全面實施預(yù)算績效管理背景下推進(jìn)高?？冃徲嫷乃伎?/h1>
2019-03-21 15:50王章莉
財政監(jiān)督 2019年21期
●王章莉
一、引言
20世紀(jì)兩次資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)爆發(fā)后，政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的地位和影響力逐漸提升，隨著政府職能的擴(kuò)張，財政收支矛盾逐漸擴(kuò)大，一場追求績效提升的新公共管理運動悄然興起，僅靠財務(wù)報表審計越來越不能滿足公眾對政府監(jiān)督的需求，績效審計的思想逐漸盛行。20世紀(jì)70年代到80年代，政府績效審計在西方國家逐漸走向準(zhǔn)則化和法定化，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性成為這個階段政府績效審計的核心內(nèi)容。20世紀(jì)末期，隨著西方國家新公共管理運動推動績效預(yù)算改革，政府實施績效管理的思想開始在我國興起，績效審計的理念逐漸生根發(fā)芽。在“十二五”全面推進(jìn)績效審計的基礎(chǔ)上，《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益作為主要任務(wù)之一，提出要把績效理念貫穿審計工作始終，綜合分析經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。
習(xí)總書記指出，國家發(fā)展同大學(xué)發(fā)展相輔相成。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，我國高等教育在從精英化教育轉(zhuǎn)向大眾化教育的同時，必須走以提升教育質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路。高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大基本職能，全面實施績效管理是充分發(fā)揮這些職能的重要基礎(chǔ)?？冃徲嬜鳛榭冃Ч芾淼闹匾h(huán)節(jié)和方式，能有效檢驗并推動績效管理的落實，在現(xiàn)代高校治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。
二、推進(jìn)高?？冃徲嫷谋尘?/h2>（一）全面實施預(yù)算績效管理的政策導(dǎo)向
2015年國務(wù)院 《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》提出，堅持以績效為杠桿的基本原則，建立激勵約束機(jī)制，鼓勵公平競爭，強化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實效。同年財政部、教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，提出積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公平公正、導(dǎo)向清晰、講求績效的中央高校預(yù)算撥款制度；完善資金分配的激勵約束機(jī)制，傳遞更加清晰的政策和績效導(dǎo)向。以上文件精神體現(xiàn)了中央立足高等教育發(fā)展實際，旨在建立以績效為核心的預(yù)算分配機(jī)制，以此引導(dǎo)中央高校轉(zhuǎn)變辦學(xué)模式，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，加快內(nèi)涵式發(fā)展。
黨的十九大提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的重要戰(zhàn)略部署，提升了預(yù)算績效管理的政治高度，體現(xiàn)了國家推行績效預(yù)算改革的決心，中央部門預(yù)算改革和全面實施績效管理邁入新的發(fā)展階段。2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院出臺 《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，進(jìn)一步明確了全面實施預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性，提出了全面實施預(yù)算績效管理的基本原則、具體要求和實施路徑等內(nèi)容，為全面實施預(yù)算績效管理奠定了堅實基礎(chǔ)。隨后財政部下發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，教育部轉(zhuǎn)發(fā)通知并提出具體貫徹落實意見，以此為重要契機(jī)，積極探索部門預(yù)算績效管理改革的路徑和方案，預(yù)算績效管理體系逐步形成，績效審計范圍逐漸擴(kuò)大，取得了一系列成果。
（二）嚴(yán)峻的財政形勢對高校的現(xiàn)實考驗
隨著國家經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，以及更大規(guī)模減稅降費政策的落地實施，財政收入的增長和財政職能的發(fā)揮受到一定程度的考驗，全國教育經(jīng)費的增長也受到一定程度的限制。2019年中央一般公共預(yù)算收入89800億元，比2018年預(yù)算執(zhí)行數(shù)（同口徑，下同）增長5.1%；中央一般公共預(yù)算支出111294億元，增長8.7%；加上調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等資金，中央財政赤字18300億元，增加2800億元①。預(yù)算支出的增長大大高于預(yù)算收入的增長，中央一般公共預(yù)算收支矛盾凸顯。教育部75所高校公開的2018年度部門決算報表顯示，年度收入小于年度支出的高校共有34所；很多高校已多年動用事業(yè)基金彌補收支差額，其收支平衡壓力突出。隨著“雙一流”建設(shè)的逐步實施，一些高校的績效管理和資源配置面臨巨大挑戰(zhàn)，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念逐漸深入，高?？冃徲嫷膶嵤﹦菰诒匦小?/p>
面對如此嚴(yán)峻的財政形勢和高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需求，建立規(guī)范透明、科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，優(yōu)化高校資源配置模式，提升高等教育發(fā)展質(zhì)量顯得尤為重要。與此同時，國家財稅體制改革穩(wěn)步實施，全面實施預(yù)算績效管理迅速推進(jìn)，公共預(yù)算改革逐漸從投入傾向轉(zhuǎn)向成果導(dǎo)向，高校實施以績效為中心的預(yù)算管理改革、推進(jìn)績效審計及其信息公開的呼聲也越來越高。
（三）高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路的迫切需要
從黨的十八大報告強調(diào) “推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，到習(xí)總書記在黨的十九大報告中提出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，體現(xiàn)了黨和國家對實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的高度重視和堅定決心。教育部、財政部、國家發(fā)展改革委在《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出，將堅持內(nèi)涵發(fā)展作為基本原則，實現(xiàn)以質(zhì)量為核心的可持續(xù)發(fā)展。
高等教育內(nèi)涵式發(fā)展重點強調(diào)辦學(xué)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化協(xié)調(diào)、人才質(zhì)量的持續(xù)提升與綜合實力的穩(wěn)固增強，核心是整體教育質(zhì)量的提高和未來的可持續(xù)發(fā)展。無論是“雙一流”建設(shè)，還是內(nèi)涵式發(fā)展，都離不開以績效為導(dǎo)向的科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，離不開績效審計的正確督導(dǎo)。實施高校績效審計充分推動績效管理的落實，既是新時代高校創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展的源泉動力，也是高等教育健康持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
三、實施高?？冃徲嫶嬖诘膯栴}
（一）績效管理文化基礎(chǔ)較為薄弱
績效管理文化指學(xué)校立足于戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，通過對人力資源、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、教學(xué)科研等進(jìn)行有效整合，以及建立健全績效管理流程和績效評價體系，讓廣大教職工深入領(lǐng)會到學(xué)校所倡導(dǎo)的價值、理念、愿景，最終形成以追求更高績效目標(biāo)為核心的優(yōu)秀文化。良好的績效管理文化具體表現(xiàn)為績效管理理念深入人心，內(nèi)部控制運行健全有效，績效評價體系科學(xué)合理，激勵問責(zé)制度明確執(zhí)行等，而這些往往就是績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)。
績效審計在我國起步較晚，理論與實踐的發(fā)展都任重道遠(yuǎn)。目前，很多高校尚未牢固樹立績效管理理念，績效審計實施氛圍不濃，績效管理文化亟待提升。第一，欠缺有效的績效管理制度和組織體系，績效審計缺乏良好的執(zhí)行基礎(chǔ)，績效信息和審計證據(jù)的獲取不易、質(zhì)量欠佳、利用率不高。第二，教育資源的配置缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)，績效管理未能與預(yù)算的編制和執(zhí)行深度融合，重投入輕管理、重支出輕績效的現(xiàn)象頻出，預(yù)算資源分配的固化格局難以打破，績效審計基礎(chǔ)薄弱。第三，實施績效審計的業(yè)務(wù)范圍偏小，除財政撥款專項等少量項目按教育部要求申報績效目標(biāo)和進(jìn)行預(yù)算績效審計外，其他項目的績效審計管控較弱。第四，績效審計結(jié)果的激勵約束機(jī)制欠缺，與年度預(yù)算安排和個人績效考核的掛鉤機(jī)制尚未建立。第五，績效管理的師生參與度不高，績效文化宣傳不力，績效審計關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（二）績效審計管理體系不夠健全
首先，績效審計管理組織體系有待完善。目前，由國家審計、社會審計和內(nèi)部審計構(gòu)成的績效審計管理組織體系基本形成，較好地促進(jìn)了高?？冃徲嫷陌l(fā)展，但細(xì)化到具體工作的開展，仍然存在一些實際問題。國家審計人力資源畢竟有限，績效審計過程中常常抽調(diào)各大高校財務(wù)或?qū)徲嬋藛T協(xié)助工作，而這些高校的相關(guān)人員因經(jīng)常深入開展業(yè)務(wù)交流，在審計過程中獨立性難免受到挑戰(zhàn)。社會審計一般依賴第三方會計師事務(wù)所進(jìn)行，而以往會計師事務(wù)所大多參與企業(yè)項目，對高?？冃徲嬵I(lǐng)域并不熟悉，很多高校財務(wù)和審計人員反映事務(wù)所在審計過程中對高校業(yè)務(wù)不夠了解，審計結(jié)論大打折扣。內(nèi)部審計方面，高校的性質(zhì)和發(fā)展歷程決定了教學(xué)科研的核心地位，審計部門和績效審計業(yè)務(wù)常常得不到應(yīng)有的重視，高校審計人員的配備和審計隊伍的建設(shè)亟待加強，很多高校的審計部門并沒有足夠的精力或能力去參與績效審計，內(nèi)部績效審計效果不佳。
其次，績效審計制度建設(shè)有待加強。相對于西方國家績效審計的準(zhǔn)則化和法定化，無論是國家層面，還是高校內(nèi)部，都缺乏有效的準(zhǔn)則和制度來規(guī)范高校的績效審計行為，如績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、評價體系、結(jié)果應(yīng)用等方面，均缺少適應(yīng)高校特色的深入研究和具體規(guī)范。
（三）績效審計評價體系不夠完善
績效審計評價體系指一系列與績效審計評價相關(guān)的管理制度、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和審計評價流程等形成的有機(jī)整體?？冃徲嬙u價體系的科學(xué)性和可操作性是做好績效評價和績效審計的前提。財政部2013年專門印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，有效促進(jìn)了全國預(yù)算績效評價和績效審計工作的開展，但隨著績效預(yù)算改革的不斷深化，共性指標(biāo)體系的弊端越來越明顯。
高校的獨特屬性必然要求一套與其特色相匹配的績效審計評價體系，目前其績效審計評價目標(biāo)和評價指標(biāo)等各方面的設(shè)計均有待完善。首先，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引導(dǎo)。比如有些績效目標(biāo)的設(shè)定沒有體現(xiàn)部門職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，甚至與項目實施內(nèi)容脫節(jié)；績效目標(biāo)設(shè)置與經(jīng)費需求不匹配，目標(biāo)過大或過?。豢冃繕?biāo)設(shè)置不明確，缺乏實質(zhì)內(nèi)容等。其次，績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的協(xié)調(diào)性不強。比如績效指標(biāo)的指向不明確，與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性較弱；指標(biāo)設(shè)置不全面，缺乏定量指標(biāo)；指標(biāo)值設(shè)置過于籠統(tǒng)、抽象，可操作性不強，指標(biāo)值難以統(tǒng)計等。再次，評價方法不夠合理。比如績效評價的時候主觀性太強，評價方法單一等。
（四）績效審計結(jié)果應(yīng)用不夠有效
由于績效管理文化基礎(chǔ)薄弱、管理體系不健全、評價體系不完善等原因，績效審計在高校的實施并沒有得到應(yīng)有的重視，高?？冃徲嫿Y(jié)果的反饋機(jī)制尚未形成，信息公開機(jī)制尚未建立，績效審計的監(jiān)督力量和效果非常有限。目前高校審計的工作范圍逐漸擴(kuò)大，開展績效審計的需求越來越高，但相對于其他審計業(yè)務(wù)來說，其關(guān)注度和重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的水平。國家審計和內(nèi)部審計更多關(guān)注財務(wù)報表和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，績效審計開展不多，績效審計結(jié)果極少公開，且較少和年度考核獎懲掛鉤，沒有形成良好的激勵約束機(jī)制，績效審計的作用沒有得到有效發(fā)揮。
四、推進(jìn)高?？冃徲嫷慕ㄗh
（一）提升績效管理文化水平
績效管理文化的建立健全是一項系統(tǒng)性工程。績效文化不僅關(guān)注績效結(jié)果，更加關(guān)注結(jié)果產(chǎn)生的過程，強調(diào)通過過程的管理，自然而然地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)?？冃徲嬕膊粌H僅是項目執(zhí)行結(jié)果的審計，而應(yīng)當(dāng)涉及項目的設(shè)立、管理、運行、結(jié)果、預(yù)測等各個環(huán)節(jié)，最終提升項目績效，不斷優(yōu)化資源配置。在優(yōu)秀的績效管理文化下，最終會形成組織機(jī)構(gòu)合理、工作流程通暢、員工業(yè)務(wù)熟練、業(yè)務(wù)創(chuàng)新踴躍、績效成果豐碩的局面。
第一，統(tǒng)籌謀劃科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度和組織體系，實現(xiàn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化、程序化，為績效審計的順利實施奠定良好基礎(chǔ)，使得績效審計有據(jù)可依，并且有組織體系保障順利執(zhí)行。第二，高校的績效很多體現(xiàn)在人的智力成果上，工作人員的思想、行為、能力等對績效的影響很大。因此，需要通過廣泛宣傳和培訓(xùn)，使得預(yù)算績效管理理念深入人心，并努力提高師生參與度，與此同時提高績效審計證據(jù)的可靠性。第三，建立良好的績效信息管理系統(tǒng)，提高績效審計信息獲取的及時性、準(zhǔn)確性及利用率。第四，預(yù)算編制加強學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)，將預(yù)算編制與績效管理進(jìn)行深度融合，在擴(kuò)大績效管理覆蓋面的基礎(chǔ)上重點突破，基本支出、項目支出和整體支出績效結(jié)合管理，年度績效和中長期績效統(tǒng)籌兼顧，收入績效與支出績效均要考慮，從而加強績效審計內(nèi)容的全面性。第五，建立有效的績效管理監(jiān)督和激勵約束機(jī)制，使績效審計結(jié)果運用常態(tài)化。
（二）健全績效審計管理體系
首先，完善績效審計管理組織體系。無論是國家審計、社會審計還是內(nèi)部審計，審計師的職業(yè)判斷能力對績效審計的結(jié)果影響很大，但績效審計在我國起步較晚，理論和實踐的發(fā)展尚不成熟，審計師的職業(yè)能力受到一定程度的考驗。因此，為全面推進(jìn)績效審計、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，應(yīng)當(dāng)建立績效審計職業(yè)規(guī)范和培訓(xùn)教育制度，盡快培養(yǎng)一批符合要求的績效審計人才，并加強審計人員的后續(xù)教育和隊伍建設(shè)，迅速充實現(xiàn)有績效審計人員隊伍。應(yīng)當(dāng)以國家審計為主導(dǎo)，充分利用社會審計和內(nèi)部審計的優(yōu)勢，形成高校績效審計常態(tài)化機(jī)制，在確保績效審計質(zhì)量的前提下，提高審計效率，節(jié)約審計成本。
其次，加強績效審計制度體系的建設(shè)。最高審計機(jī)關(guān)國際組織發(fā)布的《績效審計實施指南》，充分總結(jié)了各國開展績效審計的良好經(jīng)驗，對績效審計的基本原理、審計程序和技術(shù)方法等進(jìn)行了詳細(xì)闡述。我國國家層面尚無統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則，可參考《績效審計實施指南》并結(jié)合我國國情，制定中國特色的績效審計準(zhǔn)則、實施指南和管理辦法。教育部和各大高?？筛鶕?jù)部門和學(xué)校的具體情況，在上級政策文件精神的指導(dǎo)下，制定符合教育體系特色的績效審計管理辦法和實施細(xì)則，從而實現(xiàn)高校績效審計的規(guī)范化和常態(tài)化，提高教育經(jīng)費的使用效益。
（三）完善績效審計評價體系
首先，構(gòu)建統(tǒng)一與分類相結(jié)合的績效評價體系。高校的獨特屬性決定了共性指標(biāo)體系框架對其并不完全適用，尤其在校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算的績效審計方面，需要根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展方向建立核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，從而加強與其他高?？冃徲嬙u價結(jié)果的可比性。
其次，加強績效目標(biāo)的審計評估。績效審計不僅只針對項目執(zhí)行結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)貫穿項目的設(shè)立、管理、運行、結(jié)果、預(yù)測等各個環(huán)節(jié)。在重大項目申請階段，可考慮在學(xué)校內(nèi)部審核的基礎(chǔ)上，引入外部獨立機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的績效審計與指導(dǎo)，確?？冃繕?biāo)內(nèi)容完整、指向明確、合理可行、有效匹配，且與學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)有效銜接。同時，績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)加強與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)，可采取共性與個性結(jié)合、定性與定量兼顧的方法，使其可衡量、可比較、可動態(tài)調(diào)整。
再次，創(chuàng)新績效審計評價方法，提升評價的科學(xué)性。建立有效的績效信息管理系統(tǒng)，保證績效信息的及時性、準(zhǔn)確性、全面性，立足多維視角和多元體系，依靠大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，充分運用比較分析法、成本效益法、標(biāo)桿管理法等進(jìn)行統(tǒng)計分析，全面提升績效審計評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。同時，在全覆蓋的基礎(chǔ)上抓關(guān)鍵性指標(biāo)，設(shè)置不同的考核權(quán)重，進(jìn)一步提升評價結(jié)果的合理性。
（四）強化績效審計結(jié)果應(yīng)用
高?？冃徲嫷淖罱K目的不在于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是提高教育資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同時綜合考慮經(jīng)費使用的合規(guī)性和可持續(xù)性，并在此基礎(chǔ)上對未來的行為提出合理化的預(yù)測和建議?？冃徲嬜饔玫陌l(fā)揮離不開兩個關(guān)鍵因素：高質(zhì)量的績效審計報告和績效審計結(jié)果的應(yīng)用。一方面，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)績效審計結(jié)果信息公開機(jī)制，讓高校主動接受社會各界和全體師生的監(jiān)督，全面提升績效管理的監(jiān)督力量。另一方面，無論是高校外部還是內(nèi)部，都應(yīng)當(dāng)加強績效管理工作考核，建立績效審計結(jié)果激勵約束機(jī)制，及時根據(jù)績效審計結(jié)果對相關(guān)學(xué)校、相關(guān)部門和責(zé)任人進(jìn)行獎懲并調(diào)整預(yù)算安排，同時建立績效審計結(jié)果與個人年終考核、干部選拔任用的掛鉤機(jī)制，充分發(fā)揮績效審計的監(jiān)督管理作用?！?/p>
注釋：
①數(shù)據(jù)來源：《第十三屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》（2019年3月12日第十三屆全國人民代表大會第二次會議主席團(tuán)第二次會議通過）。
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●王章莉
一、引言
20世紀(jì)兩次資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)爆發(fā)后，政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的地位和影響力逐漸提升，隨著政府職能的擴(kuò)張，財政收支矛盾逐漸擴(kuò)大，一場追求績效提升的新公共管理運動悄然興起，僅靠財務(wù)報表審計越來越不能滿足公眾對政府監(jiān)督的需求，績效審計的思想逐漸盛行。20世紀(jì)70年代到80年代，政府績效審計在西方國家逐漸走向準(zhǔn)則化和法定化，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性成為這個階段政府績效審計的核心內(nèi)容。20世紀(jì)末期，隨著西方國家新公共管理運動推動績效預(yù)算改革，政府實施績效管理的思想開始在我國興起，績效審計的理念逐漸生根發(fā)芽。在“十二五”全面推進(jìn)績效審計的基礎(chǔ)上，《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益作為主要任務(wù)之一，提出要把績效理念貫穿審計工作始終，綜合分析經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。
習(xí)總書記指出，國家發(fā)展同大學(xué)發(fā)展相輔相成。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，我國高等教育在從精英化教育轉(zhuǎn)向大眾化教育的同時，必須走以提升教育質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路。高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大基本職能，全面實施績效管理是充分發(fā)揮這些職能的重要基礎(chǔ)?？冃徲嬜鳛榭冃Ч芾淼闹匾h(huán)節(jié)和方式，能有效檢驗并推動績效管理的落實，在現(xiàn)代高校治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。
二、推進(jìn)高?？冃徲嫷谋尘?/h2>（一）全面實施預(yù)算績效管理的政策導(dǎo)向
2015年國務(wù)院 《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》提出，堅持以績效為杠桿的基本原則，建立激勵約束機(jī)制，鼓勵公平競爭，強化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實效。同年財政部、教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，提出積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公平公正、導(dǎo)向清晰、講求績效的中央高校預(yù)算撥款制度；完善資金分配的激勵約束機(jī)制，傳遞更加清晰的政策和績效導(dǎo)向。以上文件精神體現(xiàn)了中央立足高等教育發(fā)展實際，旨在建立以績效為核心的預(yù)算分配機(jī)制，以此引導(dǎo)中央高校轉(zhuǎn)變辦學(xué)模式，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，加快內(nèi)涵式發(fā)展。
黨的十九大提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的重要戰(zhàn)略部署，提升了預(yù)算績效管理的政治高度，體現(xiàn)了國家推行績效預(yù)算改革的決心，中央部門預(yù)算改革和全面實施績效管理邁入新的發(fā)展階段。2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院出臺 《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，進(jìn)一步明確了全面實施預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性，提出了全面實施預(yù)算績效管理的基本原則、具體要求和實施路徑等內(nèi)容，為全面實施預(yù)算績效管理奠定了堅實基礎(chǔ)。隨后財政部下發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，教育部轉(zhuǎn)發(fā)通知并提出具體貫徹落實意見，以此為重要契機(jī)，積極探索部門預(yù)算績效管理改革的路徑和方案，預(yù)算績效管理體系逐步形成，績效審計范圍逐漸擴(kuò)大，取得了一系列成果。
（二）嚴(yán)峻的財政形勢對高校的現(xiàn)實考驗
隨著國家經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，以及更大規(guī)模減稅降費政策的落地實施，財政收入的增長和財政職能的發(fā)揮受到一定程度的考驗，全國教育經(jīng)費的增長也受到一定程度的限制。2019年中央一般公共預(yù)算收入89800億元，比2018年預(yù)算執(zhí)行數(shù)（同口徑，下同）增長5.1%；中央一般公共預(yù)算支出111294億元，增長8.7%；加上調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等資金，中央財政赤字18300億元，增加2800億元①。預(yù)算支出的增長大大高于預(yù)算收入的增長，中央一般公共預(yù)算收支矛盾凸顯。教育部75所高校公開的2018年度部門決算報表顯示，年度收入小于年度支出的高校共有34所；很多高校已多年動用事業(yè)基金彌補收支差額，其收支平衡壓力突出。隨著“雙一流”建設(shè)的逐步實施，一些高校的績效管理和資源配置面臨巨大挑戰(zhàn)，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念逐漸深入，高?？冃徲嫷膶嵤﹦菰诒匦小?/p>
面對如此嚴(yán)峻的財政形勢和高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需求，建立規(guī)范透明、科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，優(yōu)化高校資源配置模式，提升高等教育發(fā)展質(zhì)量顯得尤為重要。與此同時，國家財稅體制改革穩(wěn)步實施，全面實施預(yù)算績效管理迅速推進(jìn)，公共預(yù)算改革逐漸從投入傾向轉(zhuǎn)向成果導(dǎo)向，高校實施以績效為中心的預(yù)算管理改革、推進(jìn)績效審計及其信息公開的呼聲也越來越高。
（三）高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路的迫切需要
從黨的十八大報告強調(diào) “推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，到習(xí)總書記在黨的十九大報告中提出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，體現(xiàn)了黨和國家對實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的高度重視和堅定決心。教育部、財政部、國家發(fā)展改革委在《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出，將堅持內(nèi)涵發(fā)展作為基本原則，實現(xiàn)以質(zhì)量為核心的可持續(xù)發(fā)展。
高等教育內(nèi)涵式發(fā)展重點強調(diào)辦學(xué)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化協(xié)調(diào)、人才質(zhì)量的持續(xù)提升與綜合實力的穩(wěn)固增強，核心是整體教育質(zhì)量的提高和未來的可持續(xù)發(fā)展。無論是“雙一流”建設(shè)，還是內(nèi)涵式發(fā)展，都離不開以績效為導(dǎo)向的科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，離不開績效審計的正確督導(dǎo)。實施高校績效審計充分推動績效管理的落實，既是新時代高校創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展的源泉動力，也是高等教育健康持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
三、實施高?？冃徲嫶嬖诘膯栴}
（一）績效管理文化基礎(chǔ)較為薄弱
績效管理文化指學(xué)校立足于戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，通過對人力資源、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、教學(xué)科研等進(jìn)行有效整合，以及建立健全績效管理流程和績效評價體系，讓廣大教職工深入領(lǐng)會到學(xué)校所倡導(dǎo)的價值、理念、愿景，最終形成以追求更高績效目標(biāo)為核心的優(yōu)秀文化。良好的績效管理文化具體表現(xiàn)為績效管理理念深入人心，內(nèi)部控制運行健全有效，績效評價體系科學(xué)合理，激勵問責(zé)制度明確執(zhí)行等，而這些往往就是績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)。
績效審計在我國起步較晚，理論與實踐的發(fā)展都任重道遠(yuǎn)。目前，很多高校尚未牢固樹立績效管理理念，績效審計實施氛圍不濃，績效管理文化亟待提升。第一，欠缺有效的績效管理制度和組織體系，績效審計缺乏良好的執(zhí)行基礎(chǔ)，績效信息和審計證據(jù)的獲取不易、質(zhì)量欠佳、利用率不高。第二，教育資源的配置缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)，績效管理未能與預(yù)算的編制和執(zhí)行深度融合，重投入輕管理、重支出輕績效的現(xiàn)象頻出，預(yù)算資源分配的固化格局難以打破，績效審計基礎(chǔ)薄弱。第三，實施績效審計的業(yè)務(wù)范圍偏小，除財政撥款專項等少量項目按教育部要求申報績效目標(biāo)和進(jìn)行預(yù)算績效審計外，其他項目的績效審計管控較弱。第四，績效審計結(jié)果的激勵約束機(jī)制欠缺，與年度預(yù)算安排和個人績效考核的掛鉤機(jī)制尚未建立。第五，績效管理的師生參與度不高，績效文化宣傳不力，績效審計關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（二）績效審計管理體系不夠健全
首先，績效審計管理組織體系有待完善。目前，由國家審計、社會審計和內(nèi)部審計構(gòu)成的績效審計管理組織體系基本形成，較好地促進(jìn)了高?？冃徲嫷陌l(fā)展，但細(xì)化到具體工作的開展，仍然存在一些實際問題。國家審計人力資源畢竟有限，績效審計過程中常常抽調(diào)各大高校財務(wù)或?qū)徲嬋藛T協(xié)助工作，而這些高校的相關(guān)人員因經(jīng)常深入開展業(yè)務(wù)交流，在審計過程中獨立性難免受到挑戰(zhàn)。社會審計一般依賴第三方會計師事務(wù)所進(jìn)行，而以往會計師事務(wù)所大多參與企業(yè)項目，對高?？冃徲嬵I(lǐng)域并不熟悉，很多高校財務(wù)和審計人員反映事務(wù)所在審計過程中對高校業(yè)務(wù)不夠了解，審計結(jié)論大打折扣。內(nèi)部審計方面，高校的性質(zhì)和發(fā)展歷程決定了教學(xué)科研的核心地位，審計部門和績效審計業(yè)務(wù)常常得不到應(yīng)有的重視，高校審計人員的配備和審計隊伍的建設(shè)亟待加強，很多高校的審計部門并沒有足夠的精力或能力去參與績效審計，內(nèi)部績效審計效果不佳。
其次，績效審計制度建設(shè)有待加強。相對于西方國家績效審計的準(zhǔn)則化和法定化，無論是國家層面，還是高校內(nèi)部，都缺乏有效的準(zhǔn)則和制度來規(guī)范高校的績效審計行為，如績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、評價體系、結(jié)果應(yīng)用等方面，均缺少適應(yīng)高校特色的深入研究和具體規(guī)范。
（三）績效審計評價體系不夠完善
績效審計評價體系指一系列與績效審計評價相關(guān)的管理制度、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和審計評價流程等形成的有機(jī)整體?？冃徲嬙u價體系的科學(xué)性和可操作性是做好績效評價和績效審計的前提。財政部2013年專門印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，有效促進(jìn)了全國預(yù)算績效評價和績效審計工作的開展，但隨著績效預(yù)算改革的不斷深化，共性指標(biāo)體系的弊端越來越明顯。
高校的獨特屬性必然要求一套與其特色相匹配的績效審計評價體系，目前其績效審計評價目標(biāo)和評價指標(biāo)等各方面的設(shè)計均有待完善。首先，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引導(dǎo)。比如有些績效目標(biāo)的設(shè)定沒有體現(xiàn)部門職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，甚至與項目實施內(nèi)容脫節(jié)；績效目標(biāo)設(shè)置與經(jīng)費需求不匹配，目標(biāo)過大或過?。豢冃繕?biāo)設(shè)置不明確，缺乏實質(zhì)內(nèi)容等。其次，績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的協(xié)調(diào)性不強。比如績效指標(biāo)的指向不明確，與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性較弱；指標(biāo)設(shè)置不全面，缺乏定量指標(biāo)；指標(biāo)值設(shè)置過于籠統(tǒng)、抽象，可操作性不強，指標(biāo)值難以統(tǒng)計等。再次，評價方法不夠合理。比如績效評價的時候主觀性太強，評價方法單一等。
（四）績效審計結(jié)果應(yīng)用不夠有效
由于績效管理文化基礎(chǔ)薄弱、管理體系不健全、評價體系不完善等原因，績效審計在高校的實施并沒有得到應(yīng)有的重視，高?？冃徲嫿Y(jié)果的反饋機(jī)制尚未形成，信息公開機(jī)制尚未建立，績效審計的監(jiān)督力量和效果非常有限。目前高校審計的工作范圍逐漸擴(kuò)大，開展績效審計的需求越來越高，但相對于其他審計業(yè)務(wù)來說，其關(guān)注度和重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的水平。國家審計和內(nèi)部審計更多關(guān)注財務(wù)報表和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，績效審計開展不多，績效審計結(jié)果極少公開，且較少和年度考核獎懲掛鉤，沒有形成良好的激勵約束機(jī)制，績效審計的作用沒有得到有效發(fā)揮。
四、推進(jìn)高?？冃徲嫷慕ㄗh
（一）提升績效管理文化水平
績效管理文化的建立健全是一項系統(tǒng)性工程。績效文化不僅關(guān)注績效結(jié)果，更加關(guān)注結(jié)果產(chǎn)生的過程，強調(diào)通過過程的管理，自然而然地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)?？冃徲嬕膊粌H僅是項目執(zhí)行結(jié)果的審計，而應(yīng)當(dāng)涉及項目的設(shè)立、管理、運行、結(jié)果、預(yù)測等各個環(huán)節(jié)，最終提升項目績效，不斷優(yōu)化資源配置。在優(yōu)秀的績效管理文化下，最終會形成組織機(jī)構(gòu)合理、工作流程通暢、員工業(yè)務(wù)熟練、業(yè)務(wù)創(chuàng)新踴躍、績效成果豐碩的局面。
第一，統(tǒng)籌謀劃科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度和組織體系，實現(xiàn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化、程序化，為績效審計的順利實施奠定良好基礎(chǔ)，使得績效審計有據(jù)可依，并且有組織體系保障順利執(zhí)行。第二，高校的績效很多體現(xiàn)在人的智力成果上，工作人員的思想、行為、能力等對績效的影響很大。因此，需要通過廣泛宣傳和培訓(xùn)，使得預(yù)算績效管理理念深入人心，并努力提高師生參與度，與此同時提高績效審計證據(jù)的可靠性。第三，建立良好的績效信息管理系統(tǒng)，提高績效審計信息獲取的及時性、準(zhǔn)確性及利用率。第四，預(yù)算編制加強學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)，將預(yù)算編制與績效管理進(jìn)行深度融合，在擴(kuò)大績效管理覆蓋面的基礎(chǔ)上重點突破，基本支出、項目支出和整體支出績效結(jié)合管理，年度績效和中長期績效統(tǒng)籌兼顧，收入績效與支出績效均要考慮，從而加強績效審計內(nèi)容的全面性。第五，建立有效的績效管理監(jiān)督和激勵約束機(jī)制，使績效審計結(jié)果運用常態(tài)化。
（二）健全績效審計管理體系
首先，完善績效審計管理組織體系。無論是國家審計、社會審計還是內(nèi)部審計，審計師的職業(yè)判斷能力對績效審計的結(jié)果影響很大，但績效審計在我國起步較晚，理論和實踐的發(fā)展尚不成熟，審計師的職業(yè)能力受到一定程度的考驗。因此，為全面推進(jìn)績效審計、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，應(yīng)當(dāng)建立績效審計職業(yè)規(guī)范和培訓(xùn)教育制度，盡快培養(yǎng)一批符合要求的績效審計人才，并加強審計人員的后續(xù)教育和隊伍建設(shè)，迅速充實現(xiàn)有績效審計人員隊伍。應(yīng)當(dāng)以國家審計為主導(dǎo)，充分利用社會審計和內(nèi)部審計的優(yōu)勢，形成高校績效審計常態(tài)化機(jī)制，在確保績效審計質(zhì)量的前提下，提高審計效率，節(jié)約審計成本。
其次，加強績效審計制度體系的建設(shè)。最高審計機(jī)關(guān)國際組織發(fā)布的《績效審計實施指南》，充分總結(jié)了各國開展績效審計的良好經(jīng)驗，對績效審計的基本原理、審計程序和技術(shù)方法等進(jìn)行了詳細(xì)闡述。我國國家層面尚無統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則，可參考《績效審計實施指南》并結(jié)合我國國情，制定中國特色的績效審計準(zhǔn)則、實施指南和管理辦法。教育部和各大高?？筛鶕?jù)部門和學(xué)校的具體情況，在上級政策文件精神的指導(dǎo)下，制定符合教育體系特色的績效審計管理辦法和實施細(xì)則，從而實現(xiàn)高校績效審計的規(guī)范化和常態(tài)化，提高教育經(jīng)費的使用效益。
（三）完善績效審計評價體系
首先，構(gòu)建統(tǒng)一與分類相結(jié)合的績效評價體系。高校的獨特屬性決定了共性指標(biāo)體系框架對其并不完全適用，尤其在校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算的績效審計方面，需要根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展方向建立核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，從而加強與其他高?？冃徲嬙u價結(jié)果的可比性。
其次，加強績效目標(biāo)的審計評估。績效審計不僅只針對項目執(zhí)行結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)貫穿項目的設(shè)立、管理、運行、結(jié)果、預(yù)測等各個環(huán)節(jié)。在重大項目申請階段，可考慮在學(xué)校內(nèi)部審核的基礎(chǔ)上，引入外部獨立機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的績效審計與指導(dǎo)，確?？冃繕?biāo)內(nèi)容完整、指向明確、合理可行、有效匹配，且與學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)有效銜接。同時，績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)加強與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)，可采取共性與個性結(jié)合、定性與定量兼顧的方法，使其可衡量、可比較、可動態(tài)調(diào)整。
再次，創(chuàng)新績效審計評價方法，提升評價的科學(xué)性。建立有效的績效信息管理系統(tǒng)，保證績效信息的及時性、準(zhǔn)確性、全面性，立足多維視角和多元體系，依靠大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，充分運用比較分析法、成本效益法、標(biāo)桿管理法等進(jìn)行統(tǒng)計分析，全面提升績效審計評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。同時，在全覆蓋的基礎(chǔ)上抓關(guān)鍵性指標(biāo)，設(shè)置不同的考核權(quán)重，進(jìn)一步提升評價結(jié)果的合理性。
（四）強化績效審計結(jié)果應(yīng)用
高?？冃徲嫷淖罱K目的不在于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是提高教育資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同時綜合考慮經(jīng)費使用的合規(guī)性和可持續(xù)性，并在此基礎(chǔ)上對未來的行為提出合理化的預(yù)測和建議?？冃徲嬜饔玫陌l(fā)揮離不開兩個關(guān)鍵因素：高質(zhì)量的績效審計報告和績效審計結(jié)果的應(yīng)用。一方面，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)績效審計結(jié)果信息公開機(jī)制，讓高校主動接受社會各界和全體師生的監(jiān)督，全面提升績效管理的監(jiān)督力量。另一方面，無論是高校外部還是內(nèi)部，都應(yīng)當(dāng)加強績效管理工作考核，建立績效審計結(jié)果激勵約束機(jī)制，及時根據(jù)績效審計結(jié)果對相關(guān)學(xué)校、相關(guān)部門和責(zé)任人進(jìn)行獎懲并調(diào)整預(yù)算安排，同時建立績效審計結(jié)果與個人年終考核、干部選拔任用的掛鉤機(jī)制，充分發(fā)揮績效審計的監(jiān)督管理作用?！?/p>
注釋：
①數(shù)據(jù)來源：《第十三屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》（2019年3月12日第十三屆全國人民代表大會第二次會議主席團(tuán)第二次會議通過）。
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