鄧彬

摘要：農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，其優(yōu)化與否，既是有效破解“三農(nóng)”問(wèn)題的前提，也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。文章針對(duì)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一——湖南省瀏陽(yáng)市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了分析，尋找出一條如何喚醒“沉睡資產(chǎn)”，使農(nóng)村土地資源“活”起來(lái)的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革;瀏陽(yáng)路徑

瀏陽(yáng)市是湖南省重點(diǎn)建設(shè)的五座縣市級(jí)大城市之一，已連續(xù)多年進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。2014年就首次入選中國(guó)全面小康十大示范縣市，成功躋身福布斯中國(guó)大陸最佳縣級(jí)城市榜第28位，是中部地區(qū)唯一上榜縣市。但隨著社會(huì)的發(fā)展，瀏陽(yáng)在農(nóng)村土地使用中也和其他諸多縣市一樣出現(xiàn)了一些問(wèn)題——“空心村”、“一戶多宅”、“建新不拆舊”等，宅基地退出不暢，基層管理利用粗放，大量土地閑置浪費(fèi)等問(wèn)題依然突出。土地是農(nóng)民的“命根”，但同時(shí)也是“沉睡的資產(chǎn)”，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，如何喚醒這些“沉睡的資產(chǎn)”，使農(nóng)村土地資源“活”起來(lái)？瀏陽(yáng)市通過(guò)宅基地制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，探索出了一條“三破一統(tǒng)”的“瀏陽(yáng)路徑”。

一、農(nóng)村宅基地制度改革“破冰之旅”

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)路徑有哪些？以農(nóng)村宅基地制度改革為突破口是可選之策，瀏陽(yáng)市農(nóng)村宅基地制度改革的先行先試為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2015 年3月，瀏陽(yáng)市作為國(guó)務(wù)院確定的 33 個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，開(kāi)啟了農(nóng)村宅基地制度改革的“破冰之旅”。

大瑤鎮(zhèn)南山村是瀏陽(yáng)農(nóng)村“宅改”的典范之一。來(lái)到位于瀏陽(yáng)南部的南山村，村口紅色粗體的“先行先試”彰顯其“宅改”自信。大瑤鎮(zhèn)通過(guò)以點(diǎn)帶面，逐一擊破，牢牢緊握四大重錘，催生出一個(gè)個(gè)生動(dòng)的改革案例。

（一）破冰重錘一：跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)突破本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)界限，允許在瀏陽(yáng)市內(nèi)流轉(zhuǎn)，條件是只要符合“本市農(nóng)村戶口、一戶一宅、原有的宅基地已退出復(fù)耕”。瀏陽(yáng)農(nóng)民劉亞光，或許會(huì)被載入湖南土地改革史，是最早受益新政的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之一。劉亞光原來(lái)住在原楊花鄉(xiāng)老桂村，因?yàn)槔霞艺靥幱诘刭|(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，而且非常貧困落后。他通過(guò)易地搬遷在大瑤鎮(zhèn)南山村芙蓉小區(qū)新建了一棟2層小洋樓，日子過(guò)得非常愜意。

宅基地制度改革后，瀏陽(yáng)市將宅基地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到除4個(gè)街道、2個(gè)園區(qū)規(guī)劃外的全市范圍，農(nóng)民有了更多的居住選擇權(quán)。截至目前，全市共跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)376戶。

（二）破冰重錘二：有償使用

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，“外來(lái)戶”享受本地的公共資源，“本地戶”會(huì)同意嗎？這些人的權(quán)益如何維護(hù)？基于這些問(wèn)題，瀏陽(yáng)積極探索有償使用制度。

有償使用的對(duì)象之一跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的“外地戶”?？绱彐?zhèn)流轉(zhuǎn)的“外地戶”，在一次性繳納擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)后，還需每年繳納有償使用費(fèi)，才能獲得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。有償使用費(fèi)“村收村支”，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“本地戶”享受到了更加優(yōu)越的村莊環(huán)境和更加完善的配套服務(wù)。劉亞光通過(guò)有償使用，在大瑤鎮(zhèn)南山村芙蓉小區(qū)新建的2層小洋樓辦理了《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》。

有償使用的對(duì)象之二是超面積使用宅基地的農(nóng)戶。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)區(qū)域的全面調(diào)研和深入研究，瀏陽(yáng)市出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地管理辦法》，對(duì)宅基地法定面積標(biāo)準(zhǔn)予以明確，未超過(guò)法定面積的，無(wú)償使用;超過(guò)法定面積的，超過(guò)部分實(shí)行有償使用。

有償使用的目的并不是收費(fèi)，將有償使用與自愿退出相結(jié)合，對(duì)不愿意繳納有償使用費(fèi)的，主動(dòng)拆除多占部分的建筑物，既解決農(nóng)民住房保障問(wèn)題，又促進(jìn)節(jié)約集約用地。

（三）破冰重錘三：有償退出

湖南省瀏陽(yáng)市按照改革要求，探索建立了自愿有償退出機(jī)制。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)找補(bǔ)差價(jià)或有償收儲(chǔ)等形式，由本集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回群眾自愿退出的宅基地。

瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南山村新河小區(qū)集中居住了28戶農(nóng)民，其中26戶來(lái)自外村鎮(zhèn)。在南山村新河小區(qū)集中居民區(qū)，一棟棟造型別致的別墅錯(cuò)落有致，一條條烏黑發(fā)亮的柏油路縱橫交錯(cuò)。小區(qū)曾經(jīng)所在地有7棟散落的宅基地農(nóng)房，為了騰出土地建設(shè)這個(gè)集中居民點(diǎn)，其中3戶是有償退出，4戶無(wú)償退出。村民張賢告是3戶有償退出者之一，也是大瑤鎮(zhèn)首批選擇有償退出的“吃螃蟹者”之一。他選擇以置換找補(bǔ)差價(jià)的方式有償退出，意思就是先有償退出宅基地用來(lái)新建集中居民點(diǎn)，再就地重新選擇一塊土地回遷。按照農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，他一共拿到24.6萬(wàn)元房屋補(bǔ)償款。這個(gè)價(jià)格是通過(guò)評(píng)估中介對(duì)房屋估值，再與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商后確定并公示后確定的。

（四）破冰重錘四：退出復(fù)墾

2018年，瀏陽(yáng)將“一戶多宅”清理整治納入深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革“五大行動(dòng)”，在全市全面實(shí)施“一戶多宅”拆除工作，盤(pán)活利用閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地。大瑤鎮(zhèn)迅速響應(yīng)，積極行動(dòng)，拆除“多宅”384宗、面積6萬(wàn)平方米，在全市率先實(shí)現(xiàn)拆除任務(wù)“清零”。截至目前，全市共拆除“一戶多宅”8720宗、面積132.7萬(wàn)平方米。

房屋拆除退出后，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，大力推進(jìn)復(fù)墾工作?，F(xiàn)大瑤鎮(zhèn)已完成復(fù)墾資源調(diào)查和測(cè)量工作，預(yù)計(jì)可復(fù)墾耕地240多畝，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡做出了積極貢獻(xiàn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革“破頸之旅”

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化的快速推進(jìn)，瀏陽(yáng)各項(xiàng)建設(shè)用地的供給面臨巨大壓力。如何突破用地瓶頸，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展？農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革給出了新答案。

（一）入市后土地性質(zhì)未變，集體土地“火起來(lái)”

瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩艷麗的建筑成為小鎮(zhèn)上的一道風(fēng)景線。過(guò)去，這里是一所閑置多年的小學(xué)，破舊的校舍不僅影響小鎮(zhèn)形象，還造成土地資源浪費(fèi)。

2016年9月，瀏陽(yáng)市開(kāi)始了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，制定了民主表決、入市申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、部門(mén)審核、方案審批、公開(kāi)交易、結(jié)果公示的一套完整的入市程序，建立了“城鄉(xiāng)地價(jià)一體化”基準(zhǔn)地價(jià)體系，開(kāi)發(fā)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地網(wǎng)上掛牌出讓系統(tǒng)，探索了協(xié)議出讓、掛牌出讓等多種市場(chǎng)交易方式。2017年1月，這宗3.18畝地塊通過(guò)瀏陽(yáng)市國(guó)土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開(kāi)掛牌出讓。劉潤(rùn)香以90萬(wàn)元最高報(bào)價(jià)競(jìng)得湖南省首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊，土地出讓年限40年。區(qū)別于國(guó)有建設(shè)用地出讓，出讓年限到期后，該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。

集體土地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)同價(jià)”，使用起來(lái)更加方便，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展有了更快捷多元的用地選擇，有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。截至2018年4月，瀏陽(yáng)完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市18宗，面積649.27畝。

（二）復(fù)墾后異地置換使用，存量用地“活起來(lái)”

部分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，隨著產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，該部分存量建設(shè)用地?zé)o法發(fā)揮作用，在當(dāng)前用地指標(biāo)愈加趨緊的形勢(shì)下，形成了極大浪費(fèi)。瀏陽(yáng)市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村湘和化工廠因經(jīng)營(yíng)不善而倒閉，隨著該鎮(zhèn)環(huán)保科技示范園的建立，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚攏，該廠83畝建設(shè)用地一直閑置。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革后，瀏陽(yáng)市積極探索調(diào)整入市途徑，將閑置、荒廢的建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠后，其建設(shè)用地指標(biāo)可置換到其他產(chǎn)業(yè)集中區(qū)使用。結(jié)合該政策，鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)政府因地制宜組織對(duì)該廠區(qū)用地進(jìn)行復(fù)綠，其建設(shè)用地指標(biāo)置換到該鎮(zhèn)北星社區(qū)使用，進(jìn)一步優(yōu)化了功能分區(qū)，保障了項(xiàng)目建設(shè)用地需求。

（三）增值后收益公平分享，集體經(jīng)濟(jì)“壯起來(lái)”

2018年1月，高坪鎮(zhèn)人民政府作為入市主體，將高坪鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的一塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)網(wǎng)上掛牌出讓，成交總價(jià)款1333.9萬(wàn)元，其中10%作為收益調(diào)節(jié)金繳納財(cái)政，其余1200萬(wàn)元全部由集體分享。

長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓收益“取之于鄉(xiāng)，用之于城”，直接用在農(nóng)村建設(shè)的比重較低。土地增值收益這塊“蛋糕”上，如何切出更大部分用于鄉(xiāng)村振興？

瀏陽(yáng)市探索建立了兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，采取累進(jìn)遞增方式收取收益調(diào)節(jié)金，其余收益由農(nóng)村集體和個(gè)人進(jìn)行合理分配。目前全市18宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊成交總價(jià)款7233萬(wàn)元，農(nóng)村集體和農(nóng)民獲收益6836萬(wàn)元。

三、農(nóng)村土地征收制度改革“破壁之旅”

宅基地能跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地還能入市創(chuàng)收，土地的價(jià)值進(jìn)一步凸顯，農(nóng)村土地征收制度這堵“硬墻”不再堅(jiān)不可破，改革成為必然。

（一）縮小征地范圍

2016年9月實(shí)施土地征收制度改革后，瀏陽(yáng)制定了《土地征收試點(diǎn)目錄》，嚴(yán)格界定公共利益項(xiàng)目用地類型，不在目錄范圍內(nèi)的用地一律不準(zhǔn)征收，達(dá)到了縮小征地范圍、縮減征地規(guī)模的要求。2017年，全市按照試點(diǎn)要求實(shí)施征地27宗，面積502.31公頃。

（二）規(guī)范征地程序

蒙華鐵路瀏陽(yáng)段創(chuàng)下了征地拆遷的“瀏陽(yáng)速度”，僅花了1個(gè)月時(shí)間，完成征地4836.4畝、拆遷房屋624棟，沒(méi)有群體性、越級(jí)上訪和負(fù)面輿情等情況發(fā)生，征拆工作的快速推進(jìn)離不開(kāi)群眾的理解與支持。

瀏陽(yáng)嚴(yán)格規(guī)范征地程序：創(chuàng)新實(shí)施“三榜公示”制度，強(qiáng)化征前聽(tīng)證行為，前置社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推行民主協(xié)商機(jī)制，維護(hù)了被征地群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，有效推動(dòng)了征拆工作順利開(kāi)展。

（三）健全多元保障

瀏陽(yáng)市選定關(guān)口街道長(zhǎng)興安置區(qū)作為探索多元保障機(jī)制的試點(diǎn)，提供多途徑安置選擇。對(duì)選擇安置房源的安置戶，提供高層和多層兩種安置方式，做到留房、留門(mén)面、留物業(yè);對(duì)選擇自行購(gòu)買(mǎi)商品房的安置戶，出臺(tái)安置房源指標(biāo)回購(gòu)辦法，為其提供人均20.8萬(wàn)元的安置房源指標(biāo)回購(gòu)現(xiàn)金。同時(shí)，建立被征地農(nóng)民困難補(bǔ)助基金，將被征地群眾全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，完善了多元安置保障機(jī)制。

四、農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)“統(tǒng)籌之旅”

瀏陽(yáng)堅(jiān)持系統(tǒng)性思維和“一盤(pán)棋”思想，注重“三個(gè)統(tǒng)籌”，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)和政策紅利，增添改革的含金量。

（一）三項(xiàng)改革試點(diǎn)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

瀏陽(yáng)永安鎮(zhèn)有大小家具企業(yè)400多家，但多為家庭作坊式生產(chǎn)，“小、散、亂”，急需打造一個(gè)家具制造產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而，這么大的一個(gè)項(xiàng)目，怎樣快速落地，怎樣解決指標(biāo)，怎么分配收益？成為擺在面前的難題。

在此形勢(shì)下，瀏陽(yáng)把握三項(xiàng)試點(diǎn)間的內(nèi)在聯(lián)系，順勢(shì)而為。圍繞項(xiàng)目怎么落地，瀏陽(yáng)嚴(yán)格界定征地范圍，合理劃分入市與征收界線。明確以入市方式保障項(xiàng)目落地。

圍繞用地指標(biāo)怎么來(lái)，按照建設(shè)權(quán)證管理辦法將沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出的宅基地、廢棄的工礦用地等。復(fù)懇復(fù)綠后折算為建設(shè)用地指標(biāo)，異地調(diào)整解決該項(xiàng)目用地指標(biāo)352畝。實(shí)現(xiàn)了宅改與入市的有機(jī)結(jié)合。

圍繞土地收益怎么分？堅(jiān)持土地增值收益集體所有，全員共享，該項(xiàng)目中沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益980多萬(wàn)元。

（二）與其他改革試點(diǎn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民抵押貸款帶來(lái)了新希望，何明水作為第一批試水的村民，十萬(wàn)貸款額立馬翻番成了二十萬(wàn)。而就在三年前，同樣的樓房，貸款能批下的金額，卻只有十萬(wàn)。

瀏陽(yáng)市自1998年在全國(guó)率先試點(diǎn)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，農(nóng)房抵押貸款更多的是一種“信譽(yù)貸款”，財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法得到真正體現(xiàn)，農(nóng)村宅基地成為了“沉睡的資產(chǎn)”。

農(nóng)村土地制度改革后，有償使用為歷史形成的超面積宅基地確權(quán)發(fā)證，流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大暢通了抵押權(quán)處置渠道，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記讓房地一體更具財(cái)產(chǎn)價(jià)值，一紙不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)真正成為了貸款的“硬通貨”。目前全市共發(fā)放農(nóng)房抵押貸款37.1億元，惠及農(nóng)戶1.86萬(wàn)戶，為農(nóng)民群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了活水源泉。

（三）與重點(diǎn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

結(jié)合全域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)宅基地有償使用、自愿有償退出、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍等舉措，精心打造一批規(guī)劃科學(xué)、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)樣板。目前，全市成功創(chuàng)建古港鎮(zhèn)梅田湖村等21個(gè)美麗鄉(xiāng)村、永安鎮(zhèn)華山屋場(chǎng)等45個(gè)幸福屋場(chǎng)。

結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作，充分利用農(nóng)村土地制度改革政策，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，激發(fā)貧困村的發(fā)展動(dòng)力，帶動(dòng)廣大群眾脫貧致富。永安鎮(zhèn)美栗谷入市項(xiàng)目，16戶建檔立卡貧困戶以土地入股，并通過(guò)贈(zèng)送5000元/戶的股份和優(yōu)先安排工作崗位的方式，使其既是股東又是員工，帶動(dòng)了貧困戶脫貧增收。改革試點(diǎn)以來(lái)，全市實(shí)現(xiàn)脫貧6246戶、2.1萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由3.2%下降至1.8%。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，瀏陽(yáng)市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)雖已取得了階段性成效，也有許多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，但也面臨著一些困難。比如農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)辦理農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證積極性不高、“一戶多宅”清理拆除難度大、收益分配有待完善、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有待提質(zhì)擴(kuò)面、宅基地“三權(quán)分置”探索有待深入、農(nóng)民集中居住意愿不強(qiáng)等問(wèn)題，仍然需要進(jìn)一步研究。

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（作者單位：湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）