并不成立,《“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“共享”作為五大發(fā)展理念之一,共享是一個(gè)與發(fā)展權(quán)正相關(guān)的范疇,共享的法律層面意味著以發(fā)展權(quán)為中心,實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的擴(kuò)張化與國家權(quán)力的定型化。發(fā)展權(quán)就是這種權(quán)利擴(kuò)張的體現(xiàn),而以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán),進(jìn)而構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序,就是權(quán)力定型化的集中體現(xiàn),這就是在為國家創(chuàng)設(shè)義務(wù)。在新發(fā)展理念之下,這種國家義務(wù)的創(chuàng)設(shè)與承擔(dān)是十分必要的,畢竟,公民的發(fā)展權(quán)是法治中國面臨的重大議題,它對完善以人為本的發(fā)展模式具有極為重要的意義,但公民的發(fā)展權(quán)并不是一種“相對于國家的自由”,不是一種可以靠自己的努力就可以實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,它的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等發(fā)展問題,也是一個(gè)制度保障與制度救濟(jì)問題?！白尠l(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”,?馮蕾、溫源：《讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民》,載《光明日報(bào)》2013年11月14日。則必須把發(fā)展權(quán)的保障納入法律制度,發(fā)展權(quán)的保障是一種國家與社會(huì)的共同治理格局,需要國家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,以形成“行政執(zhí)法監(jiān)督+司法審查保障”的法治共生格局。

發(fā)展權(quán)的本質(zhì)既是利益又是正義,當(dāng)民眾的發(fā)展權(quán)遭受破壞之時(shí),國家就具有義務(wù)保障發(fā)展權(quán),正如有學(xué)者所言：“在人權(quán)實(shí)現(xiàn)上,國家是最主要的人權(quán)義務(wù)主體,在發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)上更是如此,尤其發(fā)達(dá)國家在立法、行政與司法等國家公共權(quán)力的運(yùn)行領(lǐng)域均更加負(fù)有保障發(fā)展權(quán)的義務(wù)。國家作為人權(quán)義務(wù)主體在世界許多國家的憲法中均有所體現(xiàn),我國《憲法》第33條第3款也明確規(guī)定‘國家尊重和保障人權(quán)’。”?陳佑武：《中國發(fā)展權(quán)話語體系的基本內(nèi)涵》,載《人權(quán)》2017年第1期。與社會(huì)權(quán)相關(guān)的是國家義務(wù),侵犯社會(huì)權(quán)的行為,包括侵犯公民的發(fā)展權(quán)的行為,具有司法意義上的可訴性,對此,學(xué)界已經(jīng)有一定的學(xué)術(shù)自覺。憲法學(xué)者指出：“在憲法學(xué)意義上,國家對社會(huì)權(quán)負(fù)有保護(hù)義務(wù),主要根源于憲法的‘客觀價(jià)值秩序’功能。作為一種體系化架構(gòu),社會(huì)權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)可以分為以客觀法義務(wù)為核心的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)與以主觀權(quán)利為例外的派生性結(jié)構(gòu),上述兩種結(jié)構(gòu)在特定情形下還存在著單向轉(zhuǎn)化即客觀義務(wù)‘再主觀化’的可能性。國家切實(shí)履行社會(huì)權(quán)保護(hù)義務(wù),必然有賴于立法、行政與司法權(quán)的相互分工協(xié)作和配合,其具體責(zé)任分擔(dān)同時(shí)深受以上保護(hù)義務(wù)體系架構(gòu)的內(nèi)在制約。”?鄧煒輝：《論社會(huì)權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)：起源、體系結(jié)構(gòu)及類型化》,載《法商研究》2015年第5期。

上述學(xué)者有關(guān)社會(huì)權(quán)之司法可訴性的定位是正確的,當(dāng)務(wù)之急是把發(fā)展權(quán)解釋為社會(huì)權(quán)的新類型,發(fā)展權(quán)作為社會(huì)權(quán),具有訴的利益,必須以國家法律與制度建構(gòu)予以保障,當(dāng)這種權(quán)利遭受侵害之后,國家必須積極作為,以行政公益訴訟制度予以救濟(jì),這是建構(gòu)司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序,有效保護(hù)發(fā)展權(quán)的重要制度保障。

四、以行政公益訴訟保障發(fā)展權(quán)的理論根據(jù)

發(fā)展權(quán)的保障是一種國家與社會(huì)的共同治理格局,需要國家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,以形成“行政執(zhí)法監(jiān)督+司法審查保障”的法治共生格局。無論是被定性為構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間功能秩序的重要一項(xiàng),還是被評價(jià)為保護(hù)社會(huì)公益、保障發(fā)展權(quán)中重要的一環(huán),檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟躬逢其盛,也不具有理論障礙。

（一）具有訴的利益:以行政公益訴訟保障發(fā)展權(quán)的理論前提

發(fā)展權(quán)涉及的是民眾經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面的權(quán)利,與人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不同,這種權(quán)利具有可訴性嗎?這涉及發(fā)展權(quán)受損害時(shí),檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公益訴訟的問題。

對此,學(xué)界有肯定論與否定論的觀點(diǎn)分歧,否定論宣稱,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利并不具有可訴性,理由是：社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利不是法律權(quán)利,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利概念模糊不清,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利僅是積極權(quán)利,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)施昂貴且相互沖突,司法裁決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利違反分權(quán)原則,因而社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利不具可訴性。?龔向和：《論社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的可訴性——國際法與憲法視角透析》,載《環(huán)球法律評論》2008年第3期。肯定論學(xué)者從比較憲法的角度指出：“從比較憲法的視角來看,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利無論在大陸法系國家還是在英美法系國家都構(gòu)成了基本權(quán)利體系不可或缺的組成部分。……基于對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的范疇、屬性以及權(quán)利義務(wù)關(guān)聯(lián)體系的認(rèn)識,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利具有可司法性?！?秦前紅、涂云新：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的可司法性研究——從比較憲法的視角介入》,載《法學(xué)評論》2014年第4期。

雙方爭議的焦點(diǎn)在于：發(fā)展權(quán)是一種實(shí)體性法益,還是一種虛擬性法益呢?如果是實(shí)體性法益,就具有訴訟上的利益,可以納入司法審查的對象;相反,則不具有訴訟上的利益,無法用證據(jù)予以證明,自然也無法納入司法審查。因?yàn)闊o利益無訴權(quán),這是近代民事訴訟與行政訴訟確立的基本原則。一般認(rèn)為,訴的利益是指當(dāng)權(quán)益受到侵害或者與他人發(fā)生糾紛時(shí),需要運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性。?參見江偉主編：《民事訴訟法學(xué)》,復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版,第56頁;王太高：《論行政公益訴訟》,載《法學(xué)研究》2002年第5期;姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國問題的思考》,載《政法論壇》2015年第6期。訴的利益被認(rèn)為包含兩方面的內(nèi)容：權(quán)利保護(hù)資格和權(quán)利保護(hù)的利益,前者實(shí)際上是法院審判權(quán)的范圍,后者是一種法律上正當(dāng)?shù)睦?、一種現(xiàn)實(shí)存在的利益、是直接的個(gè)人利益。集團(tuán)訴訟、公益訴訟都是為了直接的個(gè)人的利益,具有訴的利益。這是大陸法系訴訟的最基礎(chǔ)理論,提起訴訟要有訴的利益,這種利益在德國被稱之為“權(quán)利保護(hù)必要”(Rechtsschutzbedürf nis)或“權(quán)利保護(hù)利益”(Rechtsschutzinteresse),在法國和日本被稱之為“訴之利益”。?參見邵明：《論訴的利益》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第4期。而訴的利益的判斷是一個(gè)利益確立與衡量的過程。

那么,發(fā)展權(quán)具有訴的利益嗎?這還必須回到發(fā)展權(quán)的自身屬性上予以分析。發(fā)展權(quán)具有自身屬性,與人身權(quán)利、自由權(quán)利、政治權(quán)利等不同,它屬于社會(huì)權(quán),是一種人與物的關(guān)系,追求平等與均衡發(fā)展,從而把追求人與人的關(guān)系、追求不平等與非均衡發(fā)展的政治權(quán)利等區(qū)別開來。?參見劉志偉：《略論經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治權(quán)利的分野》,載《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第3條規(guī)定：“本公約締約各國承擔(dān)保證男子和婦女在本公約所載一切經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利方面有平等的權(quán)利。”基于平等保護(hù)的立場,該公約還對工作權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、免于饑餓權(quán)、受教育權(quán)等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利作出了具體規(guī)定,明確了具體實(shí)施的措施。其實(shí),經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利是一種典型的發(fā)展權(quán),是憲法所規(guī)定的社會(huì)權(quán)的重要內(nèi)容。發(fā)展權(quán)是政府對公民承擔(dān)絕對保障責(zé)任的受益權(quán),事關(guān)每一位民眾的切身利益,需要國家積極作為予以保障。以環(huán)境安全權(quán)為例,這一權(quán)利的保障不僅需要國家通過發(fā)展保障這一權(quán)利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ),需要行政機(jī)關(guān)積極作為、嚴(yán)格執(zhí)法,為這一權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供法治保障,而且還需要在行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為之時(shí),把這種行為納入司法權(quán)的審查范圍,以司法權(quán)制約行政權(quán),從而以國家權(quán)力分工與制約的定型化努力,確保權(quán)力服務(wù)于權(quán)利的法治要求。就此而言,承認(rèn)發(fā)展權(quán)的具有訴的利益,乃是現(xiàn)代法治的內(nèi)在要求。發(fā)展權(quán)屬于特定區(qū)域的全體公民,且服務(wù)于全體公民的利益,檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人,提起行政公益訴訟必然和欲監(jiān)督的行政行為之間具有利害關(guān)系,具有訴的利益。

不難看出,我國現(xiàn)行《行政訴訟法》把“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”作為監(jiān)督對象,把“國家利益或者社會(huì)公共利益”作為保護(hù)法益,其保護(hù)法益雖然與發(fā)展權(quán)相關(guān),但并非發(fā)展權(quán)。筆者認(rèn)為,這一保護(hù)范圍的界定可以拓展到發(fā)展權(quán),即面對公民的發(fā)展權(quán)遭受侵犯時(shí),都可以提起行政公益訴訟,理由簡單如下：(1)發(fā)展權(quán)是與公共利益相通,且便于證明的、明確的概念,相反,國家利益或公共利益則是一個(gè)不明確的概念,并不利于司法操作;(2)發(fā)展權(quán)會(huì)隨著國家法律的修改而分散在經(jīng)濟(jì)、行政法律當(dāng)中,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也具有法律依據(jù);(3)行政機(jī)關(guān)只有侵犯到公民的合法權(quán)益時(shí),行政相對人才可以提起行政訴訟。同理,當(dāng)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或怠于行使權(quán)力而侵犯發(fā)展權(quán)時(shí),則檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。

（二）構(gòu)建行政權(quán)與司法權(quán)之間的功能秩序:以行政公益訴訟保障發(fā)展權(quán)的內(nèi)在機(jī)理

行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)保障由“分子結(jié)構(gòu)”精細(xì)化為“原子結(jié)構(gòu)”的制度努力,是設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力、制約權(quán)力的制度選擇,?參見張文顯：《治國理政的法治理念與法治思維》,載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。是“經(jīng)由國家的自由”的法理帶來的公法革命。從某種意義上說,“如何處理司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系,不僅關(guān)系司法權(quán)擺脫行政權(quán)的干預(yù),以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)獨(dú)立與司法公正,而且涉及以司法權(quán)制約行政權(quán),以實(shí)現(xiàn)依法行政與法治政府建設(shè)的目標(biāo)。以檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督為突破口,構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序,對全面依法治國意義重大”。?姜濤：《檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究》,載《東方法學(xué)》2016年第6期。行政公益訴訟是構(gòu)建行政權(quán)與司法權(quán)之間功能秩序的突破口。

行政公益訴訟是針對國家行政機(jī)關(guān)的亂行為或不作為而由特定主體提起的訴訟,以區(qū)別于民事公益訴訟中的產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)、環(huán)境公害、醫(yī)療損害等,它主要適用于行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為的情況,比如,不執(zhí)行罰款、不頒發(fā)行政許可等。?參見前引?,姜濤文。2012年修改的《民事訴訟法》首創(chuàng)公益訴訟制度,規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！迸c此同時(shí),行政公益訴訟也在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中,黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,2015年5月5日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》,2015年7月1日,十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,在全國開展行政公益訴訟試點(diǎn)。2017年7月1日,行政公益訴訟成為《行政訴訟法》的正式制度。

司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系如何處理,一直是我國法治建設(shè)的難題。構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序在于合理配置權(quán)力、科學(xué)分解權(quán)力與形成良性的權(quán)力結(jié)構(gòu),建立既相互分工、相互配合又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。?參見前引?,張文顯文。權(quán)力與權(quán)力之間的功能秩序以功能最適當(dāng)原則為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),功能最適當(dāng)原則是國家治理體系現(xiàn)代化的基本原則,也是當(dāng)代行政公益訴訟制度建構(gòu)的立法初衷。功能最適當(dāng)原則意味著法律制度建構(gòu)與法律實(shí)施必須立足于現(xiàn)實(shí)主義的考慮,從目的正當(dāng)性與結(jié)果有用性出發(fā),使某種法律制度發(fā)揮最大制度績效。從組織上的權(quán)力分立與制約,轉(zhuǎn)化到功能意義上的權(quán)力分立與制約,從而使行政權(quán)力在更加公平、高效、廉潔的意義上服務(wù)于社會(huì),這是國家治理能力現(xiàn)代化的基本要求。?參見前引?,姜濤文。行政權(quán)過于強(qiáng)大,行政權(quán)干預(yù)司法權(quán),這是我國法治建設(shè)的突出問題,這并不利于保障公民的發(fā)展權(quán)。行政訴訟案件增多表明法治建設(shè)提速,行政訴訟的勝訴率是法治國家的重要標(biāo)尺。盡管我國確立了行政訴訟制度,但行政訴訟的勝訴率低,最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇指出,我國行政訴訟有個(gè)特點(diǎn)就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右,近年來下降到10%以下,有一些省份甚至只有2%。?參見張渝：《再插手民告官案,拿行政機(jī)關(guān)“說事”》,載《大河報(bào)》2014年11月5日。保障發(fā)展權(quán)是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵,習(xí)近平指出：“要更加注重治理能力建設(shè),增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識,善于運(yùn)用制度和法律治理國家,把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！?參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》,中共文獻(xiàn)出版社2014年版,第25頁。而“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》,中共文獻(xiàn)出版社2015年版,第6頁。法治是解決國家治理過程中社會(huì)矛盾的最基礎(chǔ)方式。法治的基礎(chǔ)是社會(huì),法治必須回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

以“限制權(quán)力”和“保障權(quán)利”為目的的法治實(shí)施體系不僅是法治中國建設(shè)的前提,而且關(guān)系到法治中國建設(shè)的效率和法治中國建設(shè)的目的。當(dāng)民眾在遭遇環(huán)境污染、耕地破壞等發(fā)展權(quán)被剝奪或限制之時(shí),法治必須對行政不作為、亂作為等行政違法以制度創(chuàng)新作出回應(yīng),這不僅是法治政府建設(shè)的題中之義,也是保障公民發(fā)展權(quán)的制度選擇。《決定》指出：“必須清醒看到,同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比,同人民群眾期待相比,同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題,主要表現(xiàn)為：……有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在,執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出?！?參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,人民出版社2014年版,第3-4頁。如前所述,發(fā)展權(quán)需要國家義務(wù)予以保障,當(dāng)發(fā)展權(quán)保障的需求與行政機(jī)關(guān)依法行政水平、能力脫節(jié),且這種脫節(jié)逐步成為前者實(shí)現(xiàn)的制約力量時(shí),則必然需要孕育一場新的公法革命。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,任何一場全方位的公法變革,不可避免地會(huì)涉及創(chuàng)設(shè)新的法律制度體系、全新的權(quán)利與義務(wù)體系,從而建立新的國家與社會(huì)共同體,其關(guān)鍵在于應(yīng)立足于何種立場、理論來建構(gòu)這種法治體系,如果在這一問題上達(dá)不成共識,則難以有制度化行動(dòng)。

作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)有不易實(shí)現(xiàn)之困。如何確保發(fā)展權(quán)需要有創(chuàng)新思維與創(chuàng)新制度,行政公益訴訟就是這種制度創(chuàng)新的體現(xiàn)。一般認(rèn)為,行政公益訴訟的目的是實(shí)現(xiàn)公益保護(hù),訴訟客體是行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為。這種對公益的保護(hù)其實(shí)與保障公民的發(fā)展權(quán)密切相關(guān)。在新發(fā)展理念下,行政權(quán)的作為與不作為、依法作為與亂作為,對保障發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)意義重大,這就需要把行政權(quán)置于司法權(quán)的監(jiān)督之下,以行政公益訴訟制度構(gòu)建行政權(quán)與司法權(quán)之間的功能秩序。從實(shí)際運(yùn)行的效果來看,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟發(fā)揮了重要的制度績效。?媒體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“截至今年(即2017年——引者注)6月,各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9 053件,包括訴前程序案件7 903件、提起訴訟案件1 150件。其中,行政公益訴訟訴前程序案件7 676件,除未到一個(gè)月回復(fù)期的984件外,行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5 162件,占77.14%;民事公益訴訟訴前程序案件227件,相關(guān)社會(huì)組織依法提起訴訟35件,檢察機(jī)關(guān)支持起訴28件。”參見前引⑤,龔亮文。以“蚌埠市淮上區(qū)檢察院訴蚌埠市國土局行政不作為案”為例,淮上區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn),蚌埠市國土局怠于履行土地監(jiān)管職責(zé),導(dǎo)致涉案農(nóng)用地長期被非法占用,于2015年10月向該局提出督促履職的檢察建議。蚌埠市國土局之后雖向華菱汽貿(mào)公司作出行政處罰決定,但直至2016年1月13日,涉案土地仍未恢復(fù)至一類耕地狀態(tài)。2016年1月19日,安徽埠市淮上區(qū)檢察院提起行政公益訴訟,被告方為蚌埠市國土局。這是全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作后,安徽省檢察機(jī)關(guān)提起的首例公益訴訟。?參見王麗麗、吳貽伙：《讓檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成為司法新常態(tài)》,載《檢察日報(bào)》2016年1月21日。行政公益訴訟作為督促行政機(jī)關(guān)依法履行自己職責(zé)的司法救濟(jì)手段,目的在于保護(hù)公民的發(fā)展權(quán)。這從行政公益訴訟的案件類型可見一斑,十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,授權(quán)最高人民檢察院在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域”開展提起公益訴訟試點(diǎn),目的在于“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法,維護(hù)憲法法律權(quán)威,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”。?參見《全國人大常委會(huì)關(guān)于關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,載《人民日報(bào)》2015年7月2日。無論是環(huán)境保護(hù),還是國有資產(chǎn)保護(hù),抑或食品藥品安全,都是需要依法行政予以保障且關(guān)系社會(huì)公平正義的發(fā)展權(quán)。就此而言,行政公益訴訟與發(fā)展權(quán)保障是密切關(guān)聯(lián)的,發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要行政公益訴訟予以保障。

總之,發(fā)展權(quán)的保障是新發(fā)展理念下的時(shí)代重任,必須借助一定的制度安排,使權(quán)利保障與依法行政相對稱,使相同主體之間的權(quán)利平等。在法治中國建設(shè)的權(quán)利與權(quán)力格局下,形成權(quán)利、行政權(quán)與司法權(quán)各司其職、相互制約、有序運(yùn)行的制度體系,實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)從宣示到實(shí)現(xiàn)的時(shí)代轉(zhuǎn)型,需要以檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度來確保行政權(quán)能有效服務(wù)于民眾的發(fā)展權(quán),從而使發(fā)展權(quán)從理論形態(tài)走向?qū)嵺`形態(tài)。

五、以行政公益訴訟保障發(fā)展權(quán)涉及的法律修改

合理架構(gòu)發(fā)展權(quán)與行政公益訴訟之間的關(guān)系,是在法治軌道上推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。[51]前引?,中共中央文獻(xiàn)研究室編書,第8頁。行政公益訴訟雖然不限于由檢察機(jī)關(guān)提起的,但主要是由檢察機(jī)關(guān)提起的,因?yàn)樯鐣?huì)組織或個(gè)人提起行政公益訴訟會(huì)面臨比檢察機(jī)關(guān)更多的現(xiàn)實(shí)難題,故本文把與發(fā)展權(quán)相關(guān)的行政公益訴訟限定為檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。而把檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟作為保障發(fā)展權(quán)的制度選擇,必然涉及一系列法律的修改問題,從而形成一個(gè)完整的法律制度體系。

（一）法律修改的政策根據(jù)

馬克思指出：“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！盵52]《馬克思恩格斯選集》(第9卷),人民出版社2012年版,第364頁。作為我國“第三代人權(quán)”的制度實(shí)踐,發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)及由此引發(fā)的法律修改,不能與國家的基本經(jīng)濟(jì)政策相割裂。

就經(jīng)濟(jì)政策而言,《“十三五”規(guī)劃綱要》明確了我國“十三五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo),指出：“實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo),破解發(fā)展難題,厚植發(fā)展優(yōu)勢,必須牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念?！蔽宕蟀l(fā)展理念構(gòu)成一個(gè)集成系統(tǒng),對發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)提出了新的要求,也使發(fā)展權(quán)成為一種集體權(quán)利,成為人權(quán)。盡管這種理念是從發(fā)展的視角提出的新要求,但與發(fā)展權(quán)密切相關(guān),這不僅要靠執(zhí)政黨的智慧,而且還需要將共享與法律關(guān)聯(lián)起來,通過對發(fā)展權(quán)的理論建構(gòu)與法律實(shí)踐予以固定,成為“社會(huì)契約”。發(fā)展的主體是人,發(fā)展的目的也是人,是為了“人的全面而自由的發(fā)展”,這正是發(fā)展權(quán)的本質(zhì)屬性,體現(xiàn)了發(fā)展權(quán)的根本價(jià)值。在五大發(fā)展理念下,包含著公民的發(fā)展權(quán)：發(fā)展不是個(gè)人的發(fā)展,而是國內(nèi)全體人民的發(fā)展;發(fā)展不僅是個(gè)體的權(quán)利,而且是集體的權(quán)利。以綠色發(fā)展為例,綠色發(fā)展是發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求,綠色發(fā)展拓寬了發(fā)展權(quán)的新價(jià)值,環(huán)境安全是公民福祉中最公平的公共產(chǎn)品,生態(tài)環(huán)境權(quán)是一種可持續(xù)性發(fā)展權(quán),是一種集體權(quán)利。就此而言,《“十三五”規(guī)劃綱要》意義上的發(fā)展權(quán)不是國與國之間的發(fā)展權(quán),而是一國范圍內(nèi)人與人的發(fā)展權(quán),因而完全可以成為國內(nèi)法律規(guī)范調(diào)整的對象。

重視國內(nèi)法意義上的發(fā)展權(quán)就是新發(fā)展理念的產(chǎn)物,就其理論根據(jù)而言,正如有學(xué)者所指出的：“在理論上,馬克思主義對‘抽象自由’進(jìn)行了全面批判,把人的全面發(fā)展作為社會(huì)發(fā)展的最終目的,這為確立發(fā)展權(quán)在人權(quán)話語體系中的核心地位奠定了理論基礎(chǔ)。中國有13億多人口,是世界上最大的發(fā)展中國家,必須把發(fā)展作為解決所有問題的關(guān)鍵,通過保障發(fā)展權(quán)促進(jìn)其他各項(xiàng)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！盵53]前引⑦,常健文。就實(shí)踐樣態(tài)來說,發(fā)展權(quán)是個(gè)人積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》指出：“只有在創(chuàng)造了使人可以享有其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利,正如享有其公民和政治權(quán)利一樣的條件的情況下,才能實(shí)現(xiàn)自由人類享有免于恐懼和匱乏的自由的理想。”國家不僅要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造權(quán)利享有的物質(zhì)基礎(chǔ),而且需要以法律制度保障這一權(quán)利不被侵犯或虛置。

有權(quán)利,就必然有救濟(jì)。對此,《“十三五”規(guī)劃綱要》明確了發(fā)展權(quán)救濟(jì)的保障,即突破發(fā)展權(quán)的保障模式,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對侵犯發(fā)展權(quán)的行為監(jiān)督與把不正確行政權(quán)力的行政行為納入司法監(jiān)督之下,這都是保障發(fā)展權(quán)的制度選擇：一方面,發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障不僅依賴于國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生態(tài)等的發(fā)展,而且與法治政府建設(shè)密切相關(guān),現(xiàn)代國家具有維護(hù)政治統(tǒng)治、維護(hù)公共利益與提供公共服務(wù)三重功能,保障發(fā)展權(quán)就是國家的重要任務(wù)之一?！丁笆濉币?guī)劃綱要》提出：“轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。制定科學(xué)有效的市場監(jiān)管規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn),健全監(jiān)管責(zé)任制,推進(jìn)監(jiān)管現(xiàn)代化。創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式,推進(jìn)綜合執(zhí)法和大數(shù)據(jù)監(jiān)管,運(yùn)用市場、信用、法治等手段協(xié)同監(jiān)管。全面實(shí)行隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)抽取執(zhí)法人員、公開檢查結(jié)果。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。”另一方面,法治的對立面是使用不確定的權(quán)力或被濫用的權(quán)力,法治要求通過法律制約不確定的、專橫權(quán)力的行使,并且確信法律能夠提供可靠的手段來保障每個(gè)公民自由地合法地享用屬于自己的權(quán)利,而免受任何其他人專橫意志的擺布。[54]參見姜濤：《法治中國建設(shè)的社會(huì)主義立場》,載《法律科學(xué)》2017年第1期。當(dāng)公權(quán)力偏離維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)的軌道,成為一種被濫用的權(quán)力時(shí),自然會(huì)導(dǎo)致發(fā)展權(quán)的保護(hù)不力,比如,環(huán)境執(zhí)法部門怠于執(zhí)法,自然是放任企業(yè)污染環(huán)境,公民的安全環(huán)境權(quán)自然得不到保障。這就需要把這種以公權(quán)力納入司法審查、司法監(jiān)督的范圍?！丁笆濉币?guī)劃綱要》還提出：“深化司法體制改革,完善對權(quán)利的司法保障、對權(quán)力的司法監(jiān)督,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。”可見,發(fā)展權(quán)立足于一國公民的集體發(fā)展,并應(yīng)借助司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序來實(shí)現(xiàn)。

法律需要對經(jīng)濟(jì)政策有所體現(xiàn),《“十三五”規(guī)劃綱要》提出的新發(fā)展理念,必然有一個(gè)法律化、法治化的過程。這都需要改善國家治理體系與治理能力,構(gòu)建完備的發(fā)展權(quán)法治模式。其中,重視發(fā)展權(quán),并以行政公益訴訟制度予以保障,就是當(dāng)前良法善治體系的努力方向。這必然涉及一系列法律的修改。

（二）相關(guān)法律的修改路向

1.《行政訴訟法》的修改

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2017年6月27日通過的《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》在《行政訴訟法》第25條增加1款,作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這就正式實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟制度的法定化。但這一制度保障仍有遺漏,本次行政訴訟法的修改把提起行政公益訴訟的范圍限定為“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”,這與發(fā)展權(quán)的范圍并不對應(yīng)。行政公益訴訟的立法目的是保護(hù)公共利益,[55]參見高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》,載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期;秦前紅：《檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問題探討》,載《政治與法律》2016年第11期。這種“公共利益”從權(quán)利屬性上當(dāng)屬于發(fā)展權(quán),生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓等利益,都可以還原為安全環(huán)境權(quán)、用藥安全權(quán)、食品安全權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等。但立法列舉的類型并沒有包括用水安全權(quán)、道路通行權(quán)、平等信息權(quán)、均等衛(wèi)生權(quán)等新型發(fā)展權(quán)。當(dāng)然,本次立法修改在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓”后面加了“等”字,即采取兜底條款方式。筆者認(rèn)為,凡是涉及發(fā)展權(quán)的保障,都可以納入到行政公益訴訟的范圍,行政公益訴訟就是為保障發(fā)展權(quán)而產(chǎn)生的新制度;當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)新的發(fā)展權(quán)時(shí),行政訴訟法應(yīng)當(dāng)及時(shí)將這種新權(quán)利納入行政公益訴訟的范圍,對“等”字進(jìn)行擴(kuò)大解釋。

同時(shí),本次修改并沒有涉及行政訴訟目的與范圍的修改,難以為行政公益訴訟提供更有力的支撐。我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。”第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?條立法目的,并無保障公民的發(fā)展權(quán)的目的設(shè)定;第2條受案范圍的規(guī)定,也沒有把行政公益訴訟納入其中。后續(xù)《行政訴訟法》的修改,可考慮以下兩個(gè)方面的完善：一是將第1條修改為：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,或保護(hù)公共利益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！倍菍⒌?條修改為：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。對污染環(huán)境、危害食品藥品安全、國有資產(chǎn)流失等損害社會(huì)公共利益的行為,檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)向人民法院提起訴訟?！?/p>

2.《檢察官組織法》的修改和《人民檢察院監(jiān)督法》的制定

檢察官乃法律的守護(hù)者,是“公共利益”的代表人,當(dāng)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)不作為或亂作為等破壞法治的現(xiàn)象時(shí),賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力,這是當(dāng)前《檢察官組織法》所不具有的。目前,《檢察官組織法》的修改已提上日程,[56]參見姜洪：《修改人民檢察院組織法提上日程》,載《檢察日報(bào)》2013年11月4日。在未來修正中應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面,該法第4條有關(guān)任務(wù)的修改,把維護(hù)公共利益作為檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)之一;另一方面,該法第5條有關(guān)職權(quán)的修改,把提起行政公益訴訟作為各級檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之一,即“提起行政公益訴訟,對行政執(zhí)法活動(dòng)及其依據(jù)是否合法,實(shí)行監(jiān)督”,并明確與之相關(guān)的調(diào)查取證權(quán)等。同時(shí),還需以司法解釋明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟、法院審理行政公益訴訟案件所涉及的受理、管轄、審理、判決與執(zhí)行等具體法律適用問題。

在未來,如果檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)并入國家監(jiān)察委員會(huì)、批捕權(quán)回歸人民法院,那么檢察機(jī)關(guān)如何行使行政法律監(jiān)督職能,就會(huì)面臨更大挑戰(zhàn)。比如,檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督建議行政機(jī)關(guān)不予理睬的問題,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證問題。如何解決上述問題,從長遠(yuǎn)角度看,國家應(yīng)當(dāng)制定《人民檢察院監(jiān)督法》,明確檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的地位、權(quán)限、程序等。唯有如此,才能使行政公益訴訟制度在保障發(fā)展權(quán)上不是一個(gè)“擺設(shè)”,而是一種正式制度,才能成為國家的積極行動(dòng)。

3.把抽象行政行為納入行政公益訴訟的范圍

盡管我國《行政訴訟法》第13條把“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”排除在行政訴訟之外,但該法第53條又規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時(shí),可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！本托姓V訟來說,法院在進(jìn)行具體行政行為的合法性審查過程中,可以對具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行附帶性審查,這種附帶性審查兼具有另一種“合法性審查”的性質(zhì)。從上述規(guī)定來看,提請人民法院對國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件的合法性審查的主體并不包括檢察機(jī)關(guān)。隨之而來的問題是：當(dāng)檢察機(jī)關(guān)有提起行政公益訴訟的權(quán)力后,如果行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章等違法,檢察機(jī)關(guān)是否可以附帶提出對抽象行政行為的合法性審查?對此,筆者持肯定立場。這是因?yàn)椋浩湟?如果缺乏對抽象行政行為的合法性審查,不推翻行政執(zhí)法的依據(jù),則行政訴訟或行政公益訴訟都流于形式,難以有實(shí)質(zhì)性的突破,司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序也難以真正建立。其二,在授權(quán)設(shè)區(qū)的市具有立法權(quán)的情況下,地方立法的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大,如果司法機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)地方立法不作為或亂作為沒有監(jiān)督,這并不符合法治的要求。其三,如果說個(gè)人訴訟尚不能啟動(dòng)對抽象行政行為的合法性審查,因?yàn)槠渖婕暗膬H是個(gè)體利益,與法律維護(hù)公共利益的宗旨不符合。但行政公益訴訟涉及公共利益,與法律宗旨一致,如果司法權(quán)對這種抽象行政行為不進(jìn)行審查,則與法治精神、原則等不符。

以最近引起社會(huì)爭議的《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》為例,這一條例歷經(jīng)三次修正,[57]1997年9月29日甘肅省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過,2002年3月30日甘肅省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議第一次修正,2010年9月29日甘肅省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議第二次修正,2016年9月29日甘肅省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議第三次修正。部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致,將國家規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動(dòng),縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動(dòng),而這3類活動(dòng)都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得控制的事項(xiàng),其他7類活動(dòng)恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。以至于“從2013年至2016年,甘肅省對祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為問題基本沒有問過責(zé)。承擔(dān)整改任務(wù)較重的林業(yè)、國土、環(huán)保、水利等部門雖然開了會(huì)議、發(fā)了文件,但抓落實(shí)不夠”。這一地方性法規(guī)明顯在規(guī)避國家法律,也是地方政府自利性的體現(xiàn),這一地方性法規(guī)并沒有正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,也沒有推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式,而是一種損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式。[58]參見《中辦國辦就甘肅祁連山國家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)》,載《人民日報(bào)》2017年7月21日。隨之而來的問題是,當(dāng)?shù)胤叫姓C(jī)關(guān)依據(jù)這一地方性法規(guī)行政時(shí),如果檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)無權(quán)對具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行合法性審查,則這種行政公益訴訟必然是無效的。

4.明確巡回法庭對行政公益訴訟的審理范圍

行政公益訴訟試點(diǎn)以來,為維護(hù)社會(huì)公益和保障公民的發(fā)展權(quán)發(fā)揮了重要作用,但也面臨發(fā)展困境：因司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力配置失衡,司法權(quán)無法對行政權(quán)形成強(qiáng)有力的監(jiān)督與制約,因而司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序從理論上講是成立的,但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中尚未建立,導(dǎo)致行政公益訴訟試行情況并不樂觀,檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟主要還是借助于“媒體的報(bào)道”而確立自己的制度績效。

我們尚需尋找新的出路。筆者認(rèn)為,把針對省級人大制定的地方性法規(guī)或省政府制定的部門規(guī)章的審查,納入巡回法庭的審查范圍,發(fā)揮最高人民法院對地方行政權(quán)的監(jiān)督,是一種強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)制約、避免地方行政干預(yù)的制度方案,即當(dāng)省級檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟涉及地方法規(guī)或部門規(guī)章等問題時(shí),可以考慮將這些具體行政行為的合法性審查交由巡回法庭審理,以作出相應(yīng)合法或違法的判斷。與之對應(yīng),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí),設(shè)立行使行政公益訴訟的專門檢察院,并在跨行政區(qū)域建構(gòu)專門檢察院,比如,在省級檢察院下建構(gòu)專門提起行政公益訴訟的檢察院,對全省范圍發(fā)生的行政不作為或亂作為進(jìn)行司法監(jiān)督,以免地方行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。

把行政公益訴訟作為發(fā)展權(quán)保障的制度選擇,必須引領(lǐng)發(fā)展權(quán)保障走向縱深。中國政府以五大新發(fā)展理念而成為踐行“為權(quán)利而奮斗”的典范,法學(xué)研究需要跟進(jìn)這一新理念,提出建構(gòu)發(fā)展權(quán)之制度保障體系的主張。發(fā)展權(quán)的保障是一種國家義務(wù),需要司法救濟(jì),正如《白皮書》指出,法治在發(fā)展權(quán)保障中的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在憲法與法律制度對發(fā)展權(quán)的確立和保障以及發(fā)展權(quán)的司法救濟(jì)上：一方面,“中國建立了以憲法為核心,以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干,由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系,為實(shí)現(xiàn)人民的發(fā)展權(quán)提供了法律保障。”另一方面,“中國不斷加強(qiáng)發(fā)展權(quán)的司法保護(hù)與司法救濟(jì),構(gòu)建起發(fā)展權(quán)司法救濟(jì)機(jī)制,防止和懲治對發(fā)展權(quán)的侵害?！盵59]遺憾的是,在《白皮書》提出的司法救濟(jì)措施中,僅涉及司法救助與法律援助制度等,并無檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的內(nèi)容。也正是從這種意義上,本文立足于發(fā)展權(quán)的新概念,基于“經(jīng)由國家的自由”的法理,把發(fā)展權(quán)的保障與行政公益訴訟關(guān)聯(lián)起來,這就拓寬了發(fā)展權(quán)司法救濟(jì)的途徑,也是未來我國發(fā)展權(quán)實(shí)踐的必然選擇,并為實(shí)現(xiàn)以新發(fā)展理念支撐的“中國夢”提供更加堅(jiān)實(shí)的理論支撐。