馮銀東 高悅凡

（1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇南京，210046；2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院，江蘇南京，212413）

住房問(wèn)題是當(dāng)前社會(huì)最值得關(guān)注的民生問(wèn)題之一，為解決這一問(wèn)題，我國(guó)已著手建立起以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公租房為核心的社會(huì)住房保障體系。其中，廉租房配套于最低收入群體的住房保障，經(jīng)濟(jì)適用房與中等收入群體的住房保障掛鉤，而那些無(wú)法納入到上述保障標(biāo)準(zhǔn)范疇內(nèi)的“夾心層群體”的住房保障則由公租房調(diào)整[1]154。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)公租房建設(shè)仍處于起步階段，其退出機(jī)制并不完善，“騰退難”問(wèn)題一直是制約公租房保障功能持續(xù)發(fā)揮的主要障礙。因此，完善其退出機(jī)制的法律具有重要的社會(huì)意義。

一、公共租賃住房退出原因分析

近年來(lái)，我國(guó)商品房市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)走高，價(jià)格上升趨勢(shì)雖經(jīng)過(guò)國(guó)家調(diào)控有所減緩，但居高不下的房?jī)r(jià)依舊讓眾多中低收入群體躊躇不前。而實(shí)踐表明，僅憑住房市場(chǎng)調(diào)節(jié)或僅依賴(lài)政府住房政策的宏觀調(diào)控是無(wú)法解決14億中國(guó)人的住房問(wèn)題的[1]3。對(duì)中、低收入群體實(shí)現(xiàn)社會(huì)住房保障以確保公民住宅權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)前政府必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。公共租賃住房是當(dāng)前世界各國(guó)普遍采取的住宅保障形式，能夠直接干預(yù)住房市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公民住宅權(quán)，具有較強(qiáng)的住房保障功能。因而，大力建設(shè)保障性公共租賃住房成為政府回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、解決住房矛盾的有力舉措。

公租房建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家工程，需要政府投入大量物力、人力。在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段，我國(guó)公租房資源仍然有限，而社會(huì)對(duì)公租房資源的需求愈亦擴(kuò)張，這就容易導(dǎo)致供需之間出現(xiàn)失衡，從而誘發(fā)新一輪的社會(huì)住房矛盾。囿于資源分配的有限性，國(guó)家也無(wú)法通過(guò)不斷建設(shè)公租房這一方式滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公租房資源的需求。除此以外，當(dāng)相關(guān)群體享受到實(shí)物配租形式的公租房時(shí)，容易形成福利固化思想，滋生福利依賴(lài)文化，希冀長(zhǎng)期占有成為一種心理常態(tài)[2]。如此一來(lái)，不僅會(huì)導(dǎo)致公租房供給結(jié)構(gòu)失衡，而且易腐蝕個(gè)體自我進(jìn)取的動(dòng)力，形成社會(huì)“懶漢群體”。通過(guò)準(zhǔn)入機(jī)制的調(diào)節(jié)可以在一定程度上減少入住群體數(shù)量，對(duì)于上述矛盾的緩解亦能發(fā)揮一定效用。但公租房建設(shè)旨在緩解社會(huì)中現(xiàn)實(shí)緊迫的住房壓力，故而針對(duì)受益群體不應(yīng)作出過(guò)多限制。所以?xún)H憑準(zhǔn)入機(jī)制的“攔截”，既無(wú)法完全克服社會(huì)住房矛盾，亦有違公租房保障制度設(shè)立的初衷。因此，唯有完善公租房退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)住房需求之間的有序流動(dòng)，使得公租房資源得到高效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能發(fā)揮公租房保障功能的持續(xù)性。

具體來(lái)說(shuō)，公租房退出機(jī)制的健全能?chē)?yán)格限制公租房的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和空置行為，使經(jīng)濟(jì)水平提升不再符合租住資格的家庭能夠及時(shí)退出公租房，把住房資源讓給最需要得到保障的家庭。退出機(jī)制中的獎(jiǎng)懲制度能夠鼓勵(lì)和約束居民使用公租房的行為，使違規(guī)使用者得到懲罰，合理使用者得到的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)公租房的合理運(yùn)轉(zhuǎn)能起到促進(jìn)作用。總之，公租房退出機(jī)制的完善可以在不加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下發(fā)揮公租房保障功能的持續(xù)性，進(jìn)而緩和當(dāng)前社會(huì)日益激烈的住房矛盾。

二、我國(guó)公共租賃住房退出機(jī)制現(xiàn)狀

就公租房退出機(jī)制而言，全國(guó)不少地區(qū)紛紛進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行。其中，以北京、上海和重慶三地實(shí)施開(kāi)展最早。

（一）北京公共租賃住房退出機(jī)制

有關(guān)北京市公租房退出機(jī)制的規(guī)定散見(jiàn)于《北京市公租房管理辦法<試行>》、《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市公租房建設(shè)和管理的通知》、《北京市公租房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》以及《北京市公租房后期管理暫行辦法》等規(guī)章文件中。

上述規(guī)章文件指出：公租房的租賃期限不得超過(guò)5年，到期后可以續(xù)租，不過(guò)續(xù)租申請(qǐng)應(yīng)在租期屆滿(mǎn)前3個(gè)月內(nèi)提出，符合要求者，方能夠續(xù)租，否則便作退出處理。與此同時(shí)，針對(duì)租戶(hù)的違規(guī)行為亦有相依的懲處措施，如若出現(xiàn)轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租、私改租賃房用途或結(jié)構(gòu)、空置租賃房、3個(gè)月欠繳租金等違規(guī)違約行為的，產(chǎn)權(quán)方可依據(jù)具體情況決定是否解除合約，并強(qiáng)制收回公租房。

一旦出現(xiàn)租房解約情形，租戶(hù)可能會(huì)面臨無(wú)房可居的境地。對(duì)此，規(guī)章中設(shè)有“過(guò)渡期”這一人性化處置措施，針對(duì)那些被強(qiáng)制退租的或不符合續(xù)租要求的但又臨時(shí)無(wú)法退出者提供60天過(guò)渡期。不過(guò)，租戶(hù)在此期間應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格交付租金。針對(duì)租戶(hù)的欺詐行為，規(guī)章中也有相應(yīng)的懲罰措施，欺詐行為不僅會(huì)被記錄到個(gè)人誠(chéng)信檔案，而且該租戶(hù)在5年內(nèi)不得再申請(qǐng)公租房?；诠芾硇枰?，北京市政府還專(zhuān)門(mén)成立了全國(guó)首家專(zhuān)門(mén)管理公租房的機(jī)關(guān)——公共租賃住房發(fā)展中心，并同時(shí)在各區(qū)縣設(shè)立公租房發(fā)展中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公租房的計(jì)劃、籌資、建設(shè)收購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理等各環(huán)節(jié)運(yùn)作[3]。

（二）上海公共租賃住房退出機(jī)制

有關(guān)上海市公租房退出機(jī)制的規(guī)定詳見(jiàn)于《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》和《貫徹<本市發(fā)展公租房的實(shí)施意見(jiàn)>的若干規(guī)定》這兩部地方性規(guī)章之中。

在公租房退出方面，上海實(shí)行了“引入租戶(hù)工作單位”這一建設(shè)性方案，對(duì)于破解個(gè)人信用缺乏問(wèn)題頗有成效。對(duì)于租賃期滿(mǎn)后出現(xiàn)租戶(hù)抗拒退出情形時(shí)，《實(shí)施意見(jiàn)》中明確指出，可以借助司法力量逼迫其退出。此外，《實(shí)施意見(jiàn)》為保證退出工作的有效開(kāi)展，還輔之以獎(jiǎng)懲機(jī)制，凡配合退出者，在其將來(lái)購(gòu)置經(jīng)濟(jì)適用房或商品房時(shí)，會(huì)施以貸款優(yōu)待、稅費(fèi)減免等政策措施以資獎(jiǎng)賞。凡違反規(guī)定拖沓遲退者，主管部門(mén)會(huì)在收齊應(yīng)繳租金后再要求租戶(hù)支付相應(yīng)違約金以示懲罰，情節(jié)嚴(yán)重者，還會(huì)追究用人單位的連帶責(zé)任。

由上觀之，在退出管理中引入“租戶(hù)用人單位”這一方式可以有效利用了用人單位的強(qiáng)勢(shì)地位，借此對(duì)租戶(hù)行為產(chǎn)生某種程度的束縛，以保證公租房退出管理工作的順利開(kāi)展。值得一提的是，上海亦設(shè)立有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，不過(guò)該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)較為特殊，既不是行政單位，也不屬于事業(yè)單位，而是具備法人地位的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體①根據(jù)《本市發(fā)展公共租賃住房實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：由市、區(qū)（縣）政府組織和扶持一批從事公共租賃住房投資和經(jīng)營(yíng)管理的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”），負(fù)責(zé)公共租賃住房投資、建設(shè)籌措、供應(yīng)和租賃管理，并引導(dǎo)各類(lèi)投資主體積極參與。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)按公司法有關(guān)規(guī)定組建，具有法人資格，采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，以保本微利為營(yíng)運(yùn)目標(biāo)，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能。。

（三）重慶公共租賃住房退出機(jī)制

早在2010年，重慶市政府就計(jì)劃用兩年的時(shí)間讓300萬(wàn)農(nóng)民擁有城市戶(hù)口，并用10年時(shí)間將戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率由20%提升至60%，新增1000萬(wàn)城市戶(hù)口，并計(jì)劃在將來(lái)10年內(nèi)建成4000萬(wàn)平方米的公租房[4]。為配合公租房的運(yùn)營(yíng)、管理，重慶市政府相繼頒布《關(guān)于重慶市公租房管理暫行辦法》和《重慶市公租房管理實(shí)施細(xì)則》，在兩部規(guī)章的相互配合下，重慶的公租房管理逐步走入正軌。

針對(duì)重慶的公租房退出問(wèn)題，《實(shí)施細(xì)則》亦有涉及。在這一地方規(guī)章的調(diào)整下，重慶的公租房租期限定為5年，在租住期限內(nèi)，若出現(xiàn)租戶(hù)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、獲贈(zèng)等方式取得房屋的情形，亦或是其收入水平已無(wú)須繼續(xù)租住，此時(shí)應(yīng)積極退出公租房。就租期屆滿(mǎn)后出現(xiàn)的騰退障礙情形，出于人道主義考慮，亦會(huì)給予租戶(hù)一定過(guò)渡期。當(dāng)然，對(duì)于破壞公租房正常運(yùn)行管理的行為，也會(huì)進(jìn)行懲戒，如：對(duì)于拒不退出者，將依約處理并公告；對(duì)于投機(jī)轉(zhuǎn)租或長(zhǎng)期閑置者，則要求強(qiáng)制退出，處以罰款，必要時(shí)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制退出。除此以外，重慶還允許租戶(hù)待租期屆滿(mǎn)后購(gòu)買(mǎi)該住房，承租人在購(gòu)買(mǎi)時(shí)還會(huì)獲得由當(dāng)?shù)卣峁┑馁?gòu)房補(bǔ)貼。重慶的這一舉措與其他城市完全不同，改變了公租房“只租不售”的慣例。值得注意的是，在該房進(jìn)行二次轉(zhuǎn)售時(shí)，便會(huì)存在主體限制，此時(shí)只能由政府收購(gòu)。重慶的這一做法有益于政府資金的回籠，不過(guò)其弊病亦很明顯，容易導(dǎo)致公租房循環(huán)使用效率下降。

三、我國(guó)公共租賃住房退出機(jī)制面臨的困境

（一）立法層級(jí)低、缺乏統(tǒng)一立法

當(dāng)前，就國(guó)家層面立法而言，相關(guān)法律規(guī)范僅有住建部頒布的《公租房管理辦法》、《關(guān)于加快發(fā)展公租房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。不過(guò)這些均為部委規(guī)章，缺乏法律應(yīng)有的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。就地方立法而言，各個(gè)推行公租房建設(shè)的城市均制定有相應(yīng)的地方規(guī)章，但相互之間的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。比如，就租期而言，上海與重慶、北京三地便存在明顯差異，上海為6年，而重慶和北京皆為5年；就退出模式來(lái)說(shuō)，北京、上海一貫堅(jiān)守“只租不售”的傳統(tǒng)，而重慶與之不同，實(shí)行“租完可售”的政策。各地實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的不一，實(shí)是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)并沒(méi)有制定出效力覆蓋全國(guó)的統(tǒng)一立法，這就無(wú)法為各地制定法律提供規(guī)范性指導(dǎo)，各地方政府在退出機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)制定上便只能“自由發(fā)揮”。公租房建設(shè)是一項(xiàng)全民事業(yè)，只有針對(duì)公租房機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一立法，完善公租房退出機(jī)制，才能確保公租房退出順暢，進(jìn)而保證公共租賃住房保障功能的發(fā)揮。

（二）專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)缺位

當(dāng)前，全國(guó)各個(gè)發(fā)展公租房的城市雖然均設(shè)有負(fù)責(zé)管理的部門(mén)機(jī)構(gòu)，但各地公租房管理機(jī)構(gòu)之間并不統(tǒng)一，在形式、性質(zhì)以及運(yùn)作程序等方面都存在著差異。具體而言，全國(guó)各地公租房管理大致可分為兩類(lèi)形式：其一，單一管理。譬如北京設(shè)有公共租賃住房發(fā)展中心，上海是由具備法人地位的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體負(fù)責(zé)管理，廣州是由市住房保障辦負(fù)責(zé)管理②《廣州市公共租賃住房制度實(shí)施辦法（試行）》第六條規(guī)定：“市住房保障辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市住房保障辦）負(fù)責(zé)本市公共租賃住房的規(guī)劃、計(jì)劃、房源籌集、配租和監(jiān)督管理等工作?！?，吉林則是由縣級(jí)以上地方政府住房保障管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理③《吉林省公共租賃住房管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方政府住房保障管理部門(mén)為本行政區(qū)域內(nèi)公共租賃住房工作的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共租賃住房政策起草、規(guī)劃編制、計(jì)劃制定、組織實(shí)施、監(jiān)督管理等相關(guān)工作?！?，但上述機(jī)構(gòu)之間無(wú)論是在性質(zhì)還是在形式上都存在著明顯差異。其二，協(xié)同管理。此種管理方式較為常見(jiàn)，多是由住房保障部門(mén)會(huì)同其他各部門(mén)協(xié)同管理，典型城市如重慶，它是由市國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)共同管理全市的公租房④《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“市國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)是全市公共租賃住房的行政管理部門(mén)，牽頭協(xié)調(diào)規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、管理和政策研究工作，并對(duì)區(qū)縣(自治縣)公共租賃住房的管理工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查。市級(jí)有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工，各司其職，負(fù)責(zé)公共租賃住房的有關(guān)管理與監(jiān)督工作?！薄４朔N管理方式容易引發(fā)推諉扯皮現(xiàn)象，造成管理效率低下。由此可見(jiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有形成統(tǒng)一專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，這容易造成各地公租房管理效能不一，進(jìn)而影響到公租房的退出效率。

（三）監(jiān)管機(jī)制不健全

目前我國(guó)對(duì)于公租房退出的監(jiān)管并不到位，主要是由于各地對(duì)于公租房退出的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式不一所致。具體問(wèn)題包括：第一，監(jiān)管對(duì)象缺位，諸如重慶、吉林等地，其監(jiān)管對(duì)象主要是針對(duì)承租人，對(duì)于相關(guān)工作人員的行為并無(wú)限制[5]。第二，監(jiān)管效率低下。對(duì)于租戶(hù)主體資格的監(jiān)管，主要是對(duì)于租期內(nèi)租戶(hù)的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行審核，這既包括儲(chǔ)蓄、有價(jià)證券等無(wú)形資產(chǎn)的審核，也包括房產(chǎn)、汽車(chē)等有形資產(chǎn)的審核。目前而言，各地多是借助工作人員走訪的形式完成監(jiān)管任務(wù)，這不僅投入需要大量人力物力，而且對(duì)于通過(guò)隱名投資、隱名代理等暗箱操作，也無(wú)法得到清楚、明確的審查結(jié)果。加之清退工作的復(fù)雜性，使得監(jiān)管流于形式，導(dǎo)致“應(yīng)退未退”現(xiàn)象比較嚴(yán)重⑤根據(jù)調(diào)查顯示，在2018年期間，1.45萬(wàn)戶(hù)承租家庭收入、住房等條件發(fā)生變化未按規(guī)定及時(shí)退出，1.25萬(wàn)套公租房被違規(guī)銷(xiāo)售、轉(zhuǎn)租，或被挪用于辦公、經(jīng)營(yíng)等。參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)審計(jì)署.2019年第4號(hào)公告：2018年保障性安居工程資金投入和使用績(jī)效審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133003/content.html,2019-06-26/2019-11-18.。

（四）獎(jiǎng)懲機(jī)制低效

失信要懲戒，守信亦需激勵(lì)。獎(jiǎng)懲機(jī)制的適當(dāng)運(yùn)用能夠促使個(gè)人從事適法行為，自動(dòng)規(guī)避不法界域。在各地的規(guī)章條文中均有涉及獎(jiǎng)懲機(jī)制，但力度明顯不足。比如，不少城市對(duì)于逾期不退者，只要求補(bǔ)足租金即可；對(duì)于轉(zhuǎn)租、欺詐獲取等違法行為，也只是在補(bǔ)齊租金后處以低額罰款、記入誠(chéng)信檔案或褫奪一定期限的申請(qǐng)資格等處置措施，這對(duì)于不再具有住房需求的違法者來(lái)說(shuō)并無(wú)多大實(shí)際意義。經(jīng)研究表明，公租房居民整體上傾向于如果提供優(yōu)惠條件就愿意退出的選擇[6]。但不少地方只有懲罰機(jī)制，并無(wú)相應(yīng)的激勵(lì)措施，這就導(dǎo)致租戶(hù)主動(dòng)退出的熱情不高⑥根據(jù)國(guó)家審計(jì)局2013年保障性安居工程審計(jì)結(jié)果表明，吉林省主動(dòng)退出公租房的承租家庭數(shù)占總承租家庭數(shù)的比例為0.06%，主要原因在于缺乏有效的動(dòng)力與懲罰機(jī)制。參見(jiàn)：段春云.吉林省公共租賃住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制研究[D].吉林建筑大學(xué),2015.?？傮w而言，我國(guó)公租房退出呈現(xiàn)出“輕懲罰、少激勵(lì)”的特征。

四、公共租賃住房退出機(jī)制的域外考察

（一）新加坡組屋制度退出機(jī)制

新加坡自建國(guó)起便以“居者有其屋”為目標(biāo)，著力解決國(guó)民的住房保障問(wèn)題。為保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，新加坡政府相繼頒布《新加坡建屋與發(fā)展令》、《房屋發(fā)展署法》、《特別物產(chǎn)法》等律令，并專(zhuān)設(shè)建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)組屋的管理與建設(shè)。迄今為止，大部分新加坡公民入住組屋，其中絕大部分住戶(hù)享有房屋產(chǎn)權(quán)[7]85。

在退出機(jī)制上，新加坡租屋制度主要包括轉(zhuǎn)售和轉(zhuǎn)讓兩種方式[8]。一方面，新加坡組屋可借助出售的方式進(jìn)入市場(chǎng)，不過(guò)，這需要承租人實(shí)際居住5年以上為交換條件，在組屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，還必須得由政府抽取一定比例的稅。一旦出現(xiàn)租戶(hù)不足5年便出售組屋的情形時(shí)，政府便會(huì)依據(jù)當(dāng)初制定的原價(jià)收回，并無(wú)額外費(fèi)用支出。另一方面，新加坡組屋亦能夠由住戶(hù)購(gòu)買(mǎi)，依據(jù)新加坡法律規(guī)定，每戶(hù)享有兩次購(gòu)買(mǎi)權(quán)。不過(guò)每戶(hù)只能同時(shí)擁有一套組屋，因工作調(diào)動(dòng)、子女學(xué)業(yè)等原因需重置新組屋時(shí)，舊組屋就必須騰退，以防發(fā)生對(duì)組屋進(jìn)行投資的亂象。此外，屋主若因破產(chǎn)或失業(yè)陷入困境，仍可暫居，無(wú)須擔(dān)心會(huì)被趕走，此時(shí)組屋也不能被查封。

（二）美國(guó)公共住房制度退出機(jī)制

美國(guó)的公租房政策肇始于1937年，截止目前，美國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《聯(lián)邦住宅法》、《住房和社區(qū)發(fā)展法》、《國(guó)民住宅法》等多部相關(guān)法律文件。此外，美國(guó)還成立有住房與城市發(fā)展部，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)美國(guó)政府的住房保障管理。

公租房在美國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。在第一階段，美國(guó)政府借助補(bǔ)貼的方式與開(kāi)發(fā)商一道處理住房矛盾；在第二階段，美國(guó)政府轉(zhuǎn)變保障方式，通過(guò)直接對(duì)住房困難群體提供租金補(bǔ)貼的方式填補(bǔ)低收入所帶來(lái)的資金空白[9]。依據(jù)美國(guó)住房保障相關(guān)法律規(guī)定，受援群體的家庭經(jīng)濟(jì)收入必須低于地區(qū)平均收入的五成以下，這是申請(qǐng)住房補(bǔ)貼的資格要件。與此相應(yīng)，美國(guó)還建立有資格審查機(jī)制，即當(dāng)?shù)氐淖》抗芾聿块T(mén)每隔5年就應(yīng)對(duì)受助群體的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行調(diào)查，以確定其是否還擁有申請(qǐng)補(bǔ)貼的主體資格。在美國(guó)的住房保障體系中，公租房的租期是無(wú)限的，只有當(dāng)承租人的經(jīng)濟(jì)水平超過(guò)政府規(guī)定的低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，當(dāng)?shù)卣艜?huì)取消補(bǔ)貼并敦促其退出[10]。

（三）英國(guó)公共住房退出機(jī)制

英國(guó)至今已經(jīng)形成體系較為完善的住房保障體系。自上個(gè)世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，英國(guó)相繼頒布了《住房法案》及其修改版等一系列事關(guān)住房保障的法律文件。

自二戰(zhàn)后，英國(guó)的公共住房政策幾經(jīng)變化，政府先是采取集中建設(shè)出租公租房的政策，以此增加住房供應(yīng)，而后又采取房租補(bǔ)貼政策[11]。經(jīng)此調(diào)整，英國(guó)政府在短時(shí)間內(nèi)向中低收入群體供給了眾多公租房。至20世紀(jì)80年代，繼續(xù)沿用先前的住房政策已使政府財(cái)政不堪重負(fù)，撒切爾夫人政府適時(shí)提出“國(guó)家向后撤”的改革思想，認(rèn)為政府既無(wú)完全能力也并不十分必要去負(fù)擔(dān)過(guò)度的社會(huì)福利職能[12]。英國(guó)政府為此不得不調(diào)整住房政策，施行優(yōu)惠出售的政策以緩解財(cái)政壓力。具體來(lái)說(shuō)，政府出售以往租給承租人的公共住房，承租人擁有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，同時(shí)享有一定程度的價(jià)款優(yōu)惠。伴隨著住房新政策的實(shí)施，在相當(dāng)程度上緩解了英國(guó)政府的財(cái)政支出壓力，維護(hù)費(fèi)用的支出也大幅度縮減。對(duì)于遺留的數(shù)量龐大的公共住房，政府適時(shí)轉(zhuǎn)變角色，將管理者的職責(zé)移交給——住房協(xié)會(huì)——這一具備相當(dāng)資產(chǎn)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，由住房協(xié)會(huì)擔(dān)負(fù)起公共住房的日常管理、運(yùn)作、維護(hù)職能。針對(duì)公共住房的退出，英國(guó)政府把控得十分嚴(yán)格。一旦察覺(jué)出有虛假申報(bào)、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓等不合法的行為時(shí)，政府便會(huì)親自出面中止住房合同的履行并強(qiáng)制違規(guī)者退出。英國(guó)政府也十分注重懲處機(jī)制的運(yùn)用，其會(huì)依據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)違規(guī)者課以罰款或監(jiān)禁等懲處手段，甚至情節(jié)嚴(yán)重的違規(guī)者還將失去再度申請(qǐng)租住的資格。此外，英國(guó)政府還善于利用社會(huì)監(jiān)督，專(zhuān)設(shè)檢舉熱線，鼓勵(lì)市民揭發(fā)違規(guī)操作行為[13]。

五、我國(guó)公共租賃住房退出機(jī)制的完善

自2010年以來(lái)，我國(guó)公租房建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，已取得一定成就，但其退出機(jī)制仍然存在缺陷。在各地的實(shí)際運(yùn)行中都或多或少地出現(xiàn)問(wèn)題，影響了公租房的循環(huán)利用效率。在借鑒域外先進(jìn)住房保障立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公租房退出機(jī)制進(jìn)行拾缺補(bǔ)漏。

（一）完善住房保障立法

一項(xiàng)制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)立基于完善的法律之上，無(wú)論是新加坡，還是美英兩國(guó)，均十分重視住房法律體系的建設(shè)，并且能夠依據(jù)社會(huì)情勢(shì)不同，作出相應(yīng)地修訂和改善，以此來(lái)保證法律的實(shí)效性。

目前，在國(guó)家層面，我國(guó)僅有《公租房管理辦法》和《關(guān)于加快發(fā)展公租房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等部門(mén)規(guī)章，這些法律文件立法層級(jí)過(guò)低，在指導(dǎo)效力上明顯存在不足。在地方層面，各推行城市均出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法律，這些以“細(xì)則”、“辦法”冠名的地方法規(guī)或規(guī)章，彼此之間各有標(biāo)準(zhǔn)，甚至不少還出現(xiàn)部門(mén)規(guī)章中沒(méi)有涉及的內(nèi)容，造成運(yùn)行上隨意性，使公租房機(jī)制難以得到有效調(diào)節(jié)，不利于制度功能的有效發(fā)揮。住房保障是一項(xiàng)全民事業(yè)，不僅應(yīng)從政策上將其提升至國(guó)家層面，相關(guān)立法也應(yīng)立即跟進(jìn)。這就要求必須出臺(tái)統(tǒng)一的《住房保障法》，以基本法的形式調(diào)整住房保障問(wèn)題，形成統(tǒng)一的公租房準(zhǔn)入、監(jiān)管及退出機(jī)制，各地在基本法的指導(dǎo)下制定出符合本地社會(huì)情勢(shì)的地方性立法。如此，從上至下形成統(tǒng)一完備的住房保障立法體系，方能有效推進(jìn)公租房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“居有其所”的社會(huì)目標(biāo)。

（二）完善公租房退出的配套機(jī)制

1.建立統(tǒng)一的公租房專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)

在實(shí)踐運(yùn)行中，我國(guó)各地在推行公租房機(jī)制的同時(shí)，亦成立有相應(yīng)管理組織負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。但是各地的管理機(jī)構(gòu)相互之間的性質(zhì)不一，既有事業(yè)單位，也有公司法人，如此雖能夠解決地方上公租房一時(shí)的管理，但卻忽視了公租房建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的國(guó)家工程，其建設(shè)、管理牽涉到諸多部門(mén)，若不設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的組織對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理，勢(shì)必會(huì)影響到公租房事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。多部門(mén)的協(xié)同行動(dòng)必然會(huì)造成效率低下，而只有統(tǒng)一管理職責(zé)，才能避免出現(xiàn)扯皮推諉的局面，從而促進(jìn)其退出機(jī)制得到有效運(yùn)行。從性質(zhì)上看，公租房應(yīng)隸屬住房保障部門(mén)管轄，可以由住房保障部門(mén)或其派出機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)管理公租房事宜。

2.加強(qiáng)公租房退出機(jī)制的監(jiān)管

公租房退出機(jī)制的良好運(yùn)行還需要輔之以有效的監(jiān)督機(jī)制以作屏障。因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)制存在缺陷，使得退出機(jī)制在具體實(shí)施中出現(xiàn)不少問(wèn)題，比如，不滿(mǎn)足租住資格者在獲取居住權(quán)益后長(zhǎng)期占據(jù)拒不退出。為了杜絕這類(lèi)現(xiàn)象，就必須相應(yīng)地健全監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然，這種監(jiān)管應(yīng)是多層的，不僅要對(duì)公租房管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)對(duì)公租房申請(qǐng)人員進(jìn)行監(jiān)管。就管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，首先，應(yīng)避免陷入自我監(jiān)督的局面；其次，一旦出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊行為，就可以由各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)政府、社會(huì)組織、第三方的公租房申請(qǐng)人進(jìn)行監(jiān)督。針對(duì)公租房申請(qǐng)人的監(jiān)督，應(yīng)主要由統(tǒng)一的各級(jí)租房管理組織負(fù)責(zé)。一旦發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人存在違法行為，就應(yīng)立即予以懲處，情節(jié)一般者，承擔(dān)民事責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者，承擔(dān)刑事責(zé)任，依靠刑罰的威懾力達(dá)到使其能夠約束自身行為的目的。此外，還應(yīng)有效發(fā)揮群眾力量，鼓勵(lì)他人積極檢舉揭發(fā)違法行為，這種依靠群眾的社會(huì)監(jiān)督方式，成本很低，應(yīng)予以推廣。

3.完善公租房退出的獎(jiǎng)懲機(jī)制

我國(guó)公租房退出機(jī)制的有效運(yùn)作也與獎(jiǎng)懲機(jī)制的推行密切相關(guān)。一方面，懲罰機(jī)制能夠震懾違法行為；另一方面，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能夠鞭策租戶(hù)自愿退出。獎(jiǎng)與懲相得益彰，實(shí)現(xiàn)兩者的契合才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。

我國(guó)目前的住房保障法律中雖然有提及懲罰措施，但所規(guī)定的措施彰顯的懲罰性色彩較淡，這就使得主體的違法成本低于違法收益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)懲罰措施的震懾目的，違禁行為禁而不止亦屬情理之中。那么，唯有加大懲處力度，提高違法成本，才能有效制止不法行為的出現(xiàn)。就一般違法而言，可以對(duì)其進(jìn)行高額金錢(qián)處罰或長(zhǎng)期取消其申請(qǐng)資格；對(duì)于重大不法行為，則有必要施之以刑事責(zé)任。矛盾是對(duì)立統(tǒng)一的，單憑懲罰制度是無(wú)法根絕公租房退出痼疾的，一味進(jìn)行高額懲罰反倒會(huì)適得其反，還應(yīng)輔以適當(dāng)?shù)募?lì)措施，一則為鼓勵(lì)租戶(hù)相互監(jiān)督，二則為租戶(hù)自愿退出公租房解決后顧之憂(yōu)。這些合理獎(jiǎng)勵(lì)措施應(yīng)包括：購(gòu)房減稅、降低首付比例、發(fā)放低息貸款等。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與懲罰機(jī)制的結(jié)合運(yùn)用，不僅有助于公租房的退出效率，實(shí)現(xiàn)其循環(huán)利用的目的，亦能夠減輕退出群體的購(gòu)房壓力。