鄒永紅

(鹽城師范學(xué)院 文學(xué)院，江蘇 鹽城 224002)

依法治校是推動依法治國方略、建設(shè)法治國家的基本要求。依法治校的主體是學(xué)校及各項管理事務(wù)，包括學(xué)生管理事務(wù)及學(xué)生的各項權(quán)益維護(hù)。2017年2月，教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》較以往不同的特點之一是突出和強調(diào)了學(xué)生權(quán)益的維護(hù)。新規(guī)定的立法目的就是要求高度保障學(xué)生合法權(quán)益，強調(diào)學(xué)生權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，重視學(xué)生權(quán)利與學(xué)校權(quán)力的平衡，可謂推進(jìn)高校學(xué)生管理法治化的適當(dāng)之舉[1]。這對依法治校、加強學(xué)生教育管理、維護(hù)學(xué)生權(quán)益提出了更高要求，我們必須結(jié)合實際工作認(rèn)真研究，在依法自主辦學(xué)中，探索學(xué)生權(quán)益維護(hù)的路徑與方式，切實提高學(xué)生教育與管理的專業(yè)化、法治化水平。

一、依法治校及高校學(xué)生權(quán)益的內(nèi)涵

依法治校是貫徹落實依法治國方略，實現(xiàn)高校管理法治化、科學(xué)化的基本治理方式。具體包括國家對高校實施管理的法治化和高校自我管理的法治化這兩個層面[2]。國家對高校實施管理的法治化，是指國家制定和頒布的法律法規(guī)對學(xué)生權(quán)利有著明確的規(guī)定，如《憲法》《民法通則》《教育法》《高等教育法》《教師法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等，在包括學(xué)生的受教育權(quán)、平等權(quán)、人身權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)、申訴權(quán)等方面都有明確規(guī)定。高校自我管理的法治化，是指學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)制定本校的學(xué)生管理制度，落實法律的各項要求等。

高校學(xué)生權(quán)益就是取得高等學(xué)校學(xué)籍的在校學(xué)生能夠按照自己的意志以作為或不作為的方式，以及要求他人相應(yīng)作出或不作出一定行為的方式實現(xiàn)一定利益的許可和保障[3]。維護(hù)高校學(xué)生權(quán)益與學(xué)校依法治校的管理精神是相輔相成的。同時，高校學(xué)生的權(quán)利行使范圍，不能與學(xué)校的正常管理秩序相抵觸。

高校學(xué)生享有眾多權(quán)利，既享有憲法和法律賦予的公民的權(quán)利，同時也享有高校提供的各項權(quán)利。從廣義上來講，學(xué)生權(quán)利還包含政府權(quán)利、學(xué)校權(quán)利、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、教師權(quán)利，等等。在涉及學(xué)生權(quán)利的問題上，學(xué)校不僅僅要處理好學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系，還要處理好學(xué)校與政府、學(xué)校與社會的關(guān)系。

在學(xué)校日常的學(xué)生教育與管理工作中，涉及與學(xué)生相關(guān)的權(quán)益糾紛主要包括：學(xué)生違紀(jì)類問題的處理、學(xué)生人身傷害類問題的處理和學(xué)生財產(chǎn)損失類問題的處理。這些問題的處理涉及學(xué)生的切身利益與權(quán)益，容易引起矛盾和糾紛，是學(xué)生權(quán)益維護(hù)的主要內(nèi)容。

二、學(xué)生權(quán)益維護(hù)的現(xiàn)狀

近年來，學(xué)校與學(xué)生的權(quán)益糾紛頻繁發(fā)生，高校被學(xué)生推上被告席的案件也時有發(fā)生。在這些高校被訴的案件中，從學(xué)生管理環(huán)節(jié)上來看，問題主要出現(xiàn)在招生錄取、信息公開、違紀(jì)處分、學(xué)籍管理、學(xué)位管理等方面，體現(xiàn)出高校法治化管理的力度不夠，教育管理的法治程序不夠完善。

學(xué)生的維權(quán)意識在不斷增強，確立以人為本的學(xué)生管理理念，切實保障學(xué)生合法權(quán)益，是高校學(xué)生管理必須思考和關(guān)注的重要問題。高校擁有自主管理權(quán)，對學(xué)生的教育管理權(quán)是高校自主權(quán)的組成部分，主要包括對學(xué)生的學(xué)籍管理權(quán)和對學(xué)生的處分權(quán)[4]。高校行使自主管理權(quán)體現(xiàn)為學(xué)校依據(jù)管理規(guī)定對學(xué)生進(jìn)行管理、處分，管理權(quán)與處分權(quán)的行使，都必須規(guī)范有據(jù)，尤其是在程序的規(guī)范性及合法性方面，更容易引發(fā)問題和爭議。

(一)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度不完善

自2005年教育部第21號令《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》施行以來，高校更加重視從制度上維護(hù)學(xué)生權(quán)利。但在規(guī)章制度中明確學(xué)生權(quán)利、提供實現(xiàn)權(quán)利的行政或司法途徑及保障措施、建立學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度等方面還有欠缺；對學(xué)生處分過程中，特別是在各個環(huán)節(jié)中對學(xué)生的申辯、聽證、申訴權(quán)利不夠明確，學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)未能得到充分尊重，導(dǎo)致學(xué)生救濟(jì)權(quán)行使不充分。例如對申訴制度中涉及的學(xué)生申訴處理委員會組成成員、申訴范圍、申訴程序等都做了規(guī)定，很多高校也結(jié)合具體狀況，制定了學(xué)生申訴處理制度。但制度本身具有局限性，比如申訴范圍較小，申訴機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成由校方?jīng)Q定，申訴處理小組權(quán)限較小，對處分的決定需要再次提交學(xué)校裁定等。

(二)民主管理、依法治校的理念尚未完全確立

受傳統(tǒng)教育觀念的影響，高校與學(xué)生的關(guān)系，往往是教育與被教育、管理與被管理的關(guān)系。高校具有自主管理權(quán)，而涉及具體的學(xué)生管理行為，往往在實體和程序上失當(dāng)。高校學(xué)生管理，多實行自上而下、行政命令式的管理體制，在具體管理工作中，對學(xué)生的違紀(jì)處理往往以懲罰為主，學(xué)生的受教育權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)益容易受到損害。

如何將學(xué)校的自主管理權(quán)與法律、法規(guī)、學(xué)校內(nèi)部規(guī)章細(xì)則有機(jī)結(jié)合起來，將學(xué)生管理納入法治化軌道，提高高校教育管理工作的規(guī)范化、法治化水平，遵循正當(dāng)程序，尤其是管理者和師生堅持依法治校的理念，所有學(xué)生管理事務(wù)的參與者樹立用法律方法、法律思維處理問題的行為方式，這些都是依法治校理念的核心內(nèi)涵。而恰恰在這方面，我們還有很大的差距，正是用法治理念和法律思維處理問題的行為方式的不足，使許多問題的解決陷于被動，導(dǎo)致矛盾升級，造成了一定的社會影響。北大博士生于某因一篇學(xué)術(shù)論文存在嚴(yán)重抄襲被撤銷博士學(xué)位一案，北京市海淀法院一審判決被告北京大學(xué)作出決定前未充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，違反法定程序，就是一個典型案例。

除了樹立依法治校理念，依法治校還需要管理者、教師、學(xué)生廣泛參與民主管理，尤其是學(xué)生參與學(xué)校內(nèi)部管理制度制定的各環(huán)節(jié)，它既是民主的過程，也是對學(xué)生教育的重要組成部分，同時可以避免制度執(zhí)行時學(xué)生的抵觸情緒，既是民主管理的有效途徑，又是避免矛盾升級的有效方法，對形成依法治校的良好局面具有重要作用。

(三)學(xué)生自身的權(quán)利與規(guī)則意識不足

在日常的學(xué)生管理中，學(xué)生在校多為“被管理者”的角色，是學(xué)校各項制度的遵守者。在校學(xué)生的社會角色尚未完全確立，自身的維權(quán)意識更多停留在書面知識上。當(dāng)學(xué)生的權(quán)益受到損害時，學(xué)生在學(xué)校的權(quán)威面前，由于對法律知識的匱乏、對依法維權(quán)的流程的陌生、對自身前途的擔(dān)憂，往往不能做到用法律方法和正當(dāng)程序維護(hù)自身權(quán)益，表現(xiàn)在學(xué)生申請復(fù)議、申訴、尋求救濟(jì)的能力不足，遇到人身、財產(chǎn)、糾紛等問題時不知所措，往往運用一些不當(dāng)或錯誤的應(yīng)對方式，不僅不利于問題的解決，反而使問題和矛盾擴(kuò)大化，甚至釀成悲劇。增強學(xué)生的權(quán)利與規(guī)則意識，是學(xué)生教育與管理工作中急需解決的現(xiàn)實問題。

學(xué)生自身權(quán)利與規(guī)則意識就是學(xué)生正確認(rèn)知自身合法權(quán)利，運用正確方法和規(guī)則程序?qū)崿F(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)利的意識和行為方式。由于受學(xué)校、家庭和社會環(huán)境的影響，加上學(xué)生自身學(xué)習(xí)與了解不夠，許多學(xué)生表現(xiàn)為權(quán)利與規(guī)則意識不強，沒有養(yǎng)成規(guī)范的行為方式與習(xí)慣，尤其在遵照規(guī)則實現(xiàn)權(quán)利方面的能力嚴(yán)重不足。

三、學(xué)生權(quán)益維護(hù)的路徑方式

(一)樹立依法治校理念

依法治校是高校管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和內(nèi)在辦學(xué)要求的現(xiàn)實需要，它要求學(xué)校理順各種關(guān)系，包括學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與社會，等等。它要求改變原有的治校方式，以便更好地實現(xiàn)自主管理和維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生的合法權(quán)益，實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，滿足人民群眾對高等教育的需求。國家相關(guān)法律及《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》為高校依法治校提供了具體的法律依據(jù)，也為學(xué)生管理及權(quán)益維護(hù)提供了基本依據(jù)，學(xué)校要結(jié)合自身實際，積極探索依法治校的具體舉措。

如何將學(xué)校的管理與法律法規(guī)、學(xué)校內(nèi)部規(guī)章有效結(jié)合起來，加強學(xué)生管理工作的規(guī)范化、法治化，樹立用法律方法、法律思維處理學(xué)校、教師與學(xué)生管理問題的行為方式，是依法治校理念在學(xué)校管理中的具體體現(xiàn)。它是一個需要管理者、教師、學(xué)生達(dá)成共識的過程。

高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的多層次管理體制，高校章程是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、學(xué)校依法治校的必要條件，是學(xué)校依法辦學(xué)的前提。2010年7月，中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：“首先要制定符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度?！痹谥贫▽W(xué)校章程時，要把依法治校、依法辦學(xué)、學(xué)生權(quán)利維護(hù)納入工作視野。

依法治校理念貫穿于學(xué)生管理的日常工作中，體現(xiàn)在制定與細(xì)化學(xué)校規(guī)章制度、落實具體管理行動、解決權(quán)利沖突的一系列環(huán)節(jié)上。要將依法治校與維護(hù)學(xué)生權(quán)利理念體現(xiàn)到學(xué)生教育管理的具體制度之中，做到一以貫之，用制度規(guī)范管理行為，用制度保障依法治校共識的貫徹落實。

(二)完善學(xué)校內(nèi)部管理制度

依法治校和實現(xiàn)學(xué)生權(quán)益維護(hù)，所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章很多，包括國家有關(guān)法規(guī)、教育部規(guī)章、省級教育行政主管部門規(guī)章、學(xué)校內(nèi)部學(xué)生教育管理規(guī)章等。其中完善學(xué)校內(nèi)部學(xué)生管理制度，是落實上位法要求和上級規(guī)章的重要工作。把上位法要求和上級規(guī)章以學(xué)校管理規(guī)定的方式細(xì)化和落實，是完善依法治校、實現(xiàn)學(xué)生權(quán)益的基本路徑與方式。

細(xì)化內(nèi)部管理制度，要求學(xué)校各級管理部門的部門規(guī)章在同一個涉及學(xué)生權(quán)益的事項上必須協(xié)調(diào)一致，不能各自為政甚至互相矛盾。新的涉及學(xué)生管理權(quán)益的規(guī)章制度不能與舊的管理制度并行運行。新出臺的管理制度一般不能溯及既往的行為，新舊制度交替時待處分的行為必須明確從舊從新及從輕從重等具體操作規(guī)范。對所有這些容易引發(fā)矛盾和爭議的環(huán)節(jié)必須給予高度關(guān)注。因此，涉及學(xué)生管理及權(quán)益的內(nèi)部管理制度在其內(nèi)容上必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范一致。

細(xì)化和落實規(guī)章與管理制度包括的內(nèi)容很多，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)生權(quán)益維護(hù)的內(nèi)容加以具體化，使之具有可操作性。學(xué)校對學(xué)生學(xué)歷、學(xué)位的認(rèn)定與授予細(xì)則，教師對學(xué)生課程成績認(rèn)定與賦予，教師對學(xué)生學(xué)位論文的審核與評定，學(xué)校及學(xué)院對學(xué)生獎、貸、補、助等事項的評定，學(xué)生入黨、學(xué)生干部選拔任用的規(guī)范與程序，學(xué)校對學(xué)生違紀(jì)處理與處分規(guī)范，學(xué)生人身傷害與財產(chǎn)損失的處理，學(xué)生特定疾病的注意義務(wù)，等等，所有這些學(xué)生事務(wù)，都涉及學(xué)生的切身利益與權(quán)益。細(xì)化完善這些環(huán)節(jié)的規(guī)章與處理機(jī)制和程序，是實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理專業(yè)化、科學(xué)化的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)依法治校和維護(hù)學(xué)生權(quán)益的主要方式和基本途徑。

(三)提升學(xué)生的程序與規(guī)則意識

法律與規(guī)章是行為方式的總和，是要求人們作出或不作出某種行為的一系列規(guī)范，它既有實體性規(guī)定，又有程序性規(guī)則。法治理念的基礎(chǔ)是程序與規(guī)則意識，要增強學(xué)生對程序與規(guī)則的認(rèn)知，養(yǎng)成依法、依規(guī)辦事的行為方式，形成遵守程序與規(guī)則的守法意識與紀(jì)律意識，促進(jìn)學(xué)校的各項制度成為規(guī)范學(xué)生良好行為方式的標(biāo)尺。

學(xué)生的規(guī)則與程序意識，是紀(jì)律意識和法律意識的前提和基礎(chǔ)，是學(xué)生依據(jù)規(guī)則和程序處理一切問題的行為方式，即遇到切身利益的權(quán)益問題，按照規(guī)定或法定的程序與方式處理，而不是按照非規(guī)范程序的方式處理。例如有的學(xué)生受到違紀(jì)處分，自認(rèn)為處分不當(dāng)，不是按照規(guī)定的程序去反映或申訴，而是由家長出面找學(xué)校及主管部門，到處寫信反映問題，甚至采取極端方式，使問題與矛盾擴(kuò)大化，人為造成問題的復(fù)雜化。這就是部分學(xué)生缺乏程序與規(guī)則意識的具體表現(xiàn)。

培養(yǎng)學(xué)生的程序與規(guī)則意識，首先要從教育入手，發(fā)揮思想政治理論課及其他相關(guān)課程教育教學(xué)的主渠道作用，督促學(xué)生學(xué)習(xí)與了解法律與紀(jì)律的基本規(guī)范與知識；加強普法教育，根據(jù)不同年級的不同特點，分階段對學(xué)校的各項規(guī)章制度進(jìn)行宣傳、解讀，增強學(xué)生遵守程序與規(guī)則的守法意識和遵守學(xué)校的規(guī)章制度的義務(wù)意識。其次要加強學(xué)生紀(jì)律與行為規(guī)范教育，使學(xué)生了解管理規(guī)程與處事規(guī)則，養(yǎng)成依法、依規(guī)辦事的行為方式。最后要嚴(yán)格按照規(guī)定程序和規(guī)則處理涉及學(xué)生管理及權(quán)益處分的事項，做到獎懲分明，不受任何外界因素干擾，做到公平、公正、公開，給學(xué)生以明確的示范導(dǎo)向作用。

(四)實行學(xué)生參與式、民主式管理

隨著高等教育綜合改革的不斷深化，高校的育人環(huán)境、教育理念、實踐機(jī)制都隨之發(fā)生了變化。轉(zhuǎn)變管理理念，建立一套符合現(xiàn)代教育發(fā)展規(guī)律、符合學(xué)校發(fā)展實際情況的現(xiàn)代學(xué)校管理制度，實行參與式、民主式管理，更有利于實現(xiàn)“人的自由而全面的發(fā)展”，有助于保護(hù)學(xué)生的切身利益，并為學(xué)生成長成才營造良好的環(huán)境。

從法律層面看，學(xué)校與學(xué)生既是管理與被管理的行政法律關(guān)系，又是平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，學(xué)校與學(xué)生的矛盾和法律糾紛，除個別思想政治領(lǐng)域的法律事件外，基本上都是平等主體之間的人民內(nèi)部矛盾。這種矛盾本身就具有平等、可溝通與可協(xié)商性質(zhì)，因此，在涉及學(xué)生利益的相關(guān)制度設(shè)計之初，實行學(xué)生參與式、民主式的管理，可以使制度本身更具有實體合法性與程序的可操作性。學(xué)生通過參與制度制定的環(huán)節(jié)，為學(xué)校制度建言獻(xiàn)策，可以更深刻地接受規(guī)則教育與法治教育，更深刻地理解制度，可以大幅度降低制度執(zhí)行時的阻力與抵觸情緒，最大限度地降低學(xué)生糾紛管理的代價與成本。

在學(xué)校制度的設(shè)計上，要充分貫徹以人為本的教育理念，構(gòu)建學(xué)校與學(xué)生之間教育、管理與服務(wù)的新型關(guān)系，特別是樹立服務(wù)學(xué)生的意識，以服務(wù)促管理，用管理來實現(xiàn)更好的服務(wù)，實現(xiàn)學(xué)生教育管理的法、理、情相統(tǒng)一，更好服務(wù)于立德樹人的根本任務(wù)。

在學(xué)校制度的實施上，要以充分保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益為目標(biāo)，堅持在學(xué)生管理事務(wù)中的公開、公平與公正原則，在涉及學(xué)位授予、紀(jì)律處分、人身及財產(chǎn)損失等與學(xué)生權(quán)利密切相關(guān)的問題時，切實保障學(xué)生的知情權(quán)、申訴權(quán)。

要真正發(fā)揮學(xué)生組織自我管理、自我服務(wù)的作用，把教育與自我教育、管理與自我管理結(jié)合起來。一些高校制定了領(lǐng)導(dǎo)及部門接待學(xué)生制度，設(shè)立了學(xué)生權(quán)益維護(hù)部門，如學(xué)生會權(quán)益部，作為學(xué)校與學(xué)生進(jìn)行交流溝通的平臺。要重視平臺聯(lián)結(jié)學(xué)生與學(xué)校的紐帶作用，推動學(xué)生管理制度與學(xué)生管理實踐的互動，及時發(fā)現(xiàn)問題，排解矛盾，以促進(jìn)學(xué)生管理工作的良性開展。

(五)完善學(xué)生救濟(jì)制度

一般而言，高校學(xué)生權(quán)益救濟(jì)體系由三個層次組成，即校內(nèi)申訴、行政申訴和行政訴訟[5]?！督逃ā访鞔_規(guī)定，受教育者“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。

新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，進(jìn)一步強化了學(xué)生救濟(jì)制度，將學(xué)生申訴單獨列在第六章，并對省級教育行政部門處理學(xué)生申訴時的不同情況作出不同的處理決定。其中明確規(guī)定，學(xué)生認(rèn)為學(xué)校及其工作人員違反本規(guī)定，侵害其合法權(quán)益的，或者學(xué)校制定的規(guī)章制度與法律法規(guī)和本規(guī)定抵觸的，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門申訴。這是在法規(guī)上對學(xué)生權(quán)益維護(hù)的重視和完善，也是促進(jìn)教育治理體系和治理能力科學(xué)化、法治化，實現(xiàn)學(xué)生教育管理法治化與切實維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的重要舉措。

健全學(xué)生救濟(jì)體系，還要在學(xué)生申訴制度、學(xué)生申訴聽證制度、法律顧問制度等方面加以完善。(1)參照法律規(guī)定和社會救濟(jì)模式，重視學(xué)生救濟(jì)制度設(shè)計，建立健全程序規(guī)范的學(xué)生申訴制度。在對學(xué)生進(jìn)行處分前或者對學(xué)生的申訴進(jìn)行答復(fù)時，要告知學(xué)生作出處分的法律法規(guī)或規(guī)章制度依據(jù)，同時告知學(xué)生后續(xù)的申訴程序及救濟(jì)方式，以維護(hù)其合法權(quán)益。(2)要建立學(xué)生申訴聽證制度。在學(xué)生申訴處理委員會進(jìn)行案件處理時，要允許學(xué)生聽證，以利于案件的公正與公平處理。要采取嚴(yán)格的申訴回避制度，切實維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。(3)設(shè)立法律顧問制度。聘請法律，專家為依法治校的具體工作提供法律支持，對學(xué)生管理中的重大事務(wù)、學(xué)生違紀(jì)處理與處分、學(xué)生人身傷害與財產(chǎn)損失處理等進(jìn)行法律咨詢與指導(dǎo)，對學(xué)校涉及學(xué)生事務(wù)的重大行政決策進(jìn)行咨詢。協(xié)調(diào)審查學(xué)校各部門修訂的制度，對校內(nèi)與法律法規(guī)不一致的制度和規(guī)定進(jìn)行修訂和完善，使學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益有法可依，將依法治校的理念和學(xué)生權(quán)益維護(hù)的措施貫徹到學(xué)校的規(guī)章制度中，通過制度的完善，切實達(dá)到學(xué)校依法治校、教師依法執(zhí)教、管理依法育人、學(xué)生依規(guī)參與的目標(biāo)。