高 凜

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

食品安全是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，涉及全社會民眾的共同利益，關(guān)乎每一個社會成員的生命與健康。近年來，我國食品安全問題日趨嚴重，“日益頻發(fā)的食品安全事件給人們的人身安全和財產(chǎn)安全帶來很大隱患?！?1)參見陸方潔：《動員社會力量參與食品安全監(jiān)管問題的研究》，載《黨政建設(shè)》2013年第2期。食品安全問題存在的客觀現(xiàn)實，使其逐漸成為社會關(guān)注焦點和政府治理難點。在單一的政府監(jiān)管模式下，市場所特有的調(diào)節(jié)作用很難得以充分發(fā)揮，社會主體對于參與社會管理這一職能的認識不到位，觀念意識上較為落后且他們參與管理的機會也不多。2013年6月5日，汪洋副總理在《全國食品藥品安全和監(jiān)管體制改革工作電視電話會議上的講話》中首次提出了食品安全社會共治。(2)時任國務(wù)院副總理汪洋指出：“要構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局”。之后，2015年4月24日修訂、自2015年10月1日起施行的《食品安全法》第3條(3)我國《食品安全法》第3條規(guī)定：“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴格的監(jiān)督管理制度。”從立法的層面提出了食品安全社會共治的創(chuàng)新理念，確立了食品安全社會共治的原則，突破了以往食品安全的單一監(jiān)管模式。學(xué)者們的研究也表明，只有動員社會各方力量共同參與食品安全的治理，即實行食品安全的社會共治，才能確保食品安全治理這項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程能夠在法律的規(guī)制下取得應(yīng)有的效果。

一、食品安全社會共治的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

(一)食品安全社會共治的內(nèi)涵

1996年世界衛(wèi)生組織(WHO)在《加強國家級食品安全計劃指南》中對于食品安全有明確的界定(4)即食品安全是對食品按其原定用途進行制作或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔(dān)保。參見魏益民、劉為軍、潘家榮：《中國食品安全控制研究》，科學(xué)出版社2008年版，第18頁。，我國《食品安全法》對于食品安全的概念也有相應(yīng)的解釋(5)《食品安全法》第150條規(guī)定：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”，食品安全問題涉及多方面內(nèi)容與多個環(huán)節(jié)(6)內(nèi)容涉及食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營養(yǎng)等；環(huán)節(jié)涉及食品(食物)種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等。。社會共治從字面上理解就是社會共同治理的意思，共治模式是較為理想化的社會治理新思路，該模式針對政府對市場過多干預(yù)的現(xiàn)狀，強調(diào)政府應(yīng)該盡量減少行政干預(yù)，為社會、公民提供全方位的服務(wù)，而不是單純的管理與干預(yù)。政府職能的轉(zhuǎn)變將重塑政府在公眾的形象，更加有利于政府參與食品安全治理。同時，治理食品安全問題需要各個主體之間的相互協(xié)作與相互配合。政府參與食品安全治理毋庸置疑，而其他主體諸如行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、社會公眾等也需要不斷提高自身的治理能力。(7)參見俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第9頁。有學(xué)者從法律的視角將社會共治界定為一種管理手段，這種管理手段是多方位、多層次、多渠道的，既包括政府部門的管理，也有企業(yè)的自我約束，同時還有其他社會主體所進行的管理。(8)參見張曼等：《食品安全社會共治：企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量》，載《食品科學(xué)》2014年第13期。

作為一種動員社會各方力量來確保食品安全的社會公共治理活動，食品安全社會共治具有多元性、社會性、主動性以及保障性等特征。世界衛(wèi)生組織在1999年首次提出了“責(zé)任分擔(dān)”的理念，強調(diào)保證食品安全，需要政府、食品企業(yè)和消費者的合作與參與。(9)參見丁冬：《食品安全社會共治的路徑分析》，載《黨政論壇》2014年第8期。目前，我國對于食品安全社會共治的概念已經(jīng)有了官方解讀。(10)官方解讀是：要充分調(diào)動多方利益主體共同行動，不斷完善食品安全社會共治體系。政府要加快制定修訂配套法規(guī)規(guī)章，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制機制，健全食品安全信息公開和發(fā)布制度，完善尚德守法制度保障。企業(yè)要堅守尚德守法道德底線，自覺履行法定責(zé)任和義務(wù)，健全全程質(zhì)量安全管理體系，嚴把從農(nóng)田到餐桌每一道產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)。新聞媒體要堅守專業(yè)精神、新聞道德和社會公義，充分發(fā)揮 輿論監(jiān)督作用，積極開展食品安全風(fēng)險交流和知識科普，弘揚尚德守法正能量。公眾要傳承尚德守法優(yōu)秀品格，廣泛參與食品安全社會治理，用科學(xué)知識和法律武器維護合法權(quán)益。參見汪洋：《構(gòu)建社會共治體系 共享食品安全成果》，載《現(xiàn)代食品》2016年第12期。有學(xué)者的觀點是：食品安全社會共治即是在多元主體參與下的共同合作治理。在這樣的治理機制中，政府依舊占據(jù)主導(dǎo)地位并統(tǒng)領(lǐng)治理的全局，食品企業(yè)基于企業(yè)社會責(zé)任進行自我約束和自我規(guī)制，行業(yè)協(xié)會作為溝通政府與企業(yè)的橋梁進行協(xié)同治理，此外，食品安全風(fēng)險評估機構(gòu)、新聞媒體、消費者等社會主體有效參與治理。具體可以采用網(wǎng)絡(luò)化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、法律與道德雙重規(guī)制、區(qū)域合作、聲譽機制等方式來具體實現(xiàn)，同時兼顧實現(xiàn)治理的社會成本。(11)參見趙謙、周健華：《消費者參與食品安全社會共治的邏輯詮釋》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。也有學(xué)者給它下了一個簡單的定義，即食品安全社會共治是指食品安全共同體在開展食品安全工作時一同或一道管(治)理。(12)參見楊小敏：《食品安全社會共治原則的學(xué)理建構(gòu)》，載《法學(xué)》2016年第8期。從內(nèi)涵上來分析，所謂食品安全社會共治(food safety social co-governance)是指包括政府在內(nèi)的各個主體共同治理食品安全問題，發(fā)揮各主體的責(zé)任意識，將政府行使的行政權(quán)力與社會主體行使的私權(quán)利有機結(jié)合起來，從而使得食品安全治理模式由單一的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的共同治理，逐步減少乃至消除食品安全風(fēng)險。從頂層制度設(shè)計的角度分析，食品安全社會共治則意味著企業(yè)自律意識的增強、政府監(jiān)管方式的優(yōu)化以及公眾監(jiān)督力量的加強。食品安全社會共治對于提高食品治理效率、節(jié)省治理成本具有積極的作用。若要使治理決策符合企業(yè)的現(xiàn)狀并具有可操作性，多方主體的相互協(xié)作與共同運作是必要的。(13)參見Garcia, M. M., Verbruggen, P., Fearne, A. Risk-based Approaches to Food Safety Regulation: What Role for Co-Regulation. Journal of Risk Research, 2013, 16(9).

(二)食品安全社會共治的理論基礎(chǔ)：公共治理理論

社會共治這個概念與西方公共治理理論密切相關(guān)。為了提高治理公共事務(wù)的效率，公共治理理論尤其關(guān)注政府、市場和社會相互之間的良性互動關(guān)系。公共治理理論是20世紀末以來公共管理領(lǐng)域最具影響力的理論之一。(14)參見郭永園、彭福揚：《元治理：現(xiàn)代國家治理體系的理論參照》，載《湖南大學(xué)學(xué)報》2015年第2期。該理論的核心是參與主體的多元性，由更多的社會主體參與治理，擺脫了傳統(tǒng)上單一的政府治理模式，從而顯示了行政領(lǐng)域的公共性。人們對于治理的理解通常是，治理是各種政治和社會力量為實現(xiàn)公益性目標或穩(wěn)定社會秩序而進行的現(xiàn)實運作或制度安排。美國學(xué)者詹姆斯·羅西瑙(James N. Rosenau)是研究治理理論的權(quán)威專家，他將治理界定為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，是一種由共同的目標支持的活動，強調(diào)政府與各種社會組織之間的合作，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效地發(fā)揮作用?！八劝ㄕ臋C制，也包括非正式的、非政府的機制。”(15)參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。聯(lián)合國全球治理委員會(Commission on Global Governance)的觀點是，治理是政府、各類機構(gòu)以及公眾等主體協(xié)調(diào)社會利益和化解社會矛盾的一個持續(xù)過程。(16)參見The Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance by The Commission on Global Governance. Oxford University Press, 1995. P2-3.20世紀90年代，在立法治理和制定程序改革中，荷蘭政府就開始重視在凸顯政府責(zé)任的政府規(guī)制與凸顯民眾和社會組織責(zé)任的自律之間尋求一個合適的平衡點。(17)參見牛亮云：《食品安全風(fēng)險社會共治：一個理論框架》，載《甘肅社會科學(xué)》2016年第1期。

社會共治模式是公共治理理論在社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新形式，在這種模式下，由社會多元主體依據(jù)法律的規(guī)定行使各自的權(quán)力，共同治理公共事務(wù)，以實現(xiàn)全社會的共同利益。(18)參見王名、李?。骸渡鐣仓沃贫瘸跆健?，載《行政論壇》2014年第5期。也有學(xué)者認為，社會共治是指基于法治的政府、市場和社會組織等多元主體對公共資源和公共利益的共同治理，它是由政府、企業(yè)、市場、社會四位一體組成并共同參與的社會公共治理機制或模式。(19)參見馮中越、馮鼐：《信號發(fā)送、承諾與食品安全社會共治》，載《晉陽學(xué)刊》2018年第3期。社會共治的治理模式是政府規(guī)制與企業(yè)自律相結(jié)合并相互強化的機制與組合，而企業(yè)的自發(fā)性自律、誘導(dǎo)性自律和強制性自律構(gòu)成了企業(yè)自律的主要內(nèi)容。(20)參見牛亮云：《食品安全風(fēng)險社會共治：一個理論框架》，載《甘肅社會科學(xué)》2016年第1期。社會共治的本質(zhì)是國家與社會相結(jié)合的、上下相結(jié)合的治理模式，這就破除了權(quán)力的壟斷，而要破除這種壟斷，意味著政府只是治理社會問題中眾多主體中的一個主體。

實踐證明，政府自身在一些社會管理問題上確實存在低效性或者無效性，由社會有關(guān)主體來發(fā)揮各自的功能和作用，更有利于對相關(guān)問題的治理。共治理念的實現(xiàn)和發(fā)展，可以提高公眾對政府的更大認同度。在學(xué)界取得一致共識的觀點是，作為政府監(jiān)管與行業(yè)自律的互補性結(jié)合，社會共治模式可以通過這種結(jié)合與協(xié)調(diào)產(chǎn)生潛在收益與積極效應(yīng)。在食品安全領(lǐng)域，各社會主體基于各自的信息優(yōu)勢和利益偏好，可以發(fā)揮其參與食品安全治理的主觀能動性，促使我國食品安全治理模式由行政權(quán)力主導(dǎo)的監(jiān)管模式向社會多元主體共同治理的模式轉(zhuǎn)變?？梢姡称钒踩鐣仓问菄夜仓卫砝碚撛谑称钒踩I(lǐng)域的有益探索，食品安全共治從理念上更加強調(diào)社會相關(guān)主體共同治理的權(quán)利與責(zé)任，更加注重相關(guān)主體的能動性。相關(guān)主體不再僅僅是名義上的“參與”或“配合”，而是更加積極主動地為確保食品安全盡自己的努力。

二、我國實行食品安全社會共治的必要性

近幾年來，頻發(fā)的食品安全事件在相當(dāng)程度上反映了在目前復(fù)雜多變的嚴峻形勢下，政府對食品安全的單一監(jiān)管已凸顯弊端，必須調(diào)動社會各方資源共同治理。“食品安全市場調(diào)節(jié)失靈，需要政府監(jiān)管；政府監(jiān)管失靈，需要社會共治。”(21)參見孫效敏：《食品安全社會共治及其對策》，載《衛(wèi)生法學(xué)與生命倫理國際研討會論文集》(2014年10月)。社會共治強調(diào)的是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，充分發(fā)揮社會各主體的能動作用，提高其責(zé)任意識，通過主體之間的相互配合與協(xié)調(diào)來達到解決食品安全問題的目的。

(一)食品安全現(xiàn)狀要求實行社會共治

2013年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，對過去分屬于衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督等部門對食品安全的監(jiān)管，統(tǒng)一于食品藥品監(jiān)督管理總局，形成了以一個部門為主的監(jiān)管體制，由食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品的生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，改變了過去“九龍治水”的被動局面。此項舉措的主要目的是力圖解決過去分段監(jiān)管中銜接漏洞與職能交叉等弊端，從而實現(xiàn)有效的政府監(jiān)管。然而，食品安全監(jiān)管行政體制改革之后，食品安全事件卻依然存在，而且有增無減。在大量的食品生產(chǎn)者、銷售者面前，僅僅依靠政府單方面的監(jiān)管顯得捉襟見肘,政府有限的監(jiān)管力量已無法適應(yīng)食品領(lǐng)域大量的監(jiān)管事務(wù)。因此，多元社會主體共同參與食品安全的監(jiān)管與治理已成為當(dāng)務(wù)之急。

食品安全問題具有復(fù)雜性、長期性和艱巨性。從復(fù)雜性來看，現(xiàn)代食品行業(yè)“產(chǎn)業(yè)鏈條長、時間跨度大、從業(yè)主體多、安全因素復(fù)雜”，還面臨環(huán)境污染、非法和不當(dāng)使用食品添加劑、食品運輸貯存環(huán)節(jié)有漏洞等諸多傳導(dǎo)性的安全問題。從長期性和艱巨性來看，我國食品生產(chǎn)與銷售的現(xiàn)狀不容樂觀，如食品企業(yè)責(zé)任意識滯后、食品產(chǎn)銷秩序不規(guī)范、食品領(lǐng)域誠信缺失、政府監(jiān)管能力薄弱等問題在短期內(nèi)不太可能全面解決。據(jù)不完全統(tǒng)計，在我國食品生產(chǎn)企業(yè)中，10人以下的食品小作坊企業(yè)約占80%。(22)參見莫于川：《健康中國視野下的公眾參與食品安全治理》，載《行政管理改革》2016年第2期。我國存在數(shù)量如此龐大的小型食品生產(chǎn)企業(yè)，使得食品安全監(jiān)管部門無暇顧及。但是，作為食品的消費者，社會公眾也是食品安全的利害關(guān)系人和受益者，必定會積極參與食品安全的治理。鑒于目前我國龐大的食品產(chǎn)業(yè)鏈以及力不從心的政府監(jiān)管，在強調(diào)政府監(jiān)管、企業(yè)自律的基礎(chǔ)上，依法讓社會組織、新聞媒體和消費者加入到食品安全共同治理行列中，從而發(fā)揮他們應(yīng)有的作用。

(二)市場調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管失靈需要社會共治

食品具有信任品的特征，即消費者不太可能了解所購食品的安全狀況，這說明了消費者與食品企業(yè)之間的信息不對稱，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)失靈。在這種情況下，就需要政府進行監(jiān)管。政府的監(jiān)管職責(zé)主要有：監(jiān)督食品企業(yè)依法經(jīng)營，并督促其披露食品安全信息；及時公布自己掌握的食品安全信息等。但是，由于政府監(jiān)管人員的知識、信息和能力有限，而被監(jiān)管的食品企業(yè)眾多復(fù)雜(尤其是中小企業(yè)、小食品店、小作坊、小攤販等)，食品生產(chǎn)企業(yè)分散，逃避監(jiān)管的手段不斷翻新，這就決定了政府監(jiān)管能力的有限性，再加上監(jiān)管人員失職、行政問責(zé)缺位以及地方保護主義等問題的存在，政府監(jiān)管失去了應(yīng)有的效果。如果出現(xiàn)市場調(diào)節(jié)失靈、政府監(jiān)管失效的情況，則需要引進第三方力量，彌補“雙失靈”。(23)參見孫效敏：《食品安全社會共治及其對策》，載《衛(wèi)生法學(xué)與生命倫理國際研討會論文集》(2014年10月)。這里的第三方力量就是食品安全利益的相關(guān)者，即食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、消費者等。美國著名經(jīng)濟學(xué)家、公共管理學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認為，在存在著“市場失靈”和“政府失靈”的情況下，社會治理應(yīng)該發(fā)揮其自身的功能與作用，依靠社會本身來進行多元化和全方位的治理，實行所謂的“多中心治理”(Polycentric Governance)。(24)參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第45頁。

(三)社會共治是食品安全治理的新趨勢

由于具有公共產(chǎn)品的屬性,這就決定了食品安全需要政府和社會各方的共同努力。有學(xué)者認為：“在政府監(jiān)管策略方面，相比靜態(tài)單一的監(jiān)管模式，選擇動態(tài)多樣的監(jiān)管模式可以更高效地幫助政府治理食品安全問題?！?25)參見劉小峰、陳國華、盛昭瀚：《不同供需關(guān)系下的食品安全與政府監(jiān)管策略分析》，載《中國管理科學(xué)》2010年第2期。一方面，鑒于食品安全問題本身的復(fù)雜性，食品消費者始終處于劣勢地位，缺乏防御能力，容易受到傷害。因此，需要加強自上而下的政府監(jiān)管；另一方面，食品安全是社會公眾普遍關(guān)心的問題，消費者需要依法有效地行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此，需要完善自下而上的第三方參與。食品安全法律制度的設(shè)計影響著消費者的切身利益和社會秩序的穩(wěn)定，也直接關(guān)系到食品安全監(jiān)管和治理效能的實現(xiàn)。稀缺的執(zhí)法資源和繁重的執(zhí)法負荷之下,保障食品安全亟須治理工具的多元化轉(zhuǎn)變,以逐步脫離傳統(tǒng)的治理框架,不斷從行政性規(guī)制走向社會性規(guī)制。(26)參見余聰：《社會共治食品安全的理論基礎(chǔ)及實踐指導(dǎo)》，載《中國國情國力》2016年第7期。有關(guān)食品安全治理的未來走向已在學(xué)界達成共識，即實行食品安全社會共治。只有充分調(diào)動社會各方力量共同參與，實現(xiàn)多元治理與監(jiān)管，才能切實保障食品安全。

三、制約我國食品安全共治的因素

盡管我國在法律上確立了食品安全社會共治原則，但是從原則到實踐還需要一個較長的發(fā)展過程。中國現(xiàn)有的食品安全治理機制和社會環(huán)境有可能為食品安全社會共治的順利實施造成一些阻礙。從我國現(xiàn)實來看，食品安全社會共治受到多方面因素的制約，還存在許多薄弱的地方，社會力量在食品安全治理過程中能夠發(fā)揮作用的空間比較有限。

(一)共治意識和理念方面的障礙

我國雖然已經(jīng)初步確立了社會管理的多元治理格局，但是在實踐中人們依然傾向于遇事找政府來解決。發(fā)生食品安全事故時，更多歸咎于政府監(jiān)管不力，許多地方政府也存在著重政府包攬、輕社會參與的現(xiàn)象，對多元治理主體有排斥心理。(27)參見彭向剛：《政府社會管理的誤區(qū)及觀念變革》，載《中國行政管理》2012年第4期。從目前的現(xiàn)狀來看，我國的社會監(jiān)督力量參與食品安全社會共治的意識普遍不強，缺乏應(yīng)有的積極性和主動性。當(dāng)前，政府推動食品安全共治的局面還是占據(jù)主導(dǎo)和主動的地位，而其他社會主體如行業(yè)協(xié)會、社會團體、新聞媒體以及消費者等處于被動地位。如果這樣的狀況還是繼續(xù)存在，那么我們所提倡的社會共治無法真正落實，食品安全的治理問題還只能走回過去集權(quán)模式的老路。

關(guān)于食品安全社會共治的主體，學(xué)界、政府部門、實務(wù)部門有著不同的理解。大多數(shù)人的觀點是，參與食品安全治理的各類主體中，政府是最主要的主體，食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、消費者以及社會公眾等主體也是必不可少的。例如，有學(xué)者認為：“如果以公共治理理論作為理論基礎(chǔ)來理解食品安全社會共治，這樣的社會共治屬于非均等性治理，由政府公權(quán)力主體、企業(yè)和消費者等私權(quán)利主體共同構(gòu)成?！?28)參見余聰：《社會共治食品安全的理論基礎(chǔ)及實踐指導(dǎo)》，載《中國國情國力》2016年第7期。也有學(xué)者認為：“食品安全治理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)從國家管理向社會治理的理念轉(zhuǎn)變，這與政府自上而下的鼓勵和引導(dǎo)是分不開的，同時也需要社會自下而上的自覺和推動?！?29)參見莫于川：《公眾參與 政民合作 社會共治 提升食品安全治理能力》，載《中國食品安全報》2015年4月26日。但是，有學(xué)者將政府與企業(yè)排除在共治主體之外。(30)參見丁冬：《食品安全社會共治的路徑分析》，載《黨政論壇》2014年第8期。筆者的觀點是，食品安全共治的主體理應(yīng)包括政府和食品企業(yè)這兩個主要的主體，將其排除在主體之外明顯不妥，既不現(xiàn)實也不合理。一方面，政府作為食品安全的主要監(jiān)管機構(gòu)，如果被排除在治理主體之外，那么食品安全的治理就不可能有成效，缺少政府監(jiān)管的社會共治是不可能單獨解決食品安全問題的，政府監(jiān)管應(yīng)該是有效實施社會共治的前提之一。另一方面，企業(yè)本來就是食品安全的主要責(zé)任者，將其排除在外，也極不合理。況且，在中國目前的體制下，離開政府的監(jiān)管與治理，僅僅依靠社會組織、媒體與公眾的監(jiān)督舉報等方式，食品安全的治理將舉步維艱。雖然自上而下的監(jiān)管是解決食品安全問題的重要措施，但是監(jiān)管的成本大、效果差。從社會管理到社會共治，其實質(zhì)就是從政府的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會相結(jié)合的綜合治理模式，該模式可以彌補社會管理之不足，而且成本也較為低廉，具有可行性。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變方面的障礙

長期以來，我國由政府實施一元化、單項管理的傳統(tǒng)觀念和方法仍普遍適用于公共事務(wù)管理，而目前我國食品安全的監(jiān)管主體、監(jiān)管體制和監(jiān)管方法還帶有傳統(tǒng)行政管理的特征。(31)參見莫于川：《健康中國視野下的公眾參與食品安全治理》，載《行政管理改革》2016年第2期。強調(diào)政府本位的權(quán)威統(tǒng)治，導(dǎo)致政府壟斷了食品安全的監(jiān)管權(quán)，作為掌握行政權(quán)力的政府，已經(jīng)形成了“唯我監(jiān)管”的本位主義思維定式，政府監(jiān)管部門的權(quán)力邊界不清，行政壟斷依然存在。政府部門往往無視市場機制的存在，缺乏向社會購買服務(wù)和社會服務(wù)外包意識，導(dǎo)致的結(jié)果是政府部門監(jiān)管力不從心，效率低下。(32)參見趙學(xué)濤：《以“社會共治”理念統(tǒng)籌食品安全監(jiān)管》，載《食品研究與開發(fā)》2014年第14期。食品安全社會共治強調(diào)政府在治理結(jié)構(gòu)中的角色是規(guī)則的制定者、過程的協(xié)調(diào)者。社會共治所具有的社會性有助于促使食品安全由單一的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元的社會共同治理。“伴隨著由開放的公共管理與廣泛的公眾參與整合而成的公共治理模式的興起，國家管理模式陷入難以自拔的困境之中?！?33)羅豪才：《軟法亦法——公共治理呼吁軟法之治》，法律出版社2009年版，第12頁。目前，我國的食品安全治理模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，從政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向主體廣泛、決策民主和運作透明的社會共同治理模式。因此，只有轉(zhuǎn)變政府職能，回歸社會本位，培育各類社會主體積極參與食品安全的治理，才能真正實現(xiàn)我國食品安全的社會共治。

(三)社會主體參與共治方面的障礙

研究表明，只有吸納眾多主體參與到食品安全共治中來，才能實現(xiàn)社會共治主體的社會性與廣泛性。而要吸納社會多方力量參與食品安全共治，其前提條件就是確立多方參與主體的法律地位與法律權(quán)限。從我國現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來看，尚沒有法律法規(guī)針對參與主體予以依法確權(quán)，可見，社會主體參與食品安全共治的依據(jù)不足，其所實施的共治行為于法無據(jù)。此外，食品安全社會共治從表達轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，除了在法律層面進行相應(yīng)的規(guī)定外，更需要從制度層面構(gòu)建起社會主體參與社會共治的路徑，而目前的制度安排尚未形成。

食品安全社會共治更加強調(diào)行業(yè)協(xié)會、社會團體、媒體、消費者等主體在治理食品安全過程中所發(fā)揮的作用，這些主體在發(fā)揮作用的同時相互協(xié)調(diào)和相互促進，以實現(xiàn)各方的利益共贏。社會共治的復(fù)雜性決定了社會共治的構(gòu)建是一個漫長的過程。當(dāng)前，除了政府和企業(yè)以外的其他相關(guān)主體的被弱化和忽視，各類社會主體參與食品安全監(jiān)督和管理缺乏應(yīng)有的主觀能動性，社會組織、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體以及社會公眾作為第三方社會監(jiān)督力量，其自身發(fā)育不健全，行使食品安全監(jiān)督權(quán)底氣不足，嚴重阻礙了食品安全社會共治機制的形成與發(fā)展，從而影響社會共治的社會效果。因此，擴展食品安全治理的主體范圍，制定相關(guān)法律法規(guī)加以保障，充分調(diào)動社會主體參與共治的積極性和主動性，是實現(xiàn)食品安全社會共治的必要舉措。

(四)食品共治信息披露方面的障礙

食品不同于一般商品，它同時具有經(jīng)驗品(experience goods)和信任品(credence goods)的雙重屬性。正是由于食品的這種特性，導(dǎo)致了信息不對稱問題在食品市場尤為明顯。(34)參見JA. Caswell，DI Padberg. Toward a More Comprehensive Theory of Food Label. American Journal of Agricultural Economics.1992(74):460-468.所謂信息不對稱，是指交易雙方所擁有不均衡的與交易相關(guān)的信息，一方因掌握較多重要的交易信息而占據(jù)優(yōu)勢地位，而另一方因無法獲取必要的交易信息則處于劣勢地位。(35)參見王俊豪：《政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年版，第350頁。消費者購買食品后，在食用該食品前后，對于所食用食品的原料來源、生產(chǎn)工序、有無添加劑等屬于食品企業(yè)的信息，以及該食品對人體有無危害等，都無法知曉。食品安全信息是與社會公眾的利益相關(guān)的、社會各界需要廣泛被告知的信息，我國相關(guān)法律法規(guī)對于信息的披露與公開也有相應(yīng)的規(guī)定，但是在現(xiàn)實生活中，由于制度的不健全以及利益驅(qū)動，與食品安全相關(guān)的一些重要信息卻不為人知。尤其是食品安全標準、食品抽檢數(shù)據(jù)、風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)等，全國各地監(jiān)管部門公開的力度、途徑各不相同。信息不對稱存在于“農(nóng)田到餐桌”整個食品鏈的各個環(huán)節(jié)，例如，原料供應(yīng)商與食品生產(chǎn)商之間、生產(chǎn)商與銷售商之間、銷售商與批發(fā)商之間、政府與生產(chǎn)商、消費者之間等等，都存在著信息不對稱的問題。(36)參見周德翼、楊海娟：《食物質(zhì)量安全管理中的信息不對稱與政府監(jiān)管機制》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第6期。因此，如果某些社會主體難以獲得與食品安全相關(guān)的重要信息，就無法參與食品安全的治理，信息交流不通暢影響了社會共治的實踐渠道。

總而言之，現(xiàn)階段社會力量參與食品安全治理的路徑尚不明確，其發(fā)揮的作用較為有限，真正建立食品安全社會共治的格局還需要政府和社會各方的共同努力。而且，食品安全社會共治受到多方面因素的制約，這些制約因素可以歸結(jié)為我國不完善的市場機制和不成熟的民主法制環(huán)境。

四、我國食品安全社會共治的相關(guān)對策

隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，食品安全問題已經(jīng)成為全世界共同面臨并急需解決的重要事項。為了解決食品安全問題，各國采取了多種措施與手段。歐洲發(fā)達國家的經(jīng)驗是由國家進行立法，政府機構(gòu)進行行政監(jiān)管，同時，生產(chǎn)企業(yè)、新聞媒體和消費者的力量對于治理食品安全也是必不可少的。(37)參見張莉：《論食品安全的社會共治》，載《食品安全導(dǎo)刊》2015年第9期。食品安全多元共治模式的實現(xiàn)和發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要設(shè)計出一套完備和健全的機制，在該機制中，各個參與食品安全治理主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)必須明確，使得各社會主體能夠“主動參與”而不是“被動接受”，盡量避免主體行使權(quán)力時發(fā)生沖突，或者各主體消極不作為時出現(xiàn)治理真空，甚至變“多中心治理”為“無中心治理”。(38)參見薛瀾、張帆：《治理理論與中國政府職能重構(gòu)》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第4期。

(一)企業(yè)自律是社會共治的關(guān)鍵

食品企業(yè)是食品安全的責(zé)任主體，包括食品生產(chǎn)企業(yè)以及食品供應(yīng)鏈上的其他企業(yè)，這些企業(yè)的經(jīng)營行為共同決定了食品的安全性，只要任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會導(dǎo)致嚴重的食品安全事故。而相當(dāng)一部分食品安全問題是由于食品企業(yè)的責(zé)任意識缺失所導(dǎo)致。而且由于生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的相關(guān)信息缺乏透明度和公開性，出現(xiàn)問題之后較難判斷責(zé)任的歸屬。

社會共治的目標或立足點是要實現(xiàn)企業(yè)自律(self-regulation)。食品生產(chǎn)企業(yè)通常是通過對食品生產(chǎn)相關(guān)參數(shù)的設(shè)定和監(jiān)測來進行內(nèi)部控制，以確保食品安全。同時，食品企業(yè)還需要增加食品供應(yīng)鏈的透明度。從食品的生產(chǎn)、供應(yīng)和交易過程來看，鏈接了眾多的交易主體，如食品原料供應(yīng)商、生產(chǎn)商、銷售商，還有運輸者和倉儲者，以及食品添加劑和包裝材料供應(yīng)者等，而食品質(zhì)量的好壞、食品是否安全，則與該供應(yīng)鏈上所有相關(guān)聯(lián)的主體的行為和提供的產(chǎn)品、服務(wù)有關(guān)。就企業(yè)而言，自我管理與約束意味著“風(fēng)險分析與控制”。在歐盟和美國，政府鼓勵食品企業(yè)采納危害分析和關(guān)鍵控制點(Hazard Analysis and Critical Control Point，即HACCP)的管理體系。加強企業(yè)自律是食品風(fēng)險控制的重要環(huán)節(jié)，作為一個以營利為目的的實體，賺取利潤、實現(xiàn)利益最大化是其從事經(jīng)營的主要目的。企業(yè)自律就是要求企業(yè)自覺遵守法律法規(guī)，依法經(jīng)營。一些企業(yè)違規(guī)經(jīng)營，并非缺乏相應(yīng)的知識，更非對法律本身理解有誤，而是唯利是圖、見利忘義的經(jīng)營觀念在作祟。因此，依靠對企業(yè)進行所謂教育培訓(xùn)、提供信息等做法并無多大作用。當(dāng)企業(yè)無法做到自律，就應(yīng)該以外在的力量迫使其自律。由政府依法對違規(guī)生產(chǎn)或銷售食品的企業(yè)進行罰款、沒收營業(yè)執(zhí)照，或者由司法機關(guān)對企業(yè)的相關(guān)負責(zé)人處以刑罰等懲罰措施，迫使企業(yè)自律。

(二)行政問責(zé)是社會共治的基礎(chǔ)

政府是公共管理資源的擁有者，也是公共利益的代表者。安全作為一種純公共物品應(yīng)該由政府提供，這是制度經(jīng)濟學(xué)的學(xué)者所持的觀點。(39)參見張維迎：《法律制度的信譽基礎(chǔ)》，載《經(jīng)濟研究》2002年第1期。食品安全是公共物品，在食品安全多元共治模式下，政府處于核心地位，并起主導(dǎo)作用。作為規(guī)則的制定者和共治行為的協(xié)調(diào)者，政府已經(jīng)不再是控制者和支配者，也不再是無所不包的“全能政府”。其主要職能是制定食品安全治理中的宏觀管理框架和參與者的行為規(guī)則，協(xié)調(diào)多元治理主體之間的相互關(guān)系，確保政府的管理事務(wù)結(jié)果上的有效性，使得多元共治模式更好地發(fā)揮作用。

食品企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，這是毋庸置疑的。但是，目前我國食品安全頻發(fā)的主要原因之一就是我國政府監(jiān)管不到位或者瀆職，而且缺少責(zé)任追究機制。從安徽阜陽奶粉事件、三鹿奶粉事件、上海福喜事件，再到最近幾年發(fā)生的各類食品安全事件來看，絕大多數(shù)都是由新聞媒體率先報道之后，相關(guān)監(jiān)管部門才去采取措施。為何總是由新聞媒體先曝光，而監(jiān)管部門總是后知后覺？監(jiān)管部門應(yīng)該認真反思：他們的監(jiān)管工作都做了些什么？他們對于食品安全是如何監(jiān)管的？對于食品的安全，既是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的，否則的話，設(shè)立食品監(jiān)管部門有何作用？從目前我國大量存在的無證經(jīng)營餐飲行業(yè)的現(xiàn)狀看，監(jiān)管機構(gòu)所起的作用極其有限。(40)參見孫效敏：《食品安全社會共治及其對策》，載《衛(wèi)生法學(xué)與生命倫理國際研討會論文集》(2014年10月)。這種現(xiàn)象的存在與行政問責(zé)的缺位有著很大的關(guān)系，十多年來發(fā)生的食品安全事件，被問責(zé)的政府監(jiān)管部門少之又少。在歐美等西方發(fā)達國家，追究公職官員責(zé)任的最基本、最常用的制度就是問責(zé)制。(41)參見徐見爽：《從食品安全角度看中國行政問責(zé)制度的發(fā)展》，載《中國商界》2008年第11期。因政府官員錯誤的決策，或者官員失職、瀆職而給社會或公眾造成了危害及不良后果，政府官員就應(yīng)該為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一旦發(fā)生食品安全事故，應(yīng)該及時追究政府監(jiān)管部門的行政責(zé)任，給予相應(yīng)的紀律處分或者罷免有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)。我國食品安全事故的頻發(fā)，與行政問責(zé)不到位有著相當(dāng)大的關(guān)系。形同虛設(shè)的問責(zé)導(dǎo)致了形同虛設(shè)的監(jiān)管，因此，必須對食品監(jiān)管部門的瀆職和不作為加大問責(zé)。如果缺少行政問責(zé)制度，食品安全即使有了完善的法律法規(guī)、嚴謹?shù)氖称窐藴省栏竦氖称繁O(jiān)管、嚴厲的處罰措施，也很難從根本上解決問題，再好的法律也會變成一紙空文。(42)同②。

(三)信息對稱是社會共治的前提

信息對稱與公開影響著社會共治的實踐渠道，產(chǎn)生食品安全問題的原因之一就是食品企業(yè)與消費者之間的信息嚴重不對等。食品安全信息是聯(lián)系食品供應(yīng)安全鏈上各個主體共同行為的紐帶，信息公開則是社會第三方主體參與治理并取得實效的基礎(chǔ)性條件，而且，“政府不是唯一更不是最佳的信息提供主體，增加食品生產(chǎn)者的信息公布義務(wù)，讓政府和社會回歸監(jiān)督角色，才能破解目前的制度困局”。(43)參見張云：《我國食品安全信息公布困境之破解——兼評中華人民共和國食品安全法(修訂草案)相關(guān)法條》，載《政治與法律》2014年第8期。食品市場是一個高度信息非對稱的市場，食品安全要想獲得有效治理，則必須進行信息披露，只有建立高效的信息披露機制，才能從根本上解決食品信息不對稱的問題。由于生產(chǎn)者主動披露安全風(fēng)險的概率極低，生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者與消費者相互之間存在嚴重的食品安全信息不對稱問題。因此，我國可以依法確定食品企業(yè)和政府披露食品安全信息的內(nèi)容和種類，以及以何種方式、在何種場所披露信息，信息的公開與透明有助于廣大消費者及時獲取與食品安全有關(guān)的信息。此外，通過建立食品安全信用檔案，使得企業(yè)違法信息能夠被消費者所知曉，便于消費者對違法企業(yè)進行聲譽懲罰。(44)參見吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，載《中國社會科學(xué)》2012年第6期。在食品安全領(lǐng)域，食品企業(yè)如果進行信息方面的披露有利有弊，弊端是有可能增加企業(yè)的經(jīng)營成本，益處是提高企業(yè)自身乃至整個食品行業(yè)的可信任度，而消費者即使為此多支付也會愿意，結(jié)果是食品企業(yè)的利潤有所增加，且生產(chǎn)的食品的安全性也提高了。因此，形成食品行業(yè)領(lǐng)域的信息披露機制以提高食品違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)概率，再通過加大處罰力度等方式可以抑制食品市場中的機會主義行為。(45)參見李想、石磊：《行業(yè)信任危機的一個經(jīng)濟學(xué)解釋：以食品安全為例》，載《經(jīng)濟研究》2014年第1期。在食品安全治理的過程中，政府、食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等社會監(jiān)督力量應(yīng)該保持相互之間信息暢通，從而減少信息不對稱的情況。就消費者而言，可以獲得食品企業(yè)為其提供的更加安全的食品。因此，只有建立和完善暢通有效的食品安全信息交流機制，才能實現(xiàn)食品安全共治的信息資源共享，逐步杜絕食品安全事故。

(四)行業(yè)協(xié)會監(jiān)管是社會共治的手段

長期以來，我國行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)被定位于準政府機構(gòu)，因為其負責(zé)人由政府任命、經(jīng)費來自政府財政，且擁有一定程度的準行政權(quán)。我國這樣的行業(yè)協(xié)會不同于西方真正意義上的行業(yè)協(xié)會，它不屬于民間機構(gòu)或社會組織，只是代表政府行使某些職權(quán)的一個特定的組織，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，可以說就是政府的代言人。而實際上，作為政府部門與企業(yè)溝通的橋梁和紐帶，食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)該是一個代表食品企業(yè)利益的社會組織，其性質(zhì)應(yīng)屬于中立的民間機構(gòu)。行業(yè)協(xié)會的介入，既可以促進食品行業(yè)內(nèi)部的良性競爭，也可以維護正常的市場秩序。例如，云南省經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)和餐飲業(yè)。為了能夠讓這兩個支柱產(chǎn)業(yè)更好地健康發(fā)展，確保食品安全，先后成立了餐飲美食協(xié)會、豆制品行業(yè)協(xié)會、農(nóng)家樂理事會等行業(yè)組織。就餐飲美食協(xié)會而言，該協(xié)會將大中型餐飲服務(wù)單位吸納為會員，會員單位原材料實行統(tǒng)一采購、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)食品安全的源頭把控。(46)參見王怡薇、耿珊等：《實現(xiàn)食品安全社會共治的多種途徑——云南省社會共治調(diào)研報告》，載《中國藥師》2016年第7期。食品行業(yè)協(xié)會作為一個社會自治團體，在確保食品安全方面起著較大的作用。一方面，食品行業(yè)協(xié)會本著為全體會員企業(yè)服務(wù)的宗旨，利用其所掌握的相關(guān)信息，可以定期或不定期向消費者發(fā)布，確保了消費者的知情權(quán)，同時也發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)作用；另一方面，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)運作的食品企業(yè)，則協(xié)會有權(quán)依法對其進行處罰，并且曝光這些違規(guī)企業(yè)的名稱。在維護食品行業(yè)的有序競爭的同時，也彌補了政府監(jiān)管之不足，保護了消費者的權(quán)益。此外，行業(yè)協(xié)會還行使著其他職能，體現(xiàn)在督促食品企業(yè)依法誠信經(jīng)營、承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。以上海市為例，上海的一些區(qū)(縣)的食品行業(yè)協(xié)會掌握著大量的餐飲企業(yè)信息與資料，具有豐富管理經(jīng)驗，一旦參與食品安全的整治，可以產(chǎn)生很好的效果。(47)參見黃玥、李香玉等：《上海市食品安全社會共治現(xiàn)狀分析》，載《上海商學(xué)院學(xué)報》2016年第1期?？傊称沸袠I(yè)協(xié)會在參與食品安全治理的過程中，應(yīng)該發(fā)揮其自治監(jiān)管的功能與作用，用以彌補政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)的雙重失靈。然而，食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用的前提是協(xié)會必須真正成為獨立于政府的社會組織或民間機構(gòu)。

(五)消費者匿名舉報是社會共識的方式

食品安全的直接參與者和利益相關(guān)者就是廣大的消費者群體，也是食品安全風(fēng)險的最終承擔(dān)者。建立有獎舉報制度是調(diào)動消費者參與社會共治的關(guān)鍵。從本質(zhì)上看，有獎舉報是政府機構(gòu)與消費者之間的一種信息交易，在食品消費的過程中，消費者所承擔(dān)的風(fēng)險要比一般商品更大。一方面，消費者在購買食品時，因不知情而購買了假冒偽劣食品，遭受經(jīng)濟上的損失，這是經(jīng)濟風(fēng)險；另一方面，消費者因食用了有毒有害的食品而使得身體遭受傷害，這是健康風(fēng)險。建立有獎舉報制度有利于消費者積極參與到食品安全共治中來，對與切身利益相關(guān)的食品安全問題投入更大的熱情。消費者會更多地去關(guān)注和揭露那些生產(chǎn)問題食品的不法企業(yè)。目前，我國絕大多數(shù)城市幾乎都制定了消費者有獎舉報制度，但收效甚微。究其原因，一是實名舉報。幾乎所有的城市都實行實名舉報，一旦舉報人的信息被泄漏，舉報人不僅有可能給自己和家人帶來麻煩，甚至還有可能身家性命也不保；二是獎金過低。消費者不太愿意冒著被打擊報復(fù)的風(fēng)險，去領(lǐng)取少量的獎金?？梢姡覈F(xiàn)行的有獎舉報制度形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從信息交易的角度看，基于民眾對交易意愿的形成和鼓勵，有獎舉報立法的關(guān)鍵就是科學(xué)構(gòu)建有獎舉報制度。(48)參見應(yīng)飛虎：《食品安全有獎舉報制度研究》，載《社會科學(xué)》2013年第3期。

因此，必須建立消費者匿名有獎舉報制度，具體包括設(shè)立舉報熱線電話、電子郵箱、微信公眾號、企業(yè)郵箱等，對于舉報者使用的電話、郵箱等信息嚴格保密，并且簡化兌獎程序和暢通兌獎渠道。當(dāng)然，最為重要的還是要提高舉報人的獎勵金。

結(jié)語

為有效解決食品安全問題，食品安全社會共治的理念應(yīng)運而生。對于食品安全的共同治理，既可以說是一種理念，同時也是一種機制或制度。該機制突破了我國傳統(tǒng)的政府單一監(jiān)管模式，在一定程度上體現(xiàn)了我國在行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變方面的嘗試和努力。食品安全共治制度的順利實施依賴于完善的民主法治環(huán)境和完備的市場經(jīng)濟體制。鑒于食品安全自身的復(fù)雜性和社會性，突破現(xiàn)行的行政監(jiān)管體制是解決食品安全問題的關(guān)鍵，而這種突破的實現(xiàn)途徑則在于轉(zhuǎn)變政府職能，強化企業(yè)的自律機制，提高企業(yè)的誠信意識、法治意識和主體責(zé)任意識，明確社會多元主體的角色和行為選擇，協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，鼓勵社會公眾的參與和監(jiān)督，構(gòu)建有效的食品安全制度保障體系。在強化食品企業(yè)自律和政府問責(zé)的同時，喚醒和激發(fā)每一個利益相關(guān)方的積極性，明確和落實食品安全各利益主體的責(zé)任，使食品安全社會共治格局制度化、長期化和常態(tài)化。