昝軍　劉毅

摘? 要：近年來我國突發(fā)災(zāi)害事件頻發(fā)，對經(jīng)濟民生造成重大傷害。應(yīng)急管理正逐步受到政府部門和社會各界的高度重視，隨著應(yīng)急管理部的組建，對應(yīng)急管理機構(gòu)和資源進行了整合優(yōu)化，標志著我國邁入現(xiàn)代應(yīng)急治理新的階段。在此背景下，該文對國內(nèi)外應(yīng)急管理機構(gòu)的發(fā)展背景、應(yīng)急體制和運行情況等進行了梳理和總結(jié)，并分析新形勢下我國應(yīng)急體系建設(shè)的發(fā)展趨勢。研究內(nèi)容可為我國應(yīng)急研究人員和應(yīng)急機構(gòu)管理者提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理? 應(yīng)急機構(gòu)? 災(zāi)害

中圖分類號：F253 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）12（a）-0186-02

全球變暖、快速城市化等問題日益凸顯，導致突發(fā)災(zāi)害事件頻發(fā)，各類災(zāi)害嚴重損害了人民生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟的發(fā)展。應(yīng)急管理機構(gòu)與機制的建設(shè)在歷經(jīng)多年探索后，在政府與社會各界的多方努力下，應(yīng)急體系日益完善，應(yīng)急管理工作成效顯著[1]。但在應(yīng)急處置方面，仍然存在應(yīng)急管理職能過于分散、法制機制不完善等問題。隨著我國應(yīng)急管理部的組建，應(yīng)急管理機構(gòu)和資源重新整合，標志著我國邁入現(xiàn)代應(yīng)急治理新的階段[2]。在應(yīng)急管理新形勢下，更有必要對國內(nèi)外應(yīng)急管理機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢進行研究總結(jié)，從發(fā)達國家在應(yīng)急管理機構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急管理機制設(shè)計、理念等方面的優(yōu)勢中得到啟示，分析新形勢下我國應(yīng)急體系建設(shè)的發(fā)展趨勢，供我國應(yīng)急研究人員和應(yīng)急機構(gòu)管理者參考。

1? 國外應(yīng)急管理機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 美國

經(jīng)過長期發(fā)展，美國的應(yīng)急體系由聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)5個級別的機構(gòu)組成的一整套應(yīng)急管理機構(gòu)體系。聯(lián)邦政府中由總統(tǒng)作為總指揮負責協(xié)調(diào)工作，可通告全國宣布國家處于緊急狀態(tài)[3]。聯(lián)邦層面上，應(yīng)急管理事務(wù)由聯(lián)邦應(yīng)急管理局連同國土安全部負責。在地方上，各州、市、縣均有緊急響應(yīng)中心，承擔管理范圍內(nèi)突發(fā)安全事件的響應(yīng)和處置工作。社區(qū)層面上，應(yīng)急管理由志愿者為主的非盈利機構(gòu)負責。除此之外，美國大量的民間團體也積極參與應(yīng)急響應(yīng)與救援，政府系統(tǒng)與民間機構(gòu)可以協(xié)調(diào)合作。由此看出，美國已逐漸形成完善、成熟的應(yīng)急管理機構(gòu)和機制，應(yīng)急管理呈現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化的特點。

1.2 加拿大

在加拿大，應(yīng)急管理體系分自上而下有3個層次，包括聯(lián)邦、省和市郡[4]。在聯(lián)邦一級，專門設(shè)置了公共安全部負責聯(lián)邦應(yīng)急管理[5]。其下屬的政府應(yīng)對中心處于國家應(yīng)急管理體系的核心位置，負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理。各省區(qū)市均有相應(yīng)的危機應(yīng)對機構(gòu)，負責各轄區(qū)內(nèi)的安全事故應(yīng)和提供支持[6]。加拿大應(yīng)急管理的一個重要的特征是法制健全，各級政府都有詳細的應(yīng)急管理法律法規(guī)，在制定預案、建設(shè)應(yīng)急團隊、籌備應(yīng)急資源等各個環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。在完整的標準下運行，加拿大的應(yīng)急應(yīng)急救援聯(lián)動機制有序、效率高。

1.3 日本

在日本，應(yīng)急管理機構(gòu)在從中央到地方逐級設(shè)置、內(nèi)閣首相作為第一負責人，內(nèi)閣官房負責整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，并通過內(nèi)閣會議等主要決策機構(gòu)研究并制定突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)則，由警察廳、消防廳等各省廳各部門提供支持配合[7]。內(nèi)閣首相擁有處置安全突發(fā)事件的最高決定權(quán)，內(nèi)閣官房在重大安全事件相應(yīng)中承擔溝通協(xié)調(diào)的任務(wù)，負責了解準確的受災(zāi)情況并將消息傳達到相應(yīng)的下級部門，帶領(lǐng)各地方政府制定相應(yīng)的救災(zāi)機制，再通過中央防災(zāi)會議等決策機構(gòu)確認應(yīng)對對策，最終由各省廳、各部門來配合上級指揮部門進行具體救援任務(wù)的實施和執(zhí)行[8]。一旦發(fā)生重點安全事故，根據(jù)事故規(guī)模大小，將由總理府、省級和地方機關(guān)協(xié)作，由相關(guān)領(lǐng)域和各界人士構(gòu)成融合了多個層次和多個領(lǐng)域的合作體系，形成一個全面、立體、綜合的突發(fā)性事件響應(yīng)的機構(gòu)體系和管理架構(gòu)。

2? 我國應(yīng)急管理機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

我國一直以來施行“專事專辦”的應(yīng)急管理機制，即針對不同類型的突發(fā)事件由相對應(yīng)的職能機構(gòu)或部門負責。具體來說，火災(zāi)事故由消防部門負責救援、自然突發(fā)災(zāi)害如洪水、泥石流等由民政部門負責施救、公共衛(wèi)生事如突發(fā)疫情和傳染病等由衛(wèi)生部門采取措施救援。雖然我國通過設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議、政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)等各種方式，努力解決跨部門協(xié)調(diào)障礙，但是，應(yīng)急管理相關(guān)職責分散在數(shù)十個不同的政府職能部門，相互之間的溝通協(xié)調(diào)成本非常高，“碎片化”問題非常突出。

根據(jù)十三屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》、中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，改為組建應(yīng)急管理部，承擔原國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理、公安部的消防管理、民政部的救災(zāi)、國土資源的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的相應(yīng)職責，公安消防部隊和武警森林部隊轉(zhuǎn)制后也由應(yīng)急管理部負責主管[9]。應(yīng)急管理部的成立將對應(yīng)急管理宏觀決策方面的工作全面統(tǒng)籌，對推動形成統(tǒng)籌指揮、上下協(xié)作、專常兼用、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理機制體制有重要意義。

3? 對我國應(yīng)急管理機構(gòu)發(fā)展趨勢的思考

美國、日本、加拿大的應(yīng)急機制為我國建設(shè)先進的安全應(yīng)急管理機構(gòu)提供了有益的啟發(fā)，從系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)體系架構(gòu)的角度出發(fā)，進行具有前瞻性的頂層設(shè)計，結(jié)合我國當前安全應(yīng)急實際情況，加強應(yīng)急預案之間的銜接。雖然我國與西方國家在應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置，以及資源、人員管理配置等多方面情況不盡相同，但仍然可以參考其應(yīng)急指揮體系框架、資源和人員管理配置機制、標準的信息化管理，合理分析在組建了新的應(yīng)急管理部的形勢下，我國應(yīng)急關(guān)鍵機構(gòu)的發(fā)展趨勢[10]。

（1）統(tǒng)籌應(yīng)急管理機制體制改革和創(chuàng)新的頂層設(shè)計。

應(yīng)急管理部的職責不僅局限在本部門，而且需要承擔統(tǒng)籌規(guī)劃和推動應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的全面工作。應(yīng)急管理部需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的頂層設(shè)計工作，從應(yīng)急管理的基本理念到制度工具，從總體目標、規(guī)劃組織到實施、響應(yīng)、處置上，從中央政府層面體制機制設(shè)計到指導地方進行制度設(shè)計，從各級政府到各類社會組織之間的聯(lián)動，從國內(nèi)應(yīng)急事務(wù)到國際交流合作，都要納入工作體系，都需要積極發(fā)揮作用，推動形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效、綜合的應(yīng)急管理體制。

（2）建立應(yīng)急管理部與其他相關(guān)職能部門的新型關(guān)系。

按照扁平化、信息化的原則，設(shè)計新型部際關(guān)系，明確政府部門間應(yīng)急管理事權(quán)劃分的規(guī)則，加強所有涉及應(yīng)急管理的機構(gòu)職能、資源與力量的優(yōu)化配置。應(yīng)急管理部的核心職能不會與政府其他部門交叉，但是在一般職能上難免會重復。應(yīng)急管理部承擔著防范與應(yīng)對各類突發(fā)事件的任務(wù)，這需要科學地劃分各個職能部門的管理邊界。應(yīng)急管理體制改革創(chuàng)新的重點應(yīng)當放在強化應(yīng)急管理機構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性上。

（3）建立跨界跨區(qū)域的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)合作機制。

充分借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，打破行政區(qū)劃管轄邊界，實施跨部門、跨地區(qū)、跨專業(yè)的應(yīng)急管理體系。探索建立應(yīng)急管理資源補償機制，提升應(yīng)急管理區(qū)域合作的內(nèi)在激勵制度化水平。在災(zāi)害屬地管理的準則上，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)不同地方政府共同協(xié)作，構(gòu)建區(qū)域災(zāi)害統(tǒng)籌管理機制。加強各級政府、各個地區(qū)、和各相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，做好分工，形成以應(yīng)急管理部為主導、各機構(gòu)配合、軍地結(jié)合的應(yīng)急管理工作格局。

參考文獻

[1] 謝迎軍，馬曉明，刁倩.國內(nèi)外應(yīng)急管理發(fā)展綜述[J].電信科學，2010，26（S3）：28-32.

[2] 劉智勇，陳蘋，劉文杰.新中國成立以來我國災(zāi)害應(yīng)急管理的發(fā)展及其成效[J].黨政研究，2019（3）：28-36.

[3] 黎昕，王曉雯.國外突發(fā)事件應(yīng)急管理模式的比較與啟示——以美、日、俄三國為例[J].福建行政學院學報，2010（5）：17-21.

[4] 鄒逸江.國外應(yīng)急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)驗啟示[J].災(zāi)害學，2008（1）：96-101.

[5] 劉杰，于海峰，蘇蘭，等.加拿大應(yīng)急管理系統(tǒng)簡介[J].中國動物檢疫，2010，27（4）：5-6.

[6] 劉詩嬌.突發(fā)公共事件財政應(yīng)急機制分析——以汶川大地震為例[J].金融經(jīng)濟，2009（12）：67-68.

[7] 筱雪，吳雅瓊，呂志堅，等.日本應(yīng)急管理的最新進展研究[J].中國軟科學，2009（S2）：198-202.

[8] 陳虹，李蕊，宋富喜，等.國外突發(fā)事件應(yīng)急救援標準綜述[J].災(zāi)害學，2011，26（3）：133-138.

[9] 楊荇.大部制改革深入推進 國家治理突出環(huán)保民生——《2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案》解讀[J].杭州金融研修學院學報，2018（5）：43-46.

[10] 龐宇.美日澳應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀及特點[J].科技管理研究，2012，32（21）：38-41.