王奇才

全面依法治國(guó)是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略,是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。黨的十九大報(bào)告中指出,“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。深化全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,應(yīng)當(dāng)基于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史背景,對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾有深刻認(rèn)識(shí)和深入思考。

因此,如何理解和解讀當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史意義、實(shí)踐意義和理論意義,將在當(dāng)下中國(guó)法學(xué)研究和法治實(shí)踐中占據(jù)核心性的位置。研究者需要從理論文獻(xiàn)和政策實(shí)踐中發(fā)掘、提煉社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的法治意義和理論意義,在此基礎(chǔ)上開展理論研究、推進(jìn)理論創(chuàng)新。在當(dāng)前法學(xué)研究中,對(duì)法治實(shí)踐和法學(xué)研究如何應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的論述相對(duì)較多,對(duì)法治發(fā)展本身的不平衡不充分的研究還值得進(jìn)一步推進(jìn)。①黨的十九大以來(lái),中國(guó)法學(xué)界基于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的法治發(fā)展研究,可以參見張文顯：《中國(guó)法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗(yàn)》,載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期;李林、莫紀(jì)宏：《新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的創(chuàng)新與發(fā)展》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第12期;公丕祥：《新時(shí)代中國(guó)法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排》,載《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期;王利明：《新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)的基本問(wèn)題》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期;等等。基于上述考慮,本文對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展“不平衡不充分”作了理論化、體系化的探索和思考。

一、法治發(fā)展的不平衡

（一）法治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡

經(jīng)過(guò)四十年的改革開放,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)穩(wěn)居世界第二,經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持中高速增長(zhǎng),對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過(guò)百分之三十。與此同時(shí),中國(guó)的政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面也發(fā)生了巨大變化。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的偉大成就相比,中國(guó)的法治建設(shè)雖然也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步、處于歷史上最好時(shí)期,但是仍處于發(fā)展不平衡不充分的狀態(tài)。

在當(dāng)代中國(guó),法治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡是法治發(fā)展不平衡不充分的首要體現(xiàn)。②經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊啟先曾在2002年指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革存在四大不平衡,其中第四點(diǎn)為“經(jīng)濟(jì)體制改革與法律制度建設(shè)的發(fā)展不平衡”。參見楊啟光：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革存在四大不平衡》,載《求知》2002年第5期。這一點(diǎn),不僅包括法治對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的保障、促進(jìn)、推動(dòng)和提升作用不充分,③關(guān)于在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化條件下法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展品質(zhì)的關(guān)系,參見侯學(xué)賓：《法治是提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展品質(zhì)的關(guān)鍵》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期。還包括：一是,法治中國(guó)建設(shè)的成就和世界地位,與當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所取得的巨大成就與世界地位不相匹配,法治發(fā)展作為中國(guó)發(fā)展的軟實(shí)力,與當(dāng)代中國(guó)發(fā)展硬實(shí)力還不匹配;二是,法治建設(shè)的中國(guó)做法、中國(guó)經(jīng)驗(yàn),與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中國(guó)模式、中國(guó)經(jīng)驗(yàn),兩者不協(xié)調(diào)、不平衡;三是,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法治中國(guó)的影響力和輻射作用,與法治建設(shè)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn),兩者之間不協(xié)調(diào)、不平衡;四是,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所引發(fā)和帶來(lái)的深層次問(wèn)題和新問(wèn)題,與法治建設(shè)和法學(xué)研究的重心焦點(diǎn),兩者之間不協(xié)調(diào)、不匹配,一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的重大問(wèn)題、根本性問(wèn)題,還沒有得到法治建設(shè)和法學(xué)研究的充分重視。

上述不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配之所以存在,一個(gè)重要原因是中國(guó)法治建設(shè)的做法、經(jīng)驗(yàn),尚未通過(guò)嚴(yán)格系統(tǒng)的科學(xué)研究成為可檢驗(yàn)、可推廣的理論模式,尚缺乏具有科學(xué)形式、能夠?yàn)閲?guó)際認(rèn)可的“包裝”和升華。例如,在自上而下的政府推進(jìn)型法治和自下而上的地方法制等理論解釋進(jìn)路的基礎(chǔ)上,尚未發(fā)展出一種具有強(qiáng)大解釋力和可檢驗(yàn)性的法治建設(shè)理論模型,尚不具備被國(guó)際社會(huì)充分認(rèn)可和接受的法治中國(guó)理論模型。④關(guān)于目前地方法治試驗(yàn)研究的理論局限性的討論,參見鄭智航：《法治中國(guó)建設(shè)的地方試驗(yàn)——一個(gè)中央與地方關(guān)系的視角》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第3期。

深化全面推進(jìn)依法治國(guó)與“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”有著內(nèi)在緊密關(guān)系。黨的十九大報(bào)告提出,要“努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”,“必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,……推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革”。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,必須要有現(xiàn)代化的法治體系。關(guān)于經(jīng)濟(jì)與法治的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)在改革開放以來(lái)中國(guó)法學(xué)界關(guān)于現(xiàn)代法治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究的基礎(chǔ)上,根據(jù)新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化,融入新的發(fā)展理念,作進(jìn)一步的推進(jìn)和深化。

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)與法治的辯證關(guān)系應(yīng)當(dāng)有更加深刻的認(rèn)識(shí)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治的關(guān)系是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)典問(wèn)題之一。自馬克斯·韋伯以降,⑤[美]大衛(wèi)·M.楚貝克：《馬克斯·韋伯論法律與資本主義的興起》,載“中國(guó)理論法學(xué)研究信息網(wǎng)”,htt p：//www.legal-t heor y.or g/?mod=inf o&act=view&id=9407,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月10日。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家紛紛討論了法律作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)性機(jī)制的重要作用,并用經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)論證了正式法律體系⑥例如“法與金融”理論的研究。參見胡昌生、龍楊華：《“法與金融”理論述評(píng)》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。和法律服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展是法治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)。不過(guò),就當(dāng)代中國(guó)而言,應(yīng)當(dāng)反思以某一種特定的法律載體——例如法典化或者判例法作為法治發(fā)展先進(jìn)落后標(biāo)準(zhǔn)的思想。例如,把以法典化為代表的形式理性法體系視為法律制度的發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路,有可能忽視了經(jīng)驗(yàn)意義上的、以判例法為基礎(chǔ)的英美法律制度發(fā)展的顯著不同。將“制定法典”作為法律發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化的“關(guān)鍵時(shí)刻”,表面上看來(lái)源于法國(guó)和德國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建的真實(shí)經(jīng)驗(yàn),并異于英美現(xiàn)代化進(jìn)程的法律制度實(shí)踐,但在筆者看來(lái),這是對(duì)某種抽象的法治現(xiàn)代化道路的內(nèi)在認(rèn)同,從而將法典化視為國(guó)家現(xiàn)代化的核心標(biāo)志和“關(guān)鍵時(shí)刻”,這種觀點(diǎn)被認(rèn)為源自歐洲的“超真實(shí)的現(xiàn)代法治想象”。⑦“超真實(shí)的現(xiàn)代法治想象”這個(gè)概念,來(lái)自于印度學(xué)者查克拉巴蒂對(duì)超真實(shí)的、抽象的“歐洲政治想象”一詞的使用。參見[印]迪普?！げ榭死偷伲骸哆吘壔瘹W洲的構(gòu)想》,吳曉佳譯,載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2008年第7期。但另一方面,也有論者將判例法作為特定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的核心保障和競(jìng)爭(zhēng)力,⑧例如,季衛(wèi)東教授認(rèn)為：“具有全球影響力的國(guó)際金融中心,例如倫敦、紐約、香港、新加坡都出現(xiàn)在非常強(qiáng)調(diào)法治和程序公正原則特別是具有判例法傳統(tǒng)的社會(huì)環(huán)境里,恐怕絕非偶然?！眳⒁娂拘l(wèi)東：《金融改革與“法律特區(qū)”》,載《東方法學(xué)》2014年第1期。這同樣也是把經(jīng)驗(yàn)意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律制度抽象化了,看似把法律這一因素放在更加醒目的位置,但卻是強(qiáng)調(diào)了某種依附于特殊歷史語(yǔ)境而曾經(jīng)取得成功的特定經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?反而弱化了法律的重要獨(dú)立作用?；煜?jīng)驗(yàn)意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就與抽象意義上的法治發(fā)展模式之間的區(qū)別,意味著理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)法治與經(jīng)濟(jì)之關(guān)系的認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步深化。在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的情況下,應(yīng)當(dāng)更加重視法律發(fā)展的能動(dòng)作用,由此才能達(dá)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治發(fā)展的均衡,而不是法治發(fā)展“亦步亦趨”地落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.樹立新的法治發(fā)展理念

深化全面依法治國(guó),實(shí)現(xiàn)法治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在法治發(fā)展中融入并堅(jiān)持新發(fā)展理念。⑨關(guān)于新發(fā)展理念與深化全面依法治國(guó),參見公丕祥：《新發(fā)展理念：中國(guó)法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略引領(lǐng)》,載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期;蔣傳光：《新發(fā)展理念視域下依法治國(guó)的深化和拓展》,載《東方法學(xué)》2017年第5期。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念和堅(jiān)持全面依法治國(guó),都是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。發(fā)展是解決中國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵：一方面,法治為發(fā)展提供制度保障,以良法促進(jìn)發(fā)展、踐行善治;另一方面,法治發(fā)展自身也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念,其核心就是提升法治發(fā)展的品質(zhì),破除不正確的法治發(fā)展政績(jī)觀以及法律工具主義的消極影響。新的發(fā)展理念、新的發(fā)展目標(biāo),要求法治建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。改革開放以來(lái)的法制現(xiàn)代化進(jìn)程,相對(duì)更加重視制度供給規(guī)模、自上而下政府推進(jìn)、法治建設(shè)績(jī)效等,這既起到了重要推動(dòng)作用,也有其弊端。在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的情況下,應(yīng)當(dāng)更加重視制度創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用,⑩關(guān)于法治建設(shè)制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,參見沈國(guó)明：《改革開放40年法治中國(guó)建設(shè)：成就、經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)》,載《東方法學(xué)》2018年第6期。更加重視法律公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和實(shí)際效果,更加重視基層在法治建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力,更加重視區(qū)域間法治發(fā)展的協(xié)同協(xié)調(diào)等。本文后續(xù)對(duì)區(qū)域間法治發(fā)展不平衡、法律制度供給與需求不平衡、法律運(yùn)行諸方面不平衡的討論分析,即是對(duì)法治與經(jīng)濟(jì)之間發(fā)展不平衡的進(jìn)一步討論和剖析。

（二）區(qū)域間法治發(fā)展的不平衡

區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡是當(dāng)代中國(guó)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況,區(qū)域間法治發(fā)展的不平衡是這一現(xiàn)實(shí)的反映。但從近年來(lái)有關(guān)法治評(píng)估、司法文明指數(shù)的結(jié)果來(lái)看,?例如司法文明指數(shù)。參見張保生等：《中國(guó)司法文明指數(shù)報(bào)告2016》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡,法治發(fā)展的不平衡似乎更加突出。司法改革試點(diǎn)、監(jiān)察體制改革試點(diǎn)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)置、地方立法權(quán)擴(kuò)大設(shè)置、行政審批制度改革等諸多法治改革重大措施的實(shí)施進(jìn)程,從一個(gè)側(cè)面反映了政治決策者對(duì)法治發(fā)展不平衡的看法和態(tài)度。而在人民群眾體驗(yàn)、投資者反饋等方面,法治發(fā)展的區(qū)域間差異和不平衡也是顯著事實(shí)。

法治發(fā)展的區(qū)域不平衡,不僅與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡這種結(jié)構(gòu)性的原因相關(guān),更與區(qū)域間法律意識(shí)的差別有關(guān)。對(duì)比相對(duì)更依賴地緣、資源和傳統(tǒng)積累的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,法治發(fā)展似乎有理由在后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。然而,區(qū)域間法治發(fā)展仍然面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。營(yíng)商環(huán)境、旅游環(huán)境等案例背后,體現(xiàn)的是區(qū)域間對(duì)人民權(quán)利之尊重的差別、治理理念之差異,而不僅僅是地方財(cái)政能力、治理能力和發(fā)展水平的差異。

面對(duì)法治發(fā)展區(qū)域間不平衡的問(wèn)題,至少有以下幾個(gè)方面值得重視和研究。

1.改革法治發(fā)展評(píng)價(jià)方式

法治發(fā)展的區(qū)域不平衡,既可以通過(guò)“法治創(chuàng)建先進(jìn)縣(市、區(qū))”、地方法治評(píng)估之類的評(píng)比而得以體現(xiàn),又可能被此類評(píng)估活動(dòng)遮蔽了真正的問(wèn)題。法律發(fā)展不均衡本來(lái)是法治發(fā)展的老問(wèn)題,也是法治研究的常規(guī)課題。法律發(fā)展的不均衡,不僅表現(xiàn)為國(guó)家之間法律發(fā)展水平存在差異,也表現(xiàn)為一國(guó)之內(nèi)各地區(qū)之間的法律發(fā)展不均衡和差異。這種差異的存在,是法治指數(shù)和治理指數(shù)在全球范圍內(nèi)興起的原因之一。?關(guān)于法治指數(shù)和治理指數(shù)的興起,可以參見Hague Jour nal on the Rule of La w 2011年第2期的專題。Juan Carlos Botero,Robert L.Nelson and Christine Pratt,Indices and Indicat ors of Justice,Gover nance,and t he Rule of Law：An Over view,Hague Jour nal on the Rule of La w,2011(2),pp.153—169.法治指數(shù)的出現(xiàn),意味著不同國(guó)家和地區(qū)之間法律發(fā)展水平,可以通過(guò)同一套法治指數(shù)來(lái)加以量化評(píng)價(jià),法治指數(shù)的評(píng)價(jià)對(duì)象正是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在法律發(fā)展水平上的表現(xiàn)(perfor mance)。這種以法治指數(shù)來(lái)作為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)法治發(fā)展水平之評(píng)價(jià)的做法具有局限性。法治發(fā)展水平量化評(píng)價(jià)是以某種特定的法治觀為基準(zhǔn)的,但是對(duì)于不同地方、不同文化之間不可通約的地方性特征,據(jù)以作為評(píng)價(jià)基準(zhǔn)的那種法治觀將具有明顯局限性。帕沙·查特吉指出,“21世紀(jì)任何一個(gè)拿著社會(huì)指標(biāo)數(shù)據(jù)本的本科生,都可以根據(jù)生活指標(biāo)、道德指標(biāo)、治理的質(zhì)量、人類發(fā)展以及其他評(píng)估性指標(biāo),來(lái)對(duì)全世界的國(guó)家進(jìn)行排名?！幕町惒辉偈遣豢赏s的。但是現(xiàn)在可以就其結(jié)果來(lái)看,將其判定為對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的偏離,從而對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化(nor malized)。全世界的政府都被納入到同樣的概念領(lǐng)域中去。國(guó)家間的所有偏離,都可以根據(jù)同樣的計(jì)量方式進(jìn)行比較,并最終據(jù)此對(duì)國(guó)家進(jìn)行分級(jí)”。?[印]帕沙·查特吉：《政治社會(huì)的世系：后殖民民主研究》,王行坤、王原譯,西北大學(xué)出版社2017年版,第11頁(yè)。因此,應(yīng)當(dāng)慎重采用法治指數(shù)等類似方式來(lái)作為法治發(fā)展水平的判斷工具。

2.避免法治建設(shè)的政績(jī)“錦標(biāo)賽”現(xiàn)象

所謂法治建設(shè)政績(jī)“錦標(biāo)賽”現(xiàn)象,是指在改革過(guò)程中,將不同地方、不同單位之間法治建設(shè)的政績(jī)指標(biāo)和建設(shè)速度的競(jìng)爭(zhēng)作為更重要的、更根本的目標(biāo),把深化全面依法治國(guó)本身所服務(wù)的目標(biāo)置于相對(duì)更靠后、甚至實(shí)質(zhì)被忽視的位置,從而可能帶來(lái)一系列連帶的、甚至顯然負(fù)面的問(wèn)題,尤其是會(huì)帶來(lái)部分地方法治發(fā)展品質(zhì)受損、法治建設(shè)急于求成的危害。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,需要對(duì)法治建設(shè)所面臨的各種困難有充分準(zhǔn)備,尤其需要注意避免“法治速成論”“法治建設(shè)政績(jī)工程”等傾向。例如,司法責(zé)任制改革的目標(biāo)是提高司法公信力、維護(hù)社會(huì)公平正義,“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”,不同地區(qū)、不同層級(jí)的司法機(jī)關(guān)面臨的實(shí)際情況是不一樣的,深化司法體制改革不能照抄照搬、急于求成,而是應(yīng)該在中央的統(tǒng)一部署下,根據(jù)本地區(qū)本部門的具體情況和實(shí)際情況,科學(xué)合理地厘定改革的任務(wù)書、路線圖和時(shí)間表,腳踏實(shí)地、一步一個(gè)腳印地推進(jìn)本地區(qū)、本單位的改革。

（三）法律制度供給與需求之間的不平衡

改革開放四十年來(lái),中國(guó)的法律供給取得了巨大成就,“法律供給主義”是改革開放新時(shí)期中國(guó)法制現(xiàn)代化的重要特點(diǎn)之一。?參見黃文藝：《對(duì)新時(shí)期中國(guó)法制現(xiàn)代化的理論反思》,載《政法論壇》2007年第2期。但從制度供給和需求的角度來(lái)說(shuō),還存在著很多問(wèn)題。除了立法需求擴(kuò)大和立法資源稀缺這對(duì)矛盾之外,?參見喬曉陽(yáng)：《發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》,載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月19日。在此,筆者還選擇了幾個(gè)相對(duì)具有代表性的觀點(diǎn),來(lái)討論制度供給與制度需求之間的不平衡體現(xiàn)在哪些方面。

一是政策發(fā)展與法律發(fā)展的不平衡。一方面,如馬懷德教授所指出的,“近一年來(lái)中央出臺(tái)了很多非常好的政策,深改組密集出臺(tái)各類改革舉措,但法律的立改廢釋尚未做到同步;十八屆四中全會(huì)所列出的立法任務(wù)中,已完成的數(shù)量有限”。?馬懷德：《以“四個(gè)轉(zhuǎn)變”助推法治政府建設(shè)》,載《光明日?qǐng)?bào)》2015年11月5日。另一方面,中國(guó)在很大意義上仍然是“紅頭文件治國(guó)”;廣義上的制度供給,特別是在執(zhí)法領(lǐng)域,是以“紅頭文件”形式來(lái)提供的。這雖然回應(yīng)了當(dāng)下改革與發(fā)展中急迫的制度性需求,但如何規(guī)范并使之規(guī)范化、法治化,是當(dāng)下中國(guó)法治發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。2015年5月1日起實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》,賦予法院在行政審判中附帶審查“紅頭文件”合法性的權(quán)力,但該項(xiàng)權(quán)力具體如何操作、如何產(chǎn)生實(shí)際效力,還有待進(jìn)一步觀察。?參見朱芒：《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評(píng)析》,載《法學(xué)》2016年第11期;余軍、張文：《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察》,載《法學(xué)研究》2016年第2期。近年來(lái),中央人民政府和地方各級(jí)人民政府對(duì)清理規(guī)范性文件非常重視,?例如,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕40號(hào))。宣布清理廢止了一批不再適用的規(guī)范性文件。但這些不再適用的規(guī)范性文件,在基層行政機(jī)關(guān)是否全面徹底地被廢止和不再適用、人民群眾對(duì)這些專業(yè)化的規(guī)范性文件已被廢止是否知悉和掌握,這都還是一個(gè)未知數(shù),這也就是通過(guò)訴訟的方式來(lái)審視規(guī)范性文件的意義所在。

二是狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡。以規(guī)章的法律效力為例：一方面,國(guó)務(wù)院的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的形式效力,與其實(shí)際效力、人們對(duì)該類規(guī)章之效力的心理認(rèn)同相比,存在著很大差別。劉作翔教授曾指出：我國(guó)的法院系統(tǒng)和律師,很多都沒有注意到國(guó)家食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章,他們甚至不認(rèn)可規(guī)章的法律效力,但規(guī)章是《立法法》確立的一個(gè)正式的法律形式。?劉作翔：《建立“標(biāo)準(zhǔn)”是法治的一項(xiàng)緊迫任務(wù)》,載《北京日?qǐng)?bào)》2016年2月29日。但另一方面,相比于法律和行政法規(guī),國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在應(yīng)對(duì)制度供給需求上,更加靈敏和快捷,立法資源也相對(duì)豐富。狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡,已經(jīng)是一個(gè)非常突出和緊迫的問(wèn)題。

三是“規(guī)則供給”與“制度供給”之間的不平衡。現(xiàn)代法治的一個(gè)重要特點(diǎn)是專責(zé)法律機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)的專門化,這是法律體系制度化的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。?參見[加]羅杰·塞勒：《法律制度與法律淵源》,項(xiàng)炎譯,武漢大學(xué)出版社2010年版,第3-4頁(yè)?！耙?guī)則供給”只是法律制度供給的一個(gè)方面,甚至在同一法典內(nèi)部也可能存在規(guī)則供給不足和規(guī)則供給過(guò)度的情況。?如民法典制定過(guò)程中的規(guī)則供給不足和規(guī)則供給過(guò)度等問(wèn)題,參見茅少偉：《民法典的規(guī)則供給與規(guī)范配置》,載《中外法學(xué)》2018年第1期。制度供給還包括司法機(jī)構(gòu)的供給、法律服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)法律部門的發(fā)展等諸多方面。近年來(lái),政府律師和黨政機(jī)關(guān)法律部門的增設(shè)完善,可以說(shuō)正是對(duì)此前“規(guī)則供給”與“制度供給”之間不平衡的一種應(yīng)對(duì)。面對(duì)上述問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度創(chuàng)新、提升制度供給的質(zhì)量和品質(zhì)。

（四）法律運(yùn)行的不平衡

全面依法治國(guó)的“十六字方針”是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！叭妗蓖七M(jìn)依法治國(guó),題中之義就是法律運(yùn)行中的立法、執(zhí)法、司法和守法四大領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)、均衡高質(zhì)量發(fā)展。但立法、執(zhí)法、司法和守法四大領(lǐng)域之間以及各自領(lǐng)域之內(nèi)也存在著發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

法的運(yùn)行四大領(lǐng)域之間的發(fā)展不平衡,其原因復(fù)雜,解決起來(lái)必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。黨的十九大報(bào)告對(duì)四大領(lǐng)域的相關(guān)論述,?黨的十九大報(bào)告的相關(guān)論述是：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化司法體制綜合配套改革,全面落實(shí)司法責(zé)任制,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。加大全民普法力度,建設(shè)社會(huì)主義法治文化,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法,任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。”各有側(cè)重和差別,值得深入思考分析。例如在立法方面,黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是法的質(zhì)量(良法)問(wèn)題,這就可能更為接近和側(cè)重于下文將要討論的法治體系發(fā)展的不充分問(wèn)題。

需要注意的是,在理論和實(shí)踐中,四大領(lǐng)域之間的不平衡更容易被發(fā)現(xiàn)和注意,但四大領(lǐng)域各自內(nèi)部的發(fā)展不平衡應(yīng)當(dāng)值得人們更加重視。

就立法而言,各個(gè)法律部門間的發(fā)展是不平衡的。一是法律部門間發(fā)展不平衡,不是或者至少不應(yīng)再是歷史發(fā)展的階段性問(wèn)題。?例如謝鵬程：《論法的不平衡發(fā)展》,載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1992年第4期。在當(dāng)下,法律發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視和注意部門間的平衡。在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的條件下,“作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器”的法律,由于其部門劃分的主要依據(jù)是對(duì)社會(huì)關(guān)系類型的劃分,那么,各個(gè)法律部門的均衡發(fā)展,即是對(duì)社會(huì)發(fā)展不平衡的有效應(yīng)對(duì),是解決和因應(yīng)當(dāng)下中國(guó)社會(huì)主要矛盾的必然要求。二是應(yīng)對(duì)法律部門間發(fā)展不平衡的頂層設(shè)計(jì)和解決措施,需要建立在扎實(shí)深入的調(diào)查研究基礎(chǔ)之上。隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn),立法需求擴(kuò)大和立法資源稀缺之間的矛盾非常突出,一些重點(diǎn)領(lǐng)域的立法推進(jìn)較快,但法律迅速出臺(tái)后也引發(fā)了很多復(fù)雜問(wèn)題,對(duì)法律的實(shí)際效力和法治發(fā)展質(zhì)量有不利影響。?出現(xiàn)此類問(wèn)題的原因,從更深層次來(lái)說(shuō)也是中國(guó)立法模式尚存在問(wèn)題。參見瞿鄭龍：《當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家立法模式及其原則重塑——實(shí)證政治視野的分析》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期。在這里,應(yīng)對(duì)法治發(fā)展的不平衡不充分,應(yīng)該更加重視立法質(zhì)量,提升法治體系發(fā)展的品質(zhì)。

即便被認(rèn)為是法律運(yùn)行各環(huán)節(jié)中相對(duì)更受重視的司法領(lǐng)域,我們對(duì)司法改革和司法制度發(fā)展的理解可能也是存在局限性的。例如,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和司法制度改革(如立案登記制的改革),訴訟量有了巨量增長(zhǎng)。如果我們從社會(huì)規(guī)律這一更深入的層次來(lái)考察司法需求(訴訟需求)和司法公共產(chǎn)品供給之間的辯證關(guān)系,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)物質(zhì)結(jié)構(gòu)對(duì)法律制度和司法改革政策制定的影響,可能會(huì)得出更為客觀中允的結(jié)論。也就是說(shuō),應(yīng)當(dāng)用積極的、發(fā)展的眼光看待訴訟量的巨量增長(zhǎng)。一方面,訴訟量的增長(zhǎng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)機(jī)器活躍是民商事類案件數(shù)量逐年增加的根本原因。?《〈最高人民法院工作報(bào)告〉全文及附件發(fā)布》,載“中華人民共和國(guó)最高人民法院網(wǎng)”,http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-37852.ht ml,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月10日。另一方面,訴訟量的增長(zhǎng)是人民群眾法律觀念變化、權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、權(quán)利救濟(jì)得到強(qiáng)化的表現(xiàn)。人民群眾愿意更多地作為當(dāng)事人參與到訴訟之中,意味著他們作為當(dāng)事人,對(duì)人民法院、法律體制和國(guó)家政權(quán)的信心增強(qiáng)了。

（五）國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治之間的不平衡

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記就全球治理和國(guó)際法治發(fā)表了一系列重要論述,如提出要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)大局、國(guó)家治理與全球治理兩個(gè)要?jiǎng)?wù),推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化法治化合理化、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化、推動(dòng)全球治理體系和治理規(guī)則變革、構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系和公正合理的世界秩序等。?參見張文顯：《推進(jìn)全球治理變革,構(gòu)建世界新秩序——習(xí)近平治國(guó)理政的全球思維》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治還存在著的明顯不平衡,應(yīng)當(dāng)值得更加重視。

一是國(guó)際法治還未正式作為“全面依法治國(guó)”的必要組成部分。目前關(guān)于全面依法治國(guó)的論述,主要是在國(guó)家法治和國(guó)家治理的意義上展開的。這并不意味著忽略或者忽視國(guó)際法治,而是國(guó)際法治主要是在黨和國(guó)家的外交戰(zhàn)略部分加以論述的。例如黨的十九大報(bào)告指出,“中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀,倡導(dǎo)國(guó)際關(guān)系民主化,堅(jiān)持國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等,支持聯(lián)合國(guó)發(fā)揮積極作用,支持?jǐn)U大發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)”。這一論述正是法治理念和法治思維在全球治理和國(guó)際關(guān)系層面的體現(xiàn),既需要在外交部分著重論述,也需要在法治建設(shè)層面充分體現(xiàn)。

二是國(guó)際法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位沒有明確。一方面,法理學(xué)教材中將我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約和協(xié)定作為正式的法律淵源;?《民法通則》第142條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的,適用國(guó)際條約的規(guī)定,但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！敝炀拔慕淌谡J(rèn)為,“由此可以看出,國(guó)際條約不僅可以直接適用于中國(guó),而且還有相對(duì)于國(guó)內(nèi)法律的優(yōu)先權(quán)。1991年《民事訴訟法》第238條、1989年《行政訴訟法》第72條也有類似規(guī)定?！眳⒁娭炀拔模骸吨袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系——結(jié)構(gòu)、特色和趨勢(shì)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年3期。但另一方面,有關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的官方白皮書中尚沒有論及這一問(wèn)題。?《〈中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系〉白皮書》,載“中國(guó)政府網(wǎng)”,http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.ht m,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月10日。國(guó)際法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位,應(yīng)當(dāng)有科學(xué)明確的定位和地位。

國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治的均衡發(fā)展,應(yīng)當(dāng)著力研究和解決以下幾個(gè)方面的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

1.擴(kuò)展國(guó)際法治的內(nèi)容

中國(guó)所主張的新型國(guó)際關(guān)系法治化模式,必將帶來(lái)相關(guān)領(lǐng)域新型權(quán)利義務(wù)的出現(xiàn)、新的法律規(guī)則和法律原則的產(chǎn)生,以及國(guó)際立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)的豐富和發(fā)展,既意味著對(duì)當(dāng)前國(guó)際法實(shí)踐中符合法治精神和原則的那些方面的堅(jiān)持和弘揚(yáng),還意味著對(duì)不符合公平正義的法治原則的國(guó)際法制度的克服和改革。

2.深入推進(jìn)國(guó)際制度的變革和完善

當(dāng)前各種國(guó)際制度(機(jī)制)的重要弊端之一是合法性不強(qiáng),其原因在于主要的國(guó)際制度仍然主要是建立在大國(guó)政治的外交理念和國(guó)際關(guān)系觀之上,西方主要大國(guó)在國(guó)際話語(yǔ)體系特別是國(guó)際法律話語(yǔ)體系上具有強(qiáng)勢(shì)地位。?參見何志鵬：《大國(guó)政治的終結(jié)——國(guó)際法治的目標(biāo)探究》,載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。目前在國(guó)際社會(huì)中居于弱勢(shì)地位的發(fā)展中國(guó)家,應(yīng)當(dāng)提出更具代表性和體現(xiàn)合力的國(guó)際法律話語(yǔ)體系。國(guó)際法治發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志,就是國(guó)際法律話語(yǔ)體系不再只是一種聲音、一個(gè)立場(chǎng),國(guó)際制度也將受其影響而發(fā)生重要變革。

3.注重通過(guò)法治參與全球治理

全球化呼喚全球治理,全球治理的最佳模式是法治,全球治理法治化的主要表現(xiàn)之一是公共產(chǎn)品全球供給的法律機(jī)制。推進(jìn)國(guó)際法治,既關(guān)系到法律產(chǎn)品的全球供給如何實(shí)現(xiàn),例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律服務(wù)、法律教育等的全球化,又意味著國(guó)際社會(huì)通過(guò)一種法律的方式實(shí)現(xiàn)共同協(xié)作,例如應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法律機(jī)制、應(yīng)對(duì)跨國(guó)犯罪的國(guó)際法律合作等。上述實(shí)踐所體現(xiàn)和踐行的法治精神和原則,還應(yīng)擴(kuò)展到全球治理的其他領(lǐng)域,從而推動(dòng)全球治理法治化進(jìn)程。

（六）法律科技發(fā)展與法律人文關(guān)懷之間的不平衡

法律的人文基礎(chǔ)或者人文關(guān)懷,原本就是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要特點(diǎn)。法的現(xiàn)代化,其核心和基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是人的現(xiàn)代化。人作為現(xiàn)代主體,亦是20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化研究和法學(xué)研究的重要主題?！耙匀藶楸尽?弘揚(yáng)人的主體性,堅(jiān)持人民主體地位,保障人民群眾的根本利益,是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論的主題之一。然而,隨著信息科技的發(fā)展,技術(shù)理性以一種更加強(qiáng)有力的姿態(tài)走進(jìn)并深深嵌入了當(dāng)代的法律生活。大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù),為法律治理擴(kuò)展到社會(huì)生活的每一個(gè)角落提供了技術(shù)基礎(chǔ),蘊(yùn)含著更為細(xì)密、更加廣闊的可能,但這帶來(lái)了人們關(guān)于科技發(fā)展是否會(huì)限制人的自主性等憂思。

法律科技發(fā)展與法律人文關(guān)懷之間的不平衡,至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.權(quán)利保障與科技創(chuàng)新的不平衡

隨著人臉識(shí)別、指紋識(shí)別、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)支付、可穿戴式智能設(shè)備等的發(fā)展,每個(gè)個(gè)體從肉體到精神都無(wú)時(shí)不處于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)之中。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)已經(jīng)不再是“虛擬”的社會(huì),而是“真實(shí)”的社會(huì)。無(wú)論是從深度還是從廣度來(lái)說(shuō),法律科技發(fā)展已經(jīng)超出了現(xiàn)有的權(quán)利法治保障的實(shí)效范圍。由此所帶來(lái)的問(wèn)題是,權(quán)利保障與科技創(chuàng)新之間如何平衡?是側(cè)重對(duì)公民法律權(quán)利的保障,還是應(yīng)當(dāng)側(cè)重科技創(chuàng)新及其所帶來(lái)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力?從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來(lái)看,中國(guó)正在轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之路,科技創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)因素,信息科技創(chuàng)新已經(jīng)成為中國(guó)的重要競(jìng)爭(zhēng)力,在共享經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)支付等領(lǐng)域中國(guó)已經(jīng)在世界上處于領(lǐng)先地位。但同時(shí),信息技術(shù)發(fā)展對(duì)個(gè)人權(quán)利的威脅,已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。相對(duì)于立法的相對(duì)滯后(或者是法律本身不可避免的滯后),權(quán)利觀念的更新、信息技術(shù)倫理的問(wèn)題要更為突出,也就是說(shuō),隨著信息技術(shù)發(fā)展進(jìn)入到了一個(gè)新的時(shí)代,公民個(gè)人信息保護(hù)與公民個(gè)人信息利用,需要有新的理論框架,實(shí)現(xiàn)觀念更新和制度創(chuàng)新。

2.科技手段運(yùn)用與法治理念之間的不平衡

科技發(fā)展以及法律科技運(yùn)用所帶來(lái)的挑戰(zhàn)是世界性的。誠(chéng)然,隨著人工智能、大數(shù)據(jù)的發(fā)展,共享經(jīng)濟(jì)的大行其道,傳統(tǒng)的以損害后果為主的規(guī)制模式面臨著極大挑戰(zhàn),預(yù)防主義的法律技術(shù)亦不能對(duì)技術(shù)創(chuàng)新所可能帶來(lái)的新的法律關(guān)系模式作出周延思考。?參見鄭戈：《人工智能與法律的未來(lái)》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第10期;鄭戈：《在鼓勵(lì)創(chuàng)新與保護(hù)人權(quán)之間——法律如何回應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)革新的挑戰(zhàn)》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2016年第7期;陳景輝：《捍衛(wèi)預(yù)防原則：科技風(fēng)險(xiǎn)的法律姿態(tài)》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。但就當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)狀而言,更重要的問(wèn)題是新的科技手段在社會(huì)治理和法律規(guī)制中的運(yùn)用,與行政權(quán)力是否嚴(yán)格在法治邊界之內(nèi)運(yùn)行之間,存在著矛盾和緊張。從全球范圍來(lái)看,信息技術(shù)在法律領(lǐng)域之內(nèi),更多地側(cè)重于發(fā)展治理、管制、約束等方面的技術(shù),而對(duì)踐行現(xiàn)代法治理念、保障和實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利的法律技術(shù)的關(guān)注還不夠充分。

二、法治發(fā)展的不充分

就法治發(fā)展而言,“不充分”意味著距離法治中國(guó)的設(shè)計(jì)藍(lán)圖、基本原則和理想目標(biāo)還有差距,意味著法治中國(guó)建設(shè)還有很大努力空間。從黨的十九大報(bào)告以及黨的十九大以來(lái)的重要政治文件來(lái)看,所涉及發(fā)展不充分的詞匯大致有充分、完善、增強(qiáng)、形成、建成、實(shí)現(xiàn)、深入、深化、落實(shí)等。基于這些詞匯的意義與語(yǔ)境,筆者認(rèn)為,當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展的不充分主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）黨的依法執(zhí)政能力的不充分

堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政是全面依法治國(guó)的首要任務(wù)。?習(xí)近平總書記在中共中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出了全面依法治國(guó)“十個(gè)堅(jiān)持”,分別為：堅(jiān)持加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)持人民主體地位;堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路;堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系;堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè);堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政;堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法;堅(jiān)持處理好全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)的辯證關(guān)系;堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍;堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。參見新華社：《習(xí)近平：加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 更好發(fā)揮法治固根本穩(wěn)預(yù)期利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用》,載“新華網(wǎng)”,http：//www.xinhuanet.co m/politics/leaders/2018-08/24/c_1123324078.ht m,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年9月30日。關(guān)于黨的依法執(zhí)政能力的不充分,在黨的十九大報(bào)告中有很多論述,如“完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制”;“全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng),增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng),加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。又如,“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”;“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度”;“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)民主意識(shí),發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng),接受人民監(jiān)督,當(dāng)好人民公仆”等。

黨的依法執(zhí)政能力的不充分,大致可以按照學(xué)界關(guān)于“黨治”和“治黨”兩方面的區(qū)分來(lái)思考。一方面,中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本保證,必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面,堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。黨的執(zhí)政能力的提升是當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展的根本保證。另一方面,全面從嚴(yán)治黨必須依靠法治：全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障;善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政應(yīng)當(dāng)是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一,堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)需要善于運(yùn)用法治思維和法治方式,推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化,不斷提升黨的執(zhí)政能力。

因此,必須深刻認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的辯證統(tǒng)一。法治是政黨治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分和基本模式,厲行法治是執(zhí)政黨提升執(zhí)政能力的重要內(nèi)容和路徑。政黨治理體系現(xiàn)代化的水平體現(xiàn)在制度化、規(guī)范化、程序化等多個(gè)方面,而法治是對(duì)政黨治理現(xiàn)代化模式的凝練表達(dá)和理念概括。政黨治理體系的法治化程度,是政黨治理現(xiàn)代化程度的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

法治與政黨治理體系之關(guān)系,體現(xiàn)為法治作為政黨治理的外部制度環(huán)境、法治作為治黨理念原則等方面。?該類研究,可參見姚建宗、王旭偉：《法治政黨若干問(wèn)題初論》,載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2016年第4期;鞠成偉：《論依規(guī)治黨的觀念前提與制度方法》,載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2016年第4期。以憲法為基礎(chǔ)建構(gòu)的國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu),按照法治和民主原則設(shè)計(jì)建立的政黨制度體系,以及憲法法律作為政黨活動(dòng)必須遵守的法律規(guī)范體系、符合法治原則的黨外監(jiān)督體系等,共同構(gòu)成了政黨治理的外部制度環(huán)境。另一方面,法治還應(yīng)當(dāng)融入政黨治理體系的內(nèi)部,法治必須與政黨治理內(nèi)部體系現(xiàn)代化相互嵌入、有機(jī)融合,方能真正實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的辯證統(tǒng)一,從而推動(dòng)和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。

（二）權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利保障的不充分

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義法治國(guó)家的核心特征,堅(jiān)持人民主體地位是中國(guó)共產(chǎn)黨革命和建設(shè)實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn),也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的基本原則。黨的十九大報(bào)告提出“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威,加強(qiáng)人權(quán)法治保障,保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”等重要論述,體現(xiàn)了堅(jiān)持人民主體地位、充分實(shí)現(xiàn)和保障人民權(quán)利的重要性。人民主體地位作為社會(huì)主義法治核心價(jià)值的基礎(chǔ),中國(guó)特色主義法治體系?關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,參見張文顯：《建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系》,載《法學(xué)研究》2014年第6期。的一系列、不同層次的價(jià)值如社會(huì)公平正義、社會(huì)和諧、長(zhǎng)治久安、可持續(xù)發(fā)展等,合乎邏輯而又科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貥?gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治價(jià)值體系的基本樣態(tài)。

2018年1月23日召開的中央政法工作會(huì)議指出,在政法領(lǐng)域,人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要體現(xiàn)在“四個(gè)轉(zhuǎn)變”上：“一是從實(shí)現(xiàn)基本物質(zhì)文化需要向同步追求高品位物質(zhì)文化生活轉(zhuǎn)變,不僅希望吃飽、穿暖、住好,而且期待食品更安全、生態(tài)更美好、服務(wù)更均等、社會(huì)更和諧,期盼過(guò)上更加幸福的生活;二是從實(shí)現(xiàn)外在物質(zhì)文化需要向同步追求精神心理滿足轉(zhuǎn)變,不僅希望人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯,而且期待個(gè)人尊嚴(yán)、情感得到更多尊重,隱私、名譽(yù)、榮譽(yù)等人格權(quán)得到有效保護(hù);三是從注重現(xiàn)實(shí)安全向同步追求長(zhǎng)遠(yuǎn)安寧轉(zhuǎn)變,更加關(guān)注改革發(fā)展大局、民主法治建設(shè),期待權(quán)利有保障、權(quán)力受制約、公正可預(yù)期的良法善治,對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法有更高要求,希望對(duì)自身發(fā)展有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期和更持久的信心;四是從單純的個(gè)體受益向同步追求參與社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)變,更加關(guān)注共商共建共治共享,更加重視知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),對(duì)社會(huì)事務(wù)參與意愿強(qiáng)烈,希望在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中更好地實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。”?《政法領(lǐng)域“新時(shí)代新矛盾”四個(gè)轉(zhuǎn)變帶來(lái)人民新需要》,載“長(zhǎng)安網(wǎng)”,htt p：//www.chinapeace.gov.cn/2018-01/23/content_11447053.ht m,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月1日。上述論述是對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展不平衡不充分的一種政策回應(yīng),其核心就是權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利保障,涉及了財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多種權(quán)利。

在當(dāng)下法治中國(guó)建設(shè)的理論和實(shí)踐中,關(guān)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利保障的不充分,有以下問(wèn)題值得重視和反思。

1.“權(quán)利實(shí)現(xiàn)關(guān)系社會(huì)秩序穩(wěn)定”與“權(quán)利實(shí)現(xiàn)是生活品質(zhì)的保障”

一方面,權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、保障和救濟(jì)關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定,加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè),全國(guó)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng),?2018年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》,決定在全國(guó)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)。參見“新華網(wǎng)”,htt p：//www.xinhuanet.co m/2018-01/24/c_1122309773.ht m,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月1日。都是“權(quán)利實(shí)現(xiàn)關(guān)系社會(huì)秩序穩(wěn)定”的題中應(yīng)有之義。另一方面,隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化,權(quán)利實(shí)現(xiàn)與人民群眾對(duì)更高品質(zhì)的生活追求聯(lián)系在一起,人民群眾對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利保障有了更高訴求,為個(gè)人合法財(cái)富增值的努力、對(duì)個(gè)人榮譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)的訴求、對(duì)更多參與公共事務(wù)的追求,都應(yīng)該通過(guò)法治方式得到實(shí)現(xiàn)和保障。

2.對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)約束條件有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)

“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！?《馬克思恩格斯文集》(第3卷),人民出版社2009年版,第435頁(yè)。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化,并不意味著當(dāng)代中國(guó)所處社會(huì)發(fā)展階段的變化。當(dāng)代中國(guó)仍然處于社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,決定了權(quán)利實(shí)現(xiàn)必然是不充分的,強(qiáng)化權(quán)利的法治保障也是基于當(dāng)代中國(guó)國(guó)情和社會(huì)物質(zhì)條件而進(jìn)行的,也就必然意味著在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的民生權(quán)利將面臨很多現(xiàn)實(shí)難題。因此,應(yīng)當(dāng)在對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)約束條件有清晰準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上,?關(guān)于權(quán)利的成本,參見姚建宗：《權(quán)利思維的另一面》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第6期。根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障,但同時(shí),也要防止以條件不足、不具備為由,忽視甚至無(wú)視人民群眾對(duì)權(quán)利保障的正當(dāng)要求和對(duì)更高品質(zhì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的訴求。

3.警惕權(quán)利話語(yǔ)消費(fèi)主義化的傾向

隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展,人民群眾利益訴求日益多樣化,權(quán)利話語(yǔ)不斷高漲、權(quán)利訴求類型越來(lái)越多樣化,由此引發(fā)的問(wèn)題是權(quán)利話語(yǔ)消費(fèi)主義化的傾向。以各種非實(shí)定法上的權(quán)利話語(yǔ)為表達(dá)的利益訴求,是否真的超出了現(xiàn)有法律體系及其內(nèi)在權(quán)利體系的框架,需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠治?。而通過(guò)媒體和社會(huì)輿論所表達(dá)出來(lái)的權(quán)利話語(yǔ)消費(fèi)主義化,亦即以物質(zhì)化、貨幣化的方式來(lái)消費(fèi)“權(quán)利”,潛藏著以物質(zhì)利益異化了權(quán)利所表征的人的自主性,應(yīng)當(dāng)值得警惕和反思。

（三）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不充分

黨的十九大報(bào)告把“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”作為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分,將“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志。本文著重論述政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

黨的十八大以來(lái),政府治理現(xiàn)代化和法治政府建設(shè)取得了很大成就,?關(guān)于新時(shí)代法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和特色,參見姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色法治政府建設(shè)》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。但客觀地說(shuō),政府治理體系和治理能力還不夠現(xiàn)代化。例如行政審批改革的一些深層次問(wèn)題還沒有得到有效解決,“條塊分割”、中央地方關(guān)系沒有理順等問(wèn)題還很突出。又如對(duì)于一些新興領(lǐng)域和新出現(xiàn)問(wèn)題,政府治理能力還不夠精細(xì)、精確、精準(zhǔn),對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、算法經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象還缺乏好的規(guī)制工具和清晰治理思路。

行政審批改革是政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措和重要抓手。?參見李克強(qiáng)：《在全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上的講話》,載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第22期。法治政府建設(shè)特別是行政審批權(quán)改革,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)向縱深推進(jìn),破解“條塊關(guān)系”的不良影響和制約。2013年以來(lái),黨中央和國(guó)務(wù)院著力推進(jìn)行政審批權(quán)改革,厘清在審批權(quán)問(wèn)題上政府與市場(chǎng)、中央與地方之間的關(guān)系,簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)范審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、防止權(quán)力尋租、減少制度性腐敗、降低交易成本等成為當(dāng)下行政審批權(quán)改革的重點(diǎn)。

從中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角來(lái)看,進(jìn)一步推進(jìn)行政審批權(quán)改革：一是要看到中國(guó)的行政審批改革所處的“從計(jì)劃到市場(chǎng)”“從總體支配到技術(shù)治理”?參見渠敬東等：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。的歷史性轉(zhuǎn)變之中,與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的行政許可的數(shù)量和分量相比有不同的歷史演變進(jìn)程和時(shí)代定位;二是要看到深化行政審批改革屬于國(guó)家政治決策,具體的行政審批權(quán)存廢和改革則常常需要非常深入和針對(duì)性的研究,對(duì)個(gè)別行政審批權(quán)的存廢應(yīng)當(dāng)作個(gè)性化的深入論證;三是對(duì)于目前還保留并運(yùn)行的行政審批權(quán)應(yīng)該依法加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè),處理好激發(fā)活力和維持良好秩序之間的關(guān)系。

除去進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系,釋放市場(chǎng)活力,調(diào)動(dòng)地方政府積極性,嚴(yán)格政府權(quán)力邊界,如何處理我國(guó)國(guó)家治理和行政管理中長(zhǎng)期以來(lái)存在的“條塊關(guān)系”的問(wèn)題,在行政審批中仍很突出,顯著阻礙了行政審批法治化、規(guī)范化的進(jìn)程。在深化全面依法治國(guó)、推進(jìn)行政審批權(quán)改革的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、處理好黨的政策與行政法規(guī)、部門規(guī)章、行政決定等之間的關(guān)系,依法理順中央與地方之間、同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的關(guān)系,維護(hù)憲法法律的權(quán)威、保持政策法規(guī)的一致性、提高行政效率,避免政出多門、九龍治水。在行政審批改革實(shí)踐中,出現(xiàn)了“行政審批局”模式,但這種模式的定位和適用范圍也值得進(jìn)一步思考：一是審批與監(jiān)管的關(guān)系如何處理。在審批主體與監(jiān)管主體不一致的情況下,審批主體在知識(shí)、職責(zé)和績(jī)效訴求上,不同于監(jiān)管主體,兩者之間的協(xié)調(diào)處理是一個(gè)難題。二是上級(jí)部門與下一級(jí)部門之間的關(guān)系。在目前的職責(zé)同構(gòu)的體制下,?周振超指出：“條塊分割”的政府管理體制造成了行政效率低下、政府機(jī)構(gòu)龐大和中央決策的“中間梗阻”等諸多問(wèn)題,條塊關(guān)系失衡的癥結(jié)在于職責(zé)同構(gòu)。參見周振超：《打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》,載《中國(guó)行政管理》2005年第9期。行政審批局在上下級(jí)部門上可能并沒有對(duì)應(yīng)的部門,還是需要依賴傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)職能部門來(lái)實(shí)現(xiàn)上下級(jí)的對(duì)接。三是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。行政審批是對(duì)民事主體活動(dòng)的一種許可,“行政審批局”模式便利了民事主體活動(dòng)獲得許可,但也有可能強(qiáng)化了行政審批的計(jì)劃色彩,反而加重了政府在資源配置中的作用和分量。

（四）法治體系發(fā)展的不充分

全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。黨的十九大報(bào)告將“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成,各方面制度更加完善”作為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括五個(gè)子系統(tǒng),分別為完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

剖析和應(yīng)對(duì)法治發(fā)展的不充分,除上文已經(jīng)涉及的方面之外,本文認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面。

1.完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

上文所指出的法律部門間發(fā)展的不平衡、法律制度供給和需求之間的不平衡,是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系還不夠完善的一種體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以憲法為核心,不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,增強(qiáng)憲法的權(quán)威性,提升中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的系統(tǒng)性。黨的十九大報(bào)告提出“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”,推進(jìn)合憲性審查,完善規(guī)范性文件備案審查制度,?參見汪永清：《深化依法治國(guó)實(shí)踐》,載《人民法院報(bào)》2017年12月27日。均是針對(duì)憲法的權(quán)威性不夠強(qiáng)、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不夠完善而提出的。從立法規(guī)劃的完成情況來(lái)看,十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律25部、修改法律127件次、通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定44件、作出法律解釋9件,對(duì)比十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的102件(其中規(guī)劃新制定47件、規(guī)劃修改55件),?“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃”,2015年6月1日公布(系該規(guī)劃調(diào)整后),載“全國(guó)人民代表大會(huì)網(wǎng)”,htt p：//www.npc.gov.cn/npc/xin wen/2015-08/03/content_1942908.ht m,最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年2月1日。這也表明了立法任務(wù)還很繁重、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善的空間還很大。?按照“重大改革于法有據(jù)”的要求,這類任務(wù)還非常艱巨。參見劉作翔：《論重大改革于法有據(jù)：改革與法治的良性互動(dòng)——以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點(diǎn)》,載《東方法學(xué)》2018年第1期。

2.強(qiáng)化和提升法治權(quán)威

法治的高度權(quán)威是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆六中全會(huì)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中指出：種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。在社會(huì)主義政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)固、社會(huì)主義建設(shè)各方面取得巨大發(fā)展的當(dāng)代中國(guó),要想切實(shí)保障人民權(quán)利、破解社會(huì)主義發(fā)展過(guò)程中所遇到的深層次、體制性問(wèn)題,不僅需要維護(hù)和加強(qiáng)社會(huì)主義法制權(quán)威,更應(yīng)當(dāng)把社會(huì)主義法制權(quán)威升級(jí)、增強(qiáng)為社會(huì)主義法治權(quán)威,把法治的權(quán)威從制度文明深化和擴(kuò)展到社會(huì)生活的各個(gè)方面,真正獲得全體公民和社會(huì)各類主體對(duì)法治權(quán)威的真誠(chéng)認(rèn)同和自覺維護(hù)。

維護(hù)法治權(quán)威需要保證法治的統(tǒng)一性、處理好中央與地方關(guān)系。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn),法治的統(tǒng)一性問(wèn)題、中央與地方關(guān)系問(wèn)題等深層次、制度性問(wèn)題,是維護(hù)社會(huì)主義法治權(quán)威、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就法治的統(tǒng)一性問(wèn)題而言,當(dāng)前我國(guó)的法治建設(shè)實(shí)踐中,不僅中央層面的立法存在著立法部門化傾向嚴(yán)重、法律沖突明顯等突出問(wèn)題,而且立法、司法過(guò)程中也存在著地方保護(hù)主義、各層次各部門的執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)責(zé)脫節(jié)等諸多問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因,既有長(zhǎng)期以來(lái)的體制性弊端,也有中央和地方關(guān)系需要根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)予以調(diào)整和理順,從而需要從維護(hù)和加強(qiáng)社會(huì)主義法治權(quán)威出發(fā),完善立法體制、推進(jìn)依法行政、改革司法體制。

3.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的體系化與制度化建設(shè)

黨的十九大報(bào)告指出,黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨卓有成效的一項(xiàng)內(nèi)容是“黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”;報(bào)告對(duì)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提出了明確要求,指出新時(shí)代加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè),要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。在筆者看來(lái),黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)研究應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注“體系化”和“制度化”這兩個(gè)關(guān)鍵詞,也就是說(shuō),建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,既要重視側(cè)重靜態(tài)構(gòu)成、描繪黨內(nèi)法規(guī)藍(lán)圖的“體系化”路徑,?關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系化的構(gòu)成要素、積極意義和實(shí)現(xiàn)路徑,可參見周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第5期。又要強(qiáng)調(diào)偏重動(dòng)態(tài)、保障黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中不斷發(fā)展完善的“制度化”路徑。

就黨內(nèi)法規(guī)的體系化而言,主要包括以下方面：一是效力等級(jí)的體系化,即以根本性規(guī)范即黨章為核心和效力淵源,構(gòu)建層次分明、邏輯清晰的效力等級(jí)體系;二是部門類型的體系化,即黨章作為根本性章程起著統(tǒng)合引領(lǐng)的作用,黨內(nèi)法規(guī)、不同板塊之間、板塊內(nèi)部均形成一個(gè)由不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的完備結(jié)構(gòu),并通過(guò)科學(xué)的部門類型劃分形成制度合力;三是概念術(shù)語(yǔ)的體系化,即黨內(nèi)法規(guī)所涉及的概念術(shù)語(yǔ)應(yīng)當(dāng)做到精確、規(guī)范、統(tǒng)一、具有體系性,以準(zhǔn)確表達(dá)制定黨內(nèi)法規(guī)的意圖目的,準(zhǔn)確貫徹黨的路線、方針、政策,能夠經(jīng)受得起學(xué)理和實(shí)踐的考驗(yàn)。就黨內(nèi)法規(guī)的制度化而言,主要包括以下方面：一是有專門機(jī)構(gòu)保障黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施;二是制度化程度較高的黨內(nèi)法規(guī),與其他制度化程度不及黨內(nèi)法規(guī)的政策、規(guī)范性文件,有清晰區(qū)分又良性互動(dòng);三是上述兩個(gè)方面均有規(guī)范化、制度化的程序予以保障和加以約束。

三、結(jié) 語(yǔ)

全面依法治國(guó)是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大目標(biāo)業(yè)已確立,中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)已邁入新的時(shí)代。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看,法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須充分考慮各種困難,堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā),根據(jù)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展不平衡不充分作全面深入的分析研究。“全面推進(jìn)依法治國(guó),必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā),同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng),既不能罔顧國(guó)情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！?只有這樣,才能實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo),全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化。