袁金輝，湯蕤蔓

黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村治理改革取得了長足發(fā)展和顯著成效。黨的十九大明確提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的歷史任務(wù)，這為我國鄉(xiāng)村治理提供難得的機遇和挑戰(zhàn)。為此，需要化挑戰(zhàn)為機遇，化困難為動力，不斷推動我國鄉(xiāng)村治理改革順利推進(jìn)。

一、鄉(xiāng)村治理改革的時代背景

1978年黨的十一屆三中全會以后，隨著人民公社紛紛解體，各地逐步設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我國農(nóng)村地區(qū)逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，中國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了一個新的歷史時期。四十年來，我國鄉(xiāng)村治理發(fā)生了天翻地覆的變化。村民自治作為村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種真正參與方式，與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起，被譽為中國農(nóng)民的三個偉大創(chuàng)造，是村民實行直接民主的一種基本形式，村民自治的興起和發(fā)展對于我國鄉(xiāng)村治理具有非常重要的影響。1982年憲法正式將村級組織定性為基層群眾自治組織，并頒布實施了《村民委員會組織條例》，村民自治從此走上了一條健康發(fā)展之路。1987年11月第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，為村民自治提供了法律保障。盡管這部法律當(dāng)時只是試行法，但由于其立法原則和基本精神具有前瞻性，符合農(nóng)村改革和發(fā)展的需要，受到廣大農(nóng)民的熱烈歡迎，并得到了有效的貫徹實施。從此，以村民委員會直接選舉為標(biāo)志的村民自治制度在全國逐步展開，并獲得了蓬勃進(jìn)展。從村民自治的產(chǎn)生，到村民自治法律地位的確立；從村民委員會組織法的試行，到村民委員會組織法的進(jìn)一步完善，村民自治在社會需要中應(yīng)運而生，在探索中發(fā)展，在前進(jìn)中完善。在實踐、認(rèn)識、在實踐的反復(fù)過程中，開辟了一條黨領(lǐng)導(dǎo)下的建設(shè)有中國特色農(nóng)村社會主義民主政治的成功之路。

回望黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村治理和整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展同步，取得了長足進(jìn)步；伴隨我國全面深化改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理改革也成為我國全面深化改革的重要內(nèi)容。一是農(nóng)村基層黨建工作得到重視和加強。自黨的十八大以后，每年的中央一號文件和過去的十多年一樣，都是以“三農(nóng)”問題作為其主題，但最近幾年的一號文件把農(nóng)村黨組織建設(shè)作為其主要內(nèi)容。2014年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，要強化農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機制，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。二是以村民自治改革試點為契機完善鄉(xiāng)村治理機制。由于各地農(nóng)村情況千差萬別，自然地理、經(jīng)濟社會、傳統(tǒng)習(xí)俗等都不一樣，采用單一的村民自治模式難以充分發(fā)揮各地鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，為此需要繼續(xù)探索創(chuàng)新村民自治的新模式。2014年，我國開始啟動村民自治試點，把“改善鄉(xiāng)村治理機制”作為其主要內(nèi)容，并納入農(nóng)業(yè)部第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)及其實驗項目范圍，主要是采取中央規(guī)劃、地方申報、層層審批的試點管理模式。這項改革試點以設(shè)立村民理事會為主要內(nèi)容，從最早廣東的清遠(yuǎn)開始，后來擴展到江蘇、黑龍江和安徽等地，在短短三年時間內(nèi)基本在全國陸續(xù)展開。三是通過逐步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提升了基層政府的服務(wù)能力。2017年2月，為了貫徹落實十八大以來黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府、加強基層政府服務(wù)能力建設(shè)等一系列重要決策部署，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，該意見以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，以完善農(nóng)村公共服務(wù)體系為重點，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能為關(guān)鍵，堅持以問題為導(dǎo)向，著眼于全面提升現(xiàn)在政府的服務(wù)水平和服務(wù)能力，為全面建成小康社會夯實基礎(chǔ)。四是農(nóng)村社會組織得到了較快發(fā)展。農(nóng)村社會組織作為一種農(nóng)民參與組織，是社會資本的重要組成部分，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的協(xié)同作用。近五年多來，我國農(nóng)村社會組織尤其是各類專業(yè)協(xié)會和互助性組織得到了較快發(fā)展，但距離新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要和要求還有較大差距。2017年12月，國家民政部為回應(yīng)新時代人民群眾對美好生活的需求，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)布了《關(guān)于大力培育發(fā)展社會組織的意見》，其中明確提出力爭到2020年我國農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5 個社會組織，這對于打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。此外，黨的十八大以來，圍繞改善農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)民工服務(wù)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、貧困地區(qū)兒童發(fā)展、農(nóng)村義務(wù)教育及其教師培養(yǎng)等主題，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了一系列重要文件，有力推動了鄉(xiāng)村治理改革。

黨的十九大報告首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是繼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村之后，我們黨在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題上的又一重大理論和實踐飛躍，是新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總綱領(lǐng)和行動指南，也是全面解決“三農(nóng)”問題、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的重大行動，必將引領(lǐng)新時代農(nóng)村改革發(fā)展加速前行。黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。①黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M]，北京：人民出版社2017：11。從現(xiàn)實來看，當(dāng)前最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來解決我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡不充分問題，是解決我國全面小康直至建設(shè)現(xiàn)代化強國的不二選擇。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村的綜合發(fā)展戰(zhàn)略，它不僅體現(xiàn)在農(nóng)民收入的提高、農(nóng)民獲得感增強、農(nóng)村環(huán)境面貌的改變上，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會的有序有效治理上。

二、當(dāng)下鄉(xiāng)村治理改革面臨的挑戰(zhàn)

黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出給我我國鄉(xiāng)村治理改革提供了難得的機會，但由于我國農(nóng)村情況錯綜復(fù)雜，且發(fā)展不平衡不充分，這也對我國鄉(xiāng)村治理改革提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容寬泛導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系錯綜復(fù)雜

一方面，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵更加豐富，范圍更加廣泛。在我國農(nóng)村稅費改革和新的生育政策出臺之后，農(nóng)村基層組織不再有稅費收繳等職能，貌似農(nóng)村村支兩委的權(quán)力有些削弱。但在新的歷史條件下，農(nóng)村基層黨組織和村民委員會等除了完成黨和政府的政策宣傳與貫徹落實外，還必須參與鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面的建設(shè)與發(fā)展，從這個意義上說當(dāng)下我國鄉(xiāng)村治理的任務(wù)更加繁重。另一方面，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容變化引起的鄉(xiāng)村治理關(guān)系更加復(fù)雜。在過往的鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村治理主要在于收繳各種稅費、執(zhí)行計劃生育政策以及維護當(dāng)?shù)厣鐣伟?，雖然任務(wù)也比較繁重，且往往農(nóng)村社會干群關(guān)系緊張，但總體說來還是相對比較單一。在新的歷史時期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化以及互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基層政府不僅要向鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，還要注意協(xié)調(diào)和處理不同利益主體之間的關(guān)系。也就是說，基層政府既要妥善處理鄉(xiāng)村各治理主體之間的政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的利益關(guān)系，還需要處理好與農(nóng)村基層黨組織、村民委員會、村民、黑惡勢力以及其他主體之間的關(guān)系。就拿鄉(xiāng)村關(guān)系為例，“鄉(xiāng)政”就是突出“政”，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村事務(wù)的行政管理?！按逯巍笔侵卦谝粋€“治”字，主要是指通過村民自治組織對村莊事務(wù)的自我管理和自我服務(wù)。雖然《村民委員會組織法》第四條闡明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，但在實際鄉(xiāng)村關(guān)系中，情況錯綜復(fù)雜。一部分村莊能夠按照相關(guān)規(guī)定，各自履行其職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)作用和村民委員會的自治作用發(fā)揮比較好。但也有一部分村莊，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指揮甚至是干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)，要么是村民委員會獨立性過高，不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，甚至是在有關(guān)工作安排中進(jìn)行抵制或?qū)??？傊?，這種鄉(xiāng)村治理內(nèi)容上的增加導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的更加復(fù)雜局面，對鄉(xiāng)村治理的能力提出了新的更高的要求。

（二）鄉(xiāng)村治理的多元主體作用發(fā)揮需要進(jìn)一步加強

鄉(xiāng)村治理需要多元主體共治，但長期以來我國鄉(xiāng)村社會各類治理主體的積極性、自主性等沒有得到很好的發(fā)揮。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、缺位和錯位。實事求是地說，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職責(zé)應(yīng)該不多，主要就是為農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供相應(yīng)的公共服務(wù)產(chǎn)品和維護社會穩(wěn)定和諧。但實際情況是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織承擔(dān)了過多的管理職能，同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力的原因，導(dǎo)致教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境維護等公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足，不能滿足振興的需要。在過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成效。但是政企不分、效率低下等通病，職能越位、錯位和缺位依然不同程度存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然保存著一些計劃經(jīng)濟體制下原有的職能，這與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾的需求還有較大差距。二是村黨組織和村民委員會作為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵發(fā)揮作用有待增強。在我國鄉(xiāng)村，村級組織是鄉(xiāng)村治理最直接的主體。村黨支部是政治領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，村民委員會是村民自治組織，應(yīng)該說，它們在鄉(xiāng)村振興肩負(fù)著重要的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。但從當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的實際情況來看，有的農(nóng)村基層黨組織渙散，領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠，有的村委會形同虛設(shè)，自治作用發(fā)揮不到位，個別地方黨組織和自治組織都不給力。同時，農(nóng)村黨組織和村委會兩個組織之間由于制度設(shè)計上的模糊，管理事務(wù)重疊，在工作中難免會出現(xiàn)交叉、沖突的地方?？梢哉f，兩委關(guān)系緊張的內(nèi)因從村委會誕生的那一天起就存在了，只是由于各種具體的原因，剛開始的時候兩委一直相安無事，即使個別地方出現(xiàn)問題也能夠及時得到解決。三是農(nóng)村社會組織發(fā)育比較滯后、組織化程度低、發(fā)展不健全，是當(dāng)下我國鄉(xiāng)村治理中一個突出的問題。近些年來，我國農(nóng)村社會組織發(fā)展較快，在我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了較大的溝通、協(xié)調(diào)和組織村民的作用。但就總體上講，我國農(nóng)民組織化水平還不能適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理的需要，組織活力尚未激活，農(nóng)民組織化參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性還需要進(jìn)一步調(diào)動起來。四是鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)和能力還有待提高。鄉(xiāng)村是我們黨執(zhí)政大廈的地基，鄉(xiāng)村干部是地基中的鋼筋，位子不高但責(zé)任很大。農(nóng)村干部隊伍的現(xiàn)狀與新時代鄉(xiāng)村振興的任務(wù)要求、與新時期廣大農(nóng)民群眾的期盼相比，還存在一些差距，主要表現(xiàn)為：整體素質(zhì)不高、工作能力不適應(yīng)、工作方法比較簡單甚至粗暴，同時農(nóng)村干部的待遇也比較低、干部尤其是后備干部培養(yǎng)比較滯后。五是新型農(nóng)民培養(yǎng)需要加強。2015年中央一號文件明確提出要“大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民”，但新型農(nóng)民培育任重道遠(yuǎn)，作為鄉(xiāng)村治理最大主體的農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性需要增強。需要指出的是，雖然鄉(xiāng)村治理主體增加彌補了單一政府治理的不足，但各治理主體之間的差異以及矛盾和沖突也增加了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性和難度。

（三）鄉(xiāng)村治理的路徑依賴亟待治理方式方法與時俱進(jìn)

在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式下，我國鄉(xiāng)村社會得到了較快規(guī)范發(fā)展，為實施鄉(xiāng)村振興奠定了良好的基礎(chǔ)。在新時代新階段，我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了一個新的歷史時期，由于過往鄉(xiāng)村治理路徑依賴，我們鄉(xiāng)村治理方式方法亟待與時俱進(jìn)，不斷探索創(chuàng)新。一是多元共治的需要。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入和發(fā)展，鄉(xiāng)村利益主體也不斷增多，鄉(xiāng)村社會的矛盾也越來越復(fù)雜，為積極應(yīng)對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的這種變化，我們必須對現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，主要是要強調(diào)多元主體參與鄉(xiāng)村事務(wù)和協(xié)商共治，這樣就會導(dǎo)致我國原有鄉(xiāng)村治理的路徑和方向發(fā)生一定變化，逐漸從由上而下的單向管理向多方共同參與、雙向互動的治理格局轉(zhuǎn)變，無疑這種多元共治模式為新時代鄉(xiāng)村治理提供了新的路徑和方法。二是重塑社會資本的要求。農(nóng)村社會資本是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生力量，決定著村民一致行動的能力，也影響著鄉(xiāng)村秩序的構(gòu)建。伴隨農(nóng)村社會流動與鄉(xiāng)村人口外遷，鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中蘊藏的社會資本存量越來越少，從而弱化了村民在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的合作能力，這是當(dāng)前造成鄉(xiāng)村治理困境的一個重要原因。因此，必須把重塑社會資本成為鄉(xiāng)村治理的必由之路。①黃曉曄，崔益軍.鄉(xiāng)村治理的路徑探索：社會資本的重塑[J].揚州大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2017（06）：40-44。三是大數(shù)據(jù)時代的必然選擇?，F(xiàn)在大數(shù)據(jù)已經(jīng)深入到人類活動的每一個場所，可以說大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的最優(yōu)技術(shù)路徑。在改變著國家治理能力的形成路徑。②譚九生，任蓉.大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的路徑創(chuàng)新[J].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（06）：30-37。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，運用大數(shù)據(jù)資源、技術(shù)和思維來提高鄉(xiāng)村治理水平和治理能力具有十分重要的意義。此外，受制度變革的路徑依賴影響，一些地方鄉(xiāng)村治理的理念落后。具體表現(xiàn)為管制管理思維濃厚，法治觀念淡薄，重人治、輕法治。但鄉(xiāng)村治理是一個長期而復(fù)雜的社會過程，在這個過程中，既要充分發(fā)展村民自治，也要鄉(xiāng)村道德的教化，更需要法治的力量，三者缺一不可。

三、新時代鄉(xiāng)村治理改革展望

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記在黨的第十九次全國代表大會上對全黨和全國人民的莊嚴(yán)承諾，是新時代解決我國“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措，吹響了我們建設(shè)美麗、和諧、文明、富裕新農(nóng)村的集結(jié)號。2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議，對十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，提出了明確要求，向全黨全國發(fā)出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總動員令。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，一定要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為契機，加大深化改革的力度，以建立與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的農(nóng)村治理體系。

（一）健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九大明確提出，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！雹埸h的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M]，北京：人民出版社2017：32。首次提出了自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新思想，把鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，以期實現(xiàn)從民主管理農(nóng)村到有效治理鄉(xiāng)村的新飛躍。自治是實行社會會主義民主的基本要求，法治是建設(shè)社會會主義現(xiàn)代化的基本要求，德治是傳承中華傳統(tǒng)文化的基本要求，將三者結(jié)合起來構(gòu)建有中國特色社會會主義的鄉(xiāng)村治理道路，是提高整個國家治理體系和治理能力的必然選擇。健全自治、法治、德治相結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系，要求繼續(xù)完善村民自治制度，不斷探索村民自治的新路徑；要求不斷強化農(nóng)村法治建設(shè)，提高鄉(xiāng)村干部的依法辦事能力和村民法律素養(yǎng)；要求傳承傳統(tǒng)文化，培育道德模范和鄉(xiāng)賢文化，形成鄉(xiāng)村治理的強大合力。

一是要完善現(xiàn)有村民自治制度。要按照村民委員會組織法和村民委員會選舉法的要求，進(jìn)一步完善村莊民主選舉制度；要以村規(guī)民約等作為農(nóng)民參與民主管理的重要依托，保證村務(wù)的民主管理；要進(jìn)一步完善村務(wù)公開、村民評議制度等，通過創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，將農(nóng)民享有的各項權(quán)利落到實處。同時，還可以在村民自治的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，嘗試擴大自治范圍。比如，法國不僅有著悠久的農(nóng)業(yè)文明，還有基層自治的傳統(tǒng)。在法國的城市和農(nóng)村都實行市鎮(zhèn)制，其市鎮(zhèn)的人口和規(guī)模大體相當(dāng)于我國的行政村或自然村，其中85%的是農(nóng)村市鎮(zhèn)。在法國，市鎮(zhèn)是自治性質(zhì)的基層政權(quán)，其主要職責(zé)是發(fā)展公益事業(yè)、提供公共服務(wù)產(chǎn)品以及為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供良好的環(huán)境等。為增強市鎮(zhèn)的自治活力，法國在上個世紀(jì)80年代初期就通過《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自治法案》，其核心內(nèi)容就是層層下放權(quán)利，擴大基層自治的范圍和權(quán)限。④陳楊.國外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理與我國的創(chuàng)新思路[J].求知，2017（12）：52-54。

二是要加強鄉(xiāng)村“法治”的頂層設(shè)計。要通過“法治”構(gòu)建農(nóng)村社會治理主體多元結(jié)構(gòu)，通過鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英、村級組織、村民個人等主體互動、協(xié)商、對話等方式為鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)。要大力加強農(nóng)村法治建設(shè)，引導(dǎo)廣大群眾學(xué)法知法守法，正確維持自身權(quán)益?！胺ㄖ巍币蟾鬣l(xiāng)村治理主體在法律法規(guī)框架內(nèi)開展活動，各種治理行為和治理方式都要求符合相關(guān)法律規(guī)范。而“自治”則要求尊重各類治理主體的自主性，以便它們能按照鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在要求和治理形勢的復(fù)雜性采取不同的治理方式。因此，在鄉(xiāng)村治理中要將二者有機結(jié)合起來。

三是要大力加強農(nóng)村文化建設(shè)，培育良好家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和淳樸民風(fēng)，充分發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。一方面，要通過發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的榜樣作用來加強德治。比如可以通過催生新型鄉(xiāng)賢文化，激活傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中的活性因子。另一方面，要發(fā)揮鄉(xiāng)村倫理、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)俗等在鄉(xiāng)村治理中的獨特作用。它們既是鄉(xiāng)村治理的重要載體和主要內(nèi)容，同時也是鄉(xiāng)村文化建設(shè)的重要手段。比如村規(guī)民約，作為村民參與民主管理的一種重要途徑，能夠增強鄉(xiāng)村治理參與主體尤其是村民的主體意識和責(zé)任意識，從而使村規(guī)民約成為新時代解決鄉(xiāng)村矛盾的有效手段，在鄉(xiāng)村治理中具有匯集民意、凝聚民智、化解民憂、維護民利的獨特作用。

總之，鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基石，一定要注重現(xiàn)代治理理念、手段和傳統(tǒng)治理資源相結(jié)合，以自治消化矛盾，以法治定分止?fàn)?，以德治春風(fēng)化雨，讓農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

（二）重構(gòu)鄉(xiāng)村多元治理新格局

“鄉(xiāng)政村治”作為過去三十多年我國農(nóng)村治理模式，對于維護我國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和有序健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢任務(wù)的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)必然要跟著發(fā)生變化。

一是要切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基礎(chǔ)的政權(quán)組織，是我國真正的執(zhí)政之基。因此，要加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強基層政府的公共服務(wù)能力，為農(nóng)村社會提供系統(tǒng)性、制度性以及可持續(xù)的公共服務(wù)。特別是要建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)決策和供給體系，逐步基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，以更好滿足農(nóng)民群眾對日益美好生活的向往和需要。

二是要加強農(nóng)村黨組織建設(shè)。農(nóng)村基層黨組織是我國農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，它們作用發(fā)揮如何，對于我國鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的作用。為此，必須以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，發(fā)展和壯大農(nóng)村黨組織，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中的核心作用。

三是要完善群眾自治組織。在我國農(nóng)村，由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會是農(nóng)民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織。截至2016年底，全國共有村民委員會55.9 萬個，它們在鄉(xiāng)村有效治理中發(fā)揮了重要作用。面對新形勢新任務(wù)，要抓住鄉(xiāng)村振興這個大好機遇，加大村民自治創(chuàng)新的力度和步伐，充分發(fā)揮各類自治主體特別是村民委員會、村民代表大會等在鄉(xiāng)村治理中的作用。

四是鼓勵鄉(xiāng)村社會組織不斷發(fā)展。各類農(nóng)村社會組織作為農(nóng)民利益的代言人，能將組織化程度低、力量分散的單個農(nóng)民組織起來，為單個農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興、利益表達(dá)提供相應(yīng)的渠道和途徑。比如合作社不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還對鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社會政治發(fā)展起到積極的作用。為此，要通過多種方式把農(nóng)民組織起來，比如鼓勵農(nóng)民自愿結(jié)合組成各種社會組織和農(nóng)業(yè)合作社，使這些社會組織成為鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)民群眾的代言人和組織者

總之，要明確鄉(xiāng)村多元治理的主體，構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，農(nóng)村基層黨組織和村民委員會為基礎(chǔ)，農(nóng)民群眾為治理主體，合作社等社會組織和新型家庭農(nóng)場等經(jīng)濟組織為重要組成部分的鄉(xiāng)村多元治理格局。同時，要注意建構(gòu)以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為載體，以多元主體之間信任、互惠和合作為特征的社會資本，從而為鄉(xiāng)村振興營造良好的社會基礎(chǔ)。此外，還要在建立多元主體參與鄉(xiāng)村治理的體制機制，比如完善村民大會制度、村民代表大會制度、村務(wù)監(jiān)督委員會工作制度，建立健全村民主懇談會制度、鄉(xiāng)村重大事項協(xié)商制度、鄉(xiāng)賢參政制度等等，為多元主體參與鄉(xiāng)村治理提供制度化平臺。

（三）加強鄉(xiāng)村治理隊伍建設(shè)

黨的十九大明確提出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍”。①黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M]，北京：人民出版社2017：32。鄉(xiāng)村振興需要人來實施，這些人員素質(zhì)能力如何將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的效果。

一是培育新時代新型農(nóng)民。新時代呼吁新型農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開新型農(nóng)民。新型農(nóng)民有文化、有技術(shù)、會經(jīng)營、懂管理，他們是我國鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興最重要的力量。因此，必須大力培育新型農(nóng)民，使之成為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興名副其實的主體。韓國20 世紀(jì)70年代以來的新村運動就非常注重關(guān)注農(nóng)民的精神啟蒙，以培育農(nóng)民“勤勉、自助、協(xié)同”精神為新村運動的價值導(dǎo)向，調(diào)動農(nóng)民參加鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性。美國和日本將職業(yè)農(nóng)民視為與工匠、商人同等的職業(yè)，兩國以較少的職業(yè)農(nóng)民人口實現(xiàn)了全國的農(nóng)產(chǎn)品供給。解決了全國人民的食品需求，并且還是世界上農(nóng)產(chǎn)品出口較大的國家。①付倩，胡建勇.美國和日本農(nóng)民教育對我國新型農(nóng)民培育的啟示[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2017（02）：46-47。因此，我國需要樹立職業(yè)農(nóng)民認(rèn)同感，深刻認(rèn)識農(nóng)民是一份職業(yè)，從而培育出一代與新時代鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的新型農(nóng)民。

二是加強鄉(xiāng)村干部隊伍建設(shè)。鄉(xiāng)村干部尤其是村組干部，我是國農(nóng)村社會的管理者和鄉(xiāng)村活動的組織者，在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)中發(fā)揮著著重要作用。因此，要高度重視鄉(xiāng)村干部的選拔和培育，特別是一定要選好用好基層黨組織和村民委員會的主要負(fù)責(zé)人。同時，要加強對各類駐村干部、第一書記、大學(xué)生村官等鄉(xiāng)村干部的選拔和管理，要讓他們有職有權(quán)，既能發(fā)揮特長優(yōu)勢，還能服務(wù)鄉(xiāng)里。此外，還要在全社會形成關(guān)心、愛護鄉(xiāng)村干部的良好氛圍，體諒農(nóng)村干部的苦衷，幫助他們解決實際困難，切實為鄉(xiāng)村干部開展工作創(chuàng)造條件，解決后顧之憂。

三是激發(fā)鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村振興與治理。農(nóng)村經(jīng)濟能人、大學(xué)生、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生等人員是農(nóng)村各界精英，他們在農(nóng)村熟人社會具有很強的影響力和感召力，讓他們參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理，有助于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。因此，要采取多種激勵措施和手段，鼓勵農(nóng)村精英參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動農(nóng)村環(huán)境整治、傳承鄉(xiāng)村優(yōu)良習(xí)俗，充分發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)作用。

總之，鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵看人氣。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還要防止農(nóng)村人口過度流失，處理好走出去、留下來和引回來的關(guān)系，讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、環(huán)境留住人，讓農(nóng)村的機會和美麗吸引人。鄉(xiāng)村振興，既要留住綠水青山，也要留住青年人才。解決人的問題，就要有一套合理的制度安排，既要讓想進(jìn)城謀生的農(nóng)民，在城里安居樂業(yè)；也要讓城里想為鄉(xiāng)村振興出錢出力的人，在農(nóng)村有所作為，成就一番事業(yè)；還要讓那些想為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)的各界人士，能到找到參與鄉(xiāng)村振興的渠道和途徑。

（四）完善鄉(xiāng)村治理的保障體系

在各項改革不斷深化的新時代，鄉(xiāng)村治理也走到了一個關(guān)鍵的階段。要順利推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革，必須完善公共服務(wù)產(chǎn)品和相關(guān)制度供給。盡管近年來在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的投入一直在增加，但對我國近7 個億的農(nóng)村人口來說，公共服務(wù)產(chǎn)品和相關(guān)制度供給仍然嚴(yán)重不足。為此，應(yīng)該以鄉(xiāng)村振興為契機，不斷加大農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，完善相關(guān)制度建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供堅實的基礎(chǔ)。

一是不斷深化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革。要在建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，特別是要加大對貧困家庭和困難群眾的求助力度。要提高救助標(biāo)準(zhǔn)，擴大救助范圍，提升報銷比例。要通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療與醫(yī)療救助的協(xié)調(diào)互補，解決農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民看病難看病貴的問題，防止農(nóng)民群眾因病致貧、因病返貧。

二是要建立完善真正的農(nóng)村義務(wù)教育，要在搞好農(nóng)村九年制義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，向?qū)W前和高中義務(wù)教育延伸，讓農(nóng)村孩子上學(xué)不再艱難。同時，完善高校學(xué)生助學(xué)貸款和綠色通道制度，確保每個貧困家庭的大學(xué)生都能順利入學(xué)完成學(xué)業(yè)。此外，還要加大教育扶貧的力度，隨著扶貧攻堅戰(zhàn)的全面展開，要通過教育扶貧營造起扶志扶智的環(huán)境，引導(dǎo)貧困群眾主動脫貧致富的積極性和創(chuàng)造性。

三是要完善農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施，要在解決好道路交通、人蓄飲水、生產(chǎn)生活供電等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)及移動互聯(lián)網(wǎng)、垃圾收集、污水處理等設(shè)施設(shè)備，達(dá)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的生態(tài)宜居，環(huán)境美好。同時，要注意運用信息化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段來創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，特別是要運用大數(shù)據(jù)資源、思維以及技術(shù)手段持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。

總之，鄉(xiāng)村振興要不斷滿足村民不斷增長的基本公共服務(wù)需求，從而為鄉(xiāng)村治理提供堅實的基礎(chǔ)和保障。同時，我們還要看到，鄉(xiāng)村振興也好，村民治理也罷，不論從那個角度來分析，都將是一個漫長、持久而復(fù)雜的歷史過程，切忌操之過急，一定要長遠(yuǎn)謀劃，分階段穩(wěn)步推進(jìn)。