高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 土地法制研究院，廣東廣州 510420)

為了對(duì)全家進(jìn)城落戶農(nóng)戶享有的合法土地權(quán)益進(jìn)行充分保護(hù)，2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱“原《農(nóng)村土地承包法》”)規(guī)定了進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則。此后，在黨和國(guó)家政策的大力推動(dòng)下，戶籍制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等改革逐步深入，農(nóng)戶進(jìn)城落戶后能否繼續(xù)保留承包地再次成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》，修正后的《農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱“現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》”)加大了對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)力度，但該規(guī)定及相關(guān)法律規(guī)則是否妥適地表達(dá)了現(xiàn)有政策精神卻存有不少疑問。本文擬對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則的法理基礎(chǔ)進(jìn)行檢視，剖析該規(guī)則面臨的制度困境及其生成緣由，從而提出完善該規(guī)則的法制進(jìn)路，以期對(duì)該規(guī)則的理解與適用有所裨益。

一、進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則的法理檢視

在承包農(nóng)戶全家進(jìn)城落戶后，如何處理該農(nóng)戶擁有的承包地一直都是實(shí)踐中的疑難問題，原《農(nóng)村土地承包法》第26條首次以法律規(guī)范形式明確了進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則，該條依據(jù)進(jìn)城農(nóng)戶落戶于小城鎮(zhèn)抑或設(shè)區(qū)的市而對(duì)該農(nóng)戶作出區(qū)別保護(hù)：(1)對(duì)于前者，尊重進(jìn)城落戶農(nóng)戶的意愿，其可以選擇保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以選擇將承包地交回發(fā)包方；在保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，進(jìn)城落戶農(nóng)戶有權(quán)自己經(jīng)營(yíng)該承包地，也有權(quán)依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)予以流轉(zhuǎn)。(2)對(duì)于后者，進(jìn)城落戶農(nóng)戶不論是將承包地交回發(fā)包方，還是發(fā)包方在其不交回時(shí)收回承包地，進(jìn)城落戶農(nóng)戶均喪失原本享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，根據(jù)該條規(guī)定，在交回承包地給發(fā)包方或發(fā)包方依法收回承包地后，進(jìn)城落戶農(nóng)戶無權(quán)對(duì)喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)請(qǐng)求發(fā)包方給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但其有權(quán)就為提高該承包地的土地生產(chǎn)能力所作出的投入獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

對(duì)原《農(nóng)村土地承包法》第26條的內(nèi)容進(jìn)行分析可知，該條確立的進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則以實(shí)現(xiàn)承包地的社會(huì)保障功能為依歸，沒有彰顯出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，該農(nóng)戶便喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，以致其取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)不復(fù)存在；同時(shí)，遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)戶在城市有一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，不需要再通過承包地來提供生活保障，故該農(nóng)戶承包的土地應(yīng)當(dāng)被收回。(1)參見王利明：《物權(quán)法研究(下卷)》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第94-95頁。與之相反，目前許多小城鎮(zhèn)沒有建立城市居民最低生活保障等社會(huì)保障制度，全家遷入小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶一旦失去非農(nóng)職業(yè)或生活來源，則該農(nóng)戶在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍將是其基本的生活保障，(2)參見胡康生主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法通俗讀本》，法律出版社2002年版，第59頁。故除非全家遷入小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶自愿將承包地交回發(fā)包方，發(fā)包方不得收回該農(nóng)戶的承包地。可見，承包地的社會(huì)保障功能在該條中得到了充分體現(xiàn)。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，有明確的存續(xù)期限，其剩余承包期限的長(zhǎng)短是評(píng)估該權(quán)利之財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要因素，全家遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)戶在將承包地交回發(fā)包方或發(fā)包方依法收回承包地后，其喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇浹a(bǔ)，但這一財(cái)產(chǎn)法理在原《農(nóng)村土地承包法》中完全被無視。

不過，原《農(nóng)村土地承包法》第26條并沒有將其遵循的制度邏輯貫徹到底。進(jìn)城農(nóng)戶落戶于小城鎮(zhèn)還是設(shè)區(qū)的市，對(duì)于該農(nóng)戶能否獲得較為穩(wěn)定的社會(huì)保障而言的確至關(guān)重要，但該農(nóng)戶均應(yīng)因此而喪失原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。當(dāng)前，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格之認(rèn)定規(guī)則中，已經(jīng)較少采以戶籍為依據(jù)的單一標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地作為基本生存保障資源也是一個(gè)重要的考慮因素，(3)參見高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》(第二版)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第217-219頁。但對(duì)于具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人來說，其將全家的戶籍遷出而落戶于城鎮(zhèn)，卻可以被理解為是一種自愿放棄成員資格的行為。對(duì)于不具有成員身份的人員來說，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有以分配承包地為其提供基本生活保障的義務(wù)，故規(guī)定落戶于小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶有權(quán)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)增加了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)。而且，進(jìn)城落戶于小城鎮(zhèn)的農(nóng)戶是僅在第二輪承包的剩余期限內(nèi)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是可以在第二輪承包期限屆滿后繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，原《農(nóng)村土地承包法》也未作出明確規(guī)定，從而成為一個(gè)制度漏洞。

以原《農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定為基礎(chǔ)，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則進(jìn)行了重構(gòu)，該條的主要內(nèi)容包括：(1)不再以遷入小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶進(jìn)行區(qū)分，而且對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一體保護(hù)；(2)進(jìn)城落戶農(nóng)戶可以選擇將承包地交回發(fā)包方，也可以選擇保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在其不交回承包地時(shí)，發(fā)包方不得收回承包地；(3)進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，也可以僅流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可知，進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理新規(guī)則更加偏重張揚(yáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，這可以從現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第30條增加規(guī)定承包方自愿交回承包地“可以獲得合理補(bǔ)償”得到進(jìn)一步的佐證。

由于現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》的一個(gè)重要任務(wù)是將承包地“三權(quán)分置”政策以法律形式固定下來，有關(guān)承包地“三權(quán)分置”政策的解讀尚存在諸多分歧，這種情形影響到本法中進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理新規(guī)則的理解與適用。承包地“三權(quán)分置”政策出臺(tái)后，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)說和兼具身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)說兩種觀點(diǎn)，此次法律修正通過對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式加以限制，并將承包關(guān)系的終止與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相聯(lián)系，“悄悄地”對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念作出了修改，(4)參見陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。以致有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)純化為具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有依家庭承包方式取得的承包地權(quán)利才能被稱為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。(5)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第14頁。根據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第5條和第16條的規(guī)定，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提，可見，由于與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格糾纏在一起，才導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了所謂的身份屬性。然而，如果結(jié)合上述有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)之認(rèn)定來解讀現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條，則該條在理解與適用中將面臨以下挑戰(zhàn)：

第一，進(jìn)城落戶農(nóng)戶是否仍然保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格？盡管我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，但不少省市在地方立法中對(duì)此問題有所涉獵，最高人民法院及部分高級(jí)人民法院也對(duì)成員資格的認(rèn)定表明了態(tài)度?？傮w來看，在地方立法中，戶籍是各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中都未缺少的要素，尚未見到撇開戶籍而以其他要素作為成員資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范；(6)參見戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度研究》，法律出版社2016年版，第149頁。在司法機(jī)關(guān)發(fā)布的文件中，對(duì)于成員資格的認(rèn)定有的強(qiáng)調(diào)以“生活狀況+戶籍+基本社會(huì)保障功能”為標(biāo)準(zhǔn)，如最高人民法院《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議(民事部分)紀(jì)要》；有的以“戶籍+生產(chǎn)、生活”為一般標(biāo)準(zhǔn)，以“基本生活保障”為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如天津市高級(jí)人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》。從上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來看，進(jìn)城落戶農(nóng)戶均應(yīng)當(dāng)喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，此時(shí)允許進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無疑與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的規(guī)范相矛盾。

第二，進(jìn)城落戶農(nóng)戶是否仍然有權(quán)參與第三輪承包地延包？為了“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策精神，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第21條增加規(guī)定了續(xù)包權(quán)(或延包權(quán))制度，即在第二輪土地承包期限屆滿后，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期限再依法延長(zhǎng)。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有期限的用益物權(quán)，第二輪土地承包期限屆滿，則該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，故依據(jù)本法第21條續(xù)期而產(chǎn)生的土地承包合同，實(shí)質(zhì)上是在終止原有承包合同的基礎(chǔ)上，重新簽訂的一個(gè)承包合同，這個(gè)新的承包合同與已終止的第二輪土地承包合同在內(nèi)容方面雖然沒有發(fā)生變化，但新簽訂的承包合同卻不是原有承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的繼續(xù)。(7)參見王利明：《物權(quán)法研究(下卷)》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第72-73頁。進(jìn)城落戶農(nóng)戶在保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第21條規(guī)定其應(yīng)當(dāng)可以在第二輪土地承包期限屆滿后續(xù)期，而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又必須以具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為條件，那么，喪失成員資格的進(jìn)城落戶農(nóng)戶是否有權(quán)參與第三輪土地承包，依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》予以處理顯然面臨兩難境地。

第三，進(jìn)城落戶農(nóng)戶是否應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方交納相應(yīng)的承包費(fèi)？在實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度之初，由于承包方在享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)需要承擔(dān)沉重的稅費(fèi)，后為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國(guó)2006年在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，同時(shí)也取消了村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)人享有利益的體現(xiàn)，取消后農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則不需要交納任何費(fèi)用，因此致使原本應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人享有的土地收益通過承包制由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所分享。也就是說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名義，在獲得基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部收益的同時(shí)，還獲取了基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格分享的土地所有權(quán)的收益。(8)參見高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》(第二版)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第253頁。農(nóng)戶進(jìn)城落戶便喪失了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，即使其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)因期限未屆滿而能夠得以保留，但由于享有基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容，故該農(nóng)戶在進(jìn)城落戶后繼續(xù)無償享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有法律依據(jù)。

二、進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則的生成根源

原《農(nóng)村土地承包法》第26條以承包地具有社會(huì)保障性為由，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值被掩蓋，而現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條通過強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性彌補(bǔ)了這一制度缺憾。不過，承包地“三權(quán)分置”政策入法將身份屬性嵌入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地進(jìn)行處理遇到了新的制度困境。從《農(nóng)村土地承包法》修正的制度背景和法律規(guī)則設(shè)計(jì)方案來看，導(dǎo)致處理進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地產(chǎn)生制度困境的原因主要有三個(gè)方面：

(一)集體土地的公有制職能虛無化

在我國(guó)，土地制度的核心是土地的社會(huì)主義公有制，由此決定土地所有權(quán)的主體只能是國(guó)家和農(nóng)民集體，其中集體土地所有權(quán)是集體土地所有制的法律實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，其在法律主體上表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。(9)參見李適時(shí)主編：《中華人民共和國(guó)民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第311-312頁。與實(shí)行土地私有制的國(guó)家或地區(qū)不同，“基于土地的社會(huì)主義公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度之精神，集體土地所有權(quán)在實(shí)現(xiàn)集體土地所有制賦予的使命時(shí)既具有公共職能，又具有財(cái)產(chǎn)職能”。(10)高飛：《落實(shí)集體土地所有權(quán)的法制路徑——以民法典物權(quán)編編纂為線索》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。集體土地所有權(quán)的公共職能主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地給其成員以維護(hù)其基本生產(chǎn)和生活條件、對(duì)其成員負(fù)有保障義務(wù)和安置義務(wù)、對(duì)土地規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境等負(fù)有實(shí)施和保護(hù)義務(wù)。(11)參見李鳳章：《從公私合一到公私分離——論集體土地所有權(quán)的使用權(quán)化》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)職能表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有效率地管理和配置土地，其可以自己利用土地獲得收益，也可以將土地使用權(quán)出資分享紅利，還可以為他人設(shè)定土地使用權(quán)收取租金，從而實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。盡管集體土地所有權(quán)的公共職能與財(cái)產(chǎn)職能并存且不可分割，但財(cái)產(chǎn)職能的有效實(shí)現(xiàn)是基礎(chǔ)，否則，其公共職能將缺少實(shí)現(xiàn)的必要物質(zhì)資源。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是集體土地所有權(quán)行使的一種方式。由于當(dāng)前農(nóng)村土地還需要承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能，故在以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織放棄了以收取承包費(fèi)來實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)職能的機(jī)會(huì)，而這種機(jī)會(huì)的放棄卻正好是其履行集體土地所有權(quán)的公共職能的一種形式。然而，無償取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或以承包地作為基本生活保障，需要具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，因?yàn)榧w土地之公有制職能的直接獲益者只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員。對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)戶而言，其已經(jīng)喪失了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，不應(yīng)再享有無償經(jīng)營(yíng)承包地的權(quán)利，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也沒有繼續(xù)為其提供基本生活保障資源的義務(wù)?，F(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條片面強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，以致這種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份之間的抵牾沒有得到很好的協(xié)調(diào)，造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)似乎自承包合同簽訂時(shí)起便成為承包方的固有財(cái)產(chǎn)之印象，其中蘊(yùn)含的集體土地的公有制職能之意蘊(yùn)蕩然無存?？梢?，如果不能將集體土地的公有制職能內(nèi)化于法律制度，有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地之處理的紛爭(zhēng)就不會(huì)平息。

(二)政策精神之法律表達(dá)簡(jiǎn)單化

在我國(guó)農(nóng)村土地立法方面，黨和國(guó)家的政策發(fā)揮著主導(dǎo)作用，法律規(guī)則設(shè)計(jì)往往對(duì)政策文件亦步亦趨。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”2016年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》強(qiáng)調(diào)：“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！秉h的十九大報(bào)告和2018年中央一號(hào)文件(即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》)也重申了上述政策精神?，F(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條在保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面無疑是對(duì)相關(guān)政策的踐行。

其實(shí)，從戶籍制度改革角度來看，為了在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不給進(jìn)城落戶農(nóng)戶設(shè)置障礙，明確規(guī)定“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，這是極為合理的。戶籍制度改革是為了走出“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的窘境，其建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，有助于逐步推動(dòng)戶籍與各項(xiàng)福利享有資格脫鉤，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙，確保城鄉(xiāng)居民均等享有各項(xiàng)公共服務(wù)。(12)參見陳鵬：《新一輪戶籍制度改革：進(jìn)展、問題及對(duì)策》，載《行政管理改革》2018年第10期。可見，戶籍制度改革并不會(huì)取消戶籍，更沒有放棄當(dāng)前亟待明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的意圖。盡管“社會(huì)保障是國(guó)家或社會(huì)對(duì)社會(huì)成員依法提供基本生活保障的社會(huì)安全制度，其‘本質(zhì)是一種政府的義務(wù)，公民的權(quán)利’，屬公法層面的公民權(quán)利”，(13)高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第135-136頁。但這種社會(huì)保障與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以分配承包地的方式為其成員提供的基本生活保障的性質(zhì)截然不同，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有為其成員之外的人員提供社會(huì)保障資源的義務(wù)；加之在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后，獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分享基于集體土地所有權(quán)所產(chǎn)生的收益的一種方式，因此，以戶籍制度改革中去除城鄉(xiāng)二元體制之目標(biāo)，作為支持進(jìn)城落戶農(nóng)戶如同未喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格一樣享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的理由，并不具有說服力。

“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化(法律化)。”(14)梁慧星：《梁慧星談民法》，人民法院出版社2017年版，第372頁。但立法者不能放棄法律自身知識(shí)體系而機(jī)械地對(duì)政策話語進(jìn)行表達(dá)。原《農(nóng)村土地承包法》第26條之所以規(guī)定收回全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)戶之承包地，是因?yàn)榇藭r(shí)“承包方繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)兩頭獲利，既享受城市居民的福利，又得到承包地的好處；而本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部還會(huì)有一部分新增人口無地可種，又不能享受社會(huì)保障，結(jié)果可以造成嚴(yán)重的不公平”(15)何寶玉主編：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉釋義及實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2002年版，第82頁。。當(dāng)然，隨著戶籍制度改革的推進(jìn)和社會(huì)保障制度的健全，有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的制度環(huán)境已經(jīng)有所變化，但應(yīng)注意的是，包括黨的十九大報(bào)告和2018年中央一號(hào)文件在內(nèi)的各種政策在指出應(yīng)保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能”?，F(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條為確保進(jìn)城落戶農(nóng)戶繼續(xù)無償享有承包地，無疑使進(jìn)城落戶農(nóng)戶與無地可種的新增人口之間的不公平程度進(jìn)一步增大，同時(shí)也不符合充實(shí)集體土地所有權(quán)權(quán)能的政策意旨。

(三)法律規(guī)則之設(shè)計(jì)思路邏輯混亂

“自近代以來，法學(xué)領(lǐng)域日漸受自然科學(xué)思維模式影響，自然科學(xué)方法開始引入法律學(xué)及法律實(shí)務(wù)，具體表現(xiàn)為模仿自然科學(xué)的方法將法律規(guī)范體系化，體系思維也漸漸深入法學(xué)內(nèi)部?！?16)舒國(guó)瀅等：《法學(xué)方法論問題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第433頁。在體系思維的滲透下，立法者注意到法律規(guī)范之間不僅存在各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián)，彼此之間并非孤立的存在，而且還致力于以一定的法律價(jià)值將所有的法律規(guī)范融合為一個(gè)有機(jī)整體，從而共同促使預(yù)定的法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此次《農(nóng)村土地承包法》修正以承包地“三權(quán)分置”政策入法為主要任務(wù)，這一任務(wù)的完成理應(yīng)遵循法律規(guī)范邏輯，并將各種法律規(guī)則以外在層級(jí)分明和內(nèi)在和諧一致的體系呈現(xiàn)出來。

在原《農(nóng)村土地承包法》第26條基礎(chǔ)上對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則進(jìn)行重構(gòu)，這本身就是承包地“三權(quán)分置”政策入法的一個(gè)環(huán)節(jié)。在對(duì)以解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系為己任的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修正時(shí)，各界均將關(guān)注點(diǎn)放在如何“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”和“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”方面，致使如何“落實(shí)集體所有權(quán)”沒有得到應(yīng)有的重視，故在將進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則置于現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》的整體規(guī)范中予以理解時(shí)，出現(xiàn)了制度邏輯的混亂。

在《農(nóng)村土地承包法》修正過程中，立法者認(rèn)為，“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶的，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益?！?17)劉振偉：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》。結(jié)合對(duì)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條的內(nèi)容之分析可知，立法者的意圖是不再具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的進(jìn)城落戶農(nóng)戶仍然保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，是否在該成員身份喪失時(shí)自然不再享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，相關(guān)法律規(guī)則之間沒有做到無縫銜接。同時(shí)，無論是在修正前還是修正后，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，作為非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其一般只能有償從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得經(jīng)營(yíng)承包地的權(quán)利，這是集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能的體現(xiàn)，但進(jìn)城落戶農(nóng)戶依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，是否因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的喪失而從無償轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?，法律?guī)則也保持了緘默，從而導(dǎo)致“落實(shí)集體所有權(quán)”與“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之間發(fā)生了制度邏輯上的抵牾。

三、進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

在法律制定或修改時(shí)，由于眾多人員和組織基于各自的立場(chǎng)會(huì)提出不同的意見，以致最終只能在各方妥協(xié)后獲得一個(gè)不甚完美的結(jié)果，故如何將不盡如人意的新的法律規(guī)則付諸實(shí)踐，從而使之發(fā)揮出實(shí)效是一個(gè)重要問題。為促使進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則得以順利施行，應(yīng)當(dāng)以集體土地的公有制職能之實(shí)現(xiàn)為引導(dǎo)，深入挖掘涉農(nóng)涉土政策文件之精神，并體系化思考法律規(guī)則之間的邏輯關(guān)聯(lián)，厘清以下三個(gè)問題：

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定

在《農(nóng)村土地承包法》頒布前，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在物權(quán)說與債權(quán)說的分歧，《農(nóng)村土地承包法》制定時(shí)明確提出“對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)”，(18)柳隨年：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(草案)〉的說明——2001年6月26日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上》。從而確認(rèn)了以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，此后《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)加以規(guī)定，終結(jié)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)之爭(zhēng)。同時(shí)，無論是原《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》還是《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，均規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，而且流轉(zhuǎn)相對(duì)方也不限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是強(qiáng)調(diào)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)，這些法律法規(guī)中有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)規(guī)則的規(guī)范意旨表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》根據(jù)政策文件的要求也只承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和互換，似乎認(rèn)可了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。不可否認(rèn)，享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格才能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且承包地對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說也還發(fā)揮著一定的社會(huì)保障功能，但取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需具有特定的身份不等于基于該特定身份取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然具有身份屬性，而賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份屬性也不是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能的唯一途徑。(19)高飛：《尋找迷失的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度——以農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的法律表達(dá)為線索》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第6期?？梢?，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在兩種可能的解釋，而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)解讀為不具有身份屬性的純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)，方能夠使之與現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留原享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)則相契合。

當(dāng)然，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也面臨如何對(duì)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第33條和第34條之規(guī)定作出合理解釋的問題，即為什么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶之間進(jìn)行互換和轉(zhuǎn)讓？其實(shí)，上述規(guī)定可以理解為立法者對(duì)原《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了更改，即將原來土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)的相對(duì)方限于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，將原來土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的權(quán)利稱之為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。盡管從現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換和轉(zhuǎn)讓以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等規(guī)則設(shè)計(jì)方案來看，這種理解存有限制權(quán)利人自由流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度瑕疵，但其避免了在進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則與相關(guān)規(guī)范之間產(chǎn)生更加重大的制度邏輯沖突。同時(shí)，因?qū)嵺`中出租(轉(zhuǎn)包)是最為各方青睞的流轉(zhuǎn)方式，(20)參見陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第82頁。且現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第47條建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度，這種理解也不會(huì)成為推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和疏通承包地融資渠道的障礙?？傊?，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)純化為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管不是一種完美無缺的方案，但無疑是現(xiàn)行制度環(huán)境約束下所能夠做出的最優(yōu)選擇。

(二)成員資格喪失的法律后果

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格是我國(guó)農(nóng)民參與分享農(nóng)村集體資產(chǎn)所生利益的基本依據(jù)，也是經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的制度前提。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度中，不少規(guī)定的適用都與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格之確定密切相關(guān)，故現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定：“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！北M管這一規(guī)定屬于原則性規(guī)定，但其意義極為重大，因?yàn)檫@是我國(guó)第一次明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題納入法律范疇，也暗示在理解本法中的法律規(guī)則時(shí)不可忽視成員資格之有無可能產(chǎn)生的影響。

具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，才能享有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)即法律上所謂的社員權(quán)，其包括共益權(quán)與自益權(quán)，其中共益權(quán)是參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的權(quán)利，自益權(quán)是受領(lǐng)或分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利。承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶后，便喪失了此種成員資格，也就不能再享有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的各種權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的承包集體土地的權(quán)利，屬于自益權(quán)的一種類型。

農(nóng)戶全家進(jìn)城落戶后喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，導(dǎo)致其原本享有的以該成員身份的擁有為前提的權(quán)利隨之消滅，而消滅的權(quán)利中與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有相關(guān)的權(quán)利包括：(1)繼續(xù)承包權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第126條第2款和現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第21條第2款，在第二輪土地承包期限屆滿后，對(duì)于集體土地的同一地塊，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依法繼續(xù)承包。(21)參見肖鵬：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)初探》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。由于第三輪承包是在第二輪承包終止后重新簽訂土地承包合同，且只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有簽訂土地承包合同的資格，而進(jìn)城落戶農(nóng)戶不具有該成員身份，故進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在期限屆滿后消滅，其也無權(quán)參與第三輪土地承包。(2)無償保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”此處的“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”不僅指農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利，也包括農(nóng)民集體的權(quán)利。在我國(guó)現(xiàn)階段，“如果架空農(nóng)民集體，無視集體利益，很難說是公平合理，更可能無法實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)地制度設(shè)立和變革即縮小城鄉(xiāng)差距受惠于數(shù)億農(nóng)民的初衷?！?22)參見陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第60頁。當(dāng)集體利益獨(dú)立存在時(shí)，基于集體土地的公有制職能，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，“一個(gè)人成為集體的一員，就可以從集體獲得一份土地的利用權(quán)或者分享集體利益，從而得到集體為其提供的生存保障?！?23)韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體》，載《法學(xué)》2005年第8期。在家庭承包經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無需支付相應(yīng)的承包費(fèi)，反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將成員應(yīng)當(dāng)分享的集體收益置于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有之中，也就是成員以應(yīng)當(dāng)支付的承包費(fèi)和集體分享收益進(jìn)行了抵銷，省去了先交費(fèi)后從集體分享利益的環(huán)節(jié)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶公平分享承包地的情形下，這種做法也不失為一種公平處理方案。進(jìn)城落戶農(nóng)戶因喪失成員身份，其就不再有資格從集體分享收益，而其應(yīng)當(dāng)支付的承包費(fèi)卻不能免除，因此，農(nóng)戶進(jìn)城落戶后雖然不喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其需要自失去成員身份時(shí)向發(fā)包方支付相應(yīng)的承包費(fèi)。

(三)免交承包費(fèi)的法理依據(jù)及立法回應(yīng)

由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，該權(quán)利具有明確的期限，故在標(biāo)的物存續(xù)而期限尚未屆滿之前，基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，進(jìn)城落戶農(nóng)戶有權(quán)繼續(xù)享有該權(quán)利。為促進(jìn)合理利用農(nóng)地資源，減少承包地閑置，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)承包農(nóng)戶有償退出承包地的政策文件相繼出臺(tái)，(24)如《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》指出：“在完善‘三權(quán)分置’辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。”《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求：“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》也強(qiáng)調(diào)：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！爆F(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第30條以這些政策為指導(dǎo)增加規(guī)定了承包方自愿交回承包地時(shí)有請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，該規(guī)定對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)戶也當(dāng)然適用。

應(yīng)當(dāng)指出的是，不僅土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性，集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性同樣也需要得到體現(xiàn)。一般來說，“人們擁有某物，都是為了在物之上獲取某種經(jīng)濟(jì)利益以滿足自己的需要，只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后，所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的。如果享有所有權(quán)對(duì)所有權(quán)人毫無利益，所有權(quán)人等于一無所有?！?25)參見王利明：《物權(quán)法研究(上卷)》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第386頁。集體土地所有權(quán)盡管較之私人所有權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的公共職能，但不能因此而否定其財(cái)產(chǎn)職能實(shí)現(xiàn)的重要性，這種財(cái)產(chǎn)職能在將土地交由他人使用時(shí)表現(xiàn)為有收取租金的權(quán)利，在農(nóng)村土地承包關(guān)系中，此處所謂的租金就是承包費(fèi)。

進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且并沒有因成員身份喪失而向發(fā)包方支付承包費(fèi)，這是現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》確立的新規(guī)則。為了從法理上對(duì)該新規(guī)則予以證成，尚需結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的退出進(jìn)行探討。在集體土地所有制情形下，農(nóng)民個(gè)人的身份具有二重屬性，其既是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，又是公有制經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)成員，而且其不一定需要擁有集體資產(chǎn)的所有權(quán)來實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益，成員權(quán)成為兼顧公有制經(jīng)濟(jì)組織和其中個(gè)人利益的一種可供選擇的法律方式。(26)參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。由于享有成員權(quán)便有權(quán)參與分享集體資產(chǎn)利益，這說明成員權(quán)具有一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而部分成員的退出將使參與分享集體資產(chǎn)利益的人數(shù)減少，也就會(huì)擴(kuò)大剩余成員享有的份額。因此，為了保障退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民之權(quán)益不遭受損害，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)有償退出制度，使選擇退出的成員能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。(27)參見戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度研究》，法律出版社2016年版，第225-226頁；許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。進(jìn)城落戶農(nóng)戶在退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)沒有因?yàn)槌蓡T權(quán)的喪失獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，其在繼續(xù)以非成員身份享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)也沒有支付相應(yīng)的承包費(fèi)，在當(dāng)前階段應(yīng)理解為兩者相抵銷而實(shí)現(xiàn)了大致的公平。由此可見，進(jìn)城落戶農(nóng)戶免交承包費(fèi)具有一定的正當(dāng)性。不過，成員權(quán)退出與集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)超出了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范領(lǐng)域，故《農(nóng)村土地承包法》修正于此留下了制度空白?？上驳氖牵凇睹穹倓t》明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法已經(jīng)被納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，民法典物權(quán)編也正在編纂之中，而將進(jìn)城落戶農(nóng)戶向發(fā)包方支付承包費(fèi)作為繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代價(jià)規(guī)定在民法典物權(quán)編，在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法時(shí)明確規(guī)定農(nóng)戶進(jìn)城落戶退出原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)享有的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，這樣就能夠?qū)⑦\(yùn)用現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所引發(fā)的爭(zhēng)議問題得到妥當(dāng)?shù)慕鉀Q。

結(jié)語

《農(nóng)村土地承包法修正案》已經(jīng)生效，但因此次的修正成果是一個(gè)“急就章”，以致該修正案確立的一些新規(guī)則的合理性面臨著理論界的責(zé)難，其中有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理的規(guī)定盡管在舊規(guī)則的基礎(chǔ)上前進(jìn)了一大步，但該規(guī)則在法理上是否自恰還存有諸多疑問。不過，將現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第27條置于該法全部規(guī)范中予以解讀，可以使之與相關(guān)制度有效銜接。同時(shí)，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法和民法典物權(quán)編編纂對(duì)超越《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范領(lǐng)域的成員權(quán)和集體土地所有權(quán)等制度予以完善，則有助于進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理新規(guī)則發(fā)揮出應(yīng)有的制度功能。