房紹坤

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林長春 130012)

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從改革和發(fā)展的大局出發(fā)，為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營土地制度，深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，提出了一系列改革方針和政策，為農(nóng)村土地制度改革注入了活力。特別是承包地“三權(quán)分置”政策的實施，極大地促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，強化了土地的要素配置功能。為及時將黨和國家的政策轉(zhuǎn)化為法律，為農(nóng)村土地改革制度提供法律保障，2015年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“原承包法”)修改工作被列入十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，修改后的《農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“新承包法”)于2019年1月1日起正式實施。這次修法工作，共新增條文10個、修改32個、合并后減少1個、刪除4個，總條文數(shù)由原來的65條增加到70條，涉及三分之二以上的法條，修法幅度之大已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“小修小補”的既定方案。(1)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第470頁。應(yīng)當(dāng)說，“新承包法”的最大亮點在于對承包地“三權(quán)分置”進(jìn)行了法律表達(dá)，形成了承包地“三權(quán)分置”的地權(quán)結(jié)構(gòu)。但是，這種法律表達(dá)是否妥適仍存在不少疑問。(2)參見陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。筆者認(rèn)為，這個最大亮點也許是“新承包法”中最大的制度性缺陷，這主要體現(xiàn)為“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”關(guān)系不明，并由此導(dǎo)致其他相關(guān)規(guī)則設(shè)計的法理根基不穩(wěn)。本文基于促進(jìn)“新承包法”有效實施的良好愿望，試對“三權(quán)分置”入法中存在的三個制度缺陷進(jìn)行分析并提出進(jìn)一步改進(jìn)的建議，以期更好地保障農(nóng)村土地制度改革的順利進(jìn)行。

一、土地承包權(quán)的概念使用突兀

關(guān)于承包地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，自《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)首次提出承包地“三權(quán)分置”思想以來，黨和國家一系列相關(guān)政策文件一直表述為“土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”，形成了“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策話語體系。同時，相關(guān)政策文件也提出了要研究探索、不斷完善“三權(quán)”關(guān)系及具體實現(xiàn)方式的要求。(3)例如，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)指出：要“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式”；《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2015年中央一號文件)指出：要“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”；《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(2016年10月)更是明確指出：要“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮‘三權(quán)’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局”。但上述政策話語體系中的“三權(quán)”能否直接上升為法律概念，并成為“三權(quán)分置”法律化的表達(dá)方式，這是涉及“三權(quán)”的內(nèi)涵及其相互關(guān)系的重要問題，不得不辨。

(一)“新承包法”使用土地承包權(quán)概念的不合理性

關(guān)于承包地的“三權(quán)分置”，“新承包法”第9條出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三個權(quán)利的表述，再加上土地所有權(quán)，“新承包法”中就存在著“四權(quán)”：土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。在這“四權(quán)”中，土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)是我國現(xiàn)行法明確規(guī)定的物權(quán)類型，兩者的內(nèi)涵并不存在疑問；土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”政策中提出的新概念，“新承包法”將其上升為法律概念，并通過專節(jié)(第二章第五節(jié))做了規(guī)定，其內(nèi)涵也較為清楚；土地承包權(quán)也是“新承包法”提出的新概念，且僅在第9條中出現(xiàn)一次。那么，這個“土地承包權(quán)”究竟是何種權(quán)利，讀遍“新承包法”，其內(nèi)涵實在讓人費解。筆者認(rèn)為，“新承包法”使用土地承包權(quán)的概念是不合理的，主要表現(xiàn)在：

第一，“新承包法”直接將政策語言法律化有違立法原則。土地承包權(quán)是有關(guān)“三權(quán)分置”政策文件中提出的概念，如《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行?！边@里所提出的“土地承包權(quán)”概念，立法上能否直接使用值得認(rèn)真考慮。在法理上，盡管政策與法律有著十分緊密的聯(lián)系，黨和國家的政策往往成為立法的指導(dǎo)方針和基本遵循，但是，立法有其自身的規(guī)律和原則，這就決定了立法不能照搬政策。因此，在法律上反映“三權(quán)分置”政策，應(yīng)當(dāng)是在充分理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，契合法律體系的內(nèi)在邏輯將政策間接轉(zhuǎn)化為法律，而非直接將政策法律化。(4)參見高圣平：《為什么是“三權(quán)”而不是“四權(quán)”分置？》，載《法制日報》2018年12月26日第12版。主持農(nóng)村土地承包法修改工作的全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉同志指出：“將黨的政策以法律語言準(zhǔn)確表達(dá)出來，要準(zhǔn)確把握政策精髓和政策產(chǎn)生的時代背景，準(zhǔn)確把握改革實踐”。(5)劉振偉：《關(guān)于“三權(quán)”分置的法律表達(dá)》，載《中國人大》2019年第3期。但可惜的是，“新承包法”并沒有將這種理念貫徹到底，而是將政策文件中的“土地承包權(quán)”概念直接用于“三權(quán)分置”的立法表述。這不僅不符合立法的基本要求，也有違“三權(quán)分置”政策精神，因為立法上承認(rèn)土地承包權(quán)，就會產(chǎn)生“四權(quán)分置”的地權(quán)結(jié)構(gòu)。其實，如果認(rèn)真研讀政策文件，我們會發(fā)現(xiàn)，政策文件中的 “土地承包權(quán)”與“農(nóng)戶承包權(quán)”屬于內(nèi)涵相同的概念。同時，在農(nóng)村實踐和人們認(rèn)知中，承包權(quán)通常是土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱，故政策文件中的農(nóng)戶承包權(quán)或土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)也應(yīng)屬同一概念。對此，雖然《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)?！钡@里所提出的“土地承包權(quán)”顯然并不是在承包地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的，其真正的含義是基于農(nóng)村土地集體所有權(quán)，集體成員有權(quán)承包土地，故這里“權(quán)利”是從資格角度講的；而“農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)”是集體成員基于承包資格而享有的用益物權(quán)，也即土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二，“新承包法”關(guān)于“三權(quán)分置”的法律表達(dá)明顯有“權(quán)利束”觀念的痕跡。從修法過程來看，“原承包法”修正草案一審稿第6條曾規(guī)定：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占有承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處理產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！睆倪@一規(guī)定來看，土地承包權(quán)同土地經(jīng)營權(quán)一樣，都是在承包地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的權(quán)利。若是如此，土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)后就不應(yīng)再存在了，而是分解成了兩項權(quán)利。同時，按照上述規(guī)定的邏輯，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)是由土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)兩項權(quán)利集合而成的權(quán)利。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定顯然是受到了經(jīng)濟學(xué)中“權(quán)利束”觀念的影響，而“權(quán)利束”理論是我國經(jīng)濟學(xué)界的普通看法，即認(rèn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體”(6)葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離就是多個主體分享承包地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的直接體現(xiàn)。(7)參見潘?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險防范》，載《中州學(xué)刊》2014年第11期。但是，這一方案出臺后，受到了法學(xué)界的廣泛批評，認(rèn)為其違反了物權(quán)法基本原理。(8)參見陳小君：《〈農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉要義評析》，載《中國土地科學(xué)》2018年第5期；高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，載《法學(xué)》2018年第2期；高飛：《土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分設(shè)的法律反思與立法回應(yīng)——兼評〈農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉》，載《法商研究》2018年第3期；耿卓：《承包地“三權(quán)分置”政策入法的路徑與方案——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第6期。雖然二審稿刪除了這一規(guī)定，但“新承包法”卻于第9條保留了“土地承包權(quán)”的概念。對此，劉振偉同志在解讀“新承包法”時指出：“土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來的，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)?！薄霸诔邪匚戳鬓D(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，既承包又經(jīng)營(2017年約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%)。在承包地流轉(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包權(quán)，只承包不經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方(目前約占合同承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%。流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)設(shè)立的前提?！?9)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第1期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群同志也指出：“當(dāng)承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)給受讓方，由受讓方經(jīng)營。由此可見，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置建立在土地是否流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。”(10)孫邦群：《新時代農(nóng)村承包改革管理的法律基石》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第2期。從上述論述可知，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)一樣，都是在承包地流轉(zhuǎn)中“分置”出來的，這顯然是“權(quán)利束”觀念的體現(xiàn)。

第三，“新承包法”使用土地承包權(quán)的概念造成立法體系的不協(xié)調(diào)。從“新承包法”的規(guī)定來看，在承包地未流轉(zhuǎn)的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項獨立用益物權(quán)，自應(yīng)受法律保護；在承包地流轉(zhuǎn)的情況下，土地經(jīng)營權(quán)亦成為一項獨立的權(quán)利(盡管其屬性不明)，也受法律保護。對此，“新承包法”第四章關(guān)于“爭議的解決和法律責(zé)任”將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都納入了法律保護的對象，如第56條規(guī)定：“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！钡?，“新承包法”中對于土地承包權(quán)的概念僅于第9條提及一次，在其他部分則消失得無影無蹤。特別是在“新承包法”第四章中，法律保護的對象根本就沒有提及土地承包權(quán)。按法理，如果承包方仍享有土地承包權(quán)，那么法律就應(yīng)當(dāng)給予保護；而如果土地承包權(quán)不受法律保護，其也就不能稱為權(quán)利了?？梢?，土地承包權(quán)概念的使用“使得該法指向的土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的法理根基在制度中無法得到或債權(quán)或物權(quán)的合乎邏輯的明釋”(11)陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。，也使得“新承包法”內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)性大打折扣。

(二)“新承包法”第9條中土地承包權(quán)的應(yīng)有含義

“新承包法”雖然使用了土地承包權(quán)的概念，并對“三權(quán)分置”的法律表達(dá)造成了不良影響，但若能從現(xiàn)行法律體系中解讀出其應(yīng)有的法律含義，則可以在一定程度上減弱這種不良影響。筆者認(rèn)為，如何確定土地承包權(quán)的應(yīng)有含義，應(yīng)當(dāng)從財產(chǎn)法的基本理念入手。

在財產(chǎn)法理論上，英美法系與大陸法系存在明顯的差別。英美法系采取“權(quán)利束”理論，主張“權(quán)利分解說”，認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)是由若干子權(quán)利構(gòu)成的。大陸法系采取“權(quán)能”理論，主張“權(quán)利派生說”，認(rèn)為物權(quán)并不是若干權(quán)利的集合，而是由若干權(quán)能構(gòu)成的整體性權(quán)利。如所有權(quán)并不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個整體(渾然一體)的權(quán)利，在內(nèi)容或時間不能加以分割。(12)參見王澤鑒：《民法物權(quán)》(第二版)，北京大學(xué)出版社2010年版，第110頁?；谶@種“權(quán)能”理論，基于所有權(quán)而設(shè)定的定限物權(quán)并不是所有權(quán)分割的結(jié)果，而是在所有權(quán)上所設(shè)定的負(fù)擔(dān)，是對所有權(quán)的一種限制。(13)參見房紹坤：《用益物權(quán)基本問題研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第48頁。不僅所有權(quán)如此，定限物權(quán)也是如此，都為整體性的權(quán)利，而非權(quán)利的集合。可見，不同的財產(chǎn)法理論，自然會導(dǎo)致不同的法律制度設(shè)計。在“原承包法”修改過程中，劉振偉同志指出：承包地流轉(zhuǎn)是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的前提條件，承包經(jīng)營權(quán)是復(fù)合性的權(quán)利關(guān)系。在“三權(quán)分置”中，采取“權(quán)利分解說”還是“權(quán)利派生說”，只是表達(dá)方式問題，實質(zhì)未變。(14)參見劉振偉：《關(guān)于“三權(quán)”分置的法律表達(dá)》，載《中國人大》2019年第3期。這種觀點罔顧我國物權(quán)法基本理論體系，不利于“三權(quán)分置”融入物權(quán)法。從我國物權(quán)法的權(quán)利結(jié)構(gòu)來看，顯然是繼受了大陸法系財產(chǎn)法理論，從而形成了所有權(quán)與定限物權(quán)之間的權(quán)利派生結(jié)構(gòu)。據(jù)此，集體土地所有權(quán)作為渾然一體的權(quán)利，所有權(quán)人為他人設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是將所有權(quán)分解幾個權(quán)利，而只是所有權(quán)的權(quán)能受到了限制。同理，土地承包經(jīng)營權(quán)也是渾然一體的權(quán)利，其作為定限物權(quán)，權(quán)利人為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，也不是將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而只是從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)本身的性質(zhì)并沒有發(fā)生變化，也僅是受到土地經(jīng)營權(quán)的限制而已。據(jù)此，“新承包法”中的土地承包權(quán)應(yīng)與土地承包經(jīng)營權(quán)同義。

(三)改進(jìn)建議

綜上所述，“新承包法”第9條中的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”并不是土地承包經(jīng)營權(quán)分解的結(jié)果，其正確的理解應(yīng)當(dāng)是：土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的，是對土地承包經(jīng)營權(quán)的一種限制；土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)后，其本身的性質(zhì)并沒有發(fā)生變化，仍為一種用益物權(quán)；而所謂“土地承包權(quán)”并不是一項新權(quán)利，其只是派生出土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)，也即土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)同義。其實，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》早就明確指出：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)?！惫P者認(rèn)為，“新承包法”第9條關(guān)于“三權(quán)分置”正確法律表達(dá)應(yīng)當(dāng)是刪除“土地承包權(quán)”的概念，具體表述為：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)(15)這里使用“流轉(zhuǎn)”一詞并不準(zhǔn)確，后文詳述。其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營?！睋?jù)此，在編纂民法典物權(quán)編時，應(yīng)避免再使用“土地承包權(quán)”的概念，嚴(yán)格按照物權(quán)法的“權(quán)能”理論設(shè)計承包地的“三權(quán)分置”，理順土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。

二、土地經(jīng)營權(quán)的屬性定位不清

自“三權(quán)分置”政策提出以來，法學(xué)界圍繞土地經(jīng)營權(quán)的屬性開展了熱烈的討論，提出了多種不同學(xué)術(shù)觀點，主要有用益物權(quán)說、債權(quán)說、債權(quán)物權(quán)化說等。(16)關(guān)于各種觀點的內(nèi)容及其評析，參見房紹坤、林廣會：《土地經(jīng)營權(quán)法律屬性評析》，載《中州學(xué)刊》2019年第3期。但從“新承包法”的規(guī)定來看，土地經(jīng)營權(quán)究竟屬于何種性質(zhì)的權(quán)利，立法上并沒有給出明確的答案。對于這一問題，劉振偉同志指出：在“原承包法”修改過程中，“鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。”(17)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第1期。但是，劉振偉同志又指出：“以承包地的土地經(jīng)營權(quán)作為融資擔(dān)保標(biāo)的物，是以承包人對承包地的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的，滿足用益物權(quán)可設(shè)定融資擔(dān)保標(biāo)的物的法定條件?！?18)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第1期。這一論述似乎又表明了立法者將土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)看成是一種用益物權(quán)。

(一)土地經(jīng)營權(quán)屬性不清的消極后果

上述“淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”的立法態(tài)度及修法結(jié)果顯然符合修法時所確定的原則，即“處理好穩(wěn)定與完善的關(guān)系。不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定的不改，分歧意見較大的不改”“處理好體現(xiàn)發(fā)展趨向與秩序漸進(jìn)的關(guān)系，對看不清楚的事不操之過急”(19)同①。。應(yīng)當(dāng)說，這種修法原則本無可厚非，但若因堅持這樣的修法原則，而將必須明確的問題也模糊處理，則是不可取的。就土地經(jīng)營權(quán)而言，“搞活土地經(jīng)營權(quán)”是“三權(quán)分置”政策的核心要義，而明確土地經(jīng)營權(quán)的屬性是該制度能否有效實施的關(guān)鍵。(20)參見宋志紅：《三權(quán)分置關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性》，載《中國合作經(jīng)濟》2016年第10期。因此，法律上全面落實“三權(quán)分置”政策，必須要解決土地經(jīng)營權(quán)的屬性問題。如果土地經(jīng)營權(quán)的屬性不清，將會產(chǎn)生如下消極后果：

第一，不利于土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計。從民法原理上看，不同性質(zhì)的權(quán)利，其規(guī)則設(shè)計顯然有別。盡管現(xiàn)代民法出現(xiàn)了債權(quán)物權(quán)化現(xiàn)象，債權(quán)在一定條件下具有了物權(quán)的效力，但物權(quán)與債權(quán)的劃分及其基本規(guī)則并沒有發(fā)生根本性變化。因此，如果立法上不對土地經(jīng)營權(quán)的屬性做出明確的界定，其相關(guān)規(guī)則的設(shè)計就會出現(xiàn)問題。例如，由于“新承包法”沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的屬性，因此，在以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行擔(dān)保時，究竟是抵押還是質(zhì)押則就無法區(qū)分。對此，劉振偉同志指出：“第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)設(shè)定質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務(wù)實踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進(jìn)程?！?21)同①。這種立法態(tài)度雖然回避了問題，但卻造成了抵押與質(zhì)押無法區(qū)分，并進(jìn)而導(dǎo)致?lián)Ｎ餀?quán)實現(xiàn)上的困難。

第二，不利于土地經(jīng)營權(quán)的行使。不同性質(zhì)的權(quán)利，其行使規(guī)則亦存在差別。例如，物權(quán)以支配力為核心，因此，若土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，該權(quán)利就是絕對權(quán)，權(quán)利人就可以行使以支配力為核心的相關(guān)權(quán)利；而若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，該權(quán)利就是相對權(quán)，權(quán)利人就只能行使基于該請求力而產(chǎn)生的請求權(quán)。兩者相比，物權(quán)的行使對土地經(jīng)營權(quán)人更為有利。例如，如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，則權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓該權(quán)利時，就無須征得土地承包經(jīng)營權(quán)人的同意；而若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓該權(quán)利時，就應(yīng)征得土地承包經(jīng)營人的同意。(22)“新承包法”第46條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！痹偃?，依照“新承包法”第43條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人只有經(jīng)過承包方的同意后，才可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施。這一規(guī)定對土地經(jīng)營權(quán)行使的限制更為嚴(yán)格，即使是對承包方有利的投資改良土壤也需要征得其同意，顯然與民法的一般原理不符。通常情況下，此類情形應(yīng)以通知為必要，而無須所有權(quán)人同意。(23)例如，我國臺灣地區(qū)“民法”第 850-8條規(guī)定：農(nóng)育權(quán)人對土地進(jìn)行改良之各類事項及費用數(shù)額，應(yīng)以書面形式通知土地所有人；如土地所有人收到通知后不即刻表示反對，農(nóng)育權(quán)人于農(nóng)育權(quán)消滅時得請求返還此類特別改良費用，但以其現(xiàn)存增值額為限。

第三，不利于土地經(jīng)營權(quán)的保護。從“新承包法”的規(guī)定來看，與土地經(jīng)營權(quán)屬性有關(guān)的保護條款主要有第56條、第59條、第65條?！靶鲁邪ā钡?6條是保護土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的一般規(guī)定，而第65條是保護土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的具體規(guī)定。這兩條均規(guī)定，侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，侵害人應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任(損害賠償責(zé)任)。按照我國立法的一般表述模式，“侵害”一詞通常表明受損對象為人格權(quán)、物權(quán)等絕對權(quán)。據(jù)此，可以推導(dǎo)出土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。同時，土地經(jīng)營權(quán)與作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)并列作為受損對象，也在一定程度上表明了其物權(quán)性質(zhì)。但“新承包法”第59條又規(guī)定，當(dāng)事人不履行合同或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)以書面流轉(zhuǎn)合同為之(第40條)，故承包方違反合同的，應(yīng)向土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任。據(jù)此，可以推導(dǎo)出土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為債權(quán)。上述規(guī)定使得土地經(jīng)營權(quán)的屬性到底是物權(quán)還是債權(quán)無法確定，這就會影響到土地經(jīng)營權(quán)人依法行使保護請求權(quán)。

(二)“新承包法”中土地經(jīng)營權(quán)屬性之分析

從“新承包法”的規(guī)定來看，土地經(jīng)營權(quán)既存在于家庭承包之中，也存在于其他方式的承包之中，而家庭承包之中的土地經(jīng)營權(quán)又有兩種不同形態(tài)。因此，土地經(jīng)營權(quán)有三種形態(tài)：一是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人為他人所流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，這是“新承包法”第二章第五節(jié)所稱的“土地經(jīng)營權(quán)”；二是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人用以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保的“土地經(jīng)營權(quán)”(“新承包法”第47條)；三是以其他方式承包農(nóng)村土地所取得的“土地經(jīng)營權(quán)”(“新承包法”第49條)。統(tǒng)觀“新承包法”，上述三種土地經(jīng)營權(quán)的屬性并非一致。

就第一種土地經(jīng)營權(quán)而言，“新承包法”第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！睂υ摋l規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利屬性可以有三種解釋：一是土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，但登記的土地經(jīng)營權(quán)具有一定的物權(quán)效力；二是土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，但未登記的土地經(jīng)營權(quán)沒有對抗效力；三是登記的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，未登記的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。在上述解釋中，將一項權(quán)利解釋為既可以是物權(quán)，又可以是債權(quán)，顯然不符合物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分理論，故第三種解釋實不足取。從“新承包法”的規(guī)定來看，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)只能選擇第一種解釋，其依據(jù)在于：第一，“新承包法”第36條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式為出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式。既然是以出租方式取得土地經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)就為租賃權(quán)，而租賃權(quán)為債權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，土地租賃權(quán)并不是土地經(jīng)營權(quán)，兩者存在著本質(zhì)上的不同。(24)參見陳小君：《〈農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉要義評析》，載《中國土地科學(xué)》2018年第5期。但既然以出租方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，其也只能定性為土地租賃權(quán)。第二，“新承包法”第46條規(guī)定，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)后再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)承包方書面同意。受讓方是通過出租的方式取得土地經(jīng)營權(quán)的，而土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的，就類似于租賃合同中的轉(zhuǎn)租，當(dāng)然應(yīng)經(jīng)原權(quán)利人同意，這是債權(quán)性質(zhì)的典型體現(xiàn)。當(dāng)然，“新承包法”并沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式，其是否包括轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式不無疑問，因為“新承包法”并沒有將轉(zhuǎn)讓、互換作為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。第三，“新承包法”第47條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)承包方書面同意。在物權(quán)法上，類似情況是不存在的，如建設(shè)用地使用權(quán)人以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，并不需要經(jīng)出讓方的同意。綜上，經(jīng)承包方流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利屬性只能解釋為債權(quán)，但經(jīng)登記可以發(fā)生對抗第三人的物權(quán)效力。應(yīng)當(dāng)指出的是，“新承包法”將流轉(zhuǎn)期限5年以上作為土地經(jīng)營權(quán)登記的條件似乎并無法理與實踐依據(jù)，也限制了當(dāng)事人的行為自由。(25)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第279頁。其結(jié)果是導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的屬性更加不清，使土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則設(shè)計與原承包制度未能有效整合。(26)參見陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。同時，從物權(quán)法理論來說，在采取登記對抗主義的模式下，是否登記應(yīng)屬于當(dāng)事人的自由，與權(quán)利的存續(xù)期限無關(guān)；而且以土地經(jīng)營權(quán)的期限決定能否登記也不符合平等原則，為何流轉(zhuǎn)期限不足5 年的土地經(jīng)營權(quán)就不能登記？

就第二種土地經(jīng)營權(quán)而言，“新承包法”第47條規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案?！卑凑者@一規(guī)定，承包方也可以享有“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”并以此進(jìn)行融資擔(dān)保。這表明，土地承包經(jīng)營權(quán)人提供擔(dān)保的客體只能是土地經(jīng)營權(quán)，而非土地承包經(jīng)營權(quán)。但也有學(xué)者認(rèn)為，依照“三權(quán)分置”理論，承包方自己經(jīng)營承包地時，為土地承包經(jīng)營權(quán)人，此時未設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)人以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行融資擔(dān)保時，其實并不存在“土地經(jīng)營權(quán)”，擔(dān)保的標(biāo)的實際上是土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是土地經(jīng)營權(quán)。(27)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第48、306頁。按照這種觀點，土地經(jīng)營權(quán)的主體只能是第三方，不能是土地承包經(jīng)營權(quán)人。對此，筆者認(rèn)為，從有關(guān)“三權(quán)分置”的政策文件規(guī)定來看，放活土地經(jīng)營權(quán)并不限于向第三人流轉(zhuǎn)承包地，也包括土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保；而提供土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的主體，既可以是第三方主體，也可以是土地承包經(jīng)營權(quán)人。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)人以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”融資擔(dān)保也是規(guī)定在“土地經(jīng)營權(quán)”一節(jié)，與第三方主體的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保規(guī)定于同一條文之中(第47條)，從體系解釋上講，這兩種土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)具有同一含義。從“新承包法”第47條的規(guī)定來看，承包方以土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的，并不需要經(jīng)發(fā)包方同意。就此而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人用以融資擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)并不具有債權(quán)的特性。一方面，債權(quán)存在于債的關(guān)系之中，須有債權(quán)人和債務(wù)人雙方主體的存在。但在這種土地經(jīng)營權(quán)中，僅有土地承包經(jīng)營權(quán)人單方主體，如果認(rèn)定其為債權(quán)，則有違債權(quán)法原理。另一方面，在物權(quán)法上，權(quán)利人在自己的標(biāo)的物上為自己設(shè)定物權(quán)的情況是存在的，如所有權(quán)人抵押權(quán)。據(jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)人為融資擔(dān)保，于承包地為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)然后進(jìn)行擔(dān)保，這并不違反物權(quán)法原理。可見，只有將土地承包經(jīng)營權(quán)人用于融資擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)，才能與法理相通。

就第三種土地經(jīng)營權(quán)而言，其在“原承包法”中表述為土地承包經(jīng)營權(quán)，“新承包法”將其改稱為土地經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，這種修正是值得肯定的，因為其本質(zhì)上并沒有承包的內(nèi)容，僅是取得經(jīng)營土地的權(quán)利，并不受身份屬性的限制。關(guān)于這類土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為，其與第一種土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容是相同的，即這種土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)登記的，則具有物權(quán)性質(zhì)，非經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)效力。(28)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第326、335頁。筆者認(rèn)為，這種土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于物權(quán)，而非債權(quán)或物權(quán)化債權(quán)。其一，在“新承包法”之前，該權(quán)利(土地承包經(jīng)營權(quán))為物權(quán)已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的公認(rèn)(29)參見王利明：《物權(quán)法研究》(下卷，第四版)，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第807頁；崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》(第四版)，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第270頁；梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》(第六版)，法律出版社2016年版，第235頁。，也得到了法律確認(rèn)。例如，《物權(quán)法》在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章即規(guī)定了“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”的土地承包經(jīng)營權(quán)(第133條)。其二，“新承包法”第53條規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)出租、入股、抵押的，并不需要發(fā)包方的同意，這與第三方主體通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)明顯不同。其三，基于立法應(yīng)不斷加強民事權(quán)利保護的原則，新法不應(yīng)將既有權(quán)利的性質(zhì)和效力改弱。否則，就是立法的倒退！因此，在原有法律已經(jīng)將“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)的情況下，“新承包法”沒有任何理由借改變名稱之機將其性質(zhì)改變?yōu)閭鶛?quán)！

(三)改進(jìn)建議

綜上所述，“新承包法”中所設(shè)計的三種土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利屬性各有不同?；谠谕环珊瓟z之下，同一法律概念的內(nèi)涵和性質(zhì)應(yīng)當(dāng)具有一致性的基本價值判斷，“新承包法”在土地經(jīng)營權(quán)的屬性問題上存在著明顯的制度性缺陷。盡管立法者宣稱要“淡化土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”，但通過學(xué)理解釋仍可以確定土地經(jīng)營權(quán)的屬性。這種立法態(tài)度只是無端給理論與實踐增添麻煩而已，而且也使“民法典物權(quán)編”的編纂處于尷尬境地。一方面，如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，“民法典物權(quán)編”就無法對此做出專門規(guī)定，只能設(shè)計指引性條款；另一方面，如果“民法典物權(quán)編”采取“淡化土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”的立法態(tài)度，顯然又無法完成民法典所應(yīng)承擔(dān)的歷史使命。例如，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，“新承包法”可以不明確是抵押還是質(zhì)押，但民法典物權(quán)編則必須加以明確，這是再也無法回避的問題。對此，筆者建議，民法典物權(quán)編的編纂完全可以更大膽一些，將三種類型的土地經(jīng)營權(quán)都定性為物權(quán)，并依此設(shè)計相關(guān)規(guī)則。當(dāng)然，這種良好愿望也許無法實現(xiàn)！

三、土地經(jīng)營權(quán)的取得方式不明

土地經(jīng)營權(quán)的取得方式在“三權(quán)分置”入法中具有重要作用，其直接影響到具體規(guī)則的設(shè)計。但可惜的是，“新承包法”對于土地經(jīng)營權(quán)的取得方式并未做出準(zhǔn)確的制度設(shè)計。

(一)土地經(jīng)營權(quán)取得的錯誤認(rèn)識

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的取得問題，劉振偉同志指出：“新承包法”雖然淡化了土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，但“對原始取得的土地經(jīng)營權(quán)和繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)，在權(quán)能上還是做了些區(qū)分”(30)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第1期。。結(jié)合劉振偉同志的下段描述可以得知大概：“第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)設(shè)定質(zhì)押，分歧很大。”(31)同①。根據(jù)這一闡述，基本可以得到如下結(jié)論：第三方通過流轉(zhuǎn)而取得的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為繼受取得。但是，其他兩種土地經(jīng)營權(quán)是原始取得還是繼受取得仍無法判斷。筆者認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)的取得區(qū)分為原始取得和繼受取得，著實讓人費解。

在民法上，關(guān)于民事權(quán)利取得，依取得所需要的前提條件不同，可區(qū)分為原始取得和繼受取得。這兩種取得方式在物權(quán)法與債權(quán)法上的表現(xiàn)并不完全相同。在債權(quán)法上，債的發(fā)生原因有法定與約定之分，前者如侵權(quán)行為、無因管理、不當(dāng)?shù)美胺傻钠渌?guī)定，后者如合同。(32)參見《民法總則》第118條。就債的發(fā)生而言，其僅指債的原始發(fā)生，因債權(quán)讓與或債務(wù)承擔(dān)而產(chǎn)生的債謂之債的移轉(zhuǎn)。(33)參見鄭玉波：《民法債編總論》(第二版)，陳榮隆修訂，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第19頁；孫森焱：《民法債編總論(上冊)》，法律出版社2006年版，第24頁債的原始發(fā)生即為債權(quán)的原始取得，因此，無論是基于法定原因還是約定原因而取得的，均構(gòu)成債權(quán)的原始取得；(34)參見[德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論(上冊)》，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，312頁。而基于債權(quán)讓與而取得債權(quán)的，在性質(zhì)上為債權(quán)的繼受取得。在物權(quán)法上，物權(quán)的原始取得是指非依據(jù)他人既存的權(quán)利而取得物權(quán)，繼受取得是指依據(jù)他人既存的權(quán)利而取得物權(quán)，而繼受取得又分為就他人的權(quán)利依其原狀的移轉(zhuǎn)取得和于他人的權(quán)利上設(shè)定物權(quán)的創(chuàng)設(shè)取得。

如前所述，盡管“新承包法”關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的屬性定位不清，但可以肯定的是，土地經(jīng)營權(quán)并無是基于法定方式產(chǎn)生的，而是基于當(dāng)事人的意愿并依據(jù)他人既存權(quán)利而取得的。因此，無論土地經(jīng)營權(quán)的屬性如何確定，其都不會產(chǎn)生法定物權(quán)或法定之債，但土地經(jīng)營權(quán)屬性的認(rèn)定結(jié)果，會影響其取得方式性質(zhì)的判斷。就第一種土地經(jīng)營權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人依家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，權(quán)利人再依該土地承包經(jīng)營權(quán)為他人設(shè)定(流轉(zhuǎn))土地經(jīng)營權(quán)，若認(rèn)定該權(quán)利為物權(quán)，則權(quán)利取得方式為繼受取得中的創(chuàng)設(shè)取得；若認(rèn)定該權(quán)利為債權(quán)，則權(quán)利取得方式為原始取得。就第二種土地經(jīng)營權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人用自己的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保，其屬性只能是物權(quán)，故該權(quán)利的取得方式為繼受取得中的創(chuàng)設(shè)取得，不會發(fā)生原始取得問題；就第三種土地經(jīng)營權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人是基于集體土地所有權(quán)依“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式”而取得的，屬于用益物權(quán)，其權(quán)利取得方式為繼受取得中的創(chuàng)設(shè)取得。綜上，從物權(quán)角度而言，無論何種情形的土地經(jīng)營權(quán)，其取得方式都是繼受取得中的創(chuàng)設(shè)取得，根本不可能存在原始取得的情形。(35)其實，類似的常識性民法錯誤，在作者的另一篇論文中也曾出現(xiàn)過，如將黨和國家有關(guān)“三權(quán)分置”政策作為“三權(quán)分置”法制化的“法源”。參見劉振偉：《關(guān)于“三權(quán)”分置的法律表達(dá)》，載《中國人大》2019年第3期。當(dāng)然，如果用土地經(jīng)營權(quán)的屬性解釋債權(quán)，則上述土地經(jīng)營權(quán)的取得方式都應(yīng)為原始取得。

(二)“新承包法”中土地經(jīng)營權(quán)取得規(guī)定之分析

在土地經(jīng)營權(quán)取得的規(guī)定上，“新承包法”對不同類型的土地經(jīng)營權(quán)采取了不同的表述方式。對于第一種土地經(jīng)營權(quán)，“新承包法”第36條表述為“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”；對于第二種土地經(jīng)營權(quán)，“新承包法”并未明確其如何取得；對于第三種土地經(jīng)營權(quán)，“新承包法”第49條表述為“取得土地經(jīng)營權(quán)”。應(yīng)當(dāng)說，關(guān)于第三種土地經(jīng)營權(quán)取得的表述并無問題，其含義應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。因此，本文僅就前兩種土地經(jīng)營權(quán)的取得做一分析。

關(guān)于第一種土地經(jīng)營權(quán)，“新承包法”第36條表述為“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。筆者認(rèn)為，這種表述存在如下問題：第一，“流轉(zhuǎn)”的含義不清。應(yīng)當(dāng)說，“流轉(zhuǎn)”本就不是一個規(guī)范的法律用語，其含義模糊不清。對此，陳錫文同志解釋說，因在改革開放之初，承包地不能出租，而承包農(nóng)戶又有將承包地交由他人耕作的需求，故為了規(guī)避“出租”，老百姓創(chuàng)造了“流轉(zhuǎn)”這個詞。(36)參見《陳錫文談鄉(xiāng)村振興 從事農(nóng)業(yè)50年 句句不離“三農(nóng)”》，載土地資源網(wǎng)http://www.tdzyw.com/2018/0316/53249.html。訪問日期：2019年3月27日。在承包地“三權(quán)分置”政策背景之下，“流轉(zhuǎn)”實際上只能是“出租”。(37)參見陳錫文等：《中國農(nóng)村改革40年》，人民出版社2018年版，第59—60頁。但是，從我國現(xiàn)行政策及法律的規(guī)定來看，“流轉(zhuǎn)”并不限于“出租”。例如，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)提及的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股，也提到了抵押、擔(dān)保?！段餀?quán)法》第128條提到了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式，第133條規(guī)定提到了“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式。按照《物權(quán)法》的上述規(guī)定，“流轉(zhuǎn)”方式至少包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，并不包括出租?！靶鲁邪ā钡?6條規(guī)定所提及的流轉(zhuǎn)方式包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式，第53條規(guī)定的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股、抵押或者其他方式。與《物權(quán)法》的規(guī)定相比，“新承包法”在“流轉(zhuǎn)”的規(guī)定上有兩點變化：一是將出租作為流轉(zhuǎn)方式，并且將轉(zhuǎn)包與出租等同對待。但應(yīng)當(dāng)指出的是，在立法上用括號的形式將兩個概念并列使用，似乎十分罕見，也不符合立法技術(shù)的要求；二是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中沒有包括轉(zhuǎn)讓、互換，后者僅適用于土地承包經(jīng)營權(quán)。(38)“新承包法”改變了“原承包法”的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)讓、互換的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，而否定了出租、入股等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。筆者認(rèn)為，這種規(guī)定顯然是不合適的，理由在于：按照以“以重明輕”規(guī)則，既然土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)以喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的方式進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)，則不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、入股等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式自無禁止的道理。否則，就如同房屋可以出賣，但不能出租一樣荒謬。其實，土地承包經(jīng)營權(quán)出租、入股后并沒有喪失原權(quán)利，受讓方僅取得土地的經(jīng)營權(quán)，這與通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)并無本質(zhì)上的差別。從這一點來說，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)也是不合適的。可見，“新承包法”的規(guī)定無疑使“流轉(zhuǎn)”含義更加不清，足見“新承包法”對“流轉(zhuǎn)”一詞的使用在含義的一致性方面呈現(xiàn)的是立法技術(shù)的退步。(39)參見陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。第二，“新承包法”同時使用了“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的表述?；谡Z言邏輯分析，這兩種表述應(yīng)具有相同的含義。同時，既然是流轉(zhuǎn)權(quán)利而不是創(chuàng)設(shè)權(quán)利，就說明土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項既存權(quán)利。而且，出租(轉(zhuǎn)包)、入股的前提也應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)存在一定的權(quán)利。因此，從“新承包法”使用“流轉(zhuǎn)”“出租”“入股”等用語來看，表明立法上肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)人享有土地經(jīng)營權(quán)。如果是這樣，顯然這又是“權(quán)利束”觀念的產(chǎn)物，也混淆了土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)能。第三，按照“新承包法”的規(guī)定，第三方主體所享有的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)。而如果認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)人可以流轉(zhuǎn)這種土地經(jīng)營權(quán)，就等于承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)人對自己的承包地享有債權(quán)，這是完全違背債權(quán)法原理的。

關(guān)于第二種土地經(jīng)營權(quán)，“新承包法”并未明確其如何取得的。按照“新承包法”的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)以承包地的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保。無論這種擔(dān)保是采取抵押還是質(zhì)押的方式，其都將產(chǎn)生擔(dān)保物權(quán)。按照物權(quán)法原理，意定擔(dān)保物權(quán)的取得采取的都是創(chuàng)設(shè)方式，據(jù)此，這類土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保也只能依創(chuàng)設(shè)方式取得。但問題的關(guān)鍵是，這類土地經(jīng)營權(quán)是如何產(chǎn)生的？對此，可以有兩種解釋：一是該土地經(jīng)營權(quán)來自于發(fā)包方，即發(fā)包方在為土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的同時就創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)；二是土地承包經(jīng)營權(quán)人為自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)人為取得融資擔(dān)保而為自己創(chuàng)設(shè)一個土地經(jīng)營權(quán)。“新承包法”究竟是依何解釋確定土地經(jīng)營權(quán)的取得，依其規(guī)定并不明確。

(三)改進(jìn)的建議

綜上所述，除“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的取得外，其他兩種土地經(jīng)營權(quán)的取得方式都存在一定的問題，需要加以改進(jìn)。

就第一種土地經(jīng)營權(quán)而言，其將“流轉(zhuǎn)”確定為取得方式，其弊端前已述及。筆者建議，第三方主體取得土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)利的生成原理，采取創(chuàng)設(shè)方式。對此，“民法典物權(quán)編草案”第133條采用了“出讓”的用語，這是可取的。當(dāng)然，立法上也可以不采取“出讓”的用語，而僅以“取得”一詞表述，如同“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的取得。這里的問題是，如果認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，則需要解決作為用益物權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)人有何根據(jù)再設(shè)定物權(quán)的問題。其實，這種情況在物權(quán)法中是存在的。例如，建設(shè)用地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人可以為他人設(shè)定地役權(quán)。

就第二種土地經(jīng)營權(quán)而言，如何認(rèn)定其取得方式確實是一個難題。如前所述，這種土地經(jīng)營權(quán)的取得存在兩種解釋的可能。按照第一種解釋，顯然是以“權(quán)利束”觀念為依據(jù)，認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)人在取得土地承包經(jīng)營權(quán)的同時也取得了土地經(jīng)營權(quán)。這是不符合我國物權(quán)法權(quán)利框架體系的，故不足取。因此，唯一的解釋只能是在土地承包經(jīng)營權(quán)人需要就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保時，應(yīng)先為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，再就該土地經(jīng)營權(quán)為第三人設(shè)定擔(dān)保。對此，有學(xué)者認(rèn)為，這樣的制度設(shè)計存在兩個缺點：一是在自己的土地承包經(jīng)營權(quán)之上為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，會導(dǎo)致“自己他物權(quán)”這一違反體系的制度安排；二是登記簿上須先在土地承包經(jīng)營權(quán)之上登記土地經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)，再在土地經(jīng)營權(quán)抵押時登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致登記程序上的繁瑣。(40)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第306頁。對此，筆者認(rèn)為，一方面，“自己他物權(quán)”在物權(quán)法上是存在的，如域外法上的所有人地上權(quán)(41)參見[德]鮑爾/施蒂爾納：《德國物權(quán)法》(上冊)，張雙根譯，法律出版社2004年版，第652頁。、自己地役權(quán)(42)《瑞士民法典》第733條規(guī)定：“所有人得在自己的土地上，為自己的另一宗土地的便宜而設(shè)定地役權(quán)。”我國臺灣地區(qū)“民法” 第859條之四規(guī)定：“不動產(chǎn)役權(quán)，亦得就自己之不動產(chǎn)設(shè)定之。”等。就我國物權(quán)法而言，所有人抵押權(quán)已得到了司法實踐的承認(rèn)。(43)參見《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第77條。因此，在承包農(nóng)戶欲以自己的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保的情況下，先通過設(shè)定行為在土地承包經(jīng)營權(quán)上為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，然后再就土地經(jīng)營權(quán)實施相應(yīng)的物權(quán)變動行為的規(guī)則設(shè)計，具有理論上的合理性，并不違反物權(quán)法原理。另一方面，為避免登記程序上的繁瑣，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定登記與擔(dān)保登記須同時進(jìn)行，無須先行辦理設(shè)定登記。