弓順芳

優(yōu)化營商環(huán)境視域下“放管服”改革的整體性治理研究

弓 順 芳

（中共鄭州市委黨校，鄭州? 450042）

摘 要：隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中部地區(qū)獲得了走向世界的開放契機(jī)。區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)劣，不僅直接關(guān)系市場主體的經(jīng)營績效、投融資活動的流向和高端要素市場的集聚與秩序，也是影響國家營商環(huán)境質(zhì)量的重要組成部分。處理好優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是處理好市場與政府之間的關(guān)系。借助新公共管理范式下整體性治理理論，強(qiáng)調(diào)“放管服”改革在優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境中的協(xié)調(diào)與整合作用，從權(quán)利與責(zé)任、服務(wù)與監(jiān)管、國內(nèi)與國際接軌、互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)相整合視角探討整體性治理路徑。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;放管服;整體性治理

中圖分類號：D035? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0066-03

隨著中國“一帶一路”建設(shè)的深入，以營商環(huán)境建設(shè)為核心的國際競爭日益加劇。營商環(huán)境的優(yōu)劣，不僅直接關(guān)系市場主體的經(jīng)營績效、投融資活動的流向和高端要素市場的集聚與秩序，也是影響經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的重要組成部分。黨的十八大以來，中央在推動全面深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中多次論及營商環(huán)境。從黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”，到2017年李克強(qiáng)總理做出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷，優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為中央政府治理的新內(nèi)容、新手段。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，營商環(huán)境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。由于特殊的“不可替代”性，各地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境時，必須結(jié)合地區(qū)比較優(yōu)勢和特色，釋放市場活力和制度生產(chǎn)力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

一、問題的提出

自1986年，美國學(xué)者依西阿·里特法克和彼得·班廷在文章《國際商業(yè)安排的概念構(gòu)架》中第一次對投資主體進(jìn)行營商環(huán)境評價，并以投資主體的視角概括出影響投資行為的“冷熱圖分析法”?！盃I商環(huán)境”一詞源于2002年世界銀行集團(tuán)國際金融公司“Doing Business”項(xiàng)目調(diào)查，2018年主題是“改革以創(chuàng)造就業(yè)”，從開辦企業(yè)、辦理施工許可證、跨境貿(mào)易和辦理破產(chǎn)等十個領(lǐng)域營商環(huán)境指標(biāo)量化排名。該項(xiàng)目旨在對各國經(jīng)濟(jì)體的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行比較，并對在企業(yè)存在周期內(nèi)所適用的法規(guī)進(jìn)行評估。

近年來，國內(nèi)外學(xué)者對營商環(huán)境的研究熱度上升，主要集中在三個方面：第一，營商環(huán)境的內(nèi)涵。如倪鵬飛（2008）認(rèn)為，營商環(huán)境既包括市場和基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境，也包括政府政策、公共服務(wù)、司法及稅收體系等軟環(huán)境[1]。婁成武等認(rèn)為，治理理論與營商環(huán)境具有內(nèi)在契合性，營商環(huán)境的建設(shè)過程也是一個公共治理過程[2]。第二，營商環(huán)境的評價體系。黃育容（2015）基于2012—2015年的全球營商環(huán)境報(bào)告，構(gòu)建了以政府保護(hù)與監(jiān)管兩個維度的營商環(huán)境評價框架[3]。龍雪松（2004）從基礎(chǔ)投入、市場、生產(chǎn)成本、交易成本和綜合配套五個維度，界定營商環(huán)境因子[4]。第三，營商環(huán)境的優(yōu)化對策。婁成武、張國勇[2]認(rèn)為，政府是營商環(huán)境優(yōu)化的責(zé)任主體。宋林霖等（2018）則指出，政府應(yīng)當(dāng)在信用體系、保護(hù)投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、便利跨境貿(mào)易等重點(diǎn)領(lǐng)域改革[5]。許可、朱芮（2016）等學(xué)者則從投資者意愿的角度，對營商需求進(jìn)行了細(xì)分。綜合來看，當(dāng)前關(guān)于營商環(huán)境的研究或集中在政府作為制度供給端的研究，或市場主體的需求端的研究，而在營商環(huán)境的整體性治理研究方面較少。本文借助新公共管理范式下整體性治理理論，強(qiáng)調(diào)“放管服”改革在優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境中的協(xié)調(diào)與整合作用，并結(jié)合鄭州市營商環(huán)境的實(shí)踐與問題分析，試圖從新公共管理范式的整體性治理理論視角探討“放管服”改革路徑。

二、整體性治理視角下營商環(huán)境的優(yōu)化

（一）營商環(huán)境的優(yōu)化

營商環(huán)境是指在一定時間內(nèi)，特定區(qū)域或行業(yè)所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)、法治、社會、生態(tài)等一般環(huán)境與政企關(guān)系、勞動力市場、金融機(jī)構(gòu)等環(huán)境的復(fù)合有機(jī)體。營商環(huán)境的構(gòu)成要素主要包括經(jīng)濟(jì)政策、要素供給、政府服務(wù)、法治體系、要素資源、市場體系及市場準(zhǔn)入[6]。因此，營商環(huán)境的優(yōu)化就是市場主體在資源配置最大化，即企業(yè)在市場運(yùn)行過程中獲得效益最大化所需要的時間和各種成本最小化。從早期的招商引資到優(yōu)化營商環(huán)境概念的提出，反映的是由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管制模式向由市場決定資源配置的市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變。

政府是優(yōu)化營商環(huán)境的主體，而“放管服”是政府優(yōu)化營商環(huán)境的核心。“放管服”改革的目的是降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度性交易成本，即因體制機(jī)制問題而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、時間和機(jī)會等各種成本[7]。本屆政府自簡政放權(quán)改革以來，每年減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1 500多億元，但是從總體上看，我國“放管服”改革，特別是簡政放權(quán)工作依然存在審批事項(xiàng)落實(shí)不到位、審批權(quán)力縱橫交錯、政務(wù)中心整合力不足等方面的問題。從一定意義上講，我國城市地方政權(quán)和地方政府過程的基本模式表現(xiàn)為“兩級政府，三級管理，一級自治”，基層政府的實(shí)際運(yùn)行情況是“出現(xiàn)矛盾找基層，解決問題找條條”[8]。因此，運(yùn)用整體性治理理論理解“放管服”的內(nèi)涵和推進(jìn)“一次辦妥”改革具有重要意義。

（二）整體性治理下的營商環(huán)境優(yōu)化

20世紀(jì)90年代后期，新公共管理在以顧客需求為導(dǎo)向，注重分散化、競爭與激勵的方式再造政府過程中，往往不自覺地受制于短期的市場價值與經(jīng)營績效，造成嚴(yán)重的碎片化和部門的自我中心主義，最終影響政府效能。西方學(xué)者基于對新公共管理的反思和批判基礎(chǔ)上提出以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任作為核心要點(diǎn)，倡導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)與整合的整體性理論。以美國學(xué)者?？怂购团撂乩锟恕む?yán)S為代表的學(xué)者認(rèn)為，新公共管理的碎片化和裂解式圖景為整體性治理的產(chǎn)生提供了理論與實(shí)踐依據(jù)。根據(jù)整體性治理理論，可以將營商環(huán)境劃分為以政府為主導(dǎo)的供給端和以市場愿景為方向的需求端兩個視角。

1.供給端：政府優(yōu)化是營商環(huán)境優(yōu)化的前提。營商環(huán)境是公共產(chǎn)品，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境時，必須結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和比較優(yōu)勢打造營商制度環(huán)境，釋放制度生產(chǎn)力，提升本地區(qū)城市競爭力和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)水平。

首先，強(qiáng)調(diào)整體性整合。整體性治理是對新公共管理范式治理模式所導(dǎo)致的公共組織分散化、管理碎片化和公共服務(wù)裂解性的反思與修正，旨在構(gòu)建基于協(xié)同與合作的政府治理模式。（1）在組織架構(gòu)與形態(tài)上，整體性治理的整合包含組織層級、治理功能和治理評價的整合三個方面。政府制定基本公共服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為部門內(nèi)部不同層級之間、跨部門與公私部門之間的公共服務(wù)推進(jìn)提供一個基本參照體系，經(jīng)由治理主體的良性聯(lián)合和互動共同推進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境治理一體化。（2）逆部門化和碎片化，注重標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量化。遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將運(yùn)行功能相似或相同的機(jī)構(gòu)、部門和組織進(jìn)行重新整合。（3）重塑流程，打造一站式服務(wù)。利用從結(jié)果到結(jié)果項(xiàng)目流程的方法提升政府效能，推進(jìn)服務(wù)便民化，變“單次告知”為“整體告知”，變“面對面”審批為“肩并肩”輔導(dǎo)，變“多頭受理”為“一口受理”，實(shí)現(xiàn)從受理、審核到辦結(jié)全過程“一次辦妥”。

其次，注重打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”新模式。整體性治理理論采用大數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)分析，注重利用信息技術(shù)整合相關(guān)的組織、服務(wù)和功能，要求政府必須改變原來依托層級權(quán)力管制思維模式和管理模式。（1）信息的收集和識別。對社會大數(shù)據(jù)進(jìn)行歷時性和實(shí)時性分析，無論是對現(xiàn)實(shí)社會各行業(yè)的運(yùn)行監(jiān)控，還是對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的治理，都有利于加強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)控制，從而提高政府預(yù)測預(yù)警能力和應(yīng)急響應(yīng)能力，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會公共安全體系。（2）整合數(shù)據(jù)庫。改變傳統(tǒng)“信息孤島”的情況，整合建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，打造共建共享共治的數(shù)據(jù)信息平臺。（3）重塑公共服務(wù)供應(yīng)鏈。政府利用大數(shù)據(jù)具有廣度信息聚合、深度數(shù)據(jù)挖掘、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞的能力，優(yōu)化政府整體流程運(yùn)行效能和提升跨部門、跨行業(yè)治理能力。

最后，強(qiáng)化公共責(zé)任與共同體理念。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理最重要的是責(zé)任感，包括誠實(shí)、效率和有效性三個方面。世界銀行指出，政府打造良好營商環(huán)境的手段不是減少監(jiān)管，而是改善監(jiān)管。例如，在衡量施工許可指標(biāo)方面，如果一個國家（地區(qū)）缺少相關(guān)法規(guī)或者執(zhí)行不到位，這個指標(biāo)打分就會低。因此，政府優(yōu)化營商環(huán)境的前提是強(qiáng)化責(zé)任政府的理念，而整體性治理能夠從根本上解決部門碎片化、功能割裂化和公共責(zé)任模糊化等缺陷[9]。

2.需求端：市場需求決定優(yōu)化營商環(huán)境的方向。從整體上看，我國目前的營商環(huán)境仍處于“新興+轉(zhuǎn)型”為主要特點(diǎn)的初級發(fā)展水平，其特殊性表現(xiàn)在：一是發(fā)展階段從“規(guī)范發(fā)展”向“創(chuàng)新發(fā)展”。相對于歐美市場處于“創(chuàng)新發(fā)展”階段，我國在“放管服”改革中，產(chǎn)生復(fù)雜的金融產(chǎn)品相對較少。二是參與主體以政府為主導(dǎo)。相比我國較為單一的治理主體，國外營商環(huán)境多由第三組織參與管理，如遍地開花的證券交易市場等。三是投資者構(gòu)成以散戶為主。因此，“集中統(tǒng)一”是我國營商環(huán)境的重要特點(diǎn)，也將是構(gòu)建和創(chuàng)新營商環(huán)境的優(yōu)勢。

首先，厘清不同種類企業(yè)需求。融資困難、人力資本教育水平低、非正規(guī)部門競爭以及企業(yè)稅負(fù)重等四大問題是當(dāng)前中國企業(yè)營商環(huán)境中存在的突出問題。根據(jù)不同的市場需求和意愿導(dǎo)向，可以將企業(yè)分為市場導(dǎo)向型、降低成本導(dǎo)向型、技術(shù)與管理導(dǎo)向型、優(yōu)惠政策扶持型等企業(yè)[10]。一方面，對于大部分企業(yè)來講，政府要在我國的稅收減免政策、土地優(yōu)惠政策、政府辦事效率、行政管理費(fèi)用、金融基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)服務(wù)上不斷完善，加大對非正規(guī)部門的引導(dǎo)和監(jiān)管。另一方面，對中小企業(yè)來說，國內(nèi)大型國有銀行要制定出優(yōu)化中小企業(yè)的信貸政策，鼓勵中小金融機(jī)構(gòu)及非金融機(jī)構(gòu)的培育。

其次，明確不同種類企業(yè)的義務(wù)，區(qū)分監(jiān)管重點(diǎn)。投資者分類和產(chǎn)品分類是精細(xì)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)，也是企業(yè)了解客戶和產(chǎn)品的制度前提。其中，投資者分類的核心標(biāo)準(zhǔn)是投資者的風(fēng)險(xiǎn)理解能力和承受能力。不同類別的投資者，參與交易的權(quán)利及其承擔(dān)的適當(dāng)性義務(wù)不盡相同。有些專業(yè)性機(jī)構(gòu)，如國有證券公司、保險(xiǎn)公司、基金公司等法律默認(rèn)為其具有較高的風(fēng)險(xiǎn)理解能力和承受能力;有些投資者的風(fēng)險(xiǎn)理解能力和承受能力需要經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定;還有的投資者風(fēng)險(xiǎn)理解能力和承受能力較弱，專業(yè)性較差。因此，政府要區(qū)分不同企業(yè)性質(zhì)及投資者的風(fēng)險(xiǎn)操控能力，適當(dāng)進(jìn)行允許、限制以及劃分監(jiān)管重點(diǎn)。

三、基于優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的放管服改革推進(jìn)路徑

處理好優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革，其實(shí)質(zhì)就是處理好市場與政府之間的關(guān)系。構(gòu)建法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，應(yīng)從權(quán)利與責(zé)任、功能與結(jié)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)、國內(nèi)與國際接軌相整合的視角推進(jìn)“放管服”改革。

第一，優(yōu)化營商環(huán)境要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，根據(jù)誠信、公平、負(fù)責(zé)原則的基本要求，建設(shè)透明高效的政務(wù)環(huán)境。一方面，政府要保護(hù)市場主體基于對市場配置資源權(quán)威的信賴而產(chǎn)生的利益，并對在生產(chǎn)、分配、銷售、交換以及最終消費(fèi)環(huán)境中的弱勢主體予以輔助，以保證投資者對市場的信心。另一方面，政府要嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。對權(quán)力尋租、利益輸送、違規(guī)收費(fèi)等侵害企業(yè)正當(dāng)權(quán)益及損害營商環(huán)境的各類行為，都要嚴(yán)格追責(zé)。

第二，以企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活需要為導(dǎo)向，全面推行便利化的服務(wù)環(huán)境。營商環(huán)境便利化主要測算優(yōu)良營商環(huán)境貿(mào)易區(qū)在手續(xù)、時間、成本三個維度的營商便利度，最能反映營商環(huán)境與具體實(shí)踐操作的結(jié)合程度。世界銀行企業(yè)調(diào)查顯示中國企業(yè)面臨主要運(yùn)營的障礙中，融資約束與非正規(guī)部門的競爭分別排在第一位和第二位，22.4%的企業(yè)認(rèn)為融資約束是其運(yùn)營的最大障礙，而19.6%的企業(yè)認(rèn)為非正規(guī)部門的競爭是其運(yùn)營的最大障礙[11]。因此，一方面，要鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)面向民營企業(yè)加快金融創(chuàng)新，完善對民營企業(yè)的信貸評估方式、簡化審批手續(xù)和貸款條件，探索建立民營企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。另一方面，地方政府部門要積極探索建立民企再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)民企綜合運(yùn)用職工入股、企業(yè)參股、社會募集等直接融資方式，為民企搭建融資服務(wù)平臺。

第三，結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢，培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?；鶎诱ㄟ^自由貿(mào)易協(xié)議脈絡(luò)或鼓勵跨境貿(mào)易，加大開放型經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展，掌握國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主動性和創(chuàng)新性，以更加開放、積極的態(tài)度融入“一帶一路”國家戰(zhàn)略的建設(shè)，從而建設(shè)互利共贏的國際化環(huán)境。對于一些新興的中小企業(yè)，除了采取高標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)孵化器的形式予以扶持外，幫助高新技術(shù)企業(yè)“做大”，還要對于相關(guān)的商標(biāo)、專利等保護(hù)條款內(nèi)容進(jìn)一步予以細(xì)化。針對有違知識產(chǎn)權(quán)的行為，有關(guān)司法部門必須予以嚴(yán)厲懲處，并在確立出有關(guān)的檔案文件后開展長期性的追蹤，以確保其不再出現(xiàn)類似違法行為。

第四，以“政務(wù)服務(wù)集成化”改革為核心，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式創(chuàng)新。著力解決“放管服”改革過程中存在的權(quán)責(zé)界定模糊、“信息孤島”及監(jiān)管盲區(qū)等突出問題，加快推動政務(wù)服務(wù)辦事大廳建成投用，持續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，著力破解群眾辦事“最先一公里”和“最后一公里”瓶頸問題，切實(shí)提升企業(yè)群眾“改革獲得感”。要及時出臺有關(guān)完善信用機(jī)制的政策措施，加大信用市場調(diào)整力度，引導(dǎo)企業(yè)和公眾遵從良好的信用行為，在全社會樹立守信守法的信用氛圍，逐步接軌于國際市場的信用體系。

第五，公正透明的法治化營商環(huán)境是企業(yè)開展商業(yè)活動的前提，是合作共贏和現(xiàn)代契約精神的基石。建設(shè)競爭有序的市場環(huán)境由于經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性、壟斷性和信息孤島等因素造成“市場失靈”，政府在通過行政審批等外部干預(yù)制度對市場進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，克服市場缺陷和最大化社會效益的同時，行政審批權(quán)力存在被濫用的潛在危險(xiǎn)。因此，要建立健全知識產(chǎn)權(quán)、商事糾紛解決機(jī)制和中介服務(wù)監(jiān)管的法律制度，對政府、企業(yè)和社會組織做好監(jiān)督管理，使市場主體能夠在健康的市場環(huán)境充分競爭，同時保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，以最小成本解決商業(yè)糾紛，引導(dǎo)企業(yè)健康發(fā)展。

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