張細松，張曉云，徐 碩

(山東財經(jīng)大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

2015年11月份，習近平主席在中央經(jīng)濟工作會議上倡導以“三去一降一補”作為主要重點的“供給側(cè)改革”，指出要展開在各個領域的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的短板進行補齊。實際上，農(nóng)村金融就是中國金融體系建設中的短板，農(nóng)村金融的普惠性不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。普惠金融致力于對金融排斥進行消除，利用各種激勵手段與措施促進農(nóng)村金融機構(gòu)創(chuàng)新提供農(nóng)村弱勢群體能夠負擔得起的金融產(chǎn)品與服務，這也意味著普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的主戰(zhàn)場必然是農(nóng)村廣大地區(qū)。

2016年又出臺的中央一號文件進一步倡導“推動中國金融資源能夠更多地向廣大農(nóng)村地區(qū)進行流動，盡快在農(nóng)村地區(qū)建成現(xiàn)代化的金融服務體系，為中國農(nóng)村普惠金融注入發(fā)展動力”。[1]農(nóng)村金融供給側(cè)改革的目的在于運用新的理念和新的技術(shù)對農(nóng)村金融服務的成本進行降低，對農(nóng)村金融服務的覆蓋領域進行擴展，大力提升中國農(nóng)村地區(qū)金融服務的質(zhì)量，比較妥當?shù)靥幚砗脧V大農(nóng)村地區(qū)金融需求者在農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務方面的可獲得性與便利性困窘。同時，在供給側(cè)改革方面更加突出利用供給體系效率的大幅提升來保障中國農(nóng)村金融能夠可持續(xù)發(fā)展?？梢?，中國農(nóng)村金融供給側(cè)改革中主抓的核心內(nèi)容體現(xiàn)為建設多元化、多主體和多層次的高效率、包容性以及可持續(xù)的農(nóng)村普惠金融體系，而推進農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展是關鍵。

一、農(nóng)村普惠金融的特征及減貧機理

(一)農(nóng)村普惠金融的特征

1.弱勢群體是其主要服務對象。理論上講，普惠金融服務對象應該是不同階層的全部成員，而不僅僅是弱勢群體。但是在現(xiàn)實之中，因為受到地域、價格以及條件等的制約，農(nóng)村金融更多地傾向于對富有客戶提供金融產(chǎn)品與服務，事實上形成了對窮人等弱勢群體進行排斥的農(nóng)村金融服務格局。

在中國，經(jīng)濟發(fā)展長期具有二元結(jié)構(gòu)的特征，農(nóng)村經(jīng)濟相較城市經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，農(nóng)業(yè)成為弱勢產(chǎn)業(yè)，而廣大農(nóng)民成為金融服務的弱勢群體，這就導致廣大農(nóng)村地區(qū)能夠獲得金融服務的情況遠遠不及城市地區(qū)，因此這也決定了中國普惠金融的主戰(zhàn)場必然是農(nóng)村地區(qū)，其服務對象也主要是包括農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)以及殘疾和老年人等弱勢群體。

2.主要服務對象通常具有長尾化特征。出于商業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的需要，傳統(tǒng)金融的服務對象總體上更加傾向于占社會少數(shù)的富人階層，窮人等弱勢群體往往被排斥在其服務對象之外。而以消除金融排斥為己任的農(nóng)村普惠金融，必然會尋求使農(nóng)民等弱勢群體盡可能平等地享有金融產(chǎn)品與服務，也正因為如此，占人口大多數(shù)的農(nóng)民等弱勢群體一旦成為農(nóng)村普惠金融的主要服務對象，其必然具有長尾化特征。這種長尾化特征一方面使得中國農(nóng)村普惠金融發(fā)展呈現(xiàn)出典型的規(guī)模經(jīng)濟特色，一方面又能夠?qū)χ袊r(nóng)村普惠金融服務的成本進行降低。隨著越來越多的農(nóng)村弱勢群體被納入普惠金融服務的對象范疇并形成良性的互動循環(huán)和促進，最終農(nóng)村普惠金融服務對象的長尾化特征會日趨明顯。不過，中國農(nóng)村普惠金融服務對象長尾化特征的強化并不能完全杜絕農(nóng)村金融排斥，在農(nóng)村總有一部分弱勢群體由于負擔不起最低的服務成本而被金融排斥，他們需要社會提供其他的諸如貧困救濟等直接救濟方式。

3.初級產(chǎn)品是其主要產(chǎn)品。對于金融機構(gòu)而言，向富裕群體提供高端的金融產(chǎn)品與服務，是容易獲取高收益并實現(xiàn)最大化經(jīng)營利潤目標的，不過這種高大上的金融產(chǎn)品與服務也必然使得其使用成本也很高，這也會導致農(nóng)民等弱勢群體因為無法承擔過高的使用成本而被排斥在外。

一方面，農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體需要的金融服務更多的是初級金融產(chǎn)品，用于滿足日常生活中最基本的需要。因此，致力于滿足弱勢群體需求的農(nóng)村普惠金融其產(chǎn)品主要也是初級產(chǎn)品，比如像存款、銀行貸款和匯兌以及支付等初級化、低端化的產(chǎn)品。對于那些初級產(chǎn)品因為使用成本較低，可獲得性較強，比較能夠符合農(nóng)民等弱勢群體的金融服務需求。另一方面，當代社會，農(nóng)民等弱勢群體傳統(tǒng)的認知觀念得到改變，在日常生活中注重普及金融知識和提高自身素養(yǎng)，其對普惠金融產(chǎn)品的需求也會隨之改變，更加傾向于對理財、基金等產(chǎn)品的投資性需求。[2]雖然這樣，相對于富裕群體消費的高端金融產(chǎn)品與服務，包括升級后的農(nóng)村主要金融產(chǎn)品與服務總體上還算是初級產(chǎn)品。

4.產(chǎn)品通常兼具風險難控制和成本適度特征。農(nóng)村是開展普惠金融的主要陣地，由于其服務目標針對農(nóng)民等弱勢群體，所以，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有風險難控制的特征。這其中的緣由主要有三個方面：首先，農(nóng)村農(nóng)業(yè)遭受自然災害的風險通常會傳染到普惠金融產(chǎn)品上來，由于自然災害的風險是無法進行控制的，這導致普惠金融產(chǎn)品也具有風險難控制的特征。其次，農(nóng)村普惠金融的服務對象通常是低收入、少財富積累和無合格抵押品的農(nóng)村弱勢群體，其基本物質(zhì)屏障缺失使得農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品的風險不能夠通過資產(chǎn)抵押的方式進行化解。最后，因為農(nóng)村居民居住地相對分散，金融產(chǎn)品需求通常規(guī)模較小，相關信息搜集較難，再加上農(nóng)村普惠金融機構(gòu)駐地等問題使得其服務對象的信用信息比較零散或缺失不全，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品難以很好地化解信用道德風險。

通常農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品還同時兼具成本適度的特征?；谵r(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有的風險難控制的特點，農(nóng)村普惠金融提供者往往會要求較高的產(chǎn)品定價以盡可能體現(xiàn)風險收益對等原則，這勢必會使得一部分農(nóng)村弱勢群體因不能承擔過高使用成本而選擇放棄其服務，而這又是嚴重背離了農(nóng)村普惠金融的目標的。農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品的成本必須是適度的，這樣才能與農(nóng)民等弱勢群體的承受能力相適應的。實際上，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品成本適度是具有現(xiàn)實基礎的：首先，其服務對象的長尾化特征決定農(nóng)村普惠金融具有規(guī)模經(jīng)濟效應，其成本有下降并適度的市場基礎。其次，其服務產(chǎn)品的初級性特征決定農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有成熟性，在創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)等方面不需要太多的投入，這也使其成本下降具有了可能性。

(二)農(nóng)村普惠金融的減貧機理

農(nóng)村普惠金融對農(nóng)村地區(qū)的貧困減緩通常是通過三種途徑來實現(xiàn)的，其減貧機理的本質(zhì)就是在根本上對農(nóng)村地區(qū)低收入群體的貧困陷阱以及惡性循環(huán)問題進行解決。

1.農(nóng)村自有資本提升減貧。農(nóng)村地區(qū)脫貧致富從根本上還是依賴于自身能力的建設，其中農(nóng)村人力資本以及社會資本的豐富對貧困弱勢群體進行自身可行能力的內(nèi)在性提高有很大的促進作用，也能夠有效提高其風險抵御以及社會生存能力。農(nóng)村普惠金融利用普及金融知識并改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的方式，不斷使貧困弱勢群體豐富生產(chǎn)技能和知識儲備，從而在人力資本以及社會資本方面有質(zhì)的能力提升，同時在道德素養(yǎng)以及社會網(wǎng)絡關系方面也得到強化，最終實現(xiàn)其“造血式”的實力脫貧。

2.農(nóng)村收入增長減貧。在農(nóng)村地區(qū)，由于金融市場金融排斥現(xiàn)象普遍，通常貧困群體因為沒有合格的抵押品以及存在自身認知的偏差等，不能夠從農(nóng)村正規(guī)的金融機構(gòu)享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動需要的投融資服務，生產(chǎn)經(jīng)營活動難以持續(xù)。農(nóng)村市場主要被高端金融產(chǎn)品市場占據(jù)了最重要的資源，財富分配出現(xiàn)異化，富裕群體更加富裕，而貧困群體愈來愈困難并陷入貧窮的惡性循環(huán)。農(nóng)村普惠金融的目標就是要消除農(nóng)村金融市場的金融排斥，通過不斷增加農(nóng)村普惠金融機構(gòu)的物理網(wǎng)點，盡可能使農(nóng)村金融服務的效率以及可獲得性進一步提高，使越來越多的被傳統(tǒng)金融排斥在外的低收入弱勢群體也能夠比較便利且低成本地獲得信貸資金的支持，發(fā)展農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性經(jīng)營，不斷增加生產(chǎn)性收入并最終實現(xiàn)富裕。

3.農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長減貧。農(nóng)村普惠金融通過將金融資源向農(nóng)村地區(qū)進行有效配置實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的增長。主要體現(xiàn)在兩個層面：一是宏觀層面。由于農(nóng)村傳統(tǒng)金融服務具有排斥性，農(nóng)村地區(qū)收入差距較大是普遍現(xiàn)象，這并不利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)村普惠金融一方面對農(nóng)村收入水平以及致富機會的平等性進行了提高，一方面又對農(nóng)村金融市場的資源配置進行了優(yōu)化，并使得經(jīng)濟增長與金融發(fā)展形成了良性循環(huán)，大大減緩了農(nóng)村地區(qū)貧窮困境。二是微觀層面。農(nóng)村普惠金融持續(xù)發(fā)展使得農(nóng)村金融賬戶的使用率大大提高，對農(nóng)村經(jīng)濟社會生活的發(fā)展也起到促進作用，其中個人消費、收入以及投資規(guī)模也有了較大增長，在這種情況下農(nóng)村經(jīng)濟也自然有了較快增長。[3]

二、農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的制約因素

(一)競爭性并鼓勵創(chuàng)新的金融體系尚未形成，市場建設市場化程度不高

自本世紀以來，政府主導在農(nóng)村地區(qū)進行了自上而下的金融改革，這場農(nóng)村金融改革主要有兩大方向：一是農(nóng)村金融機構(gòu)的設立及準入改革；二是農(nóng)村金融機構(gòu)的商業(yè)化改革。圍繞兩大方向，主要開展了三大舉措：一是2003年進行的農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)及公司治理改革；二是2005年進行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)業(yè)務調(diào)整；三是2007年進行的農(nóng)業(yè)銀行服務“三農(nóng)”改革和同年進行的郵政儲蓄農(nóng)村信貸業(yè)務改革。[4]中國銀保會、中國人民銀行也陸陸續(xù)續(xù)出臺了有關加快農(nóng)村地區(qū)金融體系構(gòu)建的文件：一個文件就是《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策的若干意見》文件；二個文件就是《關于小額貸款公司試點的指導意見》文件；三個文件就是《關于鼓勵和引導民間資本進行銀行業(yè)的實施意見》文件。圍繞三大文件的精神指引，主要包括農(nóng)村地區(qū)村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村地區(qū)貸款公司和農(nóng)村地區(qū)小額貸款企業(yè)以及農(nóng)村地區(qū)資金互助社的各種新型的農(nóng)村地區(qū)普惠金融機構(gòu)不斷設立。

多層次農(nóng)村金融機構(gòu)體系在中國農(nóng)村地區(qū)的初步建立和完善，在一定程度上解決了農(nóng)村金融存在的機構(gòu)數(shù)量少、網(wǎng)點少和服務覆蓋率低的問題。但是這種農(nóng)村金融機構(gòu)體系并沒有最終形成有充分競爭性并鼓勵金融產(chǎn)品、服務創(chuàng)新的有效普惠金融體系。在農(nóng)村地區(qū)，金融市場建設帶有明顯的行政和強制性特色和獎懲要求，金融體系建設的市場化程度嚴重不足，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展需要的市場競爭環(huán)境以及市場化運作的制度環(huán)境遠未得到完善，嚴重制約了農(nóng)村金融市場機制的形成。

(二)技術(shù)創(chuàng)新動力不足，產(chǎn)品與服務供給成本高企不下

在農(nóng)村地區(qū)自2003-2008年開展的一系列金融市場和機構(gòu)改革，雖然完善了農(nóng)村金融體系，但改革并未深入到微觀層面，農(nóng)村普惠金融面臨的實際困難還沒有在根本上進行解決，金融創(chuàng)新依然活力不足。圍繞農(nóng)村地區(qū)金融創(chuàng)新又推出了兩個文件：其一文件是在2008年推出的《關于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》文件，其二文件是在2010年推出的《關于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》文件。遵循兩個文件精神，農(nóng)村金融市場在微觀層面的產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新在各個領域全面展開。越來越多的金融機構(gòu)通過設立專門的相關業(yè)務部門或者業(yè)務單元的方式對信貸產(chǎn)品以及貸款擔保方式進行了創(chuàng)新，在一定程度上使農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶以及小微企業(yè)貸款的可獲得性有了較大的提高，在貸款技術(shù)和流程等方面進行了一些創(chuàng)新，信貸風險有了一定的控制。

不過，在實踐中金融市場供需不均衡的狀況在農(nóng)村地區(qū)還是沒有從根本上進行解決。一方面是廣大農(nóng)村小微企業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)村微型商戶對貸款資金的需求不能得到及時和充分的滿足，一方面又是信息不對稱、交易費用過高以及合格抵押品不足的農(nóng)村市場系統(tǒng)性缺陷普遍存在。農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展需要在技術(shù)創(chuàng)新方面對金融機構(gòu)的風險與成本進行有效化解和降低。客觀情況是，農(nóng)村技術(shù)創(chuàng)新受到來自兩個方面的因素制約：首先，農(nóng)村多數(shù)金融機構(gòu)一直離不開對傳統(tǒng)貸款技術(shù)以及信息技術(shù)的依賴，由于缺乏市場競爭機制和創(chuàng)新型技術(shù)人才，在普惠金融產(chǎn)品與服務方面鮮有重大創(chuàng)新的能力和動力。其次，互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等在運行成本降低以及覆蓋領域擴大方面有很好作用的現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應有極其有限，其運用也不充分。由于農(nóng)村金融機構(gòu)普遍對現(xiàn)代信息技術(shù)不夠重視，在運用方面也相當保守，再加上農(nóng)村地區(qū)基礎設施嚴重不匹配以及相關金融網(wǎng)絡等知識普及率不高，農(nóng)村數(shù)字技術(shù)的應用成為農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一種制約因素。

(三)受農(nóng)村金融風險控制制約嚴重

根據(jù)統(tǒng)計資料，在農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)在“三農(nóng)”方面貸款的不良貸款率是居高不下的，農(nóng)村普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展受到風險控制約束的嚴重制約的。

農(nóng)村地區(qū)的普惠金融風險發(fā)端于兩大主要方面：其一為逆向選擇與道德風險。首先，在逆向選擇上，主要是政府對農(nóng)村金融機構(gòu)持續(xù)的政府補貼會使得農(nóng)村普惠金融機構(gòu)對金融產(chǎn)品與服務提供的成本和風險進行忽視，使更多的風險很高的農(nóng)村客戶也被吸納進普惠金融服務的對象隊伍中來。其次，在道德風險上，主要是對廣大農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體缺乏信用約束，其原因一方面是在農(nóng)村地區(qū)信用懲戒機制很不健全，違反信用成本很低，往往會出現(xiàn)集體性違約甚至還存在系統(tǒng)性風險隱患，另一方面是在農(nóng)村地區(qū)存在信用信息不完整，由于信用信息的獲取成本遠遠高于其使用成本，這使得在農(nóng)村地區(qū)開展信貸的相關風險信息沒有市場激勵措施去鼓勵機構(gòu)去搜集和分享。其二是預期收益不確定風險。農(nóng)村普惠金融提供金融產(chǎn)品與服務所能夠獲得的現(xiàn)實收益往往是遠不及這些金融機構(gòu)期望或者預期能獲得的利潤的。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營等是很大程度上受到自然環(huán)境等不可控制因素影響的，再加上農(nóng)村整體缺乏合格抵押品，在具體生產(chǎn)經(jīng)營上也沒有確定保障，最終農(nóng)村金融機構(gòu)能夠獲得的真實收益往往是更加不確定的，這在一定程度上制約了進行金融產(chǎn)品與服務的創(chuàng)新。另外，在農(nóng)村地區(qū)由于客戶的“同質(zhì)性”，信貸產(chǎn)品的資產(chǎn)組合是比較單一的且相關性很大，極容易出現(xiàn)資產(chǎn)的非系統(tǒng)性風險，而且由于農(nóng)村地區(qū)金融需求的時間存在一致性，農(nóng)村地區(qū)普惠金融的貸款存在的協(xié)同風險也極大，一旦出現(xiàn)自然災害或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場方面的問題，在農(nóng)村地區(qū)金融系統(tǒng)性風險累積到一定程度隨時就爆發(fā)，顯然這種情況的出現(xiàn)會較大程度上增加農(nóng)村地區(qū)普惠金融產(chǎn)品與服務的預期收益的不確定性風險。[5]

(四)金融監(jiān)管妨礙農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新

在農(nóng)村地區(qū)，對普惠金融的監(jiān)管并不利于普惠金融產(chǎn)品與服務的創(chuàng)新。主要體現(xiàn)在兩大方面：

第一，農(nóng)村監(jiān)管立法擠壓農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新的空間。首先，相關監(jiān)管立法是相當滯后的。本來就不多的農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)通常是一些原則性的規(guī)定，實際監(jiān)管功能有限，一些操作性和針對性強一些的監(jiān)管規(guī)定又往往是“辦法”、“條例”和“意見”以及“指引”等形式，在立法層次方面普遍很低。這些法律法規(guī)一般也沒有充分考慮到農(nóng)村金融市場發(fā)生的新的變化，使得農(nóng)村普惠金融機構(gòu)無法從監(jiān)管法律法規(guī)上得到進一步的保障。農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新的活力是建立在農(nóng)村市場主體對于相關金融制度預期的確定性之上的。由于農(nóng)村地區(qū)普惠金融的監(jiān)管立法在層次上相對較低，農(nóng)村地區(qū)的普惠金融機構(gòu)不得不承擔更大的決策成本，這樣農(nóng)村金融機構(gòu)銳意開展金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新的活力不能夠激發(fā)出來，市場創(chuàng)新能力不能強化，市場投機日趨普遍。其次，相關權(quán)利與義務是不相適應的。在農(nóng)村地區(qū)“低門檻、嚴監(jiān)管”指導思想下，農(nóng)村普惠金融機構(gòu)市場準入條件較低，但卻面臨資本流通上的較大限制，使得這些機構(gòu)基于盈利性危機而逃離支農(nóng)性。比較典型的是，《小額貸款公司指導意見》文件中明確指出農(nóng)村地區(qū)小貸公司“不吸收儲蓄”和面向“本地市場”，而在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》文件中第五條指出農(nóng)村地區(qū)村鎮(zhèn)銀行不準給相關關系群體發(fā)放信貸資金，同時也不能夠發(fā)放異地貸款。農(nóng)村金融機構(gòu)的流動性受限，這極大地挫傷了其進行金融創(chuàng)新的積極性。在農(nóng)村地區(qū)，金融機構(gòu)在國家“倡導下”數(shù)量出現(xiàn)了非理性上升，但并未真正完成“支農(nóng)”使命，很多機構(gòu)的業(yè)務范疇限定在農(nóng)村比較發(fā)達的縣或者市級地區(qū)，有的還出現(xiàn)“真放貸，假支農(nóng)”，農(nóng)村金融排斥依然很常見。分析其中重要原因就是在農(nóng)村地區(qū)大量金融機構(gòu)一方面承擔太多的“支農(nóng)義務”，一方面在權(quán)利享受上嚴重不匹配。

第二，農(nóng)村普惠金融監(jiān)管的政策契合度很低。在農(nóng)村地區(qū)，普惠金融產(chǎn)品與服務的創(chuàng)新缺乏實質(zhì)而有效的激勵，缺乏創(chuàng)新空間，市場活力不足。[6]首先，金融監(jiān)管機構(gòu)習慣于對傳統(tǒng)金融監(jiān)管手段的運用，往往忽視了來自新型農(nóng)村金融機構(gòu)的創(chuàng)新供給空間。例如，銀保會(原銀監(jiān)會)文件《擴大準入通知》強調(diào)銀監(jiān)會是屬地監(jiān)管機構(gòu)，也是作為廣大新型農(nóng)村金融機構(gòu)的第一責任人，從一定程度上講這會無形中提高了農(nóng)村地區(qū)普惠金融機構(gòu)的監(jiān)管成本。在政策倡導下，新設立了各種各樣的農(nóng)村金融機構(gòu)，對它們的監(jiān)管面臨很多新的難題。比如，雖然多次強調(diào)要加強對農(nóng)村地區(qū)民間資本的引導，但現(xiàn)實是農(nóng)村監(jiān)管機構(gòu)更多的是考慮如何盡可能把這些存在民間資本的金融機構(gòu)納入非常傳統(tǒng)和正規(guī)的金融監(jiān)管框架之中，而不是進行新的監(jiān)管。其次，在農(nóng)村地區(qū)并不存在全面地差異化監(jiān)管標準。實際上，不僅存在農(nóng)村金融與城市金融的差異，在農(nóng)村金融內(nèi)部還存在地區(qū)性、個體性等諸多差異，但農(nóng)村金融標準對此并未作出區(qū)分，基本上是一樣的。比如，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》文件第五十條規(guī)定，依照村鎮(zhèn)銀行的資本充足以及資產(chǎn)質(zhì)量的實際收入，銀監(jiān)會及其分支機構(gòu)可以適時采取一定的監(jiān)管措施。很顯然，這一籠統(tǒng)的規(guī)定并沒有充分考慮到不同經(jīng)濟發(fā)展水平以及不同性質(zhì)金融機構(gòu)對金融監(jiān)管的差異化需求。在農(nóng)村地區(qū)，沒有全面的差異化普惠金融監(jiān)管標準，就難以形成農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新與農(nóng)村金融監(jiān)管的平衡互動，也就難以實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融市場整體上的耦合。

(五)農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護不足

農(nóng)村普惠金融的發(fā)展離不開農(nóng)村金融消費者權(quán)益的有效保護。農(nóng)村開展的金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新一旦偏離了對農(nóng)民等弱勢群體進行服務和進行權(quán)益保護的原則就不能稱之為實際意義的普惠金融。在本質(zhì)上，農(nóng)村普惠金融是對農(nóng)村金融市場中以風險作為規(guī)則的機會公平性的一種體現(xiàn)，而并非轉(zhuǎn)移支付或者社會貧困救助。因此，對農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體金融消費者權(quán)益進行保護是農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一項重要內(nèi)容。一方面，對農(nóng)村普惠金融消費者進行權(quán)益保護能夠有助于農(nóng)村合格金融消費者的培養(yǎng)。加強權(quán)益保護能夠提升農(nóng)民家庭的金融素養(yǎng)，使農(nóng)民等弱勢群體成長成為有多元金融需求有自主決策意識和能力的消費者，并形成與農(nóng)村金融機構(gòu)之間的良性互動。另一方面，對農(nóng)村普惠金融消費者進行權(quán)益保護能夠有利于分散和管控其業(yè)務經(jīng)營風險。按照消費者權(quán)益保護規(guī)則，農(nóng)村普惠金融發(fā)展必須符合一定的立法以及監(jiān)管等約束條件。普惠金融發(fā)展強調(diào)金融創(chuàng)新，其中信息技術(shù)的應有使得普惠金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新充斥很多新的復雜風險，加強消費者權(quán)益的保護大大降低在立法和監(jiān)管方面減少風險太高、隱蔽性太強的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務出現(xiàn)的概率。

實際情況是，對農(nóng)村地區(qū)普惠金融消費者的相關權(quán)益保護力度不夠。首先，金融消費者權(quán)益保護方面的立法嚴重滯后，也沒有專門的監(jiān)管和維權(quán)機構(gòu)。2015年《關于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導意見》文件雖然規(guī)定了相關保護，但總體上并沒有細化的規(guī)則，尤其是針對農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民等弱勢群體的農(nóng)村規(guī)范性立法。在農(nóng)村地區(qū)還普遍存在隱蔽性和欺騙性更強的非法金融活動，一旦農(nóng)村普惠金融消費者權(quán)益受到不法侵犯，其監(jiān)管和維權(quán)將異常艱難。其次，農(nóng)村普惠金融機構(gòu)在維護農(nóng)村普惠金融消費者權(quán)益方面動力不足、措施不力，而且普通消費者金融消費能力以及維權(quán)意識和能力均不足。[7]在農(nóng)村地區(qū)，對金融機構(gòu)的管理存在不規(guī)范的地方，再加上信息披露不充分，一些農(nóng)村普惠金融機構(gòu)基于對利潤的追逐會犧牲廣大消費者的正當利益，甚至還有民間資本扛著“普惠金融”的幌子侵占農(nóng)民等弱勢群體的權(quán)益。因為農(nóng)村地區(qū)的正規(guī)金融機構(gòu)也并非農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟下的必然產(chǎn)物，對消費者的合法權(quán)益進行保護并未內(nèi)化成為他們的自覺行動，更有甚者，農(nóng)村金融市場被他們當成淘汰落后金融產(chǎn)品與服務的處理場所，根本無從談起消費者權(quán)益的保護。

客觀地講，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一個關鍵在于不斷提升中國廣大農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟層面的“可行能力”，在這之中核心任務體現(xiàn)為不斷提高廣大農(nóng)村地區(qū)金融消費者具備的金融素養(yǎng)。而在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民家庭收入普遍偏低，農(nóng)村人際關系具有典型的圈層結(jié)構(gòu)特征，比較普遍的是基于血緣、地緣以及情感的一系列關系型金融安排，對于契約型金融安排的農(nóng)村地區(qū)商業(yè)信貸空間是受到嚴重擠壓的。再加上國家長期以來奉行優(yōu)先發(fā)展城市以及工業(yè)的金融支持戰(zhàn)略，對農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶以及小微主體在金融方面的需求以及教育長期是缺失的，這也造成農(nóng)村地區(qū)家庭成員普遍缺乏相關金融知識以及參與消費能力和維權(quán)意識，并成為在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)普惠金融持續(xù)進行創(chuàng)新發(fā)展的一種重要障礙。

三、結(jié)論及啟示

怎樣不斷提高中國農(nóng)村金融的有效供給，在很大程度上就是如何有效增加對農(nóng)民等弱勢群體的信貸服務供給的問題，這也是中國農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的癥結(jié)和目標所在。在農(nóng)村地區(qū)，金融市場達成均衡的前提就是農(nóng)村金融供給與需求的雙方相互之間都能夠滿足對方的交易條件。而實際上，農(nóng)村金融市場因為大量面臨農(nóng)村信貸配給的問題，在市場均衡的情況下信貸配給往往是小于信貸需求的，農(nóng)村金融市場往往就是一個標準的賣方市場。因此，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展主要還是依賴于農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務供給側(cè)的完善和改進。

結(jié)合上文的分析和多地創(chuàng)新實踐借鑒，我認為中國農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展必須從供給側(cè)方面進行綜合配套改革。

首先，在政府側(cè)要加快配套制度改革和政策供應。第一，政府要在農(nóng)村集體所有制探索“三權(quán)分置”基礎上，創(chuàng)建專屬農(nóng)村地區(qū)的土地使用權(quán)市場，創(chuàng)造農(nóng)村地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款的物權(quán)條件，從根本上解決農(nóng)村地區(qū)用戶普遍缺乏合格有效抵押物的難題。第二，推進在農(nóng)村地區(qū)進行信用體系建設，尤其加大信用懲戒制度及相關激勵政策的建立和出臺，改變農(nóng)村地區(qū)長期存在的信用環(huán)境不匹配的問題，打造農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的良好信用環(huán)境基礎。[8]第三，加快農(nóng)村基礎設施建設，尤其是普及互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應用，為農(nóng)村地區(qū)金融普惠提供硬件條件。第四，改革金融監(jiān)管機制，制定針對農(nóng)村地區(qū)的差異化普惠金融監(jiān)管制度。改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的金融監(jiān)管機制，因地制宜賦予農(nóng)村地方金融監(jiān)管機構(gòu)更多監(jiān)管權(quán)和制度制定權(quán)，使農(nóng)村金融監(jiān)管規(guī)則不再成為普惠金融產(chǎn)品與服務合理創(chuàng)新的制約。

其次，在金融機構(gòu)側(cè)要加大普惠金融政策和產(chǎn)品供給，尤其是要創(chuàng)新普惠金融產(chǎn)品與服務的模式。第一，以農(nóng)村地區(qū)金融消費者權(quán)益保護政策為突破口，加強出臺農(nóng)村消費者的金融產(chǎn)品與服務相關權(quán)益的保護措施，切實從規(guī)章制度和實際行動兩個層面加大普惠金融產(chǎn)品與服務的供給。第二，創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務的模式，使金融普惠能夠?qū)崒嵲谠隗w現(xiàn)在農(nóng)戶的體驗上。如推出更多的諸如國內(nèi)外成功的無抵押信用貸款創(chuàng)新模式以及各種可及性和安全性更強的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用金融創(chuàng)新產(chǎn)品等。第三，普及金融知識宣傳教育，增加農(nóng)村地區(qū)普惠金融產(chǎn)品與服務消費的體驗環(huán)節(jié)。通過對金融知識的宣講增強農(nóng)村用戶的金融素養(yǎng)，通過用戶體驗增強消費者的金融消費意識和能力。