周 軍， 黃 藤

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210095； 2. 中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

在志愿者及其志愿服務(wù)得到社會(huì)普遍承認(rèn)之前，便已經(jīng)以個(gè)體及其個(gè)人行為的形式存在了。盡管我們還沒(méi)有足夠的證據(jù)去證明其已經(jīng)存在了多久，但作為一種社會(huì)角色的志愿者，其得到社會(huì)的普遍認(rèn)同則是20世紀(jì)后期的事情了。根據(jù)繆其克和威爾遜(Marc A. Musick & John Wilson)的研究，在美國(guó)，志愿者在過(guò)去幾十年里遭到了忽視，而直到20世紀(jì)八九十年代才重新回到學(xué)者的研究視野[1]2。而在我國(guó)，也大概是從這個(gè)時(shí)期開始，志愿者才逐漸進(jìn)入中國(guó)學(xué)者的研究視野，有關(guān)志愿者及其志愿服務(wù)的學(xué)術(shù)研究成果也慢慢增加起來(lái)。這也就是說(shuō)，在20世紀(jì)八九十年代之前將近幾十年的時(shí)間里，志愿者及其志愿服務(wù)受到了學(xué)者和社會(huì)或多或少的忽視。實(shí)際上，這種局面的形成是有其復(fù)雜的時(shí)代背景的。

概括地說(shuō)，20世紀(jì)是資本主義文化形成與發(fā)展的鼎盛時(shí)期，再加之兩次世界大戰(zhàn)，資本主義世界的政府與個(gè)人都忙于物質(zhì)資料的生產(chǎn)與個(gè)體目標(biāo)的滿足，功利主義成為人們追求自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的核心。然而，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著人類社會(huì)邁入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，越來(lái)越多備受政府忽視的社會(huì)問(wèn)題引起了公眾的極大不滿，并開始尋求通過(guò)自身的力量去加以解決。實(shí)際上，在漫長(zhǎng)的等待政府回應(yīng)與探索自我服務(wù)的過(guò)程中，越來(lái)越多的組織和個(gè)體已經(jīng)具備了一定程度的自治能力。如此，訴求的增長(zhǎng)、能力的提升以及社會(huì)的變遷，共同促成了人們生產(chǎn)、交往以及思維方式的變革，并且更多的時(shí)候，這種變革是以發(fā)生在陌生人之間組織化的志愿者及其志愿服務(wù)的形式出現(xiàn)的，因而，同時(shí)也就預(yù)示著它與以往的志愿者及其志愿服務(wù)的不同。如今，這項(xiàng)議題在遭受幾十年的忽視后，正在逐漸成為社會(huì)治理理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新的熱門話題。特別是，志愿服務(wù)類非政府組織的數(shù)量急劇增長(zhǎng)，政府也開始重視志愿者及其志愿服務(wù)的動(dòng)員工作，提供志愿服務(wù)已成為一種社會(huì)流行趨勢(shì)，與志愿者相關(guān)的理論建構(gòu)也引起了學(xué)者們的不斷鉆研。這些不僅為合作治理的理論建構(gòu)提供了可能條件，更是合作治理理論建構(gòu)的一種現(xiàn)實(shí)訴求。

一、作為走出“失靈”困境出路的志愿服務(wù)行動(dòng)

在既有解釋框架下，與以往零碎存在的志愿者以及作為個(gè)人行為的志愿服務(wù)曾經(jīng)受到的冷遇一樣，作為一種新的社會(huì)現(xiàn)象的志愿者及其志愿服務(wù)也經(jīng)常面臨個(gè)體主義或集體主義思維框架的“閹割”，以至于學(xué)者無(wú)法形成對(duì)這一新社會(huì)現(xiàn)象的理論正覺(jué)。正如張康之教授所指出的，“在后工業(yè)化的進(jìn)程中，我們看到的是人類走向合作社會(huì)的要求和壓力，從合作的角度看志愿者及其志愿服務(wù)活動(dòng)，不可能在個(gè)人主義的語(yǔ)境中去加以描述，也不能夠用集體主義的概念去加以理解。志愿者及其志愿服務(wù)是一種新生事物，是需要將其作為一種誘發(fā)普遍合作的社會(huì)現(xiàn)象來(lái)加以認(rèn)識(shí)的”[2]。因此，我們只有將志愿者及其志愿服務(wù)放置于后工業(yè)化進(jìn)程中，才能夠形成理論自覺(jué)，也才能真正地理解志愿者及其志愿服務(wù)具有的不同于以往的那些新特性。這些新特性并不能簡(jiǎn)單地用利己或利他的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以評(píng)價(jià)，而是要放置在歷史進(jìn)步的視野當(dāng)中，跳出個(gè)體行為評(píng)價(jià)的個(gè)體主義或集體主義邏輯，而走向探究其對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的變革意義?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們便很容易發(fā)現(xiàn)，在行動(dòng)主義的框架中，志愿者及其志愿行動(dòng)不僅標(biāo)志人的進(jìn)化邁向了新的境界，更重要的是，它們正在成為一股強(qiáng)大的社會(huì)自治力量而活躍于社會(huì)治理的行動(dòng)體系當(dāng)中。因而，我們有足夠的理由相信，人類社會(huì)治理長(zhǎng)期以來(lái)所面臨的“治理失靈”和“改革失靈”困境將在志愿者及其志愿行動(dòng)的興起中找到新的出路。

志愿者及其志愿服務(wù)的興起給被“治理失靈”和“改革失靈”折騰得焦頭爛額的治理者和改革者帶來(lái)了曙光。越來(lái)越多的志愿服務(wù)實(shí)踐證明：首先，志愿者及其志愿服務(wù)比政府服務(wù)要更加出色。作為一種重要的社會(huì)治理力量，志愿者已經(jīng)成為很多國(guó)家政府解決社會(huì)問(wèn)題的重要治理工具或政策工具。越來(lái)越多國(guó)家的政府相信，很多社會(huì)問(wèn)題交給志愿組織及其中的志愿者來(lái)處理會(huì)比政府做得更加出色。

其次，志愿者及其志愿服務(wù)不僅沒(méi)有削弱公共行政，反而增強(qiáng)了公共性。在民主行政的理論框架下，公共行政的公共性是通過(guò)民主來(lái)體現(xiàn)的，而民主則通常是通過(guò)投票選舉和代議制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。不論啟蒙思想家當(dāng)初是如何設(shè)計(jì)的，在現(xiàn)實(shí)的政治生活和行政實(shí)踐中，民主的過(guò)程往往變成了政客煽動(dòng)和利用民眾贏取合法性基礎(chǔ)與合理性資源的重要手段，代議制也常常會(huì)被精英俘獲，成為處于中心的精英對(duì)處于邊緣的大眾的一種利益掠奪。在這種理論框架下，我們?cè)绞菑?qiáng)調(diào)民主選舉、政治參與以及公民權(quán)利，就越為形式民主提供生長(zhǎng)的沃土，越是令其有機(jī)會(huì)侵害我們本希望實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)民主，而結(jié)果則是通過(guò)對(duì)形式民主的張揚(yáng)迫使實(shí)質(zhì)民主與我們背道而馳了。志愿者及其志愿服務(wù)的興起，引導(dǎo)我們?nèi)ニ伎既绾瓮ㄟ^(guò)合作的路徑去實(shí)現(xiàn)公共行政的公共性，去建構(gòu)能夠吸納一切合作因素的治理體系，它不是對(duì)形式民主和實(shí)質(zhì)民主的分離，而是實(shí)現(xiàn)了二者的統(tǒng)合，并在合作行動(dòng)的開展中實(shí)現(xiàn)人們孜孜不倦追求的民主，增強(qiáng)公共行政賴以建立的根基——“公共性”。

最后，提供志愿服務(wù)成為人們追求自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方式。在后工業(yè)化進(jìn)程中，一方面，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)，越來(lái)越多的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題對(duì)現(xiàn)有治理體系提出了挑戰(zhàn)，并亟待人們?nèi)ゼ右越鉀Q；另一方面，伴隨著人們生活理念和思維方式的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的人希望能夠投身社會(huì)治理行動(dòng)中，以一種不一樣的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。在這兩者共同作用下，志愿者及其志愿服務(wù)的供給積極回應(yīng)了人們急需解決各種社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的訴求，為社會(huì)治理體系的重構(gòu)提供了契機(jī)。應(yīng)該說(shuō)，志愿服務(wù)是人類利他行為的一種表現(xiàn)形式，更是社會(huì)復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的特殊產(chǎn)物。換言之，當(dāng)社會(huì)對(duì)更多的治理力量來(lái)提供服務(wù)的問(wèn)題并不敏感，人們對(duì)是否需要提供志愿服務(wù)也持無(wú)所謂的態(tài)度時(shí)，志愿服務(wù)也只能是一種個(gè)體行為，它不會(huì)成為一種普遍現(xiàn)象。然而，伴隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題迅速增長(zhǎng)以及人們對(duì)政府服務(wù)以外的服務(wù)形式的強(qiáng)烈需求，志愿者及其志愿服務(wù)就有了其被需要的價(jià)值，人們也更加熱衷于或樂(lè)意于通過(guò)做志愿者、提供志愿服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)和追求在正職以外的自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。如今，志愿者及其志愿服務(wù)正逐漸發(fā)展為一種普遍現(xiàn)象，匯聚成一股社會(huì)進(jìn)步的潮流，演化為一種組織化的合作行動(dòng)，成長(zhǎng)為一支重要的社會(huì)治理力量，并標(biāo)志著我們這個(gè)時(shí)代的一個(gè)典型特征。當(dāng)人們不再為農(nóng)業(yè)社會(huì)生存主義的溫飽和工業(yè)社會(huì)利己主義的金錢奔波時(shí)，處在后工業(yè)化進(jìn)程中的人們關(guān)注的不再是自己基于某種團(tuán)體身份應(yīng)該享有的政治權(quán)利以及基于領(lǐng)域分化、產(chǎn)業(yè)分化和職業(yè)分化的碎片化個(gè)體身份，而開始更加關(guān)注社會(huì)認(rèn)可和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的融合，以及作為人的總體性追求?！白鳛橐环N后物質(zhì)主義者價(jià)值觀的表達(dá)，認(rèn)同政治標(biāo)志著從分配問(wèn)題向群體認(rèn)同的轉(zhuǎn)變?！盵1]3志愿工作本身是一種身份認(rèn)同的表達(dá)，同時(shí)也是人們告別舊時(shí)代的一種先鋒意識(shí)的體現(xiàn)。

我們看到，復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)對(duì)既有政府模式及其治理體系帶來(lái)的沖擊，使得政府在治理能力和服務(wù)動(dòng)機(jī)上的問(wèn)題日益凸顯出來(lái)[3]2。治理失靈以及緊隨其后出現(xiàn)的改革失靈，提出了要求變革和創(chuàng)新政府模式、治理體系以及制度框架的強(qiáng)烈訴求。與此同時(shí)，在既有治理改革方案中，政府同樣面臨著私有化、放權(quán)、減少規(guī)制和層級(jí)、合同外包等多重治理工具的挑戰(zhàn)。面對(duì)高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)條件和日增增長(zhǎng)的變革訴求，既有政府模式及其治理體系已經(jīng)深陷重圍而無(wú)法自拔，也只有變革政府模式、創(chuàng)新治理體系以及重建制度框架，才能引領(lǐng)人類社會(huì)走出治理失靈和改革失靈帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)蕩。或許，政府經(jīng)濟(jì)學(xué)把這種雙重失靈困境描述為“政府失靈”，并因而試圖通過(guò)公共產(chǎn)品這個(gè)中間變量來(lái)迫使治理者回答這樣三個(gè)基本問(wèn)題，即“誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)？”“為誰(shuí)生產(chǎn)？”“生產(chǎn)多少？”[4]然而，當(dāng)政治家、治理者以及社會(huì)公眾去努力尋求這些問(wèn)題的答案時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，政府公共政策工具與公共利益之間的偏差很顯然扭曲了對(duì)這三個(gè)基本問(wèn)題的回答。但這并沒(méi)有使改革陷入無(wú)法挽救的地步，實(shí)際上，在后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的很多新現(xiàn)象帶領(lǐng)我們?nèi)ニ伎己椭貥?gòu)社會(huì)治理的重要問(wèn)題。特別是志愿者及其志愿服務(wù)的大量興起，讓我們?cè)谏鲜鋈齻€(gè)基本問(wèn)題的回答上有了新的構(gòu)思、新的理解和新的路徑。其實(shí)，正如薩拉蒙在其關(guān)于志愿部門的研究中所揭示的，志愿部門所具有的民間性、非營(yíng)利性、組織性、志愿性、公益性和自治性等六個(gè)特征，恰好能夠很好地彌補(bǔ)政府失靈(治理失靈和改革失靈)所造成的各類問(wèn)題。

在低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會(huì)條件下，人們理所當(dāng)然地相信這一點(diǎn)，即政府除了具有啟蒙思想家社會(huì)契約關(guān)系意義上的合法性基礎(chǔ)之外，還具有符合科學(xué)化、民主化和法制化要求的合理性資源。與任何其他組織形式以及碎片化的個(gè)人相比，政府似乎占盡了政治動(dòng)員、資源掌控和秩序創(chuàng)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在開展社會(huì)治理上，它毫無(wú)懸念地贏得了人們的歡心，即使有時(shí)人們也因其掌握著太多、太重的權(quán)力而將之視作容易濫權(quán)的“利維坦”，但這并沒(méi)有阻礙其成長(zhǎng)為社會(huì)治理唯一主體，并憑借官僚制組織的獨(dú)特技術(shù)優(yōu)越性而始終保持著某種壟斷地位。然而，在志愿者及其志愿服務(wù)大量興起以及社會(huì)治理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)之后，越來(lái)越多的社會(huì)自治力量開始自發(fā)承擔(dān)起社會(huì)治理合作行動(dòng)者角色。在行動(dòng)的性質(zhì)和功能上，志愿者及其志愿服務(wù)已經(jīng)具有了濃厚的公共性，因而，在促進(jìn)公共行政回歸其公共性本質(zhì)的意義上，我們說(shuō)志愿者不僅完全有資格成為社會(huì)治理主體，更重要的是，這種現(xiàn)象的興起顯然不會(huì)削弱公共行政的公共性，反而增強(qiáng)和拓寬了公共性的實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)然，志愿者及其志愿服務(wù)只是多元化趨勢(shì)當(dāng)中的一個(gè)現(xiàn)象，只是社會(huì)治理主體多元化中的一元。當(dāng)政府、市場(chǎng)主體、非政府組織以及其他治理力量的迅速興起并成為社會(huì)治理主體之后，我們發(fā)現(xiàn)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)比單純意義上的引入市場(chǎng)機(jī)制要復(fù)雜得多，要更有前景得多，我們引入的不是某種競(jìng)爭(zhēng)方案，而是某種合作方案，通過(guò)合作行動(dòng)的開展來(lái)消除政府壟斷帶來(lái)的低效率和高成本，為政府走出治理失靈和改革失靈帶來(lái)新契機(jī)。

在高度復(fù)雜性和高度不確定性社會(huì)條件下，異質(zhì)性、差異化逐漸成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象，人們開始不滿足于多數(shù)規(guī)則下被“閹割”了的公共意見(jiàn)，而是在追求異質(zhì)性和差異化中迫使社會(huì)朝向多元化的方向發(fā)展，對(duì)多元化發(fā)展趨勢(shì)的忽略正在導(dǎo)致我們陷入動(dòng)蕩不安、危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。政府是壟斷的、唯一的社會(huì)治理主體，而志愿者及其志愿服務(wù)所具有的分散性、志愿性、自治性等特質(zhì)很好地解決了政府對(duì)異質(zhì)性、差異化社會(huì)治理需求的忽略。換言之，我們寧愿說(shuō)，志愿組織主要是為了解決少數(shù)需求而存在并發(fā)展起來(lái)的。以當(dāng)今社會(huì)作為少數(shù)群體的同性戀人群為例，在很多國(guó)家社會(huì)制度、宗教信仰以及風(fēng)俗習(xí)慣下，對(duì)這類人群有著一定程度的偏見(jiàn)，那么，作為政治共同體中的公民，他們的公共訴求是否就不能得到回應(yīng)了呢？正是因?yàn)檫@種少數(shù)異質(zhì)性群體的存在，為了保證他們正常的社會(huì)關(guān)注和心理健康，政府部門很難通過(guò)明確的制度加以控制或提供服務(wù)，而這些卻可以由志愿者來(lái)提供。當(dāng)然，志愿者及其志愿服務(wù)大部分都是具有前瞻性的，很少通過(guò)被動(dòng)回應(yīng)方式來(lái)提供公共服務(wù)。當(dāng)那些在政府眼中細(xì)小但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中卻十分重要的領(lǐng)域得到志愿者的關(guān)注、志愿組織的觸及和志愿行動(dòng)的介入，那么，社會(huì)的文明程度、文化的發(fā)展也會(huì)快速提升。我們將看到社會(huì)治理不一樣的場(chǎng)景，即一種合作的治理體系正在誕生。

二、志愿者服務(wù)行動(dòng)的倡導(dǎo)與組織化可能

志愿者的產(chǎn)生及其成長(zhǎng)是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出來(lái)的，具有開拓意義的一種新社會(huì)現(xiàn)象。當(dāng)然，我們也不可否認(rèn)，即便所有志愿者都是為了提供志愿服務(wù)而產(chǎn)生的，但其行為追求的動(dòng)機(jī)也不一定是相同的。一般而言，我們可以將志愿者提供志愿服務(wù)的行為動(dòng)機(jī)籠統(tǒng)地分為兩種：一種是純粹志愿的動(dòng)機(jī)，而另一種是利益謀劃的動(dòng)機(jī)。按照繆其克和威爾遜的研究，志愿者的“動(dòng)機(jī)”主要來(lái)自于以下幾個(gè)方面： (1) 價(jià)值觀。他們富有責(zé)任感和同情心，在價(jià)值層面對(duì)自己的認(rèn)識(shí)比較深刻。(2) 提高自己。志愿服務(wù)對(duì)志愿者的心智和能力都是一種鍛煉。(3) 社交。大部分志愿者認(rèn)為在志愿服務(wù)中可以結(jié)交很多志同道合的伙伴，可以接觸不同的人群，他們對(duì)此的向往程度不亞于自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。(4) 職業(yè)或者學(xué)業(yè)。志愿者選擇有利于自己職業(yè)和學(xué)業(yè)發(fā)展的志愿服務(wù)是正常的價(jià)值取向，除了用功利主義來(lái)定義這一動(dòng)機(jī)，還可以將其歸為他們對(duì)自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的另一種追求。(5) 同情心。他們?cè)敢鈳椭藗兘鉀Q遇到的困難，無(wú)論是生活上的或是心理上的。(6) 滿足個(gè)人成長(zhǎng)需求。人類在不斷成長(zhǎng)的過(guò)程中，會(huì)對(duì)自己產(chǎn)生新的認(rèn)識(shí)，會(huì)努力學(xué)習(xí)嘗試一些新的東西[1]54-61。而以上這些動(dòng)機(jī)也可以區(qū)分為純粹志愿的動(dòng)機(jī)和利益謀劃的動(dòng)機(jī)兩種。其中，價(jià)值觀、同情心、滿足個(gè)人成長(zhǎng)需要等可以算作是純粹志愿的動(dòng)機(jī)，它們可以用志愿熱情來(lái)描述，是一種與生俱來(lái)或者是從事志愿活動(dòng)之前就具有的穩(wěn)定性特質(zhì)。而提高自己、社交機(jī)遇、職業(yè)或者學(xué)業(yè)則可以籠統(tǒng)地歸到利益謀劃的動(dòng)機(jī)中。假設(shè)我們關(guān)于志愿服務(wù)重要性的論證是成立的，那么，作為正在成長(zhǎng)起來(lái)的、可以作為社會(huì)治理主體的志愿者就是值得政府和社會(huì)廣泛提倡的。然而，當(dāng)我們區(qū)分出兩種動(dòng)機(jī)之后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的觀念中，志愿熱情(純粹志愿的動(dòng)機(jī))是很難通過(guò)組織化手段加以強(qiáng)化，很難通過(guò)“功利主義”和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)其加以提倡的，所以人們普遍認(rèn)為并建議，政府和社會(huì)要從利益謀劃的動(dòng)機(jī)入手，即通過(guò)強(qiáng)化志愿者的利益謀劃動(dòng)機(jī)來(lái)達(dá)到使志愿者更加組織化、大規(guī)模化的目的。

一般而言，純粹志愿是在政府占主導(dǎo)或者支配地位的背景下，志愿者自發(fā)地、積極地尋找政府遺漏的服務(wù)供給方面并提供自己的勞動(dòng)力。實(shí)際上，這是一種從屬于政府行動(dòng)的行為，是對(duì)政府治理行動(dòng)的一種補(bǔ)充。當(dāng)政府決定提供一些公共服務(wù)時(shí)，因?yàn)榭偸亲裱贁?shù)服從多數(shù)的原則，那么少數(shù)異質(zhì)性的需求就很難得到滿足，此時(shí)，志愿者會(huì)主動(dòng)尋找這些遺漏，并加以彌補(bǔ)。在志愿者提供志愿服務(wù)的過(guò)程中，政府通常扮演著默許者的角色，不進(jìn)行鼓勵(lì)，也不進(jìn)行管理。這樣的政府行為是消極、被動(dòng)的。從權(quán)利-制度層面分析，志愿者的存在既實(shí)現(xiàn)了公民權(quán)利的運(yùn)用，同時(shí)又促進(jìn)了公共利益的實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)社會(huì)的治理最需要的是公共意見(jiàn)的表達(dá)，那么，志愿者則是連接公眾輿論和公共意見(jiàn)的橋梁，并將普遍性、抽象性的東西用具體的行動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)。他們不需要或者很少需要政府的介入，因?yàn)樗麄兪艿焦娣ǖ确珊头钦M織群體制度的約束的同時(shí)，也享有其作為公民而應(yīng)當(dāng)具有的那些權(quán)利。從成本-收益角度分析，志愿者無(wú)疑是成本最低的公共服務(wù)生產(chǎn)者和提供者，公眾在得到更多、更全面的公共服務(wù)時(shí)可以支付更少的稅費(fèi)，而政府則可以提高資源利用效率?？偠灾驹刚叩募尤?，對(duì)政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制都是有利的，并且收益是巨大的，這就是志愿服務(wù)最突出的優(yōu)點(diǎn)，是所有其他政策工具、治理主體難以替代的。

在工業(yè)社會(huì)特定的制度框架和思維方式中，志愿者及其志愿服務(wù)被強(qiáng)行貼上了政府行為補(bǔ)充的標(biāo)簽，那么，這也就在一定程度上決定了志愿者提供志愿服務(wù)的方式是從屬于政府行為的，因而經(jīng)常被吸納到官僚制組織的控制體系當(dāng)中。對(duì)志愿者而言，無(wú)論他們?cè)谏鐣?huì)治理體系中擔(dān)當(dāng)著怎樣的責(zé)任和義務(wù)，他們都處在官僚制組織命令—服從體系的最底層，即服從和執(zhí)行命令的操作層。而一旦志愿者存在于或受雇于官僚制，那么，他們作為志愿者的本質(zhì)將會(huì)遭受質(zhì)疑。例如，在一個(gè)非營(yíng)利組織中，每個(gè)行動(dòng)者都是基于某種利益關(guān)系而受雇于該組織的，其“志愿”服務(wù)也是通過(guò)購(gòu)買方式而生產(chǎn)出來(lái)的，那么，可想而知，這個(gè)組織就不能算是真正意義上的非營(yíng)利組織。在其組織結(jié)構(gòu)上，這類組織必然會(huì)被設(shè)計(jì)成官僚制組織形式，“志愿者”被鑲嵌在分工—協(xié)作的線性結(jié)構(gòu)體系中，即便它們?cè)诒砻嫔馅A得了組織成員的忠誠(chéng)，而實(shí)質(zhì)上卻削弱了志愿者提供志愿服務(wù)的純粹性。如果說(shuō)志愿者及其志愿服務(wù)在社會(huì)治理中扮演著很重要的角色，并且需要政府對(duì)志愿服務(wù)的供給加以某種政治意義上的倡導(dǎo)，那么，政府引導(dǎo)志愿者及其志愿服務(wù)供給的“度”在哪里？在純粹志愿的意義上，志愿者提供志愿服務(wù)的純潔度是非常高的，他們追求的是一種自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及提供志愿服務(wù)后的滿足感，他們喜歡從志愿活動(dòng)中收獲同伴和快樂(lè)，體驗(yàn)一種集體生活的魅力。有很多大學(xué)生志愿者表示，在選擇參與志愿活動(dòng)時(shí)，主要目的是尋找自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，同時(shí)他們也表示，參與志愿活動(dòng)是一種可以潤(rùn)色人生的經(jīng)歷，也是一種技能的訓(xùn)練，有了這種經(jīng)歷和訓(xùn)練，對(duì)以后的學(xué)習(xí)、工作和生活都會(huì)有一定益處。

就利益謀劃的動(dòng)機(jī)而言，人們通常會(huì)承認(rèn)這樣兩點(diǎn)很具說(shuō)服力的理由：一是政府和社會(huì)都應(yīng)適度承認(rèn)志愿者利益謀劃動(dòng)機(jī)的存在，并清楚地意識(shí)到其重要性，而作為志愿者本身也不應(yīng)排斥這種動(dòng)機(jī)，畢竟這也可以算是另一種自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式；二是政府和社會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)志愿者利益謀劃動(dòng)機(jī)的關(guān)注，各類組織——如大學(xué)、社區(qū)、非政府組織等——可以通過(guò)利益謀劃動(dòng)機(jī)為志愿者提供更多他們想要的發(fā)展平臺(tái)。通常，政府為了鼓勵(lì)志愿服務(wù)行為而對(duì)志愿者發(fā)放補(bǔ)貼，很多人會(huì)擔(dān)心通過(guò)金錢購(gòu)買志愿者的志愿服務(wù)會(huì)不會(huì)對(duì)其志愿熱情和自主性造成傷害？通過(guò)對(duì)大量志愿者的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，志愿者參加志愿活動(dòng)、提供志愿服務(wù)時(shí)，并不是為了補(bǔ)貼而去，他們只是為了做這件事而去，他們的利益目的或者說(shuō)功利主義動(dòng)機(jī)很少。他們大多表示：“志愿活動(dòng)的根本原則在于自愿和奉獻(xiàn)，志愿服務(wù)與無(wú)償有相近之處但絕不等同，我們不奔著補(bǔ)貼做志愿服務(wù)，我們也大方地接收補(bǔ)貼?！庇纱丝梢?jiàn)，適度地通過(guò)利益謀劃動(dòng)機(jī)進(jìn)行激勵(lì)和動(dòng)機(jī)強(qiáng)化并非不值得應(yīng)用。當(dāng)然，我們也不應(yīng)經(jīng)常性地采用金錢激勵(lì)方式，而應(yīng)采取其他方式進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

在社會(huì)治理中，政府有時(shí)為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)志愿活動(dòng)的發(fā)生，通常會(huì)擔(dān)當(dāng)起組織者的角色。但在志愿者組織化過(guò)程中，我們不免會(huì)產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)，即志愿者的志愿性是否會(huì)因此而遭到侵?jǐn)_？通過(guò)深度訪談，我們發(fā)現(xiàn)，志愿者個(gè)體的自由意志和組織化的群體意志其實(shí)并沒(méi)有太大關(guān)系，志愿者關(guān)注的大多是志愿服務(wù)的內(nèi)容本身和志愿服務(wù)活動(dòng)中的伙伴，而非參與志愿服務(wù)的方式。這就說(shuō)明，志愿者們更愿意通過(guò)集體的力量去做他們感興趣的或他們認(rèn)為有價(jià)值的志愿服務(wù)，并不在意是通過(guò)非政府組織的渠道還是通過(guò)政府的招募而得到的這個(gè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，他們也不在意政府組織提供的志愿補(bǔ)貼。由此可見(jiàn)，在志愿者可以自主發(fā)現(xiàn)、自由選擇是否提供志愿服務(wù)的情況下，他們很容易被組織化，而且在組織化過(guò)程中，他們的志愿性通常不會(huì)發(fā)生本質(zhì)變化。而志愿者提供志愿服務(wù)的主動(dòng)性，恰恰是社會(huì)強(qiáng)烈需要的。然而，如果政府為了“回應(yīng)”民眾需求而使志愿者通過(guò)被動(dòng)選擇的方式參與到提供服務(wù)的工作中，那么，就會(huì)在一定程度上侵害志愿者的自愿性和志愿服務(wù)的前瞻性，在這個(gè)過(guò)程中，政府可能會(huì)通過(guò)各種可以促進(jìn)志愿者“利益謀劃動(dòng)機(jī)”的方式來(lái)吸引志愿者，使他們或多或少地淪為政府管理體制下的跟隨者?！盎貞?yīng)”的滯后性特質(zhì)決定了這一術(shù)語(yǔ)本身就是基于“政府是管理者”這一理念的，它并沒(méi)有跳出政府高高在上的思維禁錮。社會(huì)治理需要的不是對(duì)社會(huì)問(wèn)題滯后性的“回應(yīng)”，而是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提供前瞻性問(wèn)題解決方案，甚至在很多特殊領(lǐng)域(如同性戀者權(quán)利保護(hù)、弱勢(shì)群體關(guān)愛(ài)行動(dòng)等)提供政策供給和志愿服務(wù)。同時(shí)，在志愿者群體中，組織往往具有很強(qiáng)的功能和作用，個(gè)體志愿者的志愿熱情很容易熄滅，但組織化的志愿者卻能夠?qū)φ麄€(gè)群體的志愿熱情加以激勵(lì)和引導(dǎo)。很多志愿者表示：“在剛剛參加志愿服務(wù)的時(shí)候抱著很大的熱情，很多活動(dòng)都積極參與。后來(lái)有些人的熱情下降，身邊的人會(huì)變少。但是因?yàn)橛辛思t十字會(huì)等這樣的組織，我們把它當(dāng)作一個(gè)溫暖的家來(lái)看待，從而最后很堅(jiān)定地選擇留在紅會(huì)、留在志工部?！睋Q言之，與其討論組織化會(huì)不會(huì)給志愿者的志愿性帶來(lái)消極影響，倒不如說(shuō)，志愿者本身就渴望和需要被組織化。對(duì)于社會(huì)治理而言，正是因?yàn)榻M織化，志愿者才可以成為社會(huì)治理主體，但這種組織化絕不是被吸納到官僚制組織體系中，而是一種合作制組織形態(tài)，因?yàn)橛辛私M織化，他們才可以凝聚成一個(gè)合作行動(dòng)者，釋放更大的志愿熱情，發(fā)揮更高的服務(wù)能力，完成更重要的治理任務(wù)。

三、將志愿者及其行動(dòng)吸納到合作治理體系

在公共管理與政策領(lǐng)域，志愿者既可以是一種新型政策工具，更可以作為社會(huì)治理的合作行動(dòng)者。而不論是作為政策工具還是合作行動(dòng)者，志愿者都具有一個(gè)非常重要的特征，即高度的間接性。他們都依賴各種所謂的“第三方政府”，如社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者組織或者大學(xué)等，也正是由于志愿者及其志愿服務(wù)的興起，才造就了一個(gè)“第三方政府”頻繁活動(dòng)的治理體系。其中，社會(huì)權(quán)力為多元化的治理主體所分享，在當(dāng)今復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，這可以說(shuō)是一件好事。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，我們可以將這些主體稱作為志愿服務(wù)中的利益相關(guān)者(stakeholder)，按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼(R. Edward Freeman)的解釋，利益相關(guān)者是指“那些能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程影響的任何個(gè)人和群體”[5]46。事實(shí)上，志愿者及其志愿服務(wù)的興起不僅促使諸多非政府組織都頻繁參與到滿足公共需求的事業(yè)中來(lái)，更為重要的是，它對(duì)既有社會(huì)治理體系提出了極大的挑戰(zhàn)，布置了更加復(fù)雜的任務(wù)。既然我們的社會(huì)治理體系正處在主體多元化趨勢(shì)中，志愿者及其志愿服務(wù)又具有民間性、自治性和間接性特質(zhì)，那么，將志愿者群體構(gòu)建為強(qiáng)大的社會(huì)治理力量就更加需要社會(huì)的支持和制度的保障。正如張康之教授指出的，“如果沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，什么因素可以促使每一個(gè)人都去做有益于社會(huì)和有益于他人的事呢？更不用說(shuō)去讓那些懷著功利期待的人去積極地從事有益于社會(huì)和有益于他人的善業(yè)了”[2]。

從社會(huì)層面上來(lái)看，志愿者是一個(gè)更具社會(huì)責(zé)任感、更高道德修養(yǎng)的優(yōu)秀群體，提供志愿服務(wù)是一種更高的人生追求和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。而且，真正的志愿行為是高度道德自覺(jué)的行為，它必然是有所追求的行為，同時(shí)，與其他任何行為一樣，接受行為激勵(lì)規(guī)則的引導(dǎo)，即其所求若不能遂愿則難以為繼。志愿行為是否可以維系和堅(jiān)持，主要在于志愿服務(wù)活動(dòng)中生命價(jià)值能否得到肯定：被人尊重、被人需要、被人喜愛(ài)和感激，如果這些得到肯定，那么，它會(huì)反過(guò)來(lái)激發(fā)人對(duì)自我生命的愉悅欣賞與肯定[6]。所以說(shuō)，這就需要我們建立一套能夠激發(fā)和引導(dǎo)志愿行動(dòng)的道德指標(biāo)體系，以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求為出發(fā)點(diǎn)，從社會(huì)價(jià)值觀上宣傳和弘揚(yáng)志愿精神，提高其社會(huì)地位和影響力。從學(xué)校教育開始，逐漸推行志愿精神，使人們慢慢理解其崇高性，從小樹立“既要活在自己世界，又要活在他人世界”的利他理念。有了良好的社會(huì)風(fēng)氣和價(jià)值觀，志愿行為才有了適合生長(zhǎng)的土壤，才可以更加穩(wěn)定、茁壯的成長(zhǎng)。

從經(jīng)濟(jì)層面上看，作為志愿服務(wù)生產(chǎn)者的組織和個(gè)人，其行為也應(yīng)符合成本—收益分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，因而其所提供的志愿服務(wù)應(yīng)該被給予一定報(bào)酬，或者類似于報(bào)酬的一種信用積分體系。這種信用積分體系可以應(yīng)用于人才市場(chǎng)，作為評(píng)價(jià)那些想要進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的應(yīng)聘者的重要指標(biāo)。這樣每個(gè)志愿者個(gè)人或組織在進(jìn)行志愿服務(wù)供給時(shí)，便可以通過(guò)自己的勞動(dòng)或者投入獲得一定量的社會(huì)信用積分“報(bào)酬”。這樣的報(bào)酬可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段以電子形式向每個(gè)志愿者進(jìn)行發(fā)放，并記錄檔案；或者可以作為實(shí)物體系，以金錢、物品等形式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這樣的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的象征意義十分明顯，以至于可以忽略其金錢價(jià)值，畢竟志愿者更在乎的也是一種名譽(yù)上的肯定，而不是真正意義上的獲利。若是通過(guò)物質(zhì)價(jià)值進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)償，那么，也可以進(jìn)一步促進(jìn)志愿者們的捐贈(zèng)和服務(wù)行為，促進(jìn)社會(huì)資源、政府資源回歸社會(huì)，并形成良性循環(huán)。

當(dāng)然，對(duì)于志愿者的捐贈(zèng)和服務(wù)行為，要得到制度設(shè)計(jì)上的足夠支持，否則再好的東西也會(huì)變得形式化而損害它的原初目標(biāo)和存在意義。例如，我們發(fā)現(xiàn)，目前的公益事業(yè)捐贈(zèng)法在稅收優(yōu)惠上，往往以組織為對(duì)象，而不是以個(gè)體為對(duì)象，這樣使得企業(yè)在捐贈(zèng)活動(dòng)中經(jīng)常享受一定“優(yōu)惠”，而個(gè)人捐贈(zèng)卻因某種道德綁架而顯得更加“純粹”。為屈就于現(xiàn)有制度安排，志愿者往往選擇借助于公益組織通過(guò)“公益創(chuàng)投”的方式來(lái)籌集資金，這種方式以公益組織為行動(dòng)主體，以專業(yè)創(chuàng)投公司為媒介或中間者，以公益組織向?qū)I(yè)公司購(gòu)買創(chuàng)投資源和技術(shù)的形式完成資金籌集。在志愿者及其志愿服務(wù)尚不成熟的條件下，這種方式成了志愿者開展捐贈(zèng)和服務(wù)行動(dòng)的一種權(quán)宜之計(jì)，然而，在這一權(quán)宜過(guò)程中，籌集來(lái)的公益資金有部分往往變?yōu)楣芾碣M(fèi)和創(chuàng)投公司的利潤(rùn)，甚至有時(shí)還成為誘發(fā)腐敗行為的溫床，這不僅不利于志愿者志愿熱情的維護(hù)、志愿服務(wù)效率的提高以及志愿行動(dòng)的積極開展，更造成原本就相對(duì)稀缺的創(chuàng)投資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在對(duì)志愿者及其志愿服務(wù)行動(dòng)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)上，我們看到，單純以組織為主體的籌資方式和稅收優(yōu)惠方案已然不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求了，更何況隨著個(gè)體和群體之間邊界的消融，我們的制度設(shè)計(jì)和治理方案已經(jīng)毫無(wú)必要刻意區(qū)分出針對(duì)個(gè)體或組織的政策和規(guī)則了。基于這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)和邏輯，在制度設(shè)計(jì)上給予志愿者個(gè)體或組織的創(chuàng)投行為適當(dāng)支持，既有其合理性資源，也應(yīng)當(dāng)有其合法性基礎(chǔ)。為此，我們提出“志愿者創(chuàng)投”的概念，即以志愿者個(gè)體或組織為創(chuàng)投行動(dòng)者，通過(guò)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)手段，對(duì)那些零碎的、閑散的、無(wú)序的社會(huì)剩余資源進(jìn)行全面、高效的整合，以促進(jìn)社會(huì)資源的合理流動(dòng)，用于支持志愿服務(wù)的生產(chǎn)和供給行動(dòng)。然而，這必須得到制度層面的足夠支持，否則，志愿者創(chuàng)投也只會(huì)流于形式，志愿者及其志愿行動(dòng)更不可能真正地進(jìn)入社會(huì)治理體系，并與其他行動(dòng)者一道建構(gòu)合作的治理體系。

從政策層面上看，政府不是旁觀者，而是服務(wù)者，盡管我們可以把志愿者作為一種政策工具來(lái)運(yùn)用，然而，它首先需要政府為其搭建一個(gè)政策倡導(dǎo)平臺(tái)，用政策來(lái)維護(hù)和支持志愿服務(wù)行動(dòng)的持續(xù)開展，用政府的力量整合各類資源推動(dòng)志愿者的健康成長(zhǎng)。在社會(huì)治理領(lǐng)域，作為他在性的合作行動(dòng)者，政府可以充分利用政策工具或其所享有的政策優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)資源向志愿服務(wù)領(lǐng)域的流動(dòng)，引導(dǎo)志愿者的志愿熱情，積極為其創(chuàng)設(shè)生產(chǎn)和供給志愿服務(wù)的政策平臺(tái)，特別是在文化建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)福利供給等方面，更要積極利用志愿者的優(yōu)勢(shì)。

更為重要的是，在治理變革層面上，政府以及其他治理行動(dòng)者應(yīng)著力建構(gòu)“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”。在線性結(jié)構(gòu)及其思維方式下，多元化的社會(huì)治理力量采用或適用的是適合各部門的單一性政策，這就使得與志愿服務(wù)行動(dòng)緊密相關(guān)的行動(dòng)者之間缺乏有效的溝通和緊密的合作，以至于相關(guān)的政策在貫徹落實(shí)過(guò)程中缺乏足夠的彈性、靈活性。因而，社會(huì)治理變革當(dāng)前首要的任務(wù)是在多元治理行動(dòng)者間按照網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的規(guī)則建立起“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”，加強(qiáng)多元合作行動(dòng)者之間的互動(dòng)(interaction)和聯(lián)系(linkage)。建立這樣的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”，就是為了能夠更好地解決在政策執(zhí)行過(guò)程中破解各部門之間的脫節(jié)、多元行動(dòng)者之間的脫離，以及現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)上的僵化等難題。在引導(dǎo)志愿者及其志愿服務(wù)的行動(dòng)中，多元行動(dòng)者既包括志愿者、政府相關(guān)部門和接受志愿服務(wù)的公眾等，他們之間若不能有效互動(dòng)，那么，政府搭建的服務(wù)平臺(tái)、政策支持的力度和倡導(dǎo)志愿服務(wù)的主張就不能發(fā)揮出其應(yīng)有的積極作用，甚至造成相反的結(jié)果。

總而言之，在合作治理體系中，首先，通過(guò)政府搭建的政策倡導(dǎo)平臺(tái)和志愿服務(wù)平臺(tái)，與志愿服務(wù)鏈接關(guān)系緊密的那些行動(dòng)者——如作為生產(chǎn)者的志愿者、接受或購(gòu)買志愿服務(wù)的公眾——可以更加便捷地享受志愿服務(wù)，提供或者接受“個(gè)性化定制”服務(wù)的互動(dòng)過(guò)程也會(huì)變得非常普遍。同時(shí)，任何具備合作潛質(zhì)的志愿者個(gè)體和志愿組織都可以被吸納到社會(huì)治理的合作體系中來(lái)，特別是那些草根志愿組織更應(yīng)得到重視，因?yàn)樗鼈兊闹驹感袆?dòng)往往純潔性更強(qiáng)。在這個(gè)合作體系中，行動(dòng)者可以通過(guò)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來(lái)彌補(bǔ)資源整合機(jī)制弱、劣勢(shì)彌補(bǔ)任務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避難度高的現(xiàn)狀。行動(dòng)者之間的合作，避免了過(guò)多偏重政府單一主體或大型國(guó)有化的非政府組織而造成的公共服務(wù)壟斷，防止因此造成公眾在選擇公共服務(wù)時(shí)選擇偏少的情況。其次，倡導(dǎo)志愿服務(wù)的力度會(huì)在合作體系中更加集中地產(chǎn)生影響，對(duì)于志愿者的甄別就可以更加全面，“真假”志愿者也很容易在合作體系中得到揭露，這樣更加有利于志愿服務(wù)領(lǐng)域的純潔性，并建立更加完善、更具公信力的志愿組織。只有在這樣的背景下，志愿者的歸屬感和積極性才能被強(qiáng)烈地、有效地帶動(dòng)起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)我們想要達(dá)到的社會(huì)成熟自治的目的。最后，對(duì)于間接的或關(guān)系相對(duì)疏遠(yuǎn)的那些行動(dòng)者(如政府作為資源的提供者或者協(xié)助者)而言，“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”是基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而建構(gòu)起來(lái)的資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的無(wú)結(jié)構(gòu)群體，它可以將每個(gè)個(gè)體或組織都吸納到志愿者及其志愿服務(wù)的倡導(dǎo)中來(lái)，增強(qiáng)行動(dòng)者間的互動(dòng)，創(chuàng)設(shè)有益于志愿者提供志愿服務(wù)的政策環(huán)境和制度框架，有效促進(jìn)政府各相關(guān)部門權(quán)責(zé)一致，減少扯皮現(xiàn)象，更加有效地彌補(bǔ)有些大型志愿者組織作為政府官僚制末端的執(zhí)行者而造成的公共服務(wù)提供滯后的問(wèn)題。通過(guò)政策倡導(dǎo)平臺(tái)的搭建、政策支持力度的提升以及倡導(dǎo)志愿者服務(wù)主張的宣講，對(duì)志愿者個(gè)體或者組織進(jìn)行合理倡導(dǎo)和積極支持，志愿服務(wù)行動(dòng)的合法性、合理性及其影響才會(huì)增強(qiáng)，志愿者才會(huì)更好地發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)治理作用。同時(shí)，作為志愿者本身，其積極性、熱情度和純潔度也將得以提高，他們會(huì)更加熱忱地投入志愿服務(wù)行動(dòng)中，與政府和其他行動(dòng)者開展更為緊密的合作。