王鵬程，萬春梅

（安徽審計職業(yè)學院，安徽 合肥 230601；安徽警官職業(yè)學院，安徽 合肥 230031）

一、信訪淵源、涉法信訪定性及當前信訪態(tài)勢

中國古代王朝執(zhí)政者重視下情上達， 通過各種方式收納民意。 《周禮》記載：“建路鼓于大寢之門外而掌其政，以待達窮者遽令，聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子，即“路鼓”制度。漢朝將該種向最高統(tǒng)治者陳訴案情，稱之為“詣闕上書”，“唐代鑄銅為匭，宋代設(shè)諫院，元代規(guī)定‘政令得失，許諸人上書陳言’，明代允許‘臣民言事者，實封達御前’，清代允許上書言事，民國仿西方設(shè)請愿制度。 ”[1]這一制度對暴露司法不公、緩和當?shù)厣鐣芫哂幸欢ù龠M作用，與此同時，也出現(xiàn)了虛假陳述、惡意告訴等弊端。 后世隨著法治健全和進步，這種直訴制度已失去其價值。改革開放后，為維護社會各階層的利益，《信訪條例》于1996 年1 月1 日正式實施。 條例規(guī)定：公民、法人和其他組織有權(quán)采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求。信訪機構(gòu)相應(yīng)在黨委、人大、政府、政協(xié)、司法部門設(shè)立，但何為信訪學界并無一致的定義。狹義信訪“僅指社會成員或社會組織通過信訪形式向社會管理組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動”。 涉法信訪是“涉及有關(guān)法律關(guān)系調(diào)整、法律責任承擔的信訪。 ”[2]涉訴信訪是“與某一具體訴訟案件相聯(lián)系，針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果， 要求人民法院啟動司法程序、 實施一定訴訟行為的人民群眾的來信或來訪。 ”[3]中央政法委在《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第二條明確： 涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件，“意味著中央可能認為‘涉法信訪’‘涉訴信訪’‘涉法涉訴’三個詞是一個意思，并無區(qū)分的必要，從側(cè)面印證了三者實屬同一概念。 ”[4]

當前，“中國特色社會主義進入了新時代， 我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾， 人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵5]社會主要矛盾的變化必然體現(xiàn)在涉法涉訴信訪案件上，“近年來， 信訪形勢持續(xù)平穩(wěn)向好，呈現(xiàn)出信訪總量穩(wěn)中有降、信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)、信訪工作公信力不斷提升的良好態(tài)勢?！盵6]在肯定信訪工作取得較大成績的同時， 應(yīng)客觀看待信訪工作不足：一是信訪受理門檻需要降低；二是信訪糾錯效率需要提高；三是案件瑕疵補正不及時；四是信訪不信法現(xiàn)象仍然存在； 五是信訪救助過程較長；六是違法鬧訪纏訪尚未根本滅絕； 七是信訪信息化建設(shè)相對滯后；八是公眾參與需要擴大和創(chuàng)新。 從公眾參與角度審視涉法信訪必須客觀審視中國歷史和現(xiàn)實，長期封建思想使部分群眾不恰當?shù)氖褂眯旁L方式反映訴求，而中國特色社會主義法治建設(shè)尚未達到盡善盡美程度， 涉法信訪工作面臨新挑戰(zhàn)。應(yīng)對挑戰(zhàn)要發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導作用和密切聯(lián)系群眾制度優(yōu)勢， 政法機關(guān)努力提升司法公信力，也離不開公眾的參與。

二、新時代公眾參與涉法信訪的意義

新時代涉法信訪需要公眾積極參與。 涉法信訪影響面廣、原因復(fù)雜、解決難度大，在黨和政府的正確領(lǐng)導下，各級政法機關(guān)采取有效舉措，涉法信訪取得了巨大成績。 在肯定涉法信訪取得巨大進步的同時，要適應(yīng)新時代社會發(fā)展變化，擴大公眾參與，把信訪處理結(jié)果和信訪人訴求交付公眾評判， 讓公眾參與之聲取代糾纏鬧訪雜音， 促使明智成為化解信訪難題的溶解劑。

（一）公眾參與涉法信訪是黨的群眾路線體現(xiàn)

黨群關(guān)系具有政治性， 來信來訪寄托著信訪人期盼。 東西南北中，黨的領(lǐng)導是核心。 以最廣大人民根本利益為最高標準，密切聯(lián)系群眾，善做群眾工作是中國共產(chǎn)黨從革命到執(zhí)政的重要法寶， 也是正確處理人民內(nèi)部矛盾的經(jīng)驗總結(jié)。 “歷史和現(xiàn)實都告訴我們，密切聯(lián)系群眾，是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志，也是黨發(fā)展壯大的重要原因；能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗。 ”[7]新時代人民群眾對美好生活的需要與日俱增，基層群眾處于鄉(xiāng)村或社區(qū)，受制于環(huán)境和認識層次，他們對司法公正期望高，對法律規(guī)定知曉低。 一方面隨經(jīng)濟社會發(fā)展讓他們對公平、正義、權(quán)利的要求苛刻，另一方面他們法治素養(yǎng)沒有同步跟進， 對案件受理條件、起訴程序、執(zhí)行規(guī)定等實體和程序內(nèi)容知之甚少。 案件程序不規(guī)范或?qū)嶓w輕微瑕疵，工作人員舉止不文明都成為臆測不公源頭。 追根溯源，解決問題的關(guān)鍵在于擴大公眾參與，不斷增“信”釋“疑”。 公眾參與涉法信訪是黨密切聯(lián)系群眾和中國特色社會主義法治精神的體現(xiàn)，是聯(lián)系信訪當事人與政法機關(guān)的橋梁和紐帶。 “做好新形勢下信訪工作,關(guān)鍵是把黨的群眾路線貫穿信訪工作全過程,進一步把信訪工作做到群眾心坎上,依法維護好群眾合法權(quán)益。 ”[8]因此，要從黨的群眾路線視角處理涉法信訪問題，積極吸納公眾參與，依靠群眾群策群力，從源頭上進行化解。

（二）公眾參與涉法信訪是新時代政法工作需要

涉法信訪具有復(fù)雜性，群眾利益無小事。涉法信訪體現(xiàn)黨的政策與法律， 必須正確群眾維權(quán)與社會維穩(wěn)、維護合理訴求與制止違法鬧訪的關(guān)系。信訪案件大多是法律問題與經(jīng)濟因素、 歷史原因與現(xiàn)實利益、法理與情理、合法訴求與不當主張等交錯繁雜。涉法信訪工作處于基層群眾矛盾第一線， 牽一發(fā)而動全身。 公眾參與是化解涉法信訪問題的一支重要力量，“全國政法機關(guān)要自覺把黨的群眾路線作為政法工作生命線,堅持一切為了人民,緊緊依靠人民,切實提高做好群眾工作的能力, 確保政法工作深深扎根于人民群眾中。 ”[9]涉法信訪工作主動適應(yīng)新時代社會主要矛盾變化，擴大公眾參與，把群眾關(guān)切的問題通過群眾自己的智慧妥善化解， 符合政法工作的宗旨和規(guī)律。 新形勢下，中央政法委發(fā)布《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》三個文件，建立導入、糾錯和退出機制。 利用涉法信訪問題起于基層， 公眾關(guān)心的特點，提高公眾參與的范圍和深度，創(chuàng)造機會和條件把信訪處理結(jié)果和信訪人訴求公之于眾，讓公眾評議，以公開消除誤解，讓參與聲音取代鬧訪雜音，使涉法信訪問題在公眾參與的智慧中妥善化解。

（三）公眾參與涉法信訪是司法為民的內(nèi)在要求

擴大公眾參與筑牢凝聚民意基礎(chǔ)。 中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)需要相當長時間才能根除，“從嚴格法治角度來講， 信訪這種將權(quán)利救濟建立在首長的批示和清官的出現(xiàn)前提上的制度， 是一種仰人治抑法治的做法， 這與目前國家法治現(xiàn)代化的發(fā)展方向背道而馳。 ”[10]當前，法律服務(wù)市場供給不平衡不充分的矛盾、城鄉(xiāng)和東西部經(jīng)濟發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)群眾法律觀念差異明顯。 而司法活動具有高度專業(yè)性、 程序性、 復(fù)雜性， 其從偵查起訴到判決執(zhí)行必須嚴格依法，部分群眾基于經(jīng)濟情感等因素，采取執(zhí)拗信訪做法有其社會經(jīng)濟因素。 依法及時就地解決群眾合理訴求， 注重源頭預(yù)防， 擴大和落實公眾參與涉法信訪，是貫徹司法為民宗旨的內(nèi)在要求。涉法信訪導入司法程序就地解決將是根本之道， 與時俱進擴大和細化公眾參與，廣納民意民智，重點在于讓公眾信服和理解。讓公眾參與每一件涉法信訪案件的全過程，明白涉法信訪每一個環(huán)節(jié)和最終處理結(jié)果， 讓公眾成為涉法信訪案件過程的參與者、 結(jié)果的知曉者和成效的評議者。

三、當前公眾參與涉法信訪存在的問題

（一）公眾參與的重要性需要再提高

涉法信訪必須在思想上高度認識公眾參與的重要性， 堅持群眾滿意為最高標準， 誠心誠意依靠群眾，切實推動涉法信訪工作再上新臺階。公眾參與涉法信訪思想上還存在不足。 一是與黨和國家的政策要求還有距離。“不忘初心，方得始終”中國共產(chǎn)黨依靠群眾取得革命的勝利和新時代建設(shè)的偉大成就。信訪工作是直接與基層人民群眾接觸， 涉法信訪工作千頭萬緒，信訪群眾要求千差萬別，讓信訪群眾滿意不是輕松事，跟不上黨和國家涉法信訪政策，就無法勝任復(fù)雜的涉法信訪工作。當前，在公眾參與涉法信訪認識上，有高高在上的思想存在，把信訪人想象成無理鬧訪，委屈情緒時有流露，信訪受理門檻高。二是少部分人員不善于發(fā)動群眾。放手發(fā)動群眾，從群眾中來到群眾中去，是黨的群眾工作經(jīng)驗。涉法信訪復(fù)雜敏感，群眾關(guān)注度高，讓公眾參與與社會治理法治化并不矛盾。 孟建柱指出:“堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來， 運用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會矛盾，是‘楓橋經(jīng)驗’所蘊含的創(chuàng)新精神的必然要求”。少部分人把群眾路線和法治方式分割開來，不利于涉法信訪問題的綜合解決。三是部分人員認為信訪就是“中轉(zhuǎn)站”，認為做到“有信必復(fù)，有訪必答”就行，以為信訪是受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)等中間性角色， 對公眾參與涉法信訪重要性認識不足。缺少彎腰聽民聲，撲身辦實事的擔當意識和公眾參與意識。

（二）參與的范圍需要再拓寬

信訪涉及面廣，參與信訪的范圍要隨之拓寬。隨信息網(wǎng)絡(luò)普及，公眾對醫(yī)療社保、食品安全、環(huán)境污染、入學就業(yè)、戶籍改革、交通治理等問題格外關(guān)注，對濫用職權(quán)、貪贓枉法、徇私舞弊深惡痛絕。 公眾參與意識迅速提高，“信訪不信法” 背后的因素固然很多， 但公眾參與不足是一個重要方面。 公眾參與不足，很難從根源上消弭對信訪的猜疑，信訪制度化解矛盾于基層的初衷就不能很好的實現(xiàn)。“堅持一切為了群眾，著力解決好群眾最關(guān)切的公共安全、權(quán)益保障、公平正義等問題，切實增強城鄉(xiāng)群眾的獲得感、幸福感、安全感。 ”[11]群眾利益無小事，公眾參與要從群眾最關(guān)心的問題入手，擴大公眾參與，提升公眾參與的獲得感。因缺乏公眾參與和監(jiān)督，小問題釀成大事件后，解決起來更困難。 參與度低，不利于公眾知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使，更不利于涉法信訪問題的最終圓滿解決。 公眾不僅要參與涉法信訪案件的辦理過程，其辦理結(jié)果也需要公眾評價，不釋放公眾參與潛能，就不能激發(fā)涉法信訪制度的活力。

（三）公眾的積極性需要再激發(fā)

涉法信訪矛盾交織錯綜復(fù)雜， 需要涉法信訪工作人員提升工作水平，發(fā)揮公眾參與力量。群眾對身邊信訪最接近，有探求信訪原委的動力，擴大公眾參與是化解涉法信訪問題的一把鑰匙。 參與是監(jiān)督的前提，新時代維護社會安定團結(jié)，維護群眾獲得感，涉法信訪工作再上新臺階離不開公眾積極主動參與。當前，涉法信訪存在部分當事人對法律規(guī)定不熟悉，無支持自己證據(jù)材料，卻固執(zhí)不服處理意見的現(xiàn)象。 除去信訪人自身的因素外，公眾參與度不高，以及信訪接待人員舉止語言等， 都有可能造成問題層層螺旋上升。解決信訪人的疑慮迫切需要信得過、說得清、聽得進的“明白人”——公眾積極參與。當前涉法信訪公眾參與的熱情還不夠高，“事不關(guān)己高高掛起”、“多一事不如少一事”、“信訪就是鬧事” 觀念的破除需要公眾參與才能更徹底的消除。

四、完善涉法信訪公眾參與的政策和舉措

（一）夯實公眾參與涉法信訪的思想基礎(chǔ)

首先要夯實涉法信訪的思想基礎(chǔ)。 各信訪受理機關(guān)要增強公眾參與意識, 自覺主動采取有效措施鼓勵公眾參與涉法信訪工作。 信訪及時解決老問題的過程，也是消除社會矛盾，密切黨群干群關(guān)系的新機遇。 通過涉法信訪，查找群眾訴求的法理依據(jù)，了解群眾內(nèi)心真正想法， 是一次從源頭化解矛盾的機會。 要從思想深入樹立公眾參與是幫助和推動涉法信訪工作更好發(fā)展的理念， 把公眾參與涉法信訪看作踐行黨的群眾路線， 發(fā)揮群眾主觀能動性的重要機遇。 把信訪干部工作重心下移和吸納公眾參與上移相結(jié)合，切實解決信訪突出問題。 真心聽民聲，履責辦實事。要消除涉法信訪等群眾上門的認識，消除把信訪人臆測為鬧訪的思想，降低信訪受理門檻。其次要善于調(diào)動公眾參與的積極性。 從群眾中來到群眾中去，既是黨的群眾工作經(jīng)驗，也是涉法信訪取得成效的基礎(chǔ)。 涉法信訪復(fù)雜敏感，群眾關(guān)注度高，一個單位單兵作戰(zhàn)是很難取得這場戰(zhàn)役的根本勝利。調(diào)動公眾參與的積極性， 把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，通過公眾參與的智慧和經(jīng)驗，把基層百姓的矛盾化解在基層。及時梳理群眾關(guān)切熱點焦點難點，不斷完善政策措施，改進工作，及時解決群眾的信訪訴求，把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，才能讓國家的改革紅利不斷轉(zhuǎn)化為民生利好。 三是改變信訪就是“中轉(zhuǎn)站的觀念和做法。 主動沉下去，到信訪矛盾突出的地方接待群眾， 到信訪工作比較薄弱的地方現(xiàn)場辦公。

（二）拓寬公眾參與涉法信訪的范圍

消弭“信訪不信法”猜疑，解決群眾關(guān)切的安全、權(quán)益、公平等問題，增強群眾獲得感，需要拓寬公眾參與涉法信訪的范圍。保障公眾知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要公眾參與涉法信訪的全過程，除涉密案件外， 從案件受理到信訪結(jié)案， 從受理材料到辦事人員，能讓公眾知曉的，盡量讓公眾參與，將涉法信訪過程和結(jié)果交付公眾評價，是釋放公眾參與潛能，激發(fā)涉法信訪制度的活力的需要， 也是提升信訪公信力，落實問題就地化解的需要。 從這個角度出發(fā)，要跳出案件看信訪， 不能孤立的看待某個涉法信訪案件在程序和實體上是否合法， 更要從促進某一類矛盾的角度出發(fā)，考慮相關(guān)公眾是否知情，該類問題是否從源頭上得到化解和群眾理解。 擴大公眾參與范圍，將涉及醫(yī)療社保、食品安全、環(huán)境污染、入學就業(yè)、戶籍改革、交通治理等信訪案件，與相關(guān)行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、志愿組織結(jié)合起來，吸納公眾中無利害關(guān)系專業(yè)人員參與該類信訪案件， 并定期或不定期主動公開參與過程和結(jié)果。 在公開過程由公眾參與人直接回答旁聽人員的問題， 邀請媒體全程參與報道，從群眾最關(guān)心的問題入手，提升群眾獲得感。擴大公眾參與和主動接受社會監(jiān)督是同步的， 通過擴大公眾參與， 可以增加社會公眾對涉法信訪的了解理解，使參與人成為散布在群眾的信訪普法員，達到自我化解矛盾， 讓群眾參與的理性聲音取代固執(zhí)的猜疑之聲。

（三）創(chuàng)新公眾參與涉法信訪方式

創(chuàng)新公眾參與方式，凝聚民智，開創(chuàng)涉法信訪公眾參與新局面。要善于把各界人士凝聚起來，一是在黨的代表、人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法監(jiān)督員等參與涉法信訪的基礎(chǔ)上，吸納專車司機、外賣小哥、電商雇員、平臺主播等新業(yè)態(tài)人員參與，提升參與范圍寬度。新業(yè)態(tài)人員來源于基層，生活在基層具有普遍聯(lián)系群眾的特點， 他們的參與從一個方面彌補了代表委員職務(wù)活動繁忙，發(fā)揮基層群眾貫通上下，影響周邊的效用。 二是除吸納社會專職律師作為第三方參與涉法信訪外，可以考慮吸納高校法學教師、心里咨詢師、陪審員、監(jiān)督員、調(diào)解員、媒體記者等人員參與。 因為，涉法信訪案件非單純法律案件，不可忽視其背后非法律因素。上述人員對法律規(guī)定較為熟悉，接觸群眾多有“共同語言”，利用其在法律教育、普法宣講、心理安撫、聯(lián)系家庭社區(qū)的優(yōu)勢，發(fā)揮法律因素與非法律因素綜合效應(yīng)。三是除了自然人之外，吸納學校、社區(qū)委、共青團、婦聯(lián)及行業(yè)協(xié)會等組織參與。密切人民調(diào)解組織、仲裁組織、司法鑒定組織、法律援助機關(guān)、律師協(xié)會等專業(yè)性機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機制；以及新聞媒體、社區(qū)、工會、商會、婦聯(lián)、共青團、教育行政部門的配合，形成合力。 吸納相關(guān)組織參與，發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用并在相關(guān)組織內(nèi)部傳播， 從而以點帶面擴大增信釋疑的基礎(chǔ)。 四是重視特殊人員的示范效應(yīng)。在許可條件下，邀請曾經(jīng)信訪當事人參與相關(guān)信訪活動并進行評議，通過其親身體驗現(xiàn)身說法，體現(xiàn)涉法信訪公眾參與包容度和開放性和自信力。 讓志愿律師、高校法學教師、人民調(diào)解員、人民陪審員、人民監(jiān)督員等群眾信得過的“明白人”參與涉法信訪，通過他們把法理和道理說得更清、讓信訪人心里更服。 同時上述人員的參與對信訪接待人員態(tài)度、立案、執(zhí)行等問題進行監(jiān)督，有利于從加強信訪機關(guān)自身建設(shè)。 五是通過成立咨詢專家?guī)?、?zhàn)略合作單位、志愿律師團隊、自媒體網(wǎng)絡(luò)平臺等，廣泛凝聚各界智慧和力量，廣泛傳播涉法信訪典型案例和先進人物， 把黨和政府的方針政策及時撒播到千家萬戶和機關(guān)單位， 為新時代經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展譜寫新的篇章。