周樂(lè)軍

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211100)

隨著2014年我國(guó)新修《行政訴訟法》明確規(guī)定當(dāng)事人可以對(duì)行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件提出附帶審查，有關(guān)行政規(guī)范性文件合法性判斷的審查標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)備受行政法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界的關(guān)注。然而，面對(duì)我國(guó)目前所呈現(xiàn)出龐雜的規(guī)范內(nèi)容與繁雜的規(guī)范體系之現(xiàn)狀，且實(shí)踐中存在著大量未有明確上位法依據(jù)或帶有明顯政策實(shí)施型的規(guī)范性文件，法院往往基于“結(jié)果導(dǎo)向”型審查方式而表現(xiàn)出司法審查姿態(tài)上的消極以及能力上的不足。除較為常態(tài)化地遵循對(duì)規(guī)范性文件的制定主體、程序是否符合法定要求以及規(guī)范的內(nèi)容是否符合或不抵觸上位規(guī)范等形式審查標(biāo)準(zhǔn)之外，作為司法審查論證理由的充足性則明顯匱乏。而單一的“與上位法不一致”、“與上位法抵觸”標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法涵蓋行政規(guī)范性文件違法的所有情形，但這也并不能成為法官放棄對(duì)行政規(guī)范性文件實(shí)施司法審查的正當(dāng)理由。由此而言，對(duì)規(guī)范性文件的合法性判斷應(yīng)該發(fā)展為多元化的審查方式及體系化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而其中更為基礎(chǔ)的則是需要厘清目前我國(guó)規(guī)范性文件的生成形態(tài)及其類型化的法律品性，為法院提供針對(duì)性的審查內(nèi)容和判斷路徑。

一、規(guī)范的生成及其有效性

規(guī)范理論認(rèn)為，“當(dāng)且僅當(dāng)相應(yīng)的條件使得規(guī)范有效時(shí)，這個(gè)規(guī)范才是存在的”。注[丹]麥阿爾夫·羅斯：《指令與規(guī)范》，雷磊譯，中國(guó)法制出版社2013年版，第123頁(yè)。在歐根尼奧·布柳金看來(lái)，一項(xiàng)法律規(guī)則是有效的具有三種不同的意思，第一種是規(guī)范意義，強(qiáng)調(diào)規(guī)范是“有約束力的”或“有約束強(qiáng)制力”的，這意味著“有效力”等同于“有約束力”；第二種是描述意義上的，表示該項(xiàng)法律規(guī)則“隸屬于”一個(gè)既定的法律體系，它所表現(xiàn)的是個(gè)體規(guī)則與法律體系之間的特定關(guān)聯(lián)關(guān)系(法律體系是由眾多法律規(guī)則所組成的)，在這里“有效性”等同于“成員資格”；而第三種則是適用意義上的，表示該項(xiàng)法律規(guī)則是“可適用的”?！翱蛇m用的”這一表述暗示著還存在另一項(xiàng)規(guī)則(在規(guī)范層次結(jié)構(gòu)中處于更高層級(jí)的規(guī)范)，這項(xiàng)更高層級(jí)的規(guī)則要求人們“應(yīng)當(dāng)”遵守和服從第一項(xiàng)規(guī)則——也就是說(shuō)，第一項(xiàng)規(guī)則是有約束力的。[注]參見(jiàn)[瑞典]賓德瑞特：《為何是基礎(chǔ)規(guī)范》，李佳譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第4頁(yè)?？蛇m用性意義由于無(wú)法解決國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系，譬如在歐共體法律管轄地域內(nèi)，某些共同體法律雖然優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法，但同時(shí)國(guó)內(nèi)法并未喪失效力卻也不適用，因此，被認(rèn)為是有效力的規(guī)則，并不能認(rèn)為它總是可適用的。于是，當(dāng)人們論及規(guī)范的有效性時(shí)，一般從規(guī)范意義與描述意義上進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(一)規(guī)范意義上的規(guī)范有效性

規(guī)范意義上的有效性以一種內(nèi)部的本體論視角，將法律構(gòu)建成一個(gè)封閉、連貫與動(dòng)態(tài)的規(guī)范體系。所謂動(dòng)態(tài)的體系是與靜態(tài)體系相對(duì)應(yīng)的一種法律規(guī)范體系，后者認(rèn)為那些其行為為規(guī)范所調(diào)整的人“應(yīng)當(dāng)”像規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，是依靠這些規(guī)范的內(nèi)容來(lái)確定，由于它們的內(nèi)容具有一種保證它們效力的直接明顯的特征，這意味著，規(guī)范的效力是這些規(guī)范內(nèi)容固有的本質(zhì)特征。而這些規(guī)范之所以是有效力，是因?yàn)樗鼈兊膬?nèi)容都被一個(gè)特定的基礎(chǔ)規(guī)范所包含，因此，靜態(tài)意義上的規(guī)范體系強(qiáng)調(diào)一種從一般到特殊的智力認(rèn)識(shí)形態(tài)。而動(dòng)態(tài)規(guī)范體系則與之相反，他們首先認(rèn)為規(guī)范效力具有實(shí)效與效力之別。實(shí)效強(qiáng)調(diào)規(guī)范對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有“約束力”，如果一項(xiàng)規(guī)范在實(shí)際中得到遵守則代表該規(guī)范具有實(shí)效；但實(shí)效僅是效力的一個(gè)條件，效力還意味著人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范。而某一規(guī)范為何具有約束力和效力，是因?yàn)樵撘?guī)范是按照另一具有普遍效力的規(guī)范被創(chuàng)造出來(lái)的。因此，法律體系中的各種各樣的規(guī)范并不能通過(guò)智力的作用從基礎(chǔ)規(guī)范中得到，相反“一個(gè)動(dòng)態(tài)體系的諸規(guī)范，只能由那些曾由某個(gè)更高規(guī)范授權(quán)創(chuàng)造規(guī)范的那個(gè)人通過(guò)意志行為而被創(chuàng)造出來(lái)”。[注][奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第177頁(yè)?？梢?jiàn)，法律規(guī)范并不是由于它們自身內(nèi)容的固有屬性而有效力，規(guī)范之所以是有效力的法律規(guī)范，就是由于，并且也只是由于，它已根據(jù)特定的規(guī)則而被創(chuàng)造出來(lái)。換句話說(shuō)，“法律規(guī)范無(wú)法自基礎(chǔ)規(guī)范邏輯演繹而生，而只能由特定行為制定或發(fā)布，后者并非智識(shí)活動(dòng)而系意志行為”。[注][奧]凱爾森：《純粹法理論》，張書(shū)友譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第82頁(yè)。

(二)描述意義上的規(guī)范有效性

規(guī)范意義上的有效性判斷標(biāo)準(zhǔn)以一種規(guī)范體系內(nèi)部的視角，通過(guò)判斷規(guī)范的創(chuàng)制淵源，從其上位規(guī)范開(kāi)始一直溯源至憲法，如果要進(jìn)一步探求憲法為何是有效的，則通過(guò)訴諸一種所謂超實(shí)在法規(guī)范的被預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)規(guī)范，只要能夠?qū)さ蒙傻囊?guī)范依據(jù)，那么規(guī)范就是有效力的。當(dāng)然，由于實(shí)踐中還存在著大量的非由職能機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，這些規(guī)則并非依照如同凱爾森所言的是通過(guò)適用法律規(guī)范而創(chuàng)制的，相反它本身自始可能就是存在的，尤其像英美這種判例法系國(guó)家，成文法與習(xí)慣、判例并行，這些規(guī)則難以通過(guò)追根溯源的創(chuàng)制方式進(jìn)行識(shí)別。對(duì)此，哈特于是借助于一種同樣具有終極意義的承認(rèn)規(guī)則對(duì)規(guī)范的有效性進(jìn)行識(shí)別判斷。他認(rèn)為，“我們通常需要用‘效力’這個(gè)字，而且也只能有‘效力’，來(lái)回答發(fā)生于規(guī)則體系內(nèi)部的一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題就是一項(xiàng)規(guī)則能否歸屬于該法體系，取決于其是否能夠符合承認(rèn)規(guī)則所提供的判準(zhǔn)”，“任何規(guī)則都要通過(guò)符合該承認(rèn)規(guī)則所提供的判準(zhǔn)，才能成為此法體系的一員”。[注][英]H.L.A.哈特：《法律的概念》(第二版)，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2017年版，第98-99頁(yè)。在哈特看來(lái)，規(guī)范的有效性是描述性的，它代表的是一項(xiàng)規(guī)范在一個(gè)規(guī)范體系中的資格?；蛘哒f(shuō)某個(gè)既存的規(guī)則是有效的，就是肯定它已通過(guò)所有承認(rèn)規(guī)則所提供的判準(zhǔn)，并成為法體系規(guī)則中的一員。哈特的承認(rèn)規(guī)則理論建立在他對(duì)于法律的初級(jí)規(guī)則與次級(jí)規(guī)則結(jié)合的二分基礎(chǔ)之上，初級(jí)規(guī)則是規(guī)范人們具體的行為或變動(dòng)的規(guī)則，而次級(jí)規(guī)則則是寄生在初級(jí)規(guī)則之上，通過(guò)引入新的、取消或修改舊的初級(jí)規(guī)則，或者以各式各樣的方式確定它們的作用范圍，或控制它們的運(yùn)作的規(guī)則。初級(jí)規(guī)則課予義務(wù)，次級(jí)規(guī)則授予權(quán)力，包括公共的或私人的。承認(rèn)規(guī)則就是一種用以識(shí)別某一個(gè)規(guī)則是否具有效力的次級(jí)規(guī)則，但它也并非如凱爾森的基礎(chǔ)規(guī)范那樣是一種被預(yù)定的，它既非有效又非無(wú)效，只是單純地因?yàn)橥桩?dāng)而被采用。承認(rèn)規(guī)則被哈特形象地比如成球賽比賽的得分規(guī)則或衡量長(zhǎng)度的標(biāo)準(zhǔn)米尺，在實(shí)際的比賽過(guò)程中這些比賽得分規(guī)則很少被詳述出來(lái)，裁判員直接予以適用以判定勝負(fù)。其實(shí)，這些規(guī)則并非被預(yù)設(shè)，而就是一種事實(shí)存在。由于哈特認(rèn)為次級(jí)規(guī)則是授予權(quán)力的規(guī)則，因此，用以識(shí)別判斷某一規(guī)則是否屬于法律規(guī)范體系的承認(rèn)規(guī)則被認(rèn)為是一個(gè)義務(wù)強(qiáng)加規(guī)則，即要求官員承認(rèn)和適用所有(和僅有)滿足承認(rèn)規(guī)則所提供的有效性標(biāo)準(zhǔn)的法律[注][英]約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第81頁(yè)。。這意味著，承認(rèn)規(guī)則的權(quán)威性最終取決于官員們(法官或行政機(jī)關(guān))對(duì)它的認(rèn)可和接受，因?yàn)殡m然一般人認(rèn)為某項(xiàng)規(guī)則不符合承認(rèn)規(guī)則的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)而拒絕承認(rèn)其有效，但如果他們以此而直接違反該規(guī)則所規(guī)定之內(nèi)容，由于他們?nèi)鄙賴?guó)家的強(qiáng)制權(quán)威性最終還是可能導(dǎo)致違法的后果，因此，“承認(rèn)規(guī)則是一個(gè)法律規(guī)則，并且屬有一個(gè)法律體系。它不同于其他規(guī)則，因?yàn)樗拇嬖诓皇怯善渌傻臉?biāo)準(zhǔn)所決定的，而是由于它的確被法院適用這個(gè)事實(shí)所決定”。[注][英]約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第246頁(yè)。

凱爾森和哈特兩位偉大的思想家分別從兩種不同層面意義上為我們識(shí)別規(guī)范的有效性提供了判斷的路徑和標(biāo)準(zhǔn)。盡管二者彼此之間都存在很大爭(zhēng)議和區(qū)別，但也并非無(wú)共同之處，他們都旨在建立起關(guān)于規(guī)范生成及有效性聯(lián)系的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并以此維持規(guī)范體系的封閉性。承認(rèn)規(guī)則以設(shè)定條件為前提，譬如哈特在其著作中所舉的“女王議會(huì)制定者即是法律”這項(xiàng)承認(rèn)規(guī)則，那么所有符合該條件的規(guī)范都是法律，只要尋找哪些是女王議會(huì)通過(guò)的規(guī)范即可。與此相類似，我國(guó)憲法規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)范判準(zhǔn)，那么符合這些標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范就屬于相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章。當(dāng)然，各個(gè)規(guī)范體系的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，因此可以說(shuō)，哈特建立的是一種識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。但哈特關(guān)于有效性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并不包含規(guī)范約束力或強(qiáng)制力的繼承和沿襲，僅僅停留在有效性標(biāo)準(zhǔn)(相當(dāng)于成員資格)的檢驗(yàn)上。而凱爾森的規(guī)范授權(quán)創(chuàng)制觀點(diǎn)則不同，其采用溯源的方式對(duì)規(guī)范效力進(jìn)行承續(xù)，凱爾森建立的是規(guī)范秩序的層級(jí)結(jié)構(gòu)。由此可知，通過(guò)規(guī)范有效性的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與路徑，基本上為人們判斷規(guī)范性文件的生成形態(tài)提供了大致框架。一方面，規(guī)范的生成必然是一個(gè)意志的形成過(guò)程，而非規(guī)范內(nèi)容的邏輯演繹，因此需要確定該意志作出主體的正當(dāng)性以及與生成依據(jù)的符合性；另一方面，規(guī)范的生成也必然要遵循客觀的法則，從而使得某一項(xiàng)規(guī)范能切合一國(guó)的憲制秩序體系而具有合法性。即規(guī)范的有效性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)還不能完全地決定一項(xiàng)規(guī)范的合法性，有效性只是規(guī)范的存在或生成特征，而合法性才是規(guī)范的正當(dāng)性特征，一種受規(guī)范調(diào)整的對(duì)象對(duì)法律機(jī)構(gòu)所頒布的規(guī)范的接受與認(rèn)可的屬性，而此種正當(dāng)性的屬性往往是基于民主與法治國(guó)的價(jià)值而生成。[注]參見(jiàn)[瑞典]賓德瑞特：《為何是基礎(chǔ)規(guī)范》，李佳譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第8-10頁(yè)。

二、從“具體授權(quán)”到“概括授權(quán)”：關(guān)于行政規(guī)范性文件生成依據(jù)判準(zhǔn)的檢討

綜上而論，為確立一項(xiàng)規(guī)范的有效性與合法性，不僅需要檢討該項(xiàng)規(guī)范的制定應(yīng)具備另一有效規(guī)范的淵源依據(jù)(無(wú)論是基礎(chǔ)規(guī)范還是承認(rèn)規(guī)則)，還要求制定主體本身也應(yīng)具有相應(yīng)規(guī)范制定權(quán)限的正當(dāng)性。然而，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是規(guī)范制定的“依據(jù)”以及主體“權(quán)限”應(yīng)該如何具體確定，因?yàn)椤耙罁?jù)”與“權(quán)限”往往存有多種不同的解釋空間：既能“以被動(dòng)的”形態(tài)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅能等待立法機(jī)關(guān)作出具體授權(quán)指令之后才能行使相應(yīng)的規(guī)范制定權(quán)；但也能解釋為行政機(jī)關(guān)可“以主動(dòng)的”姿態(tài)對(duì)上位規(guī)范所規(guī)定之事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充與細(xì)化，甚至某些情況下還可以在法律沉默之際直接根據(jù)憲法或組織法制定具有普遍效力的抽象規(guī)范。此兩種極為對(duì)立的解釋方向分別代表了兩種不同的“授權(quán)”形態(tài)——“具體授權(quán)”與“概括授權(quán)”。

(一)行政規(guī)范性文件與行政立法區(qū)分的形式標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)，行政規(guī)范性文件一直被排除在行政立法范疇以外。這一方面是由于我國(guó)的《憲法》與《立法法》都僅規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章兩種規(guī)范類型，相當(dāng)于否認(rèn)了行政規(guī)范性文件行政立法之憲法地位；另一方面則基于我國(guó)行政訴訟法所規(guī)定的依據(jù)行政法規(guī)和參照行政規(guī)章對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查之實(shí)證現(xiàn)狀，由此而產(chǎn)生了由“應(yīng)依據(jù)行政法規(guī)、參照行政規(guī)章”審查行政行為推導(dǎo)出行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政立法屬性的觀念，“從實(shí)質(zhì)意義上說(shuō)，只有能夠作為法院裁判依據(jù)即對(duì)人民法院有拘束力的規(guī)范才是法”。[注]葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第111-112頁(yè)。因此，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的行政規(guī)范性文件相當(dāng)于以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家的關(guān)于行政命令區(qū)分為法規(guī)命令與行政規(guī)則二分法的行政規(guī)則，并進(jìn)而根據(jù)規(guī)范的結(jié)構(gòu)要件特征將行政規(guī)范性文件區(qū)分為裁量基準(zhǔn)與解釋基準(zhǔn)[注]參見(jiàn)王留一：《論行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)》，載《政治與法律》2017年第9期。。其中，法規(guī)命令基于法律的授權(quán)而具有直接的法律效力，而行政規(guī)則不具有直接的對(duì)外效力。但是，我們國(guó)家的行政立法與行政規(guī)范性文件之間的區(qū)分并非嚴(yán)格按照“法律授權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用“職權(quán)+程序”的形式標(biāo)準(zhǔn)。這意味著，只要國(guó)務(wù)院和行政規(guī)章制定主體采用了法規(guī)和規(guī)章制定程序而生成的規(guī)范就屬于行政立法行為，即使沒(méi)有獲得法律具體明確的授權(quán)但有法律根據(jù)，也是行政立法行為，譬如國(guó)務(wù)院及規(guī)章制定主體大量頒布的關(guān)于對(duì)某某法律的實(shí)施細(xì)則之類，就沒(méi)有法律單獨(dú)的明確授權(quán)，而是基于《立法法》授予的固有權(quán)限而生成[注]我國(guó)《立法法》第65條規(guī)定：國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。。但如換個(gè)角度，那么法律授權(quán)給非行政法規(guī)和規(guī)章制定主體制定行政規(guī)范性文件也就不屬于行政立法行為。事實(shí)上，在我國(guó)實(shí)際中不僅存在著大量法律對(duì)規(guī)章以下制定主體進(jìn)行授權(quán)的法律規(guī)定，譬如，2015年修訂的《廣告法》第33條規(guī)定：“戶外廣告的設(shè)置規(guī)劃和管理辦法，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安等有關(guān)部門(mén)制定”，這種獲得法律授權(quán)而生成的行政規(guī)范性文件就屬于域外所稱的法規(guī)命令；還存在著許多未經(jīng)法律授權(quán)也沒(méi)有法律直接依據(jù)的職權(quán)命令，如目前有些城市實(shí)行的購(gòu)房限購(gòu)、城市車(chē)輛交通單雙號(hào)限行政策等。而對(duì)于這些行政規(guī)范性文件我們既不能否認(rèn)它們的普遍效力，但也不能將之劃入行政法規(guī)和行政規(guī)章之類，因?yàn)樗鼈兌疾粷M足行政法規(guī)和行政規(guī)章規(guī)范體系的承認(rèn)規(guī)則所設(shè)定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。因此，如果不是按照“事實(shí)總是比憲法規(guī)定更為有力”[注]法狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第78頁(yè)。的妥協(xié)性認(rèn)知態(tài)度，一般性的法律具體授權(quán)與基于憲法、組織法律的概括授權(quán)也都屬于我國(guó)行政規(guī)范性文件生成的形態(tài)與方式。然而，需要進(jìn)一步明確的是，行政規(guī)范性文件的各種生成形態(tài)有無(wú)正當(dāng)性。

(二)“具體授權(quán)”形態(tài)：一種“規(guī)范主義”進(jìn)路

“具體授權(quán)”形態(tài)基于“規(guī)范主義”的法治進(jìn)路，其法治思想起源于自由主義法治國(guó)時(shí)期。以康德、洪博為代表的自由主義啟蒙思想家主張國(guó)家權(quán)力應(yīng)該嚴(yán)格被控制在有限的秩序維護(hù)領(lǐng)域，行政權(quán)力的作用空間具有相當(dāng)?shù)挠邢扌?，除維持公共安全秩序之外，并不可積極主動(dòng)地對(duì)外實(shí)施其他干預(yù)或給付性行為。同時(shí)，基于當(dāng)時(shí)彌漫著盧梭的“主權(quán)在民”、“社約論”、孟德斯鳩的“權(quán)力分立論”等法治思潮，認(rèn)為制定具有法律效力的法規(guī)專屬立法機(jī)關(guān)，“立法者不得將立法權(quán)力轉(zhuǎn)移給其他部門(mén)，因?yàn)榱⒎ㄕ呤堑玫饺嗣袼跈?quán)，不得將之轉(zhuǎn)給其他人”。[注]J.LocKe. Two Treatises of Government, Cambridge University Press 1960.pp.380-381.因此，在自由主義思想者眼中，行政權(quán)力一直被視為“必要的罪惡”，必須被嚴(yán)格地局限在有限的范圍之內(nèi)，而且只能?chē)?yán)格依照議會(huì)制定的法律行使其職權(quán)，否則就為越權(quán)行為。而后來(lái)的英國(guó)公法學(xué)家戴雪與德國(guó)的奧托·邁耶都分別不約而同地發(fā)展出了“依法行政原則”。戴雪認(rèn)為，在憲法之下，個(gè)人的權(quán)利受保障，并要求國(guó)家權(quán)力對(duì)于個(gè)人的自由權(quán)利加以尊重，行政權(quán)的作用依據(jù)應(yīng)求諸于人民的代表所制定的法律，并須依法律行使，從而提出“人民唯獨(dú)受法律治理”的主張。[注][英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2017年版，第267頁(yè)。邁耶不僅同樣強(qiáng)調(diào)“法治國(guó)的所有作用都是以法律的形式?jīng)Q定的”[注][德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第61頁(yè)。，更是從法律優(yōu)先原則、法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則(形成法律規(guī)范的能力)及法律保留原則系統(tǒng)地分析了立法權(quán)與行政權(quán)之間的主從關(guān)系。尤其是法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則意味著只有法律才具有形成法律規(guī)范的能力。“并不是國(guó)家意志的每一種表現(xiàn)形式都具有的……以前這種能力由王侯和人民代議機(jī)構(gòu)共有、現(xiàn)在由人民代議機(jī)構(gòu)單獨(dú)享有”[注][德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第69頁(yè)。，此種由議會(huì)單獨(dú)享有的能力就代表“一切法規(guī)均應(yīng)由法律來(lái)創(chuàng)造”[注]王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。。換句話說(shuō)，只有議會(huì)立法才能形成具有普遍約束力的法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)除非獲得法律的授權(quán)，否則只能基于特別權(quán)力關(guān)系發(fā)布僅具有內(nèi)部效力的行政規(guī)則。

隨著君主立憲制向議會(huì)民主制的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)從與議會(huì)對(duì)抗的地位轉(zhuǎn)而變?yōu)橛勺h會(huì)產(chǎn)生的附屬地位，不再具有所謂的固有自主權(quán)力，而基于議會(huì)的直接民主性，議會(huì)不僅進(jìn)一步壟斷了法規(guī)的創(chuàng)造權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)僅能在法律授權(quán)的情形下制定法規(guī)命令。因此，在基本法時(shí)代，“只要行政機(jī)關(guān)欲發(fā)布具有外部效力之抽象法規(guī)，即須由法律或根據(jù)授權(quán)訂定法規(guī)命令之依據(jù)，由此來(lái)看，甚至可說(shuō)是一種全面的法律保留范疇”。[注]蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010年第3期。根據(jù)法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則與法律保留原則，行政機(jī)關(guān)在未得到法律明確授權(quán)的情形下，即使是發(fā)布基于憲法或組織法律規(guī)定的執(zhí)行命令，也不被認(rèn)同是正當(dāng)?shù)?。因?yàn)槿绻麅H僅按照憲法或相應(yīng)的組織法律而形成的職權(quán)而進(jìn)行立法，那實(shí)際上就是承認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有了無(wú)限的立法權(quán)，“憲法和有關(guān)組織法已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行行政管理的職權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使行政管理職權(quán)的需要都可以自行立法，那么，權(quán)力機(jī)關(guān)也就成為多余的了”[注]陳斯喜：《論我國(guó)立法權(quán)限的劃分》，載《中國(guó)法學(xué)》1995年第1期。?；蛘哒f(shuō)，即使是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)憲法和法律進(jìn)行立法，但“根據(jù)規(guī)范，指實(shí)施某一行政活動(dòng)時(shí)，僅依組織法律規(guī)范仍有不足，而需另有構(gòu)成活動(dòng)根據(jù)之法律規(guī)范”。[注]鹽野宏：《行政法1》，劉宗德、賴恒盈譯，1996年版，第61頁(yè)。轉(zhuǎn)引自陳清秀：《依法行政與法律適用》，載翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2008年版，第201頁(yè)。總之，在“規(guī)范主義”看來(lái)，即使承認(rèn)行政機(jī)關(guān)為了實(shí)際執(zhí)行議會(huì)立法有必要制定實(shí)施細(xì)則，但并不是說(shuō)實(shí)施議會(huì)立法的必要性甚至為執(zhí)行“執(zhí)行命令”這一立法權(quán)的存在提供了基礎(chǔ)。[注]參見(jiàn)[日]平岡久：《行政立法與行政基準(zhǔn)》，宇芳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第36—37頁(yè)。此種認(rèn)為行政立法必須嚴(yán)格遵循議會(huì)立法明確授權(quán)原則，否則憲法或組織法律只是授予行政機(jī)關(guān)一種資格的授權(quán)形態(tài)，正如我國(guó)有學(xué)者針對(duì)行政立法所需具體授權(quán)的認(rèn)定一樣，“只是指這些行政機(jī)關(guān)有資格、有權(quán)力制定行政法規(guī)或規(guī)章這兩種法律形式的文件，而制定行政法規(guī)或規(guī)章還要以法律和其他上位法為根據(jù)，否則就不能制定行政法規(guī)或規(guī)章”，[注]陳章干：《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)立法問(wèn)題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第3期。就是規(guī)范主義所倡導(dǎo)的“具體授權(quán)”形態(tài)。

(三)“概括授權(quán)”形態(tài)：一種“功能主義”進(jìn)路

按照“規(guī)范主義”進(jìn)路的授權(quán)形態(tài)，議會(huì)法律的觸角延伸到哪里，行政權(quán)的作用范圍才能到哪里，并不存在所謂的“職權(quán)立法”。即使是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律而發(fā)布具有普遍效力的“執(zhí)行命令”也需要得到議會(huì)法律的明確授權(quán)，因?yàn)閼椃ɑ蚪M織法律的規(guī)定僅是給予行政機(jī)關(guān)一種權(quán)限資格。總之，行政權(quán)必須完全依附于立法權(quán)。但此種以推崇保護(hù)個(gè)人權(quán)利的自由主義并嚴(yán)格控制行政權(quán)的法治思想在社會(huì)歷史發(fā)展的潮流中逐漸變得十分局促。曾經(jīng)的自由放任經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所導(dǎo)致的貧富差距懸殊引發(fā)了大量勞資糾紛，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也日益刺激人們對(duì)教育、文化、環(huán)境等社會(huì)權(quán)利的渴望等。因此，以“平等”為主題的社會(huì)國(guó)原則逐漸孕育而生。積極行政任務(wù)的增加必然導(dǎo)致立法對(duì)行政權(quán)拘束的逐漸解禁，“其一，法律規(guī)定內(nèi)容的明確性適度犧牲，不確定法律概念的擴(kuò)大適用將是難以避免的趨勢(shì)；其二，法律保留的領(lǐng)域必須有所限縮，全面保留的可能性幾乎無(wú)法想象”。[注]蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010年第3期。

與此同時(shí)，相比于自由主義法治國(guó)，社會(huì)國(guó)反而更加注重實(shí)質(zhì)法治或?qū)嵸|(zhì)性內(nèi)容而非法律形式，社會(huì)法治國(guó)的締造者赫曼·哈勒認(rèn)為：“實(shí)質(zhì)法律指社會(huì)所承認(rèn)的法規(guī)而不論其來(lái)源及形式，皆有適用力；形式法律是因其乃立法產(chǎn)物，故不問(wèn)其內(nèi)容如何，皆有效力，這種二分法的理論是站不住腳的，因?yàn)槠湟褵o(wú)法和法治國(guó)家理念演變的歷史相符合。[注]陳新民：《社會(huì)法治國(guó)家理念的締造者(下)》，載《軍法專刊》1994年第12期。因而，伴隨著行政立法的增加以及對(duì)行政裁量的實(shí)質(zhì)性治理，“以福利國(guó)家思想及社會(huì)的法治國(guó)家思想為基礎(chǔ)而發(fā)展的行政作用內(nèi)容之顯著變化結(jié)果，即為國(guó)家行政之?dāng)U大即行政立法制度之相因相成，終致依‘法’行政之法則，再三被迫修正，并呈實(shí)質(zhì)上逐漸發(fā)展成‘依令行政’之趨勢(shì)”。[注]城仲模：《德國(guó)及法國(guó)行政命令制度之研究》，載城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》(增訂新版)，三民書(shū)局1999年版，第144頁(yè)。這種趨勢(shì)，不僅源于美國(guó)“禁止授權(quán)原則”的消沉，學(xué)者John Hart Ely甚至發(fā)出“禁止授權(quán)原則”已死的感嘆[注]John Hart Ely,Democracy and Distrust:A theroy of Judicial Review, Harvard College Univertsity Press,1980,pp.132-133.，也是德國(guó)的法律保留思想由“侵害保留”、“全面保留”走向“重要保留”的必然結(jié)果，因而讓行政機(jī)關(guān)獲得更為寬廣的抽象規(guī)范作用的空間。而無(wú)論是“禁止授權(quán)原則”已死還是“重要保留”的確立，都顯示出基于法治國(guó)原則與民主原則需在現(xiàn)今社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上重新定位立法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系?！盁o(wú)論是法治國(guó)原則還是民主原則，都意味著國(guó)會(huì)勢(shì)必要在整個(gè)法秩序中扮演核心的角色，負(fù)責(zé)個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)，以及民主的落實(shí)。同時(shí)，也正是因?yàn)檫@兩個(gè)基本原則本身都存在界限，而使得法律保留在重要性理論的支配下，不可能走向全面保留，而必須兼顧國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限與功能”。[注]黃舒芃：《法律保留原則在德國(guó)法秩序下的意涵與特征》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2004年第13期。這說(shuō)明，議會(huì)基于其民主的直接性而應(yīng)該將主要精力放在重要事項(xiàng)的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)上，對(duì)于不那么重要的事項(xiàng)，便可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)處理，甚至還應(yīng)承認(rèn)某些事項(xiàng)本來(lái)就屬于憲法賦予行政機(jī)關(guān)自主或保留的范疇。此種強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力應(yīng)該根據(jù)事項(xiàng)重要性對(duì)應(yīng)分配權(quán)限的原則，就是一種“功能主義”的法治進(jìn)路，即何種國(guó)家事務(wù)由何一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決定，應(yīng)依“適當(dāng)功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)劃分之，以達(dá)到盡可能正確的境地。[注]許宗力：《論法律保留原則》，載許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》(一)，元照出版公司1999年版，第139頁(yè)。

其實(shí)，進(jìn)入民主法制時(shí)代，行政機(jī)關(guān)要么由直接民主選舉產(chǎn)生，要么經(jīng)由議會(huì)產(chǎn)生，事實(shí)上往往也具有民主性質(zhì)，只是民主正當(dāng)性的程度較之議會(huì)要弱一點(diǎn)，[注]參見(jiàn)[德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第479-504頁(yè)。議會(huì)與行政機(jī)關(guān)民主基礎(chǔ)的程度也宣示了立法權(quán)與行政權(quán)之間權(quán)能輕重分工的正當(dāng)性。因此，基于“功能主義”進(jìn)路的考量，行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性應(yīng)被積極地釋放。一方面，雖然承認(rèn)議會(huì)立法對(duì)行政的主導(dǎo)性，行政合法性依然是憲制體制的基本要求，但對(duì)于法律的執(zhí)行則被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)力，“行政機(jī)關(guān)擁有發(fā)布解釋性規(guī)則、政策聲明、程序性規(guī)則以實(shí)施其所負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律的固有權(quán)力”。[注]Skidmore v.Swift & Co.,323U.S.134(1944).既然作為一種固有的權(quán)力，那么，就算沒(méi)有特定法律明確授權(quán)給行政部門(mén)就特定事項(xiàng)訂定細(xì)節(jié)性規(guī)范，行政權(quán)仍得以一般法律之概括規(guī)定為基礎(chǔ)，為執(zhí)行該法律而訂定相關(guān)行政命令。換言之，“‘執(zhí)行法律’的概念固然含有被動(dòng)、附屬的要素，但該概念本身也蘊(yùn)藏一定的自主性與創(chuàng)造性；而非事事靜待法律授權(quán)，法律也無(wú)法事事在事前就預(yù)見(jiàn)其本身需要規(guī)劃細(xì)節(jié)性之補(bǔ)充規(guī)定，而為明確具體之授權(quán)。行政權(quán)為遵守憲法上要求公權(quán)力應(yīng)正常運(yùn)作及執(zhí)行法律的要求，于必要時(shí)自得訂定行政命令”。[注]陳淳文：《行政保留之比較研究——以半總統(tǒng)制之行政命令權(quán)為中心》，載《中研院法學(xué)期刊》2012年第10期。因此，只要行政機(jī)關(guān)獲得憲法或一般法律規(guī)范的概括授權(quán)，就代表該機(jī)關(guān)具有了一種可以直接行為的意思，無(wú)需再等待議會(huì)立法的具體授權(quán)指令?！靶姓C(jī)關(guān)的國(guó)家作用實(shí)現(xiàn)者的角色及其‘無(wú)所不在、隨時(shí)在場(chǎng)和持續(xù)不間斷’的特點(diǎn)，已經(jīng)預(yù)設(shè)了其享有在法定職權(quán)范圍內(nèi)自主執(zhí)行憲法、法律和國(guó)際條約的職責(zé)”。[注]門(mén)中敬：《規(guī)范行政保留的憲法依據(jù)》，載《國(guó)家警察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。只是行政作用依然應(yīng)受法律優(yōu)先和法律保留的限制，不能抵觸議會(huì)的意志以及上位法的規(guī)定。另一方面，針對(duì)法律規(guī)范授予行政機(jī)關(guān)個(gè)案裁度的裁量權(quán)，就如何具體應(yīng)用其中所涉及的裁量和不確定法律概念等問(wèn)題，也被認(rèn)為是一種無(wú)須再次單獨(dú)授權(quán)的自主權(quán)能。因此，“功能主義”認(rèn)為，“立法者以不確定的法律概念作為法律的內(nèi)容，就已將與該不確定法律概念有關(guān)的解釋，及規(guī)范具體化的工作授予行政機(jī)關(guān)”。[注]葉俊榮：《行政命令》，載翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2008年版，第536頁(yè)。

(四)行政規(guī)范性文件生成形態(tài)的確立

以上兩種不同的法治進(jìn)路分別代表了處理議會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的兩種不同態(tài)度。在社會(huì)日益復(fù)雜的形勢(shì)下，如果議會(huì)沒(méi)有積極履行立法義務(wù)甚或無(wú)法進(jìn)行立法而提供明確的指令以幫助行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的管理情事，那么“功能主義”法治進(jìn)路的選擇就是必然的。無(wú)論是“禁止授權(quán)”原則的解禁還是“重要保留”的確立，都切合了議會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)立關(guān)系逐漸走向了分工與合作，正如德國(guó)聯(lián)邦憲法法院多次以“功能最適”的思維用以限制國(guó)會(huì)的權(quán)力所闡釋的：權(quán)力分立的目的在于確保國(guó)家的決定必須僅可能正確，亦即該決定必須由一個(gè)就其組織、功能與決定程序上的特性而言，具備最佳決定條件與能力的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)作成，因此，這樣的目的自然不能被國(guó)會(huì)的權(quán)力一元論所取代。[注]參見(jiàn)BVerfGE 49, 89 (124f.); 68 1 (86 f.); 98, 218 (252).

既然規(guī)范的生成及其有效性判斷都應(yīng)該依照一種客觀的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)創(chuàng)制的方式獲得，而按照功能主義進(jìn)路的“概括授權(quán)”形態(tài)讓行政機(jī)關(guān)制定抽象規(guī)范獲得了十分寬松的規(guī)范依據(jù)及權(quán)限。但“概括授權(quán)”并不排斥“具體授權(quán)”，相反，要求標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的具體授權(quán)形態(tài)應(yīng)該作為常態(tài)化的授權(quán)方式，以保障具有直接民主基礎(chǔ)的議會(huì)在國(guó)家事務(wù)當(dāng)中的基礎(chǔ)地位，尤其是根據(jù)“重要保留”原則所呈現(xiàn)的權(quán)力分配階梯性結(jié)構(gòu)：完全重要的事務(wù)需要議會(huì)法律獨(dú)占調(diào)整，重要性小一些的事務(wù)可以由法律規(guī)定的法令制定機(jī)關(guān)的調(diào)整；一直到不重要的事務(wù)，不屬于法律保留的范圍。[注]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第110頁(yè)。換句話說(shuō)，“概括授權(quán)”形態(tài)也只能是一種整體概括地選擇，并非每一項(xiàng)授權(quán)都可依照此種形態(tài)而讓行政機(jī)關(guān)制定的行政命令獲得通過(guò)，必須根據(jù)具體事項(xiàng)的特征而給予相應(yīng)的授權(quán)要求。此種開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)的確立，本身也是由社會(huì)國(guó)原則的開(kāi)放性特征所決定。因?yàn)楣δ苤髁x“它旨在發(fā)展出一種與興起的技術(shù)導(dǎo)向、相互依存和功能有序的社會(huì)相兼容的法律風(fēng)格”[注]英馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第190頁(yè)。，即法律秩序的構(gòu)建必須考量社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需求。因此，“具體授權(quán)”形態(tài)所要求的行政作用須獲得具體明確的授權(quán)指令與“概括授權(quán)”形態(tài)所包含的寬松授權(quán)指令都可以成為行政規(guī)范性文件生成的方式與路徑。

三、行政規(guī)范性文件的類型化及其法律品性

基于“功能主義”法治進(jìn)路的考量，總體上而言，行政規(guī)范性文件既可在一定范圍內(nèi)直接根據(jù)憲法或組織法律賦予的概括權(quán)限而生成，當(dāng)然也可根據(jù)法律規(guī)范的具體授權(quán)指令而生成，在生成形態(tài)上與行政法規(guī)和行政規(guī)章并沒(méi)有什么區(qū)別，有區(qū)別只是行政法規(guī)和行政規(guī)章的效力位階要高，且部分法律設(shè)定了對(duì)行政規(guī)范性文件直接介入的禁止性規(guī)定，因此，行政規(guī)范性文件所能涉及的領(lǐng)域具有一定的局限性。另外，基于我國(guó)目前《行政訴訟法》的規(guī)定，行政立法行為還可以獲得免受司法的審查，并可以作為認(rèn)定行政行為合法性的直接依據(jù)或參照依據(jù)，而行政規(guī)范性文件就無(wú)法直接享受此等待遇，僅能在經(jīng)司法審查后被確立具有合法性才能作為參照的地位。但就生成形態(tài)與規(guī)范類型而言，行政規(guī)范性文件也包含一般性的授權(quán)命令、執(zhí)行命令與職權(quán)命令三種。當(dāng)然，每種類型的行政規(guī)范性文件都因其獨(dú)特的生成條件而導(dǎo)致自身效力以及適用范圍的不同。這就意味著，每種類型的行政規(guī)范性文件除了都應(yīng)遵循基于法律位階的秩序要求而不能抵觸上位規(guī)范之外，還都應(yīng)具有屬于其自身的法律品性。尤其是職權(quán)命令，作為脫逸議會(huì)法律的監(jiān)控直接基于憲法賦予行政機(jī)關(guān)抽象的職權(quán)所進(jìn)行的創(chuàng)設(shè)性立法，在議會(huì)民主法治體制之下，應(yīng)該受到嚴(yán)格地限制。因此，如何確定其適用的條件和范圍，則需要獲得進(jìn)一步地明晰，這也是行政規(guī)范性文件應(yīng)該予以區(qū)別類型化認(rèn)知的原因所在。

(一)執(zhí)行命令：法律規(guī)范的映射性與法律效力的相對(duì)性

“執(zhí)行”本是立法與行政之間權(quán)力分立的行政機(jī)關(guān)的代名詞，即由立法機(jī)關(guān)制定抽象法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)該法律的具體執(zhí)行和落實(shí)。而執(zhí)行命令則是法律規(guī)范與具體決定之間溝通的橋梁，以拘束行政機(jī)關(guān)寬泛的裁量權(quán)，是職能機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范授予其寬泛的裁量權(quán)為統(tǒng)一適用而制定的一種行政自制規(guī)范。根據(jù)上位規(guī)范自身的明確性程度，執(zhí)行命令也可能出現(xiàn)重復(fù)上位法的形態(tài)，但多表現(xiàn)為對(duì)上位法中的不確定法律概念進(jìn)行概念內(nèi)涵的解釋和裁量空間的細(xì)化或具體化。無(wú)論是解釋還是具體化，都屬于實(shí)踐行為而非單純地認(rèn)識(shí)過(guò)程，因此，執(zhí)行命令的生成在本質(zhì)上也是一個(gè)立法過(guò)程。如果行政機(jī)關(guān)具體化作用對(duì)象為法律規(guī)范的構(gòu)成要件者稱之為解釋基準(zhǔn)，如為效果要件者則為裁量基準(zhǔn)，但我國(guó)的裁量理論一般統(tǒng)稱為裁量基準(zhǔn)[注]參見(jiàn)周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》，2014年第5期。，因?yàn)椴昧颗c不確定法律概念之間僅有量的區(qū)別，而且行政機(jī)關(guān)為設(shè)定一項(xiàng)執(zhí)行命令，必然要對(duì)上位規(guī)范的事實(shí)要件和效果要件進(jìn)行統(tǒng)一行動(dòng)。執(zhí)行命令的制定并不需要法律的單獨(dú)授權(quán)而是基于憲法、組織法律賦予行政機(jī)關(guān)固有的執(zhí)行權(quán)。但也正因?yàn)槿绱?，在我?guó)除非是行政法規(guī)或規(guī)章類的執(zhí)行命令，否則不具有直接的對(duì)外效力。或者說(shuō)也是因?yàn)樯衔灰?guī)范的映射，行政機(jī)關(guān)無(wú)法創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。因此，在司法審查的過(guò)程中，“其重點(diǎn)在于審究行政機(jī)關(guān)是否正確地解釋即闡明法規(guī)的意旨，也就是檢視法規(guī)釋示是否逸脫法規(guī)的射程范圍”。[注]李建良：《法治國(guó)視角下之行政裁判權(quán)與法規(guī)制定權(quán)的關(guān)聯(lián)分析》，載《政治思潮與國(guó)家法學(xué)——吳庚教授七軼華誕祝壽論文集》，月旦出版公司2010年版，第656頁(yè)。

然而，法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)各種裁量選擇權(quán)，本是寄望于行政機(jī)關(guān)能通過(guò)個(gè)案裁判實(shí)現(xiàn)裁量正義，行政機(jī)關(guān)設(shè)定的執(zhí)行命令并不能遮蔽應(yīng)由行政機(jī)關(guān)予以考量的裁量因素。這就意味著，執(zhí)行命令的適用應(yīng)該秉承一種相對(duì)性的原則[注]參見(jiàn)周佑勇、周樂(lè)軍：《論裁量基準(zhǔn)效力的相對(duì)性及其選擇適用》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。，既不能僵化適用，也不能無(wú)正當(dāng)理由逃逸適用。如果具體個(gè)案情節(jié)不完全符合執(zhí)行命令，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該脫逸執(zhí)行命令而另為妥適決定。但相反，如果本應(yīng)適用執(zhí)行命令，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由偏離適用，則也可能因?yàn)檫`反行政自我拘束原則而產(chǎn)生裁量濫用的違法效果?？偠灾M管執(zhí)行命令因?yàn)榉梢?guī)范的映射而無(wú)法直接產(chǎn)生對(duì)外的效力，但并不能將之視為無(wú)關(guān)緊要的任意規(guī)范，執(zhí)行命令經(jīng)過(guò)公開(kāi)、反復(fù)適用就會(huì)逐漸形成行政先例，基于行政自我拘束原則、平等原則以及信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該謹(jǐn)慎地在執(zhí)行命令與個(gè)案事實(shí)情節(jié)之間“來(lái)回穿梭”，在自制與自由之間實(shí)現(xiàn)裁量正義。由此可見(jiàn)，法院針對(duì)執(zhí)行命令的審查，除了判斷是否超出上位規(guī)范的射程范圍之外，更重要的是審查該規(guī)范以及行政機(jī)關(guān)適用該規(guī)范是否符合立法授權(quán)其裁量權(quán)的目的，是否產(chǎn)生裁量濫用、裁量怠惰的裁量違法形態(tài)等。

(二)授權(quán)命令：從“授權(quán)明確性”到“判斷過(guò)程合理性”

相比于執(zhí)行命令在法律設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行“法適用”而言，授權(quán)命令則表現(xiàn)為典型的具有創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的“法制定”特征。作為一種最為普遍的行政規(guī)范性文件類型，根據(jù)授權(quán)主體的不同，具有法律授權(quán)與行政命令授權(quán)之別。雖然二者在授權(quán)形態(tài)上具有同質(zhì)性，都將授權(quán)母法規(guī)范中的某些事項(xiàng)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)處理，因而在功能上具有替代母法的作用，因?yàn)槿绻鄙倭耸跈?quán)命令，整個(gè)法律規(guī)范在構(gòu)成要件結(jié)構(gòu)上就可能產(chǎn)生欠缺而無(wú)法具體適用和執(zhí)行，以上文的《廣告法》為例，“戶外廣告的設(shè)置規(guī)劃和管理辦法”如果未得到行政機(jī)關(guān)制定對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)就無(wú)法確定，特定的法律秩序體系也就未被建立。但由于法律授權(quán)與行政命令授權(quán)之間授權(quán)主體的差異性，前者是將議會(huì)的立法權(quán)力授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，屬于異質(zhì)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，而后者則只是行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部的權(quán)力分配，由此可以確定的是，法律授權(quán)與行政命令授權(quán)對(duì)授權(quán)條件的要求應(yīng)該具有區(qū)別性。對(duì)法律授權(quán)而言，本來(lái)議會(huì)作為人民的代表機(jī)關(guān)，任何有關(guān)人民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)都應(yīng)由議會(huì)決定，這也是“規(guī)范主義”法治進(jìn)路所一直堅(jiān)持的議會(huì)法律至上原則。只是由于時(shí)代發(fā)展所導(dǎo)致日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，越來(lái)越多的專業(yè)化領(lǐng)域需要委任行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。但法律授權(quán)并非沒(méi)有任何的界限，必須要求授權(quán)本身滿足授權(quán)范圍、目的及內(nèi)容應(yīng)該明確的要求，禁止議會(huì)以空白、概括授權(quán)方式逃避自己的立法責(zé)任，防止行政權(quán)藉概括授權(quán)之便越立法者地位以行政命令代替法律。因此如果法律授權(quán)“未能符合授權(quán)明確性之要求，不僅該授權(quán)母法本身違憲、無(wú)效，即根據(jù)該授權(quán)母法所訂定之行政命令亦因失效其授權(quán)依據(jù)而歸于無(wú)效”[注]許宗力：《行政命令授權(quán)明確性問(wèn)題之研究》，載許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力(一)》，元照出版公司1999年版，第216-217頁(yè)。。而行政命令授權(quán)因僅發(fā)生違法問(wèn)題，只要具有授權(quán)的意思存在，不應(yīng)該給予過(guò)度的要求。

“授權(quán)明確性原則”分別從范圍、目的及內(nèi)容三個(gè)方面對(duì)授權(quán)行為進(jìn)行限制。范圍意味著議會(huì)法律應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)在特定自主決定命令內(nèi)容的界限；目的則代表法律應(yīng)明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定抽象規(guī)范所應(yīng)追求的目的；而內(nèi)容則是指法律應(yīng)確定某個(gè)特定問(wèn)題由行政機(jī)關(guān)規(guī)范，而不能是將某一類問(wèn)題籠統(tǒng)地授權(quán)給行政機(jī)關(guān)處理。雖然在施行違憲審查制度的國(guó)家也常有因未通過(guò)該原則的授權(quán)立法而受違憲指摘的案例，但其實(shí)在各國(guó)法院違憲審查的各項(xiàng)判決中，對(duì)何為授權(quán)明確性之標(biāo)準(zhǔn)依然沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)知，基本上也只是借助“重要保留”逐漸形成“對(duì)基本權(quán)利影響越大，授權(quán)明確性的要求就越高”的多層次識(shí)別原則；而且實(shí)踐中也出現(xiàn)授權(quán)命令因未滿足授權(quán)明確性的即使因違憲而無(wú)效，但隨后議會(huì)仍然按照廢棄的行政命令的內(nèi)容重新立法或重新授權(quán)，造成了時(shí)間和資源的極大浪費(fèi)[注]參見(jiàn)陳威駿：《授權(quán)明確性原則的檢討——借鑒美國(guó)立法授權(quán)的制度經(jīng)驗(yàn)》，臺(tái)北大學(xué)1995年碩士論文，第7頁(yè)。。當(dāng)然“授權(quán)明確性原則”在我國(guó)的司法實(shí)踐中，更是難覓被適用的蹤跡。這一方面是由于我國(guó)沒(méi)有施行違憲審查制度，法院往往無(wú)法借助該原則審查全國(guó)人大法律授權(quán)不明確而產(chǎn)生違憲的問(wèn)題；另一方面，“授權(quán)明確性”本身也是一個(gè)內(nèi)容和適用標(biāo)準(zhǔn)極度抽象、模糊的原則，法院在司法審查過(guò)程中容易陷入恣意專斷。因此，本文主張，對(duì)于授權(quán)命令型的規(guī)范性文件的司法審查，應(yīng)該主要關(guān)注該命令作出過(guò)程的合理性。一方面，我國(guó)的行政規(guī)范性文件承載的規(guī)范任務(wù)并不如行政法規(guī)和規(guī)章重要，國(guó)家重要事項(xiàng)首先應(yīng)該授權(quán)給法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，只是對(duì)一般執(zhí)行性、細(xì)節(jié)性等非重要的事務(wù)才應(yīng)授權(quán)給規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。另一方面，因?yàn)槭跈?quán)明確性原則仰賴“明確”程度來(lái)貫徹立法者在民主政治的決策責(zé)任，而明確標(biāo)準(zhǔn)本身卻過(guò)于模糊而難以執(zhí)行，有鑒于現(xiàn)代行政國(guó)家任務(wù)的細(xì)密分工，與其囿于形式的傳動(dòng)帶理論，寄希望由立法決策實(shí)現(xiàn)民主政治的苛責(zé)機(jī)制，不如強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的民主參與，反而更有助于實(shí)現(xiàn)苛責(zé)機(jī)制。[注]參見(jiàn)雷文玫：《授權(quán)明確性原則的迷思與挑戰(zhàn)：美國(guó)立法授權(quán)合憲界限之討論對(duì)釋字第五二四號(hào)解釋與全民保健的啟示》，載《政大法學(xué)評(píng)論》2003年第79期。換言之，如果法律授權(quán)條款本身從整體上解釋可以確認(rèn)具有授權(quán)的存在而不至于過(guò)于寬泛導(dǎo)致極不明確，且行政機(jī)關(guān)在授權(quán)命令的制定過(guò)程中作出了合理的考量，未違反或抵觸其他上位規(guī)范，履行了民眾參與、聽(tīng)證、專家論證等利多元利益主體參與協(xié)同討論制定的正當(dāng)程序要求，就應(yīng)該予以支持，而盡量不在授權(quán)明確性上大做文章。

(三)職權(quán)命令：法益保護(hù)的非重要性與法益侵害的必要性

無(wú)論是執(zhí)行命令還是授權(quán)命令，或是根據(jù)法律已有的規(guī)定對(duì)法律進(jìn)行釋示或細(xì)化以便執(zhí)行，或是通過(guò)法律的明確授權(quán)制定具有直接對(duì)外效力的法規(guī)命令，二者都存在著議會(huì)法律的主導(dǎo)與控制，始終依附于法律。傳統(tǒng)的“規(guī)范主義”認(rèn)為，除非獲得法律的明確授權(quán)，否則行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)從事具有普遍效力的行政立法行為，不僅拒絕承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可直接根據(jù)憲法、組織法律的規(guī)定制定執(zhí)行命令，更是否決職權(quán)命令的存在。但“功能主義”則相反，除了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具有固有的執(zhí)行命令制定權(quán)，在一定條件和范圍內(nèi)，也有權(quán)直接根據(jù)憲法、組織法律制定具有對(duì)外效力的職權(quán)命令。而在我國(guó)，雖然行政訴訟法明確規(guī)定行政行為合法性判斷的“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”標(biāo)準(zhǔn)，因此如果沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的，尤其是對(duì)公民權(quán)利的限制性行政行為，應(yīng)該予以撤銷或者被認(rèn)為違法。但現(xiàn)實(shí)中卻存在著大量的職權(quán)命令，除了諸多的地方給付性規(guī)范政策一般被認(rèn)為屬于法律保留領(lǐng)域之外可不受議會(huì)法律的控制，即使是面對(duì)限制性的職權(quán)命令，人們的態(tài)度也有不一，如某些限制性職權(quán)命令確因未能滿足依法行政的要求而被法院判決違法，但未見(jiàn)有法院判決房屋限購(gòu)、車(chē)輛限行政策因沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)而違法。

其實(shí)，按照“重要保留”理論所形成的議會(huì)保留、法律保留與行政自主處置的權(quán)力作用層級(jí)全系分配體系可知，職權(quán)命令就其作用范圍來(lái)說(shuō)只能規(guī)范那些不重要的事務(wù)，至于什么事項(xiàng)是重要的，的確也是一個(gè)抽象概括難以界定的范疇。而通過(guò)比較觀察可知，德國(guó)學(xué)者分析司法實(shí)務(wù)歸納出了“對(duì)基本權(quán)利之行使或?qū)崿F(xiàn)的重要性”與“政治重要性”兩種“重要性”的主要判斷指標(biāo)，[注]參見(jiàn)許宗力：《論法律保留原則》，載許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力(一)》，元照出版公司1992年版，第161頁(yè)。美國(guó)的違憲審查實(shí)務(wù)也類似地發(fā)展出了以生命自由權(quán)、政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為類別確立的基本權(quán)利位階次序理論，譬如對(duì)生命自由的限制應(yīng)該采用“明顯而立即危險(xiǎn)原則”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)言論自由等政治權(quán)利的限制則給予“中度審查原則”等，如果是限制財(cái)產(chǎn)權(quán)尤其涉及到經(jīng)濟(jì)政策的問(wèn)題，那么美國(guó)的最高法院一般就會(huì)秉持一定的克制而給予最為寬松的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)[注]參見(jiàn)李建良：《論基本權(quán)利位階秩序與司法審查》，載劉孔中、陳新民主編：《憲法解釋之理論與實(shí)務(wù)(第三輯)》，中央研究院法律學(xué)研究室2002年版，第165-167頁(yè)。?？傊?，無(wú)論是德國(guó)還是美國(guó)，對(duì)公民自由權(quán)利的限制并非均等對(duì)待。當(dāng)然，重要性理論也意味著，傳統(tǒng)的給付行政措施，如果涉及到重大公共利益的，也應(yīng)該由議會(huì)進(jìn)行立法，譬如全國(guó)性的社會(huì)保險(xiǎn)、基本工資待遇等。因此，職權(quán)命令的生成首先應(yīng)該滿足法益侵害的非重要性原則，一般僅能在限制公民經(jīng)濟(jì)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)或是單純地提供給付性的福利待遇等非重要領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。但另一方面，職權(quán)命令的生成還必須滿足必要性原則。必要性表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是情形緊急，譬如2003年發(fā)生的非典事件，在立法機(jī)關(guān)未能及時(shí)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范時(shí)，行政機(jī)關(guān)就獲得了職權(quán)立法的必要性；二是確為實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，并對(duì)公民權(quán)利的限制提供了相應(yīng)的補(bǔ)救措施。以購(gòu)房限購(gòu)政策為例，該政策首先是在新形式下為控制房?jī)r(jià)畸形增長(zhǎng)而不得不采取的強(qiáng)制性手段，但該措施也并未完全禁止公民購(gòu)房而剝奪了公民基本的住房權(quán)、買(mǎi)賣(mài)自由權(quán)等基本權(quán)利，只是對(duì)購(gòu)房者本人的購(gòu)房數(shù)量以及非本地人的購(gòu)房資格進(jìn)行了限制。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，在“重要性理論”的支配之下，一方面固然要求行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令，必須得到法律在內(nèi)容、目的、范圍等三個(gè)方面具體明確的授權(quán)，但另一方面，也因此而形同容許行政自主性，可以在相對(duì)“不重要”的事務(wù)領(lǐng)域，藉由毋須以法律授權(quán)為基礎(chǔ)，甚且可能具有對(duì)外效力的行政規(guī)則，來(lái)得到充分實(shí)現(xiàn)，從更根本的角度來(lái)說(shuō)，其實(shí)也在一定程度和范圍內(nèi)上，象征著行政規(guī)則與法規(guī)命令兩者，在實(shí)質(zhì)功能上的趨近。[注]參見(jiàn)黃舒芃：《行政命令》，三民書(shū)局2011年版，第51頁(yè)。而面對(duì)我國(guó)的行政規(guī)范性文件，源于其較低的法律位階屬性，就其合法性判斷一直被單一的“根據(jù)上位法”與“不抵觸上位法”的審查標(biāo)準(zhǔn)所遮蔽，但現(xiàn)實(shí)中所呈現(xiàn)出相當(dāng)復(fù)雜的規(guī)范體系又必然要發(fā)展出類型化與體系化的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。雖然基于“規(guī)范主義”主導(dǎo)的議會(huì)法律權(quán)威至上而否認(rèn)行政機(jī)關(guān)一定程度的自主空間，但如法國(guó)著名公法學(xué)家狄驥針對(duì)公法的變遷所言，“政府所具有的品性，以及政府所產(chǎn)生的影響，都來(lái)自于它所期待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。而這一點(diǎn)又反過(guò)來(lái)決定著法律的屬性”。[注][法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第51頁(yè)。因此通過(guò)“功能主義”法治進(jìn)路的解構(gòu)，強(qiáng)調(diào)議會(huì)法律對(duì)國(guó)家秩序整體框架的建立，在一定程度和范圍內(nèi)應(yīng)該承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的自主空間。根據(jù)法律的規(guī)范程度和形態(tài)，應(yīng)該將我國(guó)行政規(guī)范性文件區(qū)分為對(duì)法律進(jìn)行細(xì)化的執(zhí)行命令、根據(jù)法律明確授權(quán)的授權(quán)命令和在法律沉默之際、在不那么重要的領(lǐng)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)公共利益且又具必要性的職權(quán)命令。三種不同類別的行政規(guī)范性文件分別都具有各自的法律品性，由此也分別對(duì)應(yīng)著不同的司法審查判斷標(biāo)準(zhǔn)和審查路徑。