崔艷萍，吳寶暉

（1.國家鐵路局 市場監(jiān)測評價中心，北京 100070；2.中國鐵路北京局集團有限公司 客運處，北京 100860）

0 引言

我國鐵路國際旅客聯(lián)運自20世紀初開始辦理。1951年3月14日，中蘇間簽署《中蘇鐵路聯(lián)運協(xié)定》和《中蘇國境鐵路協(xié)定》，4月1日中蘇鐵路聯(lián)運開辦，北京—滿洲里—莫斯科站間開行1～2次國際旅客特別快車，辦理旅客和行李、包裹聯(lián)運。此后，中越、中蒙、中朝、中哈間陸續(xù)開展旅客聯(lián)運。自開辦國際旅客聯(lián)運以來，至今有來自100多個國家1 000多萬人次乘坐各次國際列車（發(fā)到站在不同國家，按固定編組完成旅客、行李、包裹運送的列車）和直通客車（發(fā)到站在不同國家，固定1～2輛客車加掛在其他列車上跨境完成旅客運送的運輸方式）進出境旅行、觀光、友好往來、商務(wù)往來、探親訪友等，為國際交往、增進我國和世界各國人民友誼作出了貢獻。與國內(nèi)旅客運輸相比，國際旅客聯(lián)運跨越不同國家、列車在不同軌距線路上運行、不同國家的運輸企業(yè)提供車輛并擔(dān)當(dāng)乘務(wù)，因此旅客運輸組織更為復(fù)雜。目前，國際旅客聯(lián)運存在著客流少、成本高、服務(wù)質(zhì)量低、運行時間長、競爭力低下等問題，在鐵路政企分開、中國鐵路總公司加快推動股份制改革背景下，國際旅客聯(lián)運如何發(fā)展成為亟須研究解決的問題。

1 我國鐵路國際旅客聯(lián)運現(xiàn)狀

（1）旅客列車開行方案長期較為穩(wěn)定。我國與鄰國鐵路間開行的各次國際列車和直通客車的運行時刻表、客車編組等都通過鐵路合作組織召開的國際聯(lián)運時刻表會議商定。我國與俄羅斯、哈薩克斯坦、朝鮮、蒙古、越南5國之間都組織開行國際聯(lián)運列車，且長期在北京與各國首都之間每周對開1～2個往返（中哈為烏魯木齊—阿拉木圖/阿斯塔納間開行）。此外，呼和浩特—烏蘭巴托間從1956年起開行國際列車和直通客車；國境鐵路局之間也可以協(xié)商開行國境站間旅客列車。1954年以來，我國開行的國際列車的車次基本穩(wěn)定，具體編組和列數(shù)隨客流而不同，夏季客流高峰期時列車滿編，特殊情況下每周最多對開3個往返。

（2）鐵路國際旅客聯(lián)運客流量較低。我國與周邊國家長期開行的國際列車和直通客車客流情況見表1。20世紀90年代至2010年前的20年是國際列車的黃金期，每個車次出入境旅客人數(shù)最高時可達5萬人左右。2010年后，各次列車的客流大幅下降，2017年各次列車的客流量與歷史最高水平相比下降50%以上，北京西—河內(nèi)（嘉林）客流量甚至降為67人。

（3）國境站間開行列車運送旅客數(shù)占鐵路進出境人員的比例較高。20世紀90年代，隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，經(jīng)國境站進出境旅客運量大幅增加。因此，中蒙、中俄間開行二連浩特—扎門烏德、滿洲里—后貝加爾、綏芬河—格羅迭科沃的國境站間旅客列車，雙方按國內(nèi)規(guī)定核收、辦理，互不進行清算。以二連浩特為例，每周一、二、四、五固定在二連浩特—扎門烏德間開行列車，客流量較大，約為北京—烏蘭巴托、北京—莫斯科國際列車長途直通客流量的4倍。2008年，綏芬河與格羅迭科沃國境站間開行的旅客列車年運量達44萬人。

（4）通過鐵路進出境人員占總進出境人員的比例較低。2017年，二連浩特口岸全年的進出境人員為223.4萬人次，其中進境人員111.8萬人次，同比增長6.1%；出境人員為111.6萬人次，同比增長5.9%。其中，通過鐵路進出二連浩特口岸的旅客人數(shù)為14.3萬人次，同比減少5.3%，其中進境人員為8萬人次，同比減少5.6%；出境人員為6.3萬人次，同比減少5.2%。鐵路口岸進出境人員占總進出境人員的比例不足7.0%，且仍呈下降趨勢。2017年，滿洲里口岸進出境人員達到186.0萬人次，其中通過鐵路進出境人員占總量的比例不足5.0%。

表1 國際列車和直通客車客流情況 人

2 我國國際旅客聯(lián)運存在問題

2.1 聯(lián)運列車車底老舊

我國鐵路擔(dān)當(dāng)國際列車的車底老舊，K3/4次（北京—二連浩特—莫斯科）、K19/20次（北京—滿洲里—莫斯科）回轉(zhuǎn)車、K23/24次（北京—二連浩特—烏蘭巴托）回轉(zhuǎn)車的車底使用的是1995年德國生產(chǎn)的18型客車，運用至今已超23年，車輛嚴重老化、門窗封閉不嚴、漏風(fēng)漏塵嚴重，不具備最基本的防寒、防暑、保溫性能。尤其冬季時二連浩特、滿洲里及蒙古、俄羅斯溫度達零下三、四十?dāng)z氏度，車廂因取暖鍋爐發(fā)生故障不能取暖的問題頻發(fā)，嚴重影響了國際鐵路旅客聯(lián)運的服務(wù)質(zhì)量。與此同時，國內(nèi)旅客列車裝備水平不斷提升，25型客車已作為我國鐵路使用的主型產(chǎn)品。國際和國內(nèi)客車車輛的巨大反差被國際列車旅客所詬病，也是國際旅客聯(lián)運投訴受理中接到的主要問題。

2.2 列車運營成本高

鐵路國際聯(lián)運時刻表會議商定的國際列車或直通客車的運輸全程都使用同一個國家的客車車廂和乘務(wù)人員，在發(fā)站和國境站之間開行回轉(zhuǎn)車，不同軌距國家間辦理聯(lián)運還需要在口岸站更換輪對。我國相鄰的哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古都為寬軌國家，中方國境站都須設(shè)置換輪車間并配備工作人員。除線路使用外，開行國際列車還會出現(xiàn)以下成本：客車車輛購置、維修、燃料費用，乘務(wù)、餐飲、公安等聯(lián)運車隊工作人員工資，由于更換輪對而發(fā)生的廠房、設(shè)備、輪對保有、工作人員工資等，粗略計算我國鐵路因國際旅客聯(lián)運而發(fā)生的費用支出至少在上億元以上。保守估計，國際旅客聯(lián)運的人公里成本約為國內(nèi)旅客運輸?shù)臄?shù)十倍。

2.3 其他國際旅客運輸方式迅猛發(fā)展導(dǎo)致鐵路聯(lián)運市場競爭力下降

國際旅客聯(lián)運的主要競爭方式是公路和民航，國際公路運輸具備覆蓋點多、乘車時間靈活、價格低廉的技術(shù)經(jīng)濟特征，國際民航運輸具備快速、舒適性好、票價靈活的技術(shù)經(jīng)濟特征，從經(jīng)濟性、靈活性、可達性和時效性等方面看，目前我國國際鐵路旅客聯(lián)運產(chǎn)品競爭力均較差。受這2種運輸方式的影響，目前各口岸國際鐵路旅客聯(lián)運的市場份額不足10%，國際列車全年始發(fā)上座率平均在30%左右。以北京—莫斯科（K3/4次）為例，乘坐國際列車硬臥往返票價約為7 600元，高臥往返票價為12 200元，單程運行時間為127 h；北京—莫斯科國際航班淡季往返票價在3 000～4 000元，單程運行時間為十幾個小時。烏魯木齊—阿拉木圖間，乘坐國際列車硬臥往返票價為1 500元，單程運行時間為24 h；航班往返票價約為1 500元，運行時間不到2 h；公路往返票價為900元，運行時間為20～24 h。另外，航空和公路在服務(wù)頻率、購票便捷性、乘坐舒適性、行李攜帶規(guī)定等方面都優(yōu)于鐵路國際旅客聯(lián)運，成為近年來國際鐵路旅客聯(lián)運客流量下滑的主要原因。

2.4 鐵路內(nèi)部同質(zhì)產(chǎn)品對國際旅客聯(lián)運造成沖擊

我國國際旅客聯(lián)運市場既受國內(nèi)列車和外方擔(dān)當(dāng)列車的影響，又受其他交通方式的影響。國際聯(lián)運市場的旅客可乘坐國際列車到達目的地，也可在各國境內(nèi)乘坐國內(nèi)列車、國境站之間乘坐國際列車，這種分段乘車方式價格低廉，以中蒙間為例，北京—蒙古間采用各國境內(nèi)乘坐國內(nèi)列車、國境站之間乘坐國際列車的方式時，票價約為直接乘坐國際列車的1/3。從外方擔(dān)當(dāng)列車看，以中哈間列車為例，由于中國鐵路客票系數(shù)（指在《國際鐵路客運運價規(guī)程》中規(guī)定的客票票價基礎(chǔ)上，各國根據(jù)自己國家的實際運營情況制定的加成費率系數(shù)）為3.81、哈薩克鐵路客票系數(shù)為1.64，若以烏魯木齊—阿拉木圖的里程和席位來計算，中鐵國際票價約比哈鐵高90%。

2.5 法規(guī)框架體系不健全

我國為鐵路合作組織成員國，在國際鐵路旅客聯(lián)運中，均執(zhí)行鐵路合作組織《國際旅客聯(lián)運協(xié)定》《國際旅客聯(lián)運協(xié)定辦事細則》《國際客運運價規(guī)程》《國際聯(lián)運客車使用規(guī)則》《國際旅客聯(lián)運和鐵路貨物聯(lián)運清算規(guī)則》等規(guī)定[1]，由于這些國際條約中約定的部分條款內(nèi)容較為籠統(tǒng)，針對性和可操作性不強，導(dǎo)致具體實踐中對于各聯(lián)運列車的操作無章可循，或沒有統(tǒng)一性。另外，鐵路合作組織制定的有關(guān)國際旅客聯(lián)運的國際條約中對于安全管理沒有涉及，我國擔(dān)當(dāng)?shù)膰H列車到達其他國家后旅客、車輛、人員的安全保障問題無據(jù)可依。從國內(nèi)法律法規(guī)情況看，針對國際旅客聯(lián)運的規(guī)定只有原鐵道部1995年印發(fā)的《國際旅客聯(lián)運補充規(guī)定》[2]，至今未做修改補充，大部分條款已過時。此外，原鐵道部于2004年以工作手冊的形式印發(fā)《鐵路人員和機構(gòu)境外安全須知》[3]。在目前全路實施專業(yè)管理的背景下，國際旅客聯(lián)運的安全管理較為薄弱。

2.6 服務(wù)質(zhì)量不高

受經(jīng)濟效益的影響，鐵路運輸企業(yè)把對服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注重點集中在國內(nèi)旅客列車上，國際旅客聯(lián)運列車由于客流長期低迷，使整體盈利能力弱。利益驅(qū)動導(dǎo)致乘務(wù)和其他工作人員后備不足，列車乘務(wù)員的素質(zhì)與國際列車對服務(wù)質(zhì)量的高要求越來越不相適應(yīng)。乘務(wù)人員環(huán)境差、待遇低、晉升不暢、老齡化嚴重、后備人員不足的問題日益突出。

2.7 通關(guān)效率低下

聯(lián)檢作業(yè)正在成為影響國際鐵路旅客聯(lián)運便利化的重要影響因素。伴隨著我國海關(guān)、移民等部門的機構(gòu)改革，這些部門對運輸查驗的要求越來越高。如部分旅客聯(lián)運列車原來采用海關(guān)和邊防檢查人員上車作業(yè)的方式，2018年起統(tǒng)一規(guī)定，到國境站后，旅客需攜帶行李到固定查驗點通過檢查。導(dǎo)致旅客在國境站停留時間增加，如K3次列車在二連浩特站停留時間由3 h增加為5 h，旅客便利性降低，進一步影響了客運產(chǎn)品的競爭力。

3 國際旅客聯(lián)運產(chǎn)品屬性分析

（1）系統(tǒng)復(fù)雜性。國際旅客聯(lián)運范圍跨越2個及以上國家，規(guī)章體系需通過國際組織或與其他國家協(xié)商制定，運行情況受相關(guān)國家貿(mào)易、外匯、移民政策及國家間外交關(guān)系等因素影響，國內(nèi)政府監(jiān)管和企業(yè)管理職責(zé)互有交叉，聯(lián)運過程涉及外事、運輸、車輛、工務(wù)、電務(wù)、機務(wù)等各專業(yè)，綜合協(xié)調(diào)和系統(tǒng)推進的難度大。

（2）具有強烈的國家主導(dǎo)性。從歷史上看，國際列車的開行與我國提升并促進與周邊國家外交及經(jīng)貿(mào)關(guān)系強相關(guān)，部分列車甚至是國際合作的直接產(chǎn)物。國家的控制和意愿在是否開行、如何開行國際列車中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，盡管大多數(shù)我國與周邊國家開辦聯(lián)運時即開行的國際列車和直通客車一直虧損，但各車次至今都在開行。

（3）具有顯著的公益性特征。由于客流量小，從收益來看，目前我國國際旅客聯(lián)運每年的清算收入約為100多萬元，而支出可達億元以上。即使在客運需求最高的20世紀八、九十年代，聯(lián)運收入仍然彌補不了運營成本，即國際鐵路旅客聯(lián)運具有顯著的公益性。與民航和公路相比，國際列車在經(jīng)濟性、快捷性、舒適性、便利性等方面均不具有優(yōu)勢，尤其是運行距離較長的列車。

（4）與某些國內(nèi)客運產(chǎn)品具有同質(zhì)性。雖然我國鐵路國際旅客聯(lián)運在法律法規(guī)、客運組織、管理方式等方面獨立設(shè)置、自成體系，然而在列車實際開行時，采用了加掛回轉(zhuǎn)車的國際列車或者在國內(nèi)旅客列車上附掛直通客車的運輸組織模式，對于旅客選擇而言，購買國際聯(lián)運客票乘坐國際列車和分段購買國內(nèi)客票乘坐回轉(zhuǎn)車或國內(nèi)列車近似于同質(zhì)產(chǎn)品，區(qū)別只在于不同的購票渠道、不同席位和不同票價，產(chǎn)品的同質(zhì)性要求應(yīng)統(tǒng)籌考慮國際列車和國內(nèi)列車。

4 鐵路國際旅客聯(lián)運發(fā)展戰(zhàn)略

4.1 為國際旅客聯(lián)運爭取公益性運輸?shù)南嚓P(guān)政策

我國鐵路公益性的具體任務(wù)范圍僅在《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》[4]中規(guī)定為“鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路”。國際旅客聯(lián)運作為一種長期承擔(dān)政策性虧損的產(chǎn)品，收入和成本較為清晰，虧損值易于計算和界定。2019年，在中國鐵路總公司加快推進股份制改革背景下，鐵路運輸企業(yè)由運輸生產(chǎn)任務(wù)型向市場經(jīng)營效益型轉(zhuǎn)變的步伐加快，擔(dān)當(dāng)國際列車的運輸企業(yè)更傾向于從經(jīng)濟效益出發(fā)指導(dǎo)運輸生產(chǎn)，勢必會導(dǎo)致國際列車的運營和服務(wù)狀況進一步惡化。因此，建議對于已開行的聯(lián)運列車，全面分析測算歷年盈虧狀況，在中國鐵路總公司股份制改革系統(tǒng)建設(shè)方案中作為公益性運輸?shù)膯为毷马椦芯拷鉀Q；對于中老鐵路等近幾年將開通的國際通道和在已有通道上增開國際列車的訴求，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)科學(xué)分析預(yù)測國際列車的客流、收入和成本情況，若將產(chǎn)生虧損，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)根據(jù)中央財政或地方政府財政的事權(quán)和支出范圍，盡早協(xié)調(diào)相關(guān)主體明確補貼主體、補貼方式和補貼金額。

4.2 在鐵路合作組織的框架下加強多邊協(xié)調(diào)

我國鐵路國際旅客聯(lián)運中承托運人雙方權(quán)責(zé)、損失損害賠償、客運價格制定、客車車輛使用等都由鐵路合作組織內(nèi)第二專門委員會和第四專門委員會制定的國際條約和法律法規(guī)規(guī)定，國家鐵路局為第二專門委員會的授權(quán)參加機構(gòu)，中國鐵路總公司為第四專門委員會的授權(quán)參加機構(gòu)。在參與國際合作時，政府和企業(yè)應(yīng)在對旅客、國境鐵路局、國際列車擔(dān)當(dāng)運輸企業(yè)等進行充分調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，提出既有利于發(fā)展我國鐵路國際旅客聯(lián)運、又便于為其他國家所接受的提案建議；鑒于國際列車顯著的公益性特征，中國鐵路總公司應(yīng)在鐵路國際聯(lián)運時刻表會議上與其他國家協(xié)商研究國際列車開行模式，探索不同軌距時采用換乘模式、統(tǒng)一軌距時采用直通模式。

4.3 鐵路監(jiān)管部門與運輸企業(yè)應(yīng)進一步完善國際旅客聯(lián)運規(guī)章

我國實踐中執(zhí)行的國際旅客聯(lián)運規(guī)章應(yīng)是國際條約的國內(nèi)化，國家鐵路局和鐵路運輸企業(yè)應(yīng)根據(jù)我國鐵路聯(lián)運實際和鐵路法律法規(guī)體系，實現(xiàn)國際條約的轉(zhuǎn)化，在法律框架體系搭建時即把國內(nèi)運輸和國際運輸統(tǒng)籌規(guī)劃。在按照專業(yè)化管理進行規(guī)章的制修訂時，鐵路監(jiān)管部門與運輸企業(yè)應(yīng)清晰界定各自職責(zé)范圍，尤其是對于運輸、安全等模糊領(lǐng)域，要處理好國內(nèi)和國外、政府和企業(yè)、擔(dān)當(dāng)和基礎(chǔ)設(shè)施管理運輸企業(yè)的關(guān)系。

4.4 鐵路運輸企業(yè)應(yīng)加強國際旅客聯(lián)運產(chǎn)品營銷策劃

隨著我國“一帶一路”倡議的實施，公路和民航部門加快了促進互聯(lián)互通的對外開放步伐。我國于2016年加入聯(lián)合國《國際公路運輸公約》，同年，八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹落實“一帶一路”倡議加快推進國際道路運輸便利化的意見》[5]，我國參與簽署的《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》正在推進實施[6]；民航也在全力構(gòu)建對外開放新格局，推動“一帶一路”航空運輸自由化和便利化，更加深入與其他國家的適航合作[7]。這些舉措將使鐵路國際旅客聯(lián)運的市場空間進一步受到擠壓。因此，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)把客運營銷觀念同樣貫徹在國際旅客聯(lián)運中，在列車開行方案的設(shè)計上，遵循“按流開車”原則，主要圍繞旅游客流特征設(shè)計列車開行距離、起訖點、運行時段、編組構(gòu)成等內(nèi)容，逐步減少超長距離列車的開行數(shù)量。同時，通過與他國擔(dān)當(dāng)國際列車的比價制定合理的基礎(chǔ)票價系數(shù)，研究電子聯(lián)網(wǎng)售票，在國際旅行社外拓展其他銷售渠道，提高乘務(wù)組的出境補貼、改善乘務(wù)人員工作環(huán)境，最大程度調(diào)動職工積極性和主觀能動性。

4.5 創(chuàng)造便利的通關(guān)條件

各國海關(guān)和移民局作為負責(zé)國家出入境安全的執(zhí)法部門，依法履行口岸查驗職責(zé)?！耙粠б宦贰背h提出后，我國海關(guān)總署和移民局把深化通關(guān)便利化合作作為貫徹落實“一帶一路”的決策部署。公路口岸通過推行人臉識別、無紙化通關(guān)改革等信息手段壓縮通關(guān)時間，航空口岸通過采用“智慧旅檢”系統(tǒng)、全面推行“7×24 h”通關(guān)、移動支付等手段實現(xiàn)旅客快速通關(guān)。在國際列車運行過程中，為完成旅客、行包和運輸工具的查驗，列車在每個口岸停留時間約為3～5 h，總停留時間占全程運行時間的20%以上，口岸查驗環(huán)節(jié)已成為影響國際旅客聯(lián)運產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的重要因素。因此，鐵路部門和運輸企業(yè)應(yīng)與海關(guān)和移民局協(xié)商，以信息化建設(shè)為手段，充實查驗人員力量，采用執(zhí)法人員上車查驗方式。另外，通過聯(lián)檢部門之間，或者鐵路監(jiān)管部門和運輸企業(yè)對外合作交流，促進國外海關(guān)和移民部門對我國國際列車的支持。

5 結(jié)束語

“一帶一路”倡議背景下形成的中歐國際鐵路運輸通道既包括貨運通道，也包括客運通道[8-9]。鐵路國際旅客聯(lián)運作為“一帶一路”倡議的重要組成部分，應(yīng)受到鐵路監(jiān)管部門和運輸企業(yè)的高度關(guān)注和重新審視。國家鐵路局作為制定鐵路法律法規(guī)和行政規(guī)章的部門，并以政府身份在鐵路合作組織中承擔(dān)著與其他國家協(xié)商制修訂《國際旅客聯(lián)運協(xié)定》《國際旅客聯(lián)運協(xié)定辦事細則》的任務(wù)，表明其具備國際旅客聯(lián)運監(jiān)管的職責(zé)。中國鐵路總公司既是國際旅客聯(lián)運的承運方，同時負有與其他國家鐵路運輸企業(yè)協(xié)商國際旅客聯(lián)運列車開行方案、價格、清算、移動設(shè)備使用等事宜的職責(zé)。在政企各司職責(zé)的基礎(chǔ)上，還需回歸國際旅客聯(lián)運公益性屬性，謀求國家政府和地方政府更多的支持。