張昊

摘 要：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了巨大的沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政呈現(xiàn)出“空殼化”狀態(tài)，無(wú)法繼續(xù)履行其供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能。鑒于此種情況，國(guó)家及政府嘗試運(yùn)用項(xiàng)目制供給這種轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的空缺。但實(shí)際情況表明，這種供給方式在具體實(shí)施的過(guò)程中遭遇了“內(nèi)卷化”的困境，即隨著供給投入的增加，供給效能卻絲毫沒(méi)有提高。從調(diào)整供求方向，完善供給機(jī)制，切實(shí)提高轉(zhuǎn)移支付效能出發(fā)，是消解“內(nèi)卷化”的必由之路。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品供給;供求偏離;供給效能;內(nèi)卷化

中圖分類(lèi)號(hào)：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）01-0009-02

一、單向主導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)：項(xiàng)目制供給運(yùn)行機(jī)理及其內(nèi)卷化

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目制供給運(yùn)行機(jī)理

近年來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式帶來(lái)了巨大的變化，分稅制改革之后，基層政府喪失了之前擁有的依靠征稅得來(lái)的財(cái)權(quán)，不再具有自主籌資籌勞的能力，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政出現(xiàn)了“空殼化”的特征，同時(shí)也造成上級(jí)政府財(cái)權(quán)大于事權(quán)、基層政府財(cái)權(quán)遠(yuǎn)小于事權(quán)的窘境。

項(xiàng)目制供給的運(yùn)行機(jī)理，從項(xiàng)目制供給的內(nèi)涵來(lái)看，它是指“中央或上級(jí)政府出于緩解基層政府財(cái)政壓力的目的所采取的一種轉(zhuǎn)移支付的方式”。從項(xiàng)目制供給具體實(shí)行過(guò)程來(lái)看，中央或上級(jí)政府為基層政府設(shè)計(jì)或提供某項(xiàng)目，并提供項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金，各個(gè)地方政府通過(guò)公平、公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式去爭(zhēng)取項(xiàng)目，之后按照項(xiàng)目要求達(dá)到上級(jí)所要求達(dá)到的效果，并自覺(jué)接受上級(jí)政府的考核，最終獲取專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目資金[1]。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目制供給內(nèi)卷化及其表現(xiàn)

1.項(xiàng)目制供給中配置失衡。早在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的過(guò)渡時(shí)期，配置失衡問(wèn)題就一直存在，當(dāng)時(shí)存在的問(wèn)題主要是“軟硬不均”，軟件服務(wù)設(shè)施與硬件設(shè)施不能夠匹配。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的條件下，經(jīng)濟(jì)文化水平相對(duì)落后，農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)主要集中在農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等肉眼可見(jiàn)的公共產(chǎn)品上。在推行公共產(chǎn)品項(xiàng)目制供給之后，這種問(wèn)題又進(jìn)一步得到了強(qiáng)化，中央和上級(jí)政府近年來(lái)不斷增加轉(zhuǎn)移支付的比例，這在某種程度上顯示出中央和上級(jí)政府對(duì)于基層政府的不信任。所以表現(xiàn)在項(xiàng)目制供給中，中央和上級(jí)政府作為項(xiàng)目的發(fā)放方，站在他們的角度上來(lái)看，他們會(huì)更加注重項(xiàng)目完成之后的考核與評(píng)估[2]，硬件設(shè)施相對(duì)比較容易量化與考核，且發(fā)展變化會(huì)比較顯著。反觀軟件設(shè)施，大多數(shù)軟件設(shè)施都不是獨(dú)立存在的，且軟件設(shè)施通常需要一個(gè)漫長(zhǎng)的周期才能夠出效果，所以相對(duì)來(lái)說(shuō)量化考核的難度大。所以在項(xiàng)目制供給中，軟件設(shè)施通常被舍棄，這就直接導(dǎo)致軟硬不能平衡，整個(gè)項(xiàng)目制供給陷入困境[3]。

2.“官僚自我利益最大化”的項(xiàng)目制供給。項(xiàng)目制供給的初衷是增加公共產(chǎn)品供給的數(shù)量，提高供給的效能，填補(bǔ)基層政府由于“懸浮化”所造成的空缺。但在實(shí)際的操作過(guò)程中，雖然項(xiàng)目制供給是一種超越科層制的供給方式，但卻無(wú)法真正擺脫科層制運(yùn)作中的通病;他們?cè)趯?shí)際操作過(guò)程中考慮更多的是如何通過(guò)項(xiàng)目制供給的方式來(lái)提升自身的政績(jī)，由于項(xiàng)目與資金是一體的，出于實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的目的，他們更傾向于發(fā)放一些“面子工程”的項(xiàng)目，同時(shí)由于項(xiàng)目制供給的連續(xù)性，這些“面子工程”往往是既有的，所以在很大程度上這些供給嚴(yán)重偏離農(nóng)民對(duì)于公共產(chǎn)品的需求。這就直接導(dǎo)致資金不斷投入后，卻由于供求偏離的緣故，實(shí)際的供給效能沒(méi)有得到提高，項(xiàng)目制供給陷入“內(nèi)卷化”[4]。

3.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制導(dǎo)致項(xiàng)目制供給的“馬太效應(yīng)”。正如上文所提到的，項(xiàng)目的發(fā)放方會(huì)制定一系列要求去讓項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)方（各鄉(xiāng)鎮(zhèn)）來(lái)匹配，這種變相的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制雖然在一定程度上激發(fā)了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)方通過(guò)改善自身?xiàng)l件來(lái)與項(xiàng)目匹配的積極性。但另一方面，這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來(lái)了一種“馬太效應(yīng)”：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、先天條件占優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)爭(zhēng)取到資金、規(guī)模更大的項(xiàng)目，然后通過(guò)這些項(xiàng)目的運(yùn)作進(jìn)一步完善和提高該村的公共產(chǎn)品供給能力[5]。反觀那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、條件無(wú)法與所發(fā)放項(xiàng)目相匹配的競(jìng)爭(zhēng)者，則會(huì)在項(xiàng)目制供給的競(jìng)爭(zhēng)中不斷被邊緣化，直至被淘汰。加之在很多情況下，在一個(gè)項(xiàng)目中，基層政府需要拿出一部分資金與中央和上級(jí)政府提供的資金相匹配共同完成項(xiàng)目，這同樣也進(jìn)一步加劇了分化。這種項(xiàng)目制供給中的“馬太效應(yīng)”，直接加劇了項(xiàng)目制供給水平的分化，導(dǎo)致農(nóng)村項(xiàng)目制供給呈現(xiàn)零散、錯(cuò)亂、分配不均的消極狀態(tài)[6]。

二、結(jié)構(gòu)性供求偏離與財(cái)事權(quán)弱化：深入剖析項(xiàng)目制供給“內(nèi)卷化”

（一）“條線式”供給導(dǎo)致供求偏離

在農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目制供給中，采用的方式主要是“條線”的方式，中央和上級(jí)政府主要依據(jù)其所要貫徹的政治目標(biāo)及政治傾向，并將政治目標(biāo)與政治傾向滲透于項(xiàng)目制中。所以，地方及基層政府在競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的過(guò)程中無(wú)形中被禁錮于中央和上級(jí)政府設(shè)計(jì)的“枷鎖”中，加之其自身實(shí)力有限，進(jìn)一步限制其在項(xiàng)目制選擇中的自主性。這就造成地方及基層政府在整個(gè)項(xiàng)目制供給中只能被動(dòng)承載發(fā)放者的政策意圖，卻不具備資源分配的自主權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種方式錯(cuò)置了農(nóng)民的需求，將農(nóng)民的真正需求消散于中央和上級(jí)政府的政策意圖與政策指向中。

（二）財(cái)政“空殼化”導(dǎo)致基層政府財(cái)權(quán)、事權(quán)弱化

中央和上級(jí)政府所發(fā)放的項(xiàng)目雖然在很大程度上貫徹了上級(jí)的政治傾向于政治意圖，但項(xiàng)目的載體及項(xiàng)目的具體實(shí)施是在農(nóng)村，由于管理層級(jí)及管理幅度的原因，中央和上級(jí)政府只能夠負(fù)責(zé)宏觀的項(xiàng)目具體內(nèi)容、競(jìng)爭(zhēng)程序、考核評(píng)估機(jī)制的制定，但是項(xiàng)目的具體運(yùn)作與實(shí)施則依然要落到基層政府身上，項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施離不開(kāi)基層政府的管理，而基層政府的管理又需要相應(yīng)的事權(quán)做保障。

（三）過(guò)度功利化忽視了農(nóng)民體驗(yàn)與集體偏好

項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)是整個(gè)項(xiàng)目制運(yùn)作中至關(guān)重要的一環(huán)，它關(guān)系著項(xiàng)目實(shí)施主體在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施期間的成果檢驗(yàn)，關(guān)系著項(xiàng)目實(shí)施方能否順利拿到項(xiàng)目資金，因此考核評(píng)估的指標(biāo)必須具體、明確、清晰且具有可操作性。但在實(shí)際進(jìn)行考核的過(guò)程中，由于項(xiàng)目所涵蓋的方面眾多，涉及的因素也不是單一、具體的，這就給考核單位造成了巨大的阻礙與困難。所以，他們選擇采取一種完全“數(shù)字化”的考核指標(biāo)去進(jìn)行項(xiàng)目的考核，這種“數(shù)字化”的考核指標(biāo)僅僅能反映項(xiàng)目最終呈現(xiàn)狀態(tài)的水平[7]，缺錯(cuò)置忽視了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的農(nóng)民體驗(yàn)與集體偏好。由于地方財(cái)政“空殼化”帶來(lái)的“農(nóng)民集體失語(yǔ)”，本該成為項(xiàng)目評(píng)估主要考慮因素的“農(nóng)民體驗(yàn)與集體偏好”，被迫于無(wú)奈的錯(cuò)置、忽視。

三、創(chuàng)新多元整合：消解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“內(nèi)卷化”的必由之路

（一）創(chuàng)建“階梯式”資金補(bǔ)償機(jī)制

在項(xiàng)目制供給的資金分配時(shí)，往往是中央財(cái)政提供一部分資金，并要求基層政府相應(yīng)提出配套資金，中央這樣做的目的是想通過(guò)這種方式建立一種中央政府與基層政府之間的合作機(jī)制，讓中央政府與基層政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，這種資金強(qiáng)行配套的方式嚴(yán)重拖垮了基層政府財(cái)政，導(dǎo)致本身就“空殼化”的財(cái)政進(jìn)一步陷入危機(jī)?；诖朔N情況，可嘗試在項(xiàng)目制供給的過(guò)程中建立一種“階梯式”資金補(bǔ)償機(jī)制：中央財(cái)政的撥款數(shù)額不定，在整個(gè)項(xiàng)目完成、評(píng)估結(jié)束之后，以最終評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，選擇一個(gè)平均指標(biāo)，將最終評(píng)估得到的具體指標(biāo)與其比較，將比較結(jié)果按照從高到底呈“階梯式”排列[8]，在頂端的項(xiàng)目主體將獲得最多的資金，從上到下依次遞減。這種方式可以在很大程度上給予基層政府財(cái)政一定的自主權(quán)，并能夠在很大程度上提高基層政府投身于項(xiàng)目運(yùn)作、管理中的積極性，也能逐漸將基層政府財(cái)政從“空殼化”的泥潭中拉出。

（二）創(chuàng)建“多維式”農(nóng)民體驗(yàn)主導(dǎo)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制

在整個(gè)項(xiàng)目制供給的過(guò)程中，最重要的就是提供符合農(nóng)民需求、農(nóng)民體驗(yàn)的公共產(chǎn)品，如果不能滿足這一點(diǎn)，所有的供給都只能是一紙空談，都只能是用來(lái)提高指標(biāo)、獲取資金的手段和把戲。所以針對(duì)這種供求偏離的現(xiàn)象，在項(xiàng)目制供給中可以嘗試建立一種“多維式”農(nóng)民體驗(yàn)主導(dǎo)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，從多維度、多因素出發(fā)，由之前的“精英決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按迕耋w驗(yàn)決策”，不再只考慮項(xiàng)目的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化。而要真正結(jié)合農(nóng)民的需求偏好與民生體驗(yàn)，從每一個(gè)項(xiàng)目所在村莊的特殊性出發(fā)，以村莊的實(shí)際情況為準(zhǔn)去制定考核指標(biāo)。并針對(duì)“農(nóng)民集體失語(yǔ)”的現(xiàn)象，將農(nóng)民的想法與建議作為評(píng)估項(xiàng)目的一個(gè)重要維度，將農(nóng)民體驗(yàn)植入項(xiàng)目?jī)?nèi)容，讓農(nóng)民體驗(yàn)影響項(xiàng)目開(kāi)展，讓農(nóng)民體驗(yàn)主導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施，真正讓發(fā)放到農(nóng)村的項(xiàng)目能夠在農(nóng)村立足并真正惠及到農(nóng)民。

（三）創(chuàng)建“多元式”鄉(xiāng)村科技內(nèi)生動(dòng)力助推機(jī)制

前文提到，在基層項(xiàng)目制供給中，普遍存在一種“軟硬不均”的現(xiàn)象，即在供給中過(guò)于重視易于量化考核的硬件設(shè)施，而對(duì)于具有一定科技含量、對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展具有內(nèi)生推動(dòng)作用的“軟”項(xiàng)目，卻沒(méi)有給予足夠的重視。在2017年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》中，提到了農(nóng)村發(fā)展的兩大支撐，包括科技支撐和基礎(chǔ)支撐。

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