呂朝輝

（云南民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明，650500）

我國具有陸地邊境線的9 個邊疆省區(qū)地域遼闊，面積約占整個國土面積的60%，生活在這一區(qū)域的人口約占全國總?cè)丝诘?1%。總體而言，這一邊疆區(qū)域是我國疆域治理中問題特殊復(fù)雜、治理難度較大的區(qū)域，“治邊”主要是針對這一區(qū)域的治理。在整個國家的版圖中，邊疆地區(qū)無疑占據(jù)著極為重要的戰(zhàn)略地位，對其有效治理是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的重要組成部分。如果說邊疆治理是對邊疆問題的治理，那么，邊疆治理現(xiàn)代化則是以黨政系統(tǒng)為主導(dǎo)的邊疆治理主體對邊疆區(qū)域現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的種種問題予以有效治理的過程及結(jié)果。在2015年第六次西藏工作座談會上，習(xí)近平首次提出“治國必治邊”，凸顯了邊疆治理現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位與作用。邊疆治理優(yōu)劣，事關(guān)全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全。邊疆治理現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)，促進邊疆的自強自立，減少對國家的依賴；邊疆治理現(xiàn)代化的步履艱難，造成邊疆不穩(wěn)，增加國家負擔，甚至直接威脅國家統(tǒng)一?！爸螄刂芜叀钡奶岢?，一方面，意味著只有得到有效治理、持續(xù)鞏固而穩(wěn)定的邊疆，才能為國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件和安全保障；另一方面，意味著為黨和國家提出的一系列治邊方略找到了最佳的理論支架。

一、新時代“治國必治邊”方略的形成背景

中華人民共和國成立以來，黨中央始終站在國家發(fā)展和國家治理的戰(zhàn)略全局高度，針對邊疆治理做出了一系列重大決策，取得了一系列重大成效，積累了一系列重大經(jīng)驗，為新時代“治國必治邊”方略的形成奠定了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。中華人民共和國成立之初的國家建設(shè)時期，我國通過在邊疆地區(qū)建立社會主義制度、鞏固人民民主政權(quán)、實行民族區(qū)域自治、設(shè)置生產(chǎn)建設(shè)兵團、推動“三線”工業(yè)建設(shè)、使用少數(shù)民族干部、實施特殊優(yōu)惠照顧等基本制度和具體政策安排，初步實現(xiàn)了國家安全和邊疆穩(wěn)定。改革開放以來的國家發(fā)展時期，我國通過在邊疆地區(qū)堅定不移地貫徹社會主義初級階段的基本路線，落實各項民族政策和宗教信仰自由政策，實施西部大開發(fā)、興邊富民、對口支援以及財政轉(zhuǎn)移支付等一系列支援邊疆建設(shè)與開發(fā)的重大戰(zhàn)略與政策措施，基本實現(xiàn)了邊疆的發(fā)展穩(wěn)定與長治久安。

進入新時代中國特色主義發(fā)展階段，我國的國家治理已經(jīng)從“單點突擊”“局部突破”“區(qū)域突圍”階段進入“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新階段，在“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的總體發(fā)展要求下，傳統(tǒng)上處于國家發(fā)展邊緣區(qū)的邊疆地區(qū)在拓展我國全球一體化條件下外部生存和發(fā)展空間中的作用日益凸顯，邊疆治理在國家治理中的戰(zhàn)略地位不可避免地突顯出來，補齊邊疆治理這一國家治理的“短板”迫在眉睫。

十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視邊疆治理，始終關(guān)注邊疆地區(qū)的繁榮、發(fā)展與穩(wěn)定，始終關(guān)心邊疆各族群眾的民生狀況。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，習(xí)近平總書記先后多次主持召開全國對口支援邊疆地區(qū)的工作會議以及中央民族和統(tǒng)戰(zhàn)工作等專題會議，安排部署和落實加快邊疆地區(qū)建設(shè)發(fā)展及長治久安的各項任務(wù)。2013年以來，習(xí)近平總書記先后深入甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、云南、黑龍江等邊疆省區(qū)考察調(diào)研，發(fā)表了一系列關(guān)于邊疆治理的重要講話。2013年2月，習(xí)近平在甘肅調(diào)研時，特別叮囑治理邊疆深度貧困地區(qū)一定要“民生為上、治水為要”。2014年1月，習(xí)近平到內(nèi)蒙古考察時提出了“守望相助”的邊疆治理及民族團結(jié)重要思想，強調(diào)“守”就是要同時守好祖國萬里邊疆的家門和邊疆各族群眾的共同精神家園；“望”就是要以世界眼光和大局意識謀劃邊疆治理現(xiàn)代化事業(yè)；“相助”就是要求邊疆各族干部群眾牢固樹立平等、團結(jié)、互助、和諧的思想，形成共同創(chuàng)造美好生活、共同守衛(wèi)祖國邊疆的強大合力。2014年4月底，習(xí)近平在新疆考察期間，著重強調(diào)“新疆工作的著眼點和著力點要放在社會穩(wěn)定和長治久安上”，并明確提出“依法治疆、團結(jié)穩(wěn)疆、長期建疆”的基本方略。2015年年初，習(xí)近平在云南考察時，明確要求云南發(fā)揮自身優(yōu)勢和主動融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，爭取努力成為我國民族團結(jié)進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心。2015年8月，在第六次西藏工作座談會上，習(xí)近平首次系統(tǒng)地總結(jié)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60 多年來的“六個必須”治藏方略。2016年5月，習(xí)近平到黑龍江考察時，明確指出“生態(tài)就是資源、生態(tài)就是生產(chǎn)力”。2017年3月10日，習(xí)近平參加十二屆全國人大五次會議新疆代表團結(jié)的審議時指出，要“努力建設(shè)團結(jié)和諧、繁榮富強、文明進步、安居樂業(yè)的中國特色社會主義新疆”。在黨的十九大報告中，習(xí)近平再次鄭重強調(diào)，必須加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。

黨中央的一系列重要會議以及習(xí)近平總書記的這一系列重要講話，提出了許多邊疆治理的新觀點、新思想和新論斷，科學(xué)分析了當前邊疆治理面臨的新情況、新任務(wù)和新問題，深刻揭示了“發(fā)展是破解一切難題”的邊疆治理內(nèi)涵，并積極探索邊疆治理的戰(zhàn)略構(gòu)想，制定邊疆治理的政策舉措，謀劃新時代背景下邊疆治理的戰(zhàn)略方向、基本原則、重點領(lǐng)域、實現(xiàn)路徑，初步形成了較為完整的“治國必治邊”方略體系，豐富了新時代中國特色社會主義思想。

二、新時代條件下邊疆治理形勢的客觀分析

十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央，把握國際國內(nèi)兩個大局，立足于中國特色社會主義的新時代特征，主要從世情國情區(qū)情的新判斷、邊疆發(fā)展形勢的新趨向、邊疆安全局勢的新變化、邊疆民族問題的新表現(xiàn)等方面，對邊疆治理面臨的內(nèi)外部形勢進行了全面、準確、深刻的客觀分析，為新時代“治國必治邊”系列方略構(gòu)想的出臺提供了現(xiàn)實依據(jù)。

（一）世情國情區(qū)情的新判斷

對世情、國情和邊疆區(qū)情的正確把握，是推進邊疆治理現(xiàn)代化的根本前提和重要基礎(chǔ)。新時代背景下，“世情”和“國情”發(fā)生了很大變化?！皬膰H上看，世界政治經(jīng)濟形勢總體上有利于維護世界和平與發(fā)展大局，世界經(jīng)濟在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇，全球治理體系深刻變革，國際力量對比趨向平衡，我國發(fā)展具有相對穩(wěn)定的外部環(huán)境；從國內(nèi)看，我國物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚、人力資本豐富、市場空間廣闊、發(fā)展?jié)摿薮?，?jīng)濟長期向好基本面沒有改變”①中共中央文獻研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].北京:中央文獻出版社，2016:62。。這一精辟判斷客觀呈現(xiàn)了我國邊疆治理的國內(nèi)外環(huán)境，從“世情”上看，在世界主旋律仍為“和平與發(fā)展”的前提下，當今世界并不安寧，周邊國家地緣政治格局不斷地在劇烈變化與重組，我國面臨的外部挑戰(zhàn)極為復(fù)雜，以爭奪利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆為主導(dǎo)的“無硝煙戰(zhàn)爭”愈演愈烈，各種民族思潮及活動更為活躍，民族與宗教因素的國際化影響力更為突出，極端宗教勢力和恐怖勢力的延伸范圍更為廣闊；從“國情”上看，中國改革開放經(jīng)過40 余年，已進入深水區(qū)，可以說，相對容易的步驟已經(jīng)完成，在社會主要矛盾發(fā)生重大變化的新時代背景下，剩下的都是觸及既得利益的深層次改革，都是“難啃的骨頭”。

就邊疆區(qū)域的新時代特征而言，首先，邊疆的“邊”充分表征了其地理區(qū)位的邊緣與偏遠，同時也隱含著影響邊疆安全穩(wěn)定的不利因素。在長達2.2 萬余公里的我國邊境地帶，居住著30 多個跨境民族，在歷史過程中基于地理相通、血脈相連的地緣親緣關(guān)系形成的特有民族認同情感，繼續(xù)推動著今天邊境線內(nèi)外跨境民族的交流交往，特別在全球一體化和“一帶一路”加速推進的背景之下，更加促進這種跨境民族往來和民族情感交流，但這一情感也容易被境內(nèi)外民族分裂分子加以利用。其次，隨著市場經(jīng)濟改革和對外開放的深入推進，一方面給邊疆地區(qū)帶來了前所未有的發(fā)展機遇，另一方面給邊疆地區(qū)帶來了問題矛盾疊加、風(fēng)險考驗增多、安全隱患增加的嚴峻挑戰(zhàn)。“事業(yè)越前進、越發(fā)展，新情況新問題就會越多，面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)就會越多，面對的不可預(yù)料的事情就會越多”①中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社，2016:43。。按照中央的總結(jié)和概括，新時代條件下邊疆民族地區(qū)同時面臨改革開放與社會主義市場經(jīng)濟帶來的機遇和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟速度快和發(fā)展水平低并存，國家支持力度持續(xù)加大和邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力不足并存，邊疆各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的新矛盾、新糾紛上升并存，打擊“三股勢力”分化破壞活動成效顯著和邊疆局部地區(qū)暴力活動仍然多發(fā)并存。②國家民族事務(wù)委員會.中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京:民族出版社，2015:58。

（二）邊疆發(fā)展形勢的新趨向

由于歷史、現(xiàn)實、地理、人文等多方面原因，邊疆地區(qū)的跨越發(fā)展仍然面臨許多矛盾、問題和瓶頸，成為新時代全面建成小康社會和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的一大短板。習(xí)近平同志曾經(jīng)指出，“大多數(shù)民族地區(qū)自然條件差、發(fā)展起點低歷史欠賬多，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，與東部地區(qū)的發(fā)展差距不斷拉大”③中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。。這實際上指明了邊疆地區(qū)“五位一體”發(fā)展的非均衡和不協(xié)調(diào)問題。就政治層面而言，隨著邊疆社會經(jīng)濟形態(tài)的急劇轉(zhuǎn)型，各族群眾對于政治參與的需求和對于自身利益的追求也上升到一個新高度，這就對現(xiàn)有邊疆治理體系提出了更高要求。就經(jīng)濟層面而言，地理區(qū)位和資源稟賦局限性造成的邊疆發(fā)展困境，市場資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排的不合理現(xiàn)象，地域過大的少數(shù)民族連片貧困區(qū)，以及邊疆內(nèi)部民族間、地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間發(fā)展的不平衡等問題，均構(gòu)成了加快邊疆跨越式與和諧發(fā)展的障礙因素。就社會層面而言，邊疆社會日益凸顯的公平正義流失問題，及其造成的社會心理失衡和社會行為失范問題，與毒品走私、跨境犯罪、“三非”等具有特殊性的邊疆區(qū)域問題，成為威脅邊疆社會穩(wěn)定的現(xiàn)實因素。就生態(tài)層面而言，遼闊的邊疆擁有著關(guān)系我國國計民生的最多且最重要的生態(tài)資源，同時也是我國生態(tài)最為脆弱的區(qū)域，改革開放幾十年的經(jīng)濟快速發(fā)展，導(dǎo)致邊疆地區(qū)森林、礦產(chǎn)、土地資源過度開發(fā)，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)尤為艱巨。就文化層面而言，民族文化資源多樣化是邊疆地區(qū)的典型特征，對邊疆少數(shù)民族文化資源差異性的過度開發(fā)和強調(diào)，在增強民族自我認同意識的同時，卻增加了中華文化和中華民族共同體建設(shè)的難度。

（三）邊疆安全局勢的新變化

隨著全球化趨勢的愈演愈烈，我國周邊形勢出現(xiàn)了新的變化。習(xí)近平總書記指出，“我國周邊形勢總體穩(wěn)定，但一些國家在南海問題上不斷挑釁，日本在歷史問題、釣魚島問題上小動作不斷，一些周邊國家國內(nèi)政治矛盾增多，區(qū)域經(jīng)濟一體化進程形勢復(fù)雜，挑戰(zhàn)和風(fēng)險呈累積態(tài)勢”④中共中央文獻研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].北京:中央文獻出版社，2016:220。。以美、日為首的一部分西方國家，一方面，通過政治重建、軍事援助、經(jīng)濟好處、文化滲透、外交施壓等多重手段，誘使我國周邊國家與其形成“主仆”依附關(guān)系，進而想方設(shè)法挑起周邊矛盾，企圖以此遏制或中斷我國和平崛起的發(fā)展進程；另一方面，以我國邊疆地區(qū)為突破口，采取多種途徑滲透非主流意識形態(tài)和西方價值觀念，企圖達到“西化”和“分化”目的。

邊疆不穩(wěn)，則國家動亂。邊疆安全問題必須置于國家總體安全局勢下審視。十八大報告曾明確指出，當前我國面臨的生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織。陸地邊疆地區(qū)處在我國地緣政治環(huán)境中最復(fù)雜的區(qū)域，位于我國國家利益最易受到國外敵對勢力侵害的前沿地帶，其中西部邊疆還是暴力恐怖襲擊活動的高發(fā)區(qū)。從目前形勢來看，中國的邊疆安全受到“三股勢力”（民族分裂主義勢力、極端宗教勢力、恐怖主義勢力）的現(xiàn)實威脅，以及受到“鮮獨”勢力、“蒙獨”勢力、“藏獨”勢力、“疆獨”勢力以及周邊地緣政治局勢變動的潛在威脅。因此，邊疆安全既要時刻防備以戰(zhàn)爭為主要形式的傳統(tǒng)安全威脅，又要積極應(yīng)對日益凸顯的包括毒品走私、跨境犯罪、非法移民、政治分化、文化西化、宗教滲透、戰(zhàn)略圍堵等問題在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全威脅。面對復(fù)雜多變的周邊局勢和邊疆安全形勢，習(xí)近平同志做出“堅決遏制和打擊境內(nèi)外敵對勢力利用民族問題、宗教問題進行的分裂、滲透、破壞活動”、“要堅持凡‘恐’必打、露頭就打，出重手、下重拳，給暴力恐怖勢力以毀滅性打擊”①中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社，2016:228-229。等重要指示。

（四）邊疆民族問題的新表現(xiàn)

邊疆地區(qū)是少數(shù)民族人口最為集中、少數(shù)民族類別最為多樣、族際關(guān)系最為復(fù)雜的區(qū)域。習(xí)近平總書記在談到新疆問題時，明確指出，“新疆的問題最長遠的還是民族團結(jié)問題”②習(xí)近平.在第二次新疆工作會議上發(fā)表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm。、“新疆最大的群眾工作就是民族團結(jié)和宗教和諧”③鄭言江.習(xí)近平對新疆工作重要講話全面回顧[EB/OL].http://www.huaxia.com/xw/zdxw/2016/05/4864909.html。，由此可見，民族問題依然是邊疆治理的核心議題。

當前邊疆地區(qū)民族問題的新表現(xiàn)主要集中于以下幾個方面：其一，少數(shù)民族集中居住的邊疆各地自然地理氣候千差萬別，導(dǎo)致各個民族的居住環(huán)境和生存條件各不相同，在發(fā)展機會、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)等方面仍然存在事實上的不平等，由此導(dǎo)致的民族問題，歸根到底是邊疆民族地區(qū)發(fā)展不足和發(fā)展不協(xié)調(diào)帶來的問題，是各民族之間對利益共享的差別帶來的矛盾與摩擦問題。其二，與國家腹地相比，邊疆民族地區(qū)的連片貧困區(qū)域廣、貧困人口比重大、貧困問題程度深，國民收入水平低，公共服務(wù)質(zhì)量低，民生保障條件差，當這些關(guān)系各族群眾生存條件和生活質(zhì)量的問題與民族關(guān)系問題相互交織，就會使當前邊疆民族問題表現(xiàn)出更為具體、現(xiàn)實的新特點。其三，隨著邊疆開發(fā)與開放步伐的加快，加之市場經(jīng)濟活動的持續(xù)推動，邊疆民眾權(quán)利意識日益覺醒，邊疆社會既有利益格局逐漸打破，利益分化不斷加劇。當相對集中的某一少數(shù)民族利益受損或利益表達受阻時，族群意識和族群文化的天然聚集性，往往使他們聯(lián)合起來抗爭，使問題呈現(xiàn)出民族群體性特征，比如形成以民族群體為特征的維權(quán)上訪、集體討薪、聚眾斗毆等，使得邊疆民族關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，在邊疆地區(qū)頻頻發(fā)生的群體性突發(fā)事件就是其最為突出的表現(xiàn)。最后，邊疆民族問題易于受到世界范圍內(nèi)的宗教和文化影響，易于被抱有政治目的的國外敵對勢力加以修飾、激化和利用，從而使其國際化、復(fù)雜化。

三、以加快跨越發(fā)展筑牢邊疆治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記多次強調(diào)：發(fā)展是破解一切難題的“總鑰匙”。十九大報告再次指出：發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。面對邊疆的建設(shè)、開發(fā)、開放、民生等諸多問題和廣大邊疆民眾的新期待，發(fā)展同樣是破解一切邊疆治理難題的“總鑰匙”。發(fā)展問題是邊疆治理必須加以解決的首要問題，破解發(fā)展問題是邊疆治理現(xiàn)代化的第一要務(wù)。相對率先實現(xiàn)跨越發(fā)展的國家腹地，邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重滯后性以及由此引發(fā)的種種邊疆問題，只能由發(fā)展本身來解決。沒有邊疆的發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，以解決問題、化解矛盾為旨向的邊疆治理根本無從談起，“治國必治邊”方略的實施也會因此而流產(chǎn)。早在新中國成立之初，鄧小平同志就深刻指出，“實行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟搞好，那個自治就是空的”④鄧小平.鄧小平文選(第1 卷)[M].北京:人民出版社，1994:167。。習(xí)近平總書記也深刻指出，“如果民族地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)拉大趨勢長期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會造成心理失衡乃至民族關(guān)系、地區(qū)關(guān)系失衡”①中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。。因此，在新時代邊疆治理實踐中，必須著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新發(fā)展模式，加快促進邊疆地區(qū)的跨越式與和諧發(fā)展，穩(wěn)步提升邊疆各族群眾的民生質(zhì)量和幸福指數(shù)，為邊疆問題的妥善處置和有效解決奠定厚實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

隨著全球化一體化和區(qū)域一體化趨勢的愈演愈烈，以及以“一帶一路”為代表的一系列外向型戰(zhàn)略的加快推進和全面實施，意味著國家發(fā)展的全面性和外向型特征日益突出，意味著邊疆地區(qū)在國家發(fā)展總體格局中的地位和作用發(fā)生了重大的變化，邊疆地區(qū)對于國家現(xiàn)代化的意義前所未有地凸顯，邊疆地區(qū)將成為中國走向世界的新的出發(fā)點和重要通道。十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央順應(yīng)邊疆發(fā)展的戰(zhàn)略地位變化以及邊疆民眾對發(fā)展的新期待，著眼于長遠的、全局的國家全面發(fā)展戰(zhàn)略，提出了一系列的邊疆發(fā)展思路，為“五位一體”、“四個全面”“五大發(fā)展理念”在邊疆地區(qū)的全面展開奠定了堅實的理論準備和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）邊疆跨越式發(fā)展的多重意蘊

就邊疆跨越式發(fā)展的內(nèi)容而言，具有極其豐富的內(nèi)涵。歸根到其關(guān)鍵性要素，就是要落實到基礎(chǔ)設(shè)施改善、民生保障完善、產(chǎn)業(yè)體系培育上。

第一，改善邊疆基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施落后一直是制約邊疆跨越式發(fā)展的最大“瓶頸”。在偏遠貧困的邊疆山區(qū)，道路泥濘不堪和崎嶇難行的景象隨處可見，許多村寨通水通電也就是近些年的事。嚴重滯后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地拖累了邊疆發(fā)展進程，更成為產(chǎn)生其他問題的根源，比如不利于邊疆的教育、科技和文化事業(yè)與內(nèi)地接軌，不利于邊疆少數(shù)民族與內(nèi)地民眾的相互嵌入等。因此，破解邊疆發(fā)展問題，必須加快水、電、路、學(xué)校、醫(yī)院、公園等與民眾生活息息相關(guān)的邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實富民興邊基礎(chǔ)。

第二，完善邊疆民生保障。發(fā)展好了，民生保障就有基礎(chǔ)；民生好了，發(fā)展就會有活力有動力。民生問題不僅是一個經(jīng)濟層面的發(fā)展問題，更是一個不可回避的重大政治問題?！懊裆ぷ髑ь^萬緒，集中到一點就是要努力讓人民群眾有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，讓各族群眾都過上好的日子”②中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。。因此，只有通過加快邊疆發(fā)展，讓邊疆各族群眾在民生領(lǐng)域感受到更多公平、更多實惠，才能妥善解決好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題，才能使廣大少數(shù)民族群眾切身感受到社會主義制度的優(yōu)越性。

第三，培育邊疆產(chǎn)業(yè)體系。培育和壯大邊疆地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、拳頭產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，是促進邊疆自我發(fā)展、支撐邊疆全面發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。習(xí)近平總書記曾特別強調(diào)，“我國九百六十多萬公里的國土，自然條件各不相同，定位錯了，之后的一切都不可能正確”③中共中央文獻研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].北京:中央文獻出版社，2016:273。。這就意味著邊疆產(chǎn)業(yè)體系的培育，關(guān)鍵在于根據(jù)邊疆地區(qū)的實際情況與資源稟賦，實現(xiàn)邊疆自身豐富的自然資源和國家腹地強大的生產(chǎn)要素之間的優(yōu)勢互補，正確定位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、充分體現(xiàn)邊疆特色，而不是簡單、盲目地重復(fù)建設(shè)。

（二）邊疆跨越式發(fā)展的多重方略

就邊疆跨越式發(fā)展的路徑而言，十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央主要從以下四個方面，提出了一系列思想內(nèi)涵豐富、切合邊疆實際的邊疆發(fā)展方略：

第一，全面建成小康的突破。在邊疆地區(qū)全面建成小康社會，關(guān)鍵在于解決好邊疆發(fā)展不足和發(fā)展不平衡問題。習(xí)近平在關(guān)于全面建成小康社會的系列講話中，包含了許多對邊疆發(fā)展的深刻認識?！叭娼ǔ尚】瞪鐣钇D巨的任務(wù)是脫貧攻堅，最突出的短板在于農(nóng)村還有七千多萬貧困人口”，“這些貧困人口大部分分布在邊遠地區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)等交通閉塞和生態(tài)脆弱地區(qū)”，“貧困發(fā)生率超過百分之五十的有西藏、甘肅、新疆、貴州、云南五個省區(qū)”④中共中央文獻研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].北京:中央文獻出版社，2016:277-281。。由此可知，全面建成小康社會，最艱難最險重的任務(wù)是在邊疆民族地區(qū)。習(xí)近平同志著重強調(diào)全面建成小康社會是沒有任何一個民族地區(qū)和少數(shù)民族掉隊的小康，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“全面實現(xiàn)小康，一個民族都不能少”①習(xí)近平.全面實現(xiàn)小康，一個民族都不能少[N].人民日報，2015-01-23(02)。，這就意味著沒有邊疆民族地區(qū)的小康，就沒有全國的全面小康。

第二，精準扶貧的深化。消除貧困改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。習(xí)近平總書記指出，“西部地區(qū)特別是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是脫貧攻堅的短板”②習(xí)近平.認清形勢聚焦精準扶貧確保實效 切實做好新時期下東西部扶貧協(xié)作工作[N].人民日報，2016-07-22(01)。。為了加快改變邊疆貧困面貌，習(xí)近平提出了精準扶貧、精準脫貧方略，即“要把扶貧攻堅抓緊抓準抓到位，堅持精準扶貧，倒排工期，算好明細賬，決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊”③習(xí)近平.堅持精準扶貧 堅決制止代際傳遞[N].人民日報，2015-03-09(01)。，并進一步要求采取產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持等多重舉措綜合施策、精準發(fā)力。這就意味著在有的放矢的基礎(chǔ)上實施一地一策、一族一策，是“精準扶貧”精髓或要義之所在；同時意味著過去那種拿著大筆扶貧資金在貧困縣建“長安街”，在貧困鄉(xiāng)蓋“天安門”的扶貧“面子工程”做法，必須堅決加以摒棄。按照習(xí)近平的具體指示，必須在廣大邊疆地區(qū)實施農(nóng)村安居和游牧民定居工程、城鎮(zhèn)保障性安居工程，完善農(nóng)牧區(qū)和邊境地區(qū)基本公共服務(wù)。

第三，東西部扶貧協(xié)作與對口支援的拓展。當前，地處東部的國家腹地擁有雄厚的資本積累、強大的產(chǎn)業(yè)實力、成熟的治理經(jīng)驗、高端的技術(shù)人才，地處西部的廣大邊疆具備巨大的內(nèi)需動力、廣闊的市場空間、富足的自然資源、富余的勞動力。在這樣的新時代條件下，拓展東西部扶貧協(xié)作與對口支援的領(lǐng)域和層次，既是邊疆與腹地區(qū)域合作、優(yōu)化邊疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大沿邊開放力度的必然要求，更是推動邊疆與腹地協(xié)調(diào)與協(xié)同發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕目標的內(nèi)在要求。這就要求從協(xié)作主體上動員東部地區(qū)各級黨政機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織、各界人士等積極參與，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上推進東部產(chǎn)業(yè)向西部梯度轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)互利雙贏、共同發(fā)展，從科技幫扶上“東部地區(qū)要舍得拿出真技術(shù)支持西部地區(qū)”，從人才合作上“要繼續(xù)發(fā)揮互派干部等方面的好經(jīng)驗、好做法，促進觀念互通、思路互動、技術(shù)互學(xué)、作風(fēng)互鑒”。④習(xí)近平.認清形勢聚焦精準扶貧確保實效 切實做好新時期下東西部扶貧協(xié)作工作[N].人民日報，2016-07-22(01)。

第四，“一帶一路”倡議的實踐。為了在戰(zhàn)略全局上更加長遠地解決邊疆跨越式發(fā)展問題，以習(xí)近平為核心的黨中央高瞻遠矚地提出了“一帶一路”倡議。以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”為主要內(nèi)容，以“開放、包容、共建、共享”為基本特性的“一帶一路”，其重點實施區(qū)域幾乎覆蓋了整個陸地邊疆。致力于追求國際區(qū)域合作互利共贏效應(yīng)的“一帶一路”戰(zhàn)略，必將給我國邊疆及周邊鄰國帶來前所未有的共同發(fā)展機遇，也必將為加快實現(xiàn)我國邊疆地區(qū)的跨越式與和諧發(fā)展營造十分有利的國際環(huán)境。“我們提出建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路，著眼點是歐亞大舞臺、世界大棋局。對民族地區(qū)特別是邊疆地區(qū)是個大利好”⑤中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。?？梢灶A(yù)見的是，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的全面實施，陸地邊疆區(qū)域?qū)⑹墙窈笪覈荛L一段時期內(nèi)重點拓展的發(fā)展新空間和對外開放的新窗口。

四、新時代“治國必治邊”方略的實踐

我國陸地邊疆地域遼闊，少數(shù)民族集中、宗教信仰盛行、資源稟賦不足、地緣位置重要、戰(zhàn)略地位顯要。十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞政治認同、民族團結(jié)、國家安全、精神家園、生態(tài)文明等多個角度，對邊疆治理的一般性和特殊性進行戰(zhàn)略思考，對邊疆治理的原則、經(jīng)驗、方法和策略進行時代性闡述和系統(tǒng)化實施，從而構(gòu)成“治國必治邊”方略在邊疆治理中的生動實踐。

（一）牢固樹立“六個必須”

在2015年第六次西藏工作座談會上，習(xí)近平首次系統(tǒng)地總結(jié)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60 多年來的治藏經(jīng)驗和智慧，提出“六個必須”治藏方略，不僅是對新中國成立以來治藏原則、經(jīng)驗和策略的全面概括，而且對于整個邊疆治理均具有普遍性的指導(dǎo)價值，實際上指明了“治國必治邊”的總原則和總方向。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義制度，民族區(qū)域自治制度，構(gòu)成了邊疆治理的根本性制度體系，其他一切邊疆治理功能性政策制度都必須圍繞這三大根本性制度加以設(shè)計；第二，邊疆治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，必須堅持法治為要，民生為本，發(fā)展為先，人心為基；第三，邊疆治理必須堅持問題導(dǎo)向，必須堅持以加快邊疆發(fā)展破解一切邊疆問題的治理思路；第四，邊疆治理必須立足于增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同；第五，邊疆治理的力量之源，必須來自于外部推動和內(nèi)生動力的有機結(jié)合，屬于外部助力的中央關(guān)心、全國支援，與屬于內(nèi)生動力的邊疆各族干部群眾自強自立，在加快推進邊疆治理現(xiàn)代化進程中缺一不可；第六，必須充分重視人才智力因素和人的主觀能動性在邊疆治理現(xiàn)代化中的決定性作用。

（二）建構(gòu)邊疆政治認同

習(xí)近平總書記指曾明確強調(diào)，“在道路、方向、立場等重大原則問題上，旗幟要鮮明，態(tài)度要明確，不能有絲毫含糊”①中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社，2016:284。。毫不動搖地堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅持社會主義制度以及堅持民族區(qū)域自治制度，是建構(gòu)邊疆政治認同的根本政治前提。建構(gòu)邊疆政治認同，關(guān)鍵是通過優(yōu)質(zhì)的邊疆治理，持續(xù)有效地增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的普遍認同。對祖國的認同，主要體現(xiàn)為通過優(yōu)質(zhì)邊疆治理，使各族群眾自覺形成對統(tǒng)一多民族國家和中國公民的身份認同?！斑吔畾v來有一個誰影響誰的問題，那邊日子過得好人心就往那邊跑。只有過上了比對面好的日子，邊民才會有當中國人的自豪感，有了自豪感才會產(chǎn)生對偉大祖國的認同感，有了認同感才會增強建設(shè)邊疆、保衛(wèi)邊疆、奉獻邊疆的責任感”②中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。；二是對中華民族的認同，主要體現(xiàn)為通過優(yōu)質(zhì)邊疆治理，使各族群眾對于中華民族共同體的認同始終高于民族群體認同；三是對中華文化的認同，主要體現(xiàn)為通過優(yōu)質(zhì)邊疆治理，使各族群眾形成對先進、文明、包容為核心特征的“一體多元”中華文化的普遍認同；四是對中國共產(chǎn)黨的認同，主要體現(xiàn)為通過優(yōu)質(zhì)邊疆治理，使各族群眾形成對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的持續(xù)支持和擁戴；五是對中國特色社會主義的認同，主要體現(xiàn)為通過優(yōu)質(zhì)邊疆治理，使各族群眾普遍形成對中國特色社會主義道路、方向和本質(zhì)的深入認同。

（三）維護邊疆民族團結(jié)

“民族團結(jié)是各族人民的生命線”。如何維護這條“生命線”，2017年3月10日，習(xí)近平參加十二屆全國人大五次會議新疆代表團結(jié)的審議時的講話中指出，一要加強軍政、軍民、警民、兵地等“四個團結(jié)”，二是要引導(dǎo)各族群眾增強“五個認同”，三是要把民族團結(jié)落實到日常生活工作學(xué)習(xí)中，貫穿到學(xué)校教育、家庭教育、社會教育各環(huán)節(jié)各方面。只有搞好民族團結(jié)，才能形成銅墻鐵壁般的群眾力量，給國內(nèi)外敵對勢力以最強有力的迎頭痛擊；只有搞好民族團結(jié)，才能聚精會神地致力于邊疆跨越發(fā)展。最難最長遠的邊疆問題是民族團結(jié)問題，最大的邊疆群眾工作是民族團結(jié)和宗教和諧。習(xí)近平總書記十分重視民族團結(jié)問題，特別要求“各族干部群眾都要像愛護自己的眼睛一樣愛護民族團結(jié)，像珍視自己的生命一樣珍視民族團結(jié)，堅決反對一切不利于民族團結(jié)的言行”③中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。。維護邊疆民族團結(jié)，首先，要堅持平等原則，堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義；其次，在堅持民族平等的前提下，要本著尊重差異、包容多樣的原則，促進各民族之間的交往、交流、交融，促進各民族之間的互嵌、互親、互助，“要高舉各民族大團結(jié)的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識。各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起”④習(xí)近平.在第二次新疆工作會議上發(fā)表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm。；再一方面，要正確理解和運用黨的民族宗教及時妥善解決影響民族團結(jié)的矛盾糾紛，堅決遏制和打擊境內(nèi)外敵對勢力利用民族宗教問題在邊疆地區(qū)進行的一切分裂、滲透、破壞活動。

（四）保障邊疆安全穩(wěn)定

相比內(nèi)地，陸地邊疆地處祖國邊境，直面周邊國家局勢，其安全內(nèi)涵更為豐富，安全威脅更為復(fù)雜，安全隱患更為深層，安全任務(wù)更為多重。為此，維護邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定，首先要牢固樹立國家總體安全觀，要把國家總體安全觀貫穿到整個邊疆治理過程，必須堅持以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托。①習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014:201。其次，牢固樹立和平、安寧的守邊戍邊理念。對內(nèi)要堅決打擊危害國家安全和邊疆穩(wěn)定的一切犯罪活動，打造各族群眾安居樂業(yè)的平安邊疆，“平安也是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境”②習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014:195。；對外要本著睦鄰、安鄰、富鄰的原則，與鄰為善、與鄰為伴，在邊境線一帶與周邊國家共同打造共建共享共治的安全邊疆場域。再次，維護邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定，必須旗幟鮮明地堅決反對民族分裂主義。民族分裂主義是威脅祖國統(tǒng)一、邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)的大敵，反對民族分裂，維護祖國統(tǒng)一，是國家最高利益之所在。最后，必須以“零容忍”、“過街老鼠，人人喊打”的強硬態(tài)度，“毀滅性打擊”暴力恐怖分子，堅決擠壓暴恐勢力和宗教極端勢力在邊疆地區(qū)的活動空間?！氨┝植阑顒幽暬救藱?quán)、踐踏人道正義，挑戰(zhàn)的是人類文明的共同底線，既不是民族問題，也不是宗教問題，而是各族人民共同的敵人”，因此“必須采取堅決果斷措施，保持嚴打高壓態(tài)勢，堅決把暴力恐怖分子囂張氣焰打下去”。③習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014:203-204。

（五）構(gòu)筑共有精神家園

當前，正處于社會急劇轉(zhuǎn)型期的我國邊疆地區(qū)，正面臨著來自國內(nèi)國外多元文化價值取向的影響和滲透，筑就各族群眾的共有精神家園尤為緊迫。在邊疆地區(qū)構(gòu)筑各民族的共有精神家園，首先要解決文化認同問題?！凹訌娭腥A民族大團結(jié)，長遠和根本的是增強文化認同，建設(shè)各民族共有精神家園，積極培養(yǎng)中華民族共同體意識”④中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。。增強各族群眾的中華文化認同，關(guān)鍵是使各民族牢固樹立中華民族共同體意識，使少數(shù)民族孩子們從小就認識到自己先是中華民族一員，然后才是某一少數(shù)民族成員。當然，邊疆少數(shù)民族文化豐富多彩，其中的優(yōu)秀成分構(gòu)成“一體多元”中華文化的重要組成部分，因此，從少數(shù)民族文化傳統(tǒng)中汲取營養(yǎng)，是培育中華民族的共有精神家園的題中應(yīng)有之義。在邊疆地區(qū)構(gòu)筑各民族的共有精神家園，其次要做好社會主義核心價值觀的宣傳教育?！吧鐣髁x核心價值觀是文化認同的基礎(chǔ)，決定著建設(shè)中華民族共有精神家園的內(nèi)涵和方向”⑤國家民族事務(wù)委員會.中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京:民族出版社，2015:258。。這就需要結(jié)合邊疆地區(qū)的地域和民族特點，充分利用各種合適的時機和場合，形成有利于在廣大邊疆地區(qū)培育和弘揚社會主義核心價值觀的生活情景和社會氛圍，“使核心價值觀的影響像空氣一樣無所不在、無時不有”⑥中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30(01)。；另一方面，要著力在少數(shù)民族青少年當中持續(xù)有效地開展符合社會主義先進文化要求的祖國觀、民族觀、宗教觀、價值觀、人生觀教育，“把愛我中華的種子埋入每個孩子的心靈深處，讓社會主義核心價值觀在祖國下一代的心田中生根發(fā)芽”⑦中共中央文獻研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編[M].北京:中央文獻出版社，2016:121。。

（六）建設(shè)邊疆生態(tài)文明

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來、關(guān)系接續(xù)發(fā)展的大計。習(xí)近平總書記十分重視生態(tài)文明建設(shè)，特別強調(diào)綠色發(fā)展理念，他指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的底線”。⑧中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社，2016:230-233。邊疆地區(qū)多處于大江大河上游，是我國的資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)、民族聚居區(qū)、偏遠貧困區(qū)，是祖國萬里疆域的生態(tài)屏障，是國家生態(tài)環(huán)境保護的重點區(qū)域。2010年12月國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中所確定的25 個國家重點生態(tài)功能區(qū)中，有19 個分布在我國邊疆省區(qū)。邊疆地區(qū)在國家生態(tài)環(huán)境治理格局中的地位十分重要，一旦邊疆生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，就會對國家的戰(zhàn)略全局產(chǎn)生影響。習(xí)近平總書記在邊疆省區(qū)考察時，特別重視邊疆作為祖國萬里沃土生態(tài)屏障的戰(zhàn)略價值，2014年1月，習(xí)近平到內(nèi)蒙古考察時，指示一定要“把祖國北部邊疆這道風(fēng)景線打造得更加亮麗”；2015年1月，習(xí)近平到云南大理考察時，指示“一定要把洱海保護好”。實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的邊疆治理，就必須按照習(xí)近平總書記的綠色發(fā)展觀著力建設(shè)美麗邊疆，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，推動形成綠色、循環(huán)的發(fā)展方式和低碳、節(jié)約的生活方式，搞一條生態(tài)環(huán)境保護和邊疆貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有機統(tǒng)一的綠色產(chǎn)業(yè)新路子，從源頭上遏制并扭轉(zhuǎn)邊疆生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為邊疆民眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

結(jié)語

綜合以上分析，習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理的一系列論述所形成的治邊方略體系，代表了我們黨對新時代中國邊疆治理重大現(xiàn)實問題的戰(zhàn)略思考，代表了我們黨對新時代中國邊疆治理重大理論成果的最新總結(jié)。作為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，新時代“治國必治邊”的思想體系所涵蓋的內(nèi)容，涉及到“五位一體”等方方面面的邊疆治理重要議題，既具有破解邊疆治理重大現(xiàn)實問題的實踐針對性，又具有立足于國家全局利益、邊疆民眾福祉的戰(zhàn)略目標性，既充分體現(xiàn)了理論與實踐的統(tǒng)一，目標與過程的統(tǒng)一，又充分體現(xiàn)普遍與特殊的統(tǒng)一，現(xiàn)實與未來的統(tǒng)一。總之，作為新時代中國特色社會主義思想在邊疆治理方面的最新成果，新時代“治國必治邊”方略必將成為推進我國邊疆治理現(xiàn)代化、完善中國特色社會主義邊疆治理道路的基本行動指南。