江 海

（巢湖學院 經(jīng)濟與法學學院，安徽 巢湖 238000）

濕地是生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，不僅具有凈化水源、調(diào)節(jié)氣候、維護生物多樣性等生態(tài)維護修復功能，還具有生態(tài)旅游和教育等經(jīng)濟社會服務功能。環(huán)巢湖濕地資源依法合理開發(fā)、利用、保護、改善和管理是環(huán)巢湖生態(tài)文明法治建設的應有內(nèi)容和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的保障。在加強生態(tài)文明法治建設的新時代，開展環(huán)巢湖濕地保護研究尤其是法治方面的研究對完善環(huán)巢湖環(huán)境保護、資源合理開發(fā)的生態(tài)建設及為其提供規(guī)范、指引、推動和保障法治文明建設具有重要意義。當前，學界對環(huán)巢湖濕地保護研究成果多限于工程、技術(shù)方面，法治方面的研究較少且多限于法律制度體系構(gòu)建，而對新時代環(huán)巢湖濕地保護法治運行的整體動態(tài)和對濕地保護法律回應實踐需要、回應“法律目的”的研究十分薄弱。因而，現(xiàn)有環(huán)巢湖濕地保護法治研究理念和內(nèi)容均滯后于濕地保護法治建設的實踐需要。本研究分析了目前環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用保護法治及其存在的問題，提出回應型法理論下環(huán)巢湖濕地資源開發(fā)的法治體系對策，希望以此豐富濕地保護法治理論，對進一步促進濕地這一重要環(huán)境資源要素法律保護制度完善和有效運行有所裨益。

一、環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用保護法治發(fā)展

目前，環(huán)巢湖有濕地78795.53公頃，其中，99.23%為湖泊型濕地[1]。由于法律具有規(guī)范性、確定性、可預見性和國家強制性特征，因此，法律保護是濕地合理開發(fā)、利用、保護、改善和管理的有力手段。

（一）不斷完善環(huán)巢湖濕地法律體系

20世紀80年代開始至今，尤其是近些年，安徽省高度重視依法保護環(huán)巢湖濕地資源，先后頒布了一系列有關(guān)環(huán)巢湖濕地資源保護的法律、法規(guī)和政策，如《巢湖流域防洪規(guī)劃》《巢湖流域水污染防治條例》《安徽省濕地保護條例》《巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)生態(tài)保護與建設總體規(guī)劃》《安徽省濕地保護總體規(guī)劃 (2016年～2030年）》《環(huán)巢湖濕地公園群建設總體規(guī)劃》等。同時，省、市還通過“規(guī)劃”“條例”等法律形式明確環(huán)巢湖濕地資源法律保護的理念，確立了相應保護制度，從而使環(huán)巢湖濕地的開發(fā)、利用、管理于法有據(jù)。如《環(huán)巢湖濕地公園群建設總體規(guī)劃》就提出了“生態(tài)文明制度建設、系統(tǒng)論、流域綜合治理、生態(tài)補償、生態(tài)網(wǎng)絡保護……低碳發(fā)展”的理念，“調(diào)整環(huán)巢湖濕地利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，退耕還濕、退塘還湖、建設特色濕地公園群等方式……保護和改善濕地生態(tài)系統(tǒng)”[2]。

（二）逐步健全環(huán)巢湖濕地管理機制

《安徽省濕地保護條例》第4條規(guī)定，“縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門負責濕地保護的組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督等管理工作”“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、水利、住房城鄉(xiāng)建設行政部門按照各自職責，做好濕地保護管理工作?！杯h(huán)巢湖濕地按行政區(qū)劃由省和市、縣各級林業(yè)部門組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督等管理工作，環(huán)保部門、水利部門、漁業(yè)部門在各自職責范圍內(nèi)做好相關(guān)管理工作。2011年后，安徽省成立了巢湖管理局，組織開展水環(huán)境治理和包括濕地的生態(tài)修復工作，并建立了由多個部門組成的濕地保護聯(lián)席會議制度。可見，環(huán)巢湖濕地建立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、林業(yè)部門專門統(tǒng)一管理與其他部門協(xié)同管理相結(jié)合的現(xiàn)代管理模式。

（三）不斷加強執(zhí)法力度，防治濕地資源破壞

環(huán)巢湖濕地管理機構(gòu)擁有調(diào)查、監(jiān)測、處罰等執(zhí)法權(quán)力，加強問責追責措施，倒逼法律制度的落實；企業(yè)必須貫徹環(huán)評、許可、“三同時”制度等；民眾退魚還濕，退塘還濕。政府還依法開展了環(huán)巢湖濕地修復和保護工程。2012年起，安徽省先后實施清淤、河道整治、堤防加固、水源保護、濕地修復等環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護修復工程，使水質(zhì)逐步改善，濕地得到逐步保護。

總之，通過完善規(guī)則，加強執(zhí)法監(jiān)管，處罰問責，政府、企業(yè)、民眾在環(huán)巢湖濕地資源開發(fā)利用保護中遵法守規(guī)，一定程度地控制了環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用中的資源破壞問題。

二、環(huán)巢湖濕地保護法治問題

縱覽環(huán)巢湖濕地開發(fā)、保護狀況和環(huán)巢湖濕地法律法規(guī)及其運行狀況，環(huán)巢湖濕地保護法治仍然存在以下主要問題。

（一）立法理念和技術(shù)滯后于生態(tài)文明建設的法治需要

未能形成先進立法理念指導下的制度體系。安徽省關(guān)于濕地保護法律法規(guī)的立法目的多表述為“為了保護濕地……促進濕地資源可持續(xù)利用”（《安徽省濕地保護總體規(guī)劃》）、“合理開發(fā)、利用濕地資源”（《安徽省濕地保護條例》）等。顯然，立法強調(diào)濕地作為資源的有用性，而沒有將濕地與其他環(huán)境要素作為影響人類生存和發(fā)展的整體條件，作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分和生態(tài)平衡維護者看待；未能把濕地利用開發(fā)和保護上升到生態(tài)文明建設的高度納入到“五位一體”的整體布局中去。盡管《環(huán)巢湖濕地公園群建設總體規(guī)劃》也寫入了“保護優(yōu)先”“綠色發(fā)展”，但其主要制度體系和法律責任也未充分貫徹“保護優(yōu)先”“綠色發(fā)展”理念。

濕地的地理保護范圍不清導致執(zhí)法分工不清。“濕地是一種兼有水、陸特征的生態(tài)系統(tǒng)，包括沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫、池塘、水稻田……等眾多的資源類型”[3]。因其“常年或者季節(jié)性積水”，被總稱為“濕地”，現(xiàn)行立法規(guī)定濕地一般由林業(yè)部門統(tǒng)管；但濕地類型多樣，具體來說，則因其具有湖泊、河流、灘頭、池塘、水稻田等存在形式，可能被當作單一的資源劃歸農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國土部門、漁業(yè)部門等管理。目前為止，沒有哪一部環(huán)巢湖濕地保護法律法規(guī)中規(guī)定了環(huán)巢湖濕地的具體地理范圍，這導致因缺乏濕地明確的地理范圍和類型范圍而不便于環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法。

環(huán)巢湖濕地立法對管理主體分工不夠明確合理。環(huán)巢湖濕地基本都臨近巢湖水體及湖岸、入湖河岸數(shù)公里范圍內(nèi)，與巢湖流域一級保護區(qū)重疊或比鄰。而立法規(guī)定，巢湖流域保護區(qū)的環(huán)境保護和資源開發(fā)由巢湖管理局負責，此時巢湖管理局與環(huán)巢湖濕地的林業(yè)部門等濕地管理機構(gòu)職責在環(huán)巢湖水域一級保護區(qū)及其濕地內(nèi)的監(jiān)管主體以及監(jiān)管權(quán)限和多部門之間的關(guān)系、合作機制等，就不便操作了。當跨巢湖流域一級保護區(qū)和二級保護區(qū)的濕地出現(xiàn)因環(huán)境污染而導致的濕地破壞問題，究竟是巢湖管理局管理還是市林業(yè)局管理或縣林業(yè)局管理呢？遺憾的是有時誰都不管。

現(xiàn)行環(huán)巢湖濕地保護規(guī)范多表現(xiàn)為政策性保護。濕地的政策性保護具有靈活、及時等優(yōu)點，但“不少政策之間內(nèi)容有交叉，缺乏有效的協(xié)調(diào)，體系稍顯混亂”[4]。同時因缺乏強制力而保護力度不強且有時具有不穩(wěn)定性，因而濕地政策容易被擱置或隨意變更。此外，濕地保護法律與其他法律之間協(xié)調(diào)不足，存在管轄、程序、價值取向等沖突。環(huán)巢湖濕地規(guī)劃等法律法規(guī)在不同區(qū)域、不同部門之間不能有體系地貫徹下去。

（二）濕地保護開發(fā)的法律制度未能得到很好執(zhí)行

2017年7月，中央環(huán)保督察組向安徽省反饋：“破壞濱湖濕地，合肥市濱湖新區(qū)違法審批，損毀防浪林臺濕地，將防浪林臺用作建筑垃圾消納場；防浪林臺內(nèi)濕地完全喪失了生態(tài)功能；違規(guī)侵占湖面，以實施濱湖濕地公園工程名義或建設防波堤名義，行開發(fā)之實”[5]。這些意見，鮮明地反映了決策主體環(huán)境資源法律意識單薄，不愿守法，施工企業(yè)不問合法與否，只要項目能盈利就競標設計施工，公眾未能有效參與管理并發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

濕地規(guī)劃沒有被賦予應有地位和執(zhí)行力。環(huán)巢湖現(xiàn)有濕地保護規(guī)劃較多——出臺部門多和數(shù)量多，這些規(guī)劃理應成為濕地保護的總體設計，具有長效性和穩(wěn)定的執(zhí)行性。但由于重開發(fā)輕保護的執(zhí)政理念和較為落后的法治觀念，這些規(guī)劃沒有得到很好執(zhí)行。

巢湖管理部門濕地保護作用未能有效發(fā)揮。濕地既是自然資源又是環(huán)境要素，把濕地作為資源保護時，其監(jiān)管主體通常是林業(yè)部門下設的“濕地公園管理辦公室”。當濕地被污染時，又往往采用環(huán)保部門統(tǒng)一管理與其他相關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助管理相結(jié)合的執(zhí)法模式。前者執(zhí)法主體單一、各地分散、條塊分割，難以形成濕地作為環(huán)境資源的整體性保護效果。后者易形成濕地管理爭利推責、責任邊界不清的狀況。環(huán)巢湖濕地管理中，巢湖管理局與各縣市環(huán)保部門、林業(yè)部門之間對環(huán)巢湖濕地資源、基礎設施、環(huán)境污染防治、岸線和水上項目開發(fā)職權(quán)邊界不清，讓本應在巢湖流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的管理模式在環(huán)巢湖濕地管理上出現(xiàn)分散化、條塊化狀況。前述“岸上草原”等濕地開發(fā)項目本應受巢湖管理局監(jiān)管審批，但實際上巢湖管理局在這一過程中被虛置了。

生態(tài)補償?shù)戎贫纫恢睕]有落實?！董h(huán)巢湖濕地公園群建設總體規(guī)劃》《巢湖流域水污染防治條例》中都規(guī)定了生態(tài)補償、排污交易等制度，但一直沒有落實。近期雖然在烔煬河流域試點生態(tài)補償，但其范圍、內(nèi)容、形式、樣本都比較小，既有謹慎試行的態(tài)度，又有應付中央環(huán)保督察組“回頭看”權(quán)宜之策意味。

（三）濕地開發(fā)保護環(huán)境存在司法缺位

環(huán)境司法不但能就環(huán)境問題定紛止爭，而且能促進環(huán)境執(zhí)法有效性提高。環(huán)巢湖濕地違規(guī)開發(fā)利用的監(jiān)管以及環(huán)境權(quán)益糾紛在司法保護上是缺位的。前述環(huán)巢湖濕地法律問題和濕地開發(fā)問題較為嚴重，但沒有一起關(guān)于濕地保護的環(huán)境公益訴訟案件或者行政公益訴訟案件。司法也缺乏能動性，即使出現(xiàn)其他案件中涉及濕地保護法律問題，司法機關(guān)也不“節(jié)外生枝”——提出司法建議或者司法回訪。政府部門、檢察機關(guān)并沒有就濕地這一公共資源被破壞而提起環(huán)境行政公益訴訟或代表國家與侵害人就濕地損害修復進行“磋商”，導致的結(jié)果是濕地保護監(jiān)管執(zhí)法中缺少了有力的司法審查。

（四）多元主體參與濕地保護的路徑不暢和參與能力有限

環(huán)保組織和部分民眾對濕地保護有著強烈的參與意愿，但由于自身的原因和外在的原因，民眾參與濕地開發(fā)、使用、管理的聽證、論證、調(diào)查、監(jiān)督等參與機制、路徑不夠順暢。民眾參與能力有限固然是參與不足的原因，而深層次原因還在于政府沒有健全公眾參與濕地環(huán)保的機制，未能加強濕地保護教育，也未能較好施行民眾參與濕地項目監(jiān)督的激勵和輔助等工作。

法律的有效性源于立法的科學性和對法律規(guī)則的遵行性。正是對濕地的認識、重視程度不夠，環(huán)巢湖濕地保護立法未能全面反映濕地生態(tài)規(guī)律的認知和能動性遵從，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，不能回應人民對良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和“良法”的期待。由于法律思維和法治能力不足，濕地管理法律制度未能很好執(zhí)行，監(jiān)督機制不夠健全，導致環(huán)巢湖濕地問題嚴重，如：巢湖水質(zhì)污染嚴重，污染治理形勢嚴峻；濕地面積減少；物種多樣性降低及濕地功能有所退化[6]。

三、環(huán)巢湖濕地保護的回應型法理念

塞爾茲尼克和諾內(nèi)特在其合著的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應型法》一書中指出，法律經(jīng)歷了從強調(diào)絕對權(quán)威的壓制型法到強調(diào)程序正義的自治型法，再到傾向?qū)嶓w正義的回應型法的發(fā)展范式轉(zhuǎn)變[7]，以適應社會需要并解決社會矛盾。比較而言，壓制型法強調(diào)法律對政治、政權(quán)的附屬，維護官方權(quán)威的正統(tǒng)性，但這種法律模式使得法律失去了其獨立的價值判斷……使得法律的公平性消失殆盡。而自治型法“注重程序，堅守規(guī)則，極大地約束了統(tǒng)治者的權(quán)威。然而，單一的堅持程序，考慮法律規(guī)則，而忽視法律之外的實體正義及多種影響社會進程的社會因素……可能沖擊社會的穩(wěn)定性，最終在少數(shù)人獲益的背景下法律權(quán)威逐步瓦解”[7]。回應型法是“在擴大法律相關(guān)因素范圍的前提下，強調(diào)對各種社會矛盾做出及時回應，不僅關(guān)注程序正義同時關(guān)注實體正義的法律范式”，“探求規(guī)則和政策的內(nèi)在價值是回應型法的獨特特征。關(guān)注法律目的，事實上為法律實現(xiàn)其維護實體正義的功能提供了立腳點。”[7]筆者認為，包括濕地資源保護法在內(nèi)的法律強調(diào)法律制度的嚴密性和嚴肅性是必須的，但傳統(tǒng)環(huán)境法治過分強調(diào)法律對環(huán)境行政執(zhí)法秩序的權(quán)威，忽視環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的治理能力和公眾參與,忽視環(huán)境法治保護根本上對公眾環(huán)境權(quán)益保護和生態(tài)安全保護目的有效性維護，其法律效果和環(huán)境保護效果均不盡如人意。實質(zhì)上，環(huán)境法治是一個綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，包括但不限于法律機制、社會機制共同探尋包括生態(tài)保護目的在內(nèi)的法律目的追求，回應型法通過“公眾參與、法律機構(gòu)能力提升等路徑”“回應社會需要”、追求法律目的、實體正義對環(huán)巢湖濕地開發(fā)保護法治理念體系建構(gòu)具有借鑒意義。

（一）回應濕地等環(huán)境資源作為人與自然生命共同體的生態(tài)定位

十九大報告指出，“人與自然是生命共同體”，要求人類在追求經(jīng)濟社會發(fā)展和進步時必須“尊重自然、順應自然、保護自然”，保持生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一?！拔覀円ㄔO的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。法律必須回應其保護對象的獨特屬性和功能。環(huán)巢湖濕地依法開發(fā)、使用必須保持濕地首先并始終具有涵養(yǎng)水源、維護生物多樣性功能、洪水控制、河川徑流水量調(diào)節(jié)、維持地下水補給和區(qū)域水平衡、過濾和凈化污染物、提高水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等功能。當今，環(huán)巢湖濕地保護是建設國家級巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的重要內(nèi)容，是長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護的屏障。因此，環(huán)巢湖濕地法治必須保持濕地規(guī)模，維護濕地功能，禁止擅自、違規(guī)開發(fā)、利用、減少濕地面積，保持濕地構(gòu)成的多樣性，保持生態(tài)維護功能的基礎性。

（二）回應民眾對濕地資源價值的多元需求以激發(fā)濕地管理中民眾自覺性

當前，中國特色社會主義進入新時代，人民在法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長。“回應型法所具有的強制力，并不是來自外部的力量，而是源自一種普遍合意的價值規(guī)范或者道德準則，也就是說回應型法之所以能夠在社會中得以施行……民眾的自覺尊重起到了決定性作用?！盵7]對于濕地資源，民眾期待清潔安全等生態(tài)秩序，期待參與環(huán)巢湖濕地環(huán)境管理的生態(tài)正義，期待美好巢湖、美好家鄉(xiāng)的感情，期待政府給予充分及時有效環(huán)境質(zhì)量保護，期待合理開發(fā)、利用濕地資源，使其具有旅游、休閑和教育等多種功能，期待補償因濕地開發(fā)而讓出經(jīng)濟發(fā)展機會的居民利益。因此，回應民眾對濕地資源價值的多元需求，環(huán)巢湖濕地保護必須設計“普遍合意的價值規(guī)范”并嚴格執(zhí)行，同時基于這些規(guī)則的“普遍合意的價值規(guī)范”而進一步喚起、激發(fā)民眾、企業(yè)、政府去自覺遵守。這些規(guī)則包括但不限于濕地規(guī)劃、環(huán)評、許可、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)補償、民眾參與機制等法律制度。

（三）回應環(huán)巢湖濕地管理領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

2013年10月，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出提高法治思維和法治能力現(xiàn)代化建設?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個國家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[8]?！皡f(xié)商化解沖突的方式、法律參與的擴大、實質(zhì)正義的追求、法律目的的重視，都體現(xiàn)了回應型法對于構(gòu)建一個合法且合理社會的理想……一個更能夠貫徹回應型法律精神的強大法律機構(gòu)成為必須。”[7]環(huán)巢湖濕地必須建立一個具有生態(tài)特色和區(qū)域特色的濕地環(huán)境資源領(lǐng)域管理機構(gòu)，健全并運行“包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設的各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排”，在追求濕地實質(zhì)正義、法律目的的前提下，與企業(yè)、民眾協(xié)商，運用國家制度依法履行濕地保護開發(fā)管理義務，從而使環(huán)巢湖濕地既具有生態(tài)維護功能又具有經(jīng)濟社會價值，成為人與自然生命共同體。需要強調(diào)的是環(huán)巢湖濕地管理機構(gòu)是巢湖管理局實施流域統(tǒng)一管理模式還是由環(huán)巢湖各區(qū)域林業(yè)主管部門分區(qū)域分部門分散式管理模式，其具體管理職權(quán)設置及其運行效果如何保證？對這些問題的不同解答和實踐運行直接關(guān)涉到回應型法下環(huán)巢湖濕地保護機構(gòu)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（四）司法能動回應環(huán)巢湖濕地保護的要求

“全面加強環(huán)境司法是推進生態(tài)文明建設、回應人民群眾環(huán)境資源司法新期待、維護人民群眾環(huán)境資源權(quán)益、促進和保障環(huán)境資源法律全面正確實施的必然要求?！盵9]司法在程序啟動、裁判內(nèi)容等方面因依賴原告的起訴和訴求內(nèi)容而具有被動性特點，即使包括濕地資源在內(nèi)的公眾共有物受到損害，如果適格原告不起訴或私益主體未提起濕地資源環(huán)境保護訴求時，司法機關(guān)不能主動啟動司法程序或在當事人訴求之外裁量環(huán)境損害賠償。當某一權(quán)益不能受到司法評價或司法責任追究時，這種利益或權(quán)益容易虛置，因而影響回應型法所關(guān)注的環(huán)境程序正義和環(huán)境實體正義。因此，各級法院堅持“嚴格執(zhí)法、維護權(quán)益、注重預防、修復為主、公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境司法理念”[10]，能動司法，為“生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展提供有力的司法保障”。

四、環(huán)巢湖濕地保護的回應型法律對策體系

十九大報告指出，“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度……堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國”。環(huán)巢湖濕地資源保護在克服以往法治弊端基礎上回應生態(tài)文明法律理念，以契合濕地生態(tài)價值與合理開發(fā)利用目的，健全流域濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體系、嚴格規(guī)則制度執(zhí)行體系、激勵保障體系和責任體系。

（一）明確濕地范圍和主體職責范圍，實行環(huán)巢湖流域濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體系

環(huán)巢湖濕地保護范圍應當包括地理范圍和法律范圍，地理范圍是空間范圍和生態(tài)紅線的前提，法律范圍是管理職權(quán)和職責的前提。根據(jù)濕地的一般性概念和環(huán)巢湖濕地的特殊性，環(huán)巢湖濕地法律概念可以表述為“巢湖流域兼有水、陸特征的生態(tài)系統(tǒng)，包括沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫、池塘、水稻田等眾多的資源類型”。環(huán)巢湖濕地規(guī)劃根據(jù)環(huán)巢湖濕地的法律概念在環(huán)巢湖地界上標注各濕地的邊界，這樣可以為劃定環(huán)巢湖濕地地理邊界和管理機構(gòu)行使職權(quán)范圍提供法律基礎。

環(huán)巢湖濕地99%為湖泊濕地，具有傍湖連陸片狀分布的特點，一般屬于《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定的“巢湖以及保護區(qū)內(nèi)即巢湖岸線外延一千米范圍內(nèi)陸域，入湖河道上溯至一萬米及沿岸兩側(cè)各二百米范圍內(nèi)陸域”，這一區(qū)域是巢湖管理局的轄區(qū)即巢湖一級保護區(qū)。但也有超出一級保護區(qū)范圍的“沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊、河流、灘涂、水庫、池塘、水稻田”。按照《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定，超出部分一級保護區(qū)的濕地就不屬于巢湖管理局管轄，而歸屬于林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國土部門等，于是被分割成不同區(qū)域下多部門分管濕地資源。這不僅背離了環(huán)境資源綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念要求，而且形成同是濕地卻由于不同區(qū)域或不同部門管理而處遇不同，或為趨利而爭奪管轄權(quán)或為不愿擔責而推諉，導致管理效益低下。根據(jù)回應型原則，濕地管理應當回應管理明確性和責任明確性要求，立法上應直接規(guī)定環(huán)巢湖濕地由巢湖管理局統(tǒng)一監(jiān)督管理。建議巢湖管理局下設專門的濕地保護管理處，組織實施巢湖濕地保護管理具體工作。同時，巢湖管理局處理好與各縣市環(huán)保部門、自然資源部門的關(guān)系，堅持濕地保護與其他環(huán)境要素的綜合保護相結(jié)合，加大環(huán)湖濕地保護和修復力度。

（二）貫徹“三優(yōu)先”原則，將環(huán)巢湖濕地開發(fā)嚴格置于規(guī)劃之中

《環(huán)境法》第五條確定的首條基本保護原則就是“環(huán)境優(yōu)先原則”，因此，要維護濕地的生態(tài)維護功能和價值，環(huán)巢湖濕地開發(fā)利用管理等法律行為必須堅持濕地生態(tài)優(yōu)先、規(guī)劃優(yōu)先、環(huán)評優(yōu)先原則。堅持生態(tài)優(yōu)先、分類開發(fā)、綠色發(fā)展，堅持其他產(chǎn)業(yè)與濕地生態(tài)功能可兼容式開發(fā)，優(yōu)化區(qū)域國土資源利用結(jié)構(gòu)，嚴格限制圍墾和開發(fā)天然濕地，嚴格限制圍填濕地工程建設，制定濕地土地用途變更管理規(guī)定。嚴格實施濱湖濕地開發(fā)環(huán)評制度，在涉及開發(fā)利用的重大問題方面必須嚴格依法論證、審批并監(jiān)督實施。嚴格實施《環(huán)巢湖濕地公園群建設總體規(guī)劃》，通過退耕還濕、退養(yǎng)還灘、濕地植被恢復、人工濕地減污等措施加強環(huán)湖濕地生態(tài)系統(tǒng)保護與修復[11]。要摒棄以往犧牲濕地生態(tài)價值的經(jīng)濟開發(fā)，依法清理違規(guī)圍占湖面旅游開發(fā)項目，從而避免環(huán)巢湖濕地數(shù)量減少，防治濕地生態(tài)功能退化。

（三）完善激勵機制，維護公眾濕地保護的權(quán)益和法律地位

濕地資源環(huán)境保護不僅需要強制性的法律機制，也需要合作激勵型法律機制，即不但需要強制行政管理相對人接受服從環(huán)境管理，而且需要政府通過一定的激勵措施、市場化措施賦予公眾參與環(huán)境保護的法律地位并在參與的一定法律關(guān)系中不僅履行義務，還享有權(quán)益，從而使后者主動參與環(huán)境保護，提高環(huán)境管理效率。建立健全濕地保護激勵機制是有效的辦法和路徑。所謂濕地保護激勵機制，筆者將其概括為政府或市場對參與濕地保護和修復的組織和個人給予的精神和物質(zhì)鼓勵的措施、程序、幅度等制度的總稱。激勵機制包括兩個方面，一是物質(zhì)激勵，二是精神激勵。物質(zhì)激勵是指補償公眾或相對人因參與濕地資源保護而付出的代價和失去的發(fā)展機會。精神激勵主要是指肯定和賦予公眾或相對人參與濕地資源保護的法律地位、榮譽和行使職責的資格等。兩者往往是相互關(guān)聯(lián)、相互促進的，共同提高公眾參與濕地保護的積極性，促進人與濕地資源環(huán)境和諧相處和與濕地有關(guān)的人與人之間和諧發(fā)展。

環(huán)巢湖濕地物質(zhì)激勵方面，“加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制”[12]。建立健全濕地權(quán)屬登記和權(quán)屬管理、濕地生態(tài)補償制度，實施濕地占補平衡，完善濕地生態(tài)補償并與流域生態(tài)補償、林業(yè)生態(tài)補償制度相協(xié)調(diào)。精神激勵可通過有效激勵環(huán)巢湖環(huán)保民間組織和公眾參與濕地保護和社會監(jiān)督，建立濕地民間責任人（或協(xié)會）認領(lǐng)制、濕地開發(fā)咨詢員制度、監(jiān)督員制度、濕地執(zhí)法調(diào)查員制度、濕地開發(fā)專家論證制度。此外，向公眾加大濕地保護的宣傳工作，增強民眾對濕地的了解、關(guān)注度，提高民眾濕地保護意識和能力，讓更多人參與濕地保護工作。

（四）完善責任追究機制，倒逼政府在濕地資源保護和民眾環(huán)境權(quán)益上履職作為

責任追究都是法律國家強制性的應有內(nèi)容和必要手段。環(huán)巢湖濕地保護必須堅持“以解決制約生態(tài)環(huán)境保護的體制機制問題為導向，以強化地方黨委、政府及其有關(guān)部門環(huán)保責任和企業(yè)環(huán)保守法責任為主線”[13]，理順生態(tài)環(huán)境保護基礎制度和管理流程，完善環(huán)巢湖濕地法律責任追究機制。其一，落實濕地保護黨政同責，領(lǐng)導干部環(huán)境資源質(zhì)量離任審計。其二，將法律責任追究機制貫穿于源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲之中，以考核、責任追究的結(jié)果導向評價濕地資源規(guī)劃、環(huán)評許可、監(jiān)測預警等各項工作落實情況。其三，發(fā)揮環(huán)境司法對包括濕地保護作用。濕地環(huán)境司法就是以裁判的國家權(quán)威性宣告濕地資源行為的合法與非法、有責和無責等肯定性和否定性評價以及有責的不可避免性，保護濕地資源環(huán)境不被破壞、不被過渡開發(fā)、違規(guī)開發(fā)，保護濕地規(guī)劃有限落實。環(huán)巢湖濕地司法保護應當借鑒當前日益興起的環(huán)境司法專門化的理念和機制，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》《關(guān)于全面加強長江流域生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展司法保障的意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革辦法》，促進濕地環(huán)境行政執(zhí)法的有效落實，保障濕地資源合理開發(fā)利用，監(jiān)督被損害濕地的有效修復。

五、結(jié)語

環(huán)巢湖濕地依法開發(fā)利用與保護是環(huán)巢湖生態(tài)文明法治建設的應有內(nèi)容和自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障。依據(jù)全面依法治國方略和回應型法理論，環(huán)巢湖濕地保護應在健全嚴格的濕地保護法律規(guī)則體系、激勵保障機制和責任機制基礎上，以契合濕地生態(tài)價值與合理開發(fā)利用為目的，加強濕地管理機構(gòu)的法治體系能力建設，嚴格執(zhí)行和公正能動適用濕地保護法律制度并接受強化法律監(jiān)督、公眾參與，滿足中國特色社會主義新時代人民日益增長的法治、公平、民主、正義、安全、環(huán)境等方面的需求。