顧 全

[內(nèi)容提要]出席南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心與日本笹川和平財(cái)團(tuán)共同主辦的第四屆“中日東海安全對(duì)話”第二輪會(huì)議的專(zhuān)家，圍繞“海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位及執(zhí)法活動(dòng)”、“執(zhí)法機(jī)構(gòu)與軍隊(duì)的關(guān)系”、“日本西南方向防衛(wèi)力量強(qiáng)化”和“充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的思路”等主題進(jìn)行了坦誠(chéng)對(duì)話。與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，雖然兩國(guó)短期內(nèi)仍有難以克服的分歧與矛盾，但在維護(hù)海上安全與構(gòu)建和平、穩(wěn)定、繁榮的地區(qū)秩序方面仍擁有廣泛的共同利益與合作空間，而今后也應(yīng)持續(xù)開(kāi)展此類(lèi)國(guó)際法領(lǐng)域的中日交流，以增進(jìn)理解、保持溝通，拓展共識(shí)，并研劃更多可供兩國(guó)政府參考的合作建議。

為促進(jìn)中日兩國(guó)在海上安全問(wèn)題上的交流與討論，2018年11月15日，由南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心與日本笹川和平財(cái)團(tuán)共同主辦的第四屆“中日東海安全對(duì)話”第二輪會(huì)議在北京舉行。來(lái)自南京大學(xué)、中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略學(xué)會(huì)、國(guó)家海洋局、海軍學(xué)術(shù)研究所、上海社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)防大學(xué)和日本大阪大學(xué)、慶應(yīng)義塾大學(xué)、櫻美林大學(xué)、靜岡縣立大學(xué)、海上保安協(xié)會(huì)等中日兩國(guó)高校、研究機(jī)構(gòu)的20余位專(zhuān)家學(xué)者出席了對(duì)話會(huì)。

本輪會(huì)議由中共中央外辦前副主任陳小工和日本自衛(wèi)隊(duì)前統(tǒng)合幕僚長(zhǎng)齋藤隆主持并致開(kāi)幕詞。與會(huì)專(zhuān)家圍繞會(huì)議議題暢所欲言，并就一些具體問(wèn)題開(kāi)展了深入討論。以下對(duì)與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者的主要觀點(diǎn)做分類(lèi)歸納和概括。

一、海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位及執(zhí)法活動(dòng)

在第一個(gè)議題，雙方主要圍繞對(duì)方國(guó)家海上執(zhí)法部門(mén)的歷史沿革、組織架構(gòu)、職能權(quán)限、執(zhí)法手續(xù)等內(nèi)容進(jìn)行互動(dòng)交流，以求深化理解、澄清事實(shí)、避免誤判。

首先，日方專(zhuān)家指出，日本海上執(zhí)法任務(wù)的行動(dòng)主體包括海上保安廳和自衛(wèi)隊(duì)兩個(gè)部分。從歷史起源看，海上保安廳成立于1948年，是日本運(yùn)輸省的一個(gè)外局。而海上自衛(wèi)隊(duì)的前身是1952年4月26日作為海上保安廳的外局設(shè)置的“海上警備隊(duì)”。1952年7月31日《保安廳法》公布后，日本首相的總理府正式設(shè)立名為“保安廳”的外局，并開(kāi)始為創(chuàng)設(shè)自衛(wèi)隊(duì)做準(zhǔn)備。其中，“保安廳”繼承了原“海上警備隊(duì)”的海上警察職責(zé)。1954年6月至7月，日本頒布《防衛(wèi)廳設(shè)置法》和《自衛(wèi)隊(duì)法》，防衛(wèi)廳代替了保安廳，同時(shí)自衛(wèi)隊(duì)成立。其中，海上自衛(wèi)隊(duì)承襲了“保安廳”時(shí)代的海上執(zhí)法權(quán)力。

從現(xiàn)有的角色劃分看，日本“平時(shí)”的海上“警察權(quán)”的行使主要由國(guó)土交通省直屬的外局，即“海上保安廳”負(fù)責(zé)，國(guó)土大臣直接指揮海上保安廳的行動(dòng)。而海上保安廳之所以被設(shè)為“外局”，是因?yàn)閲?guó)土交通省主要負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但海上保安廳的海上執(zhí)法使命與該省主要業(yè)務(wù)不同，故單設(shè)“外局”。而海上保安廳長(zhǎng)官在本部門(mén)的人事、預(yù)算等事項(xiàng)上享有較大自主權(quán)。但另一方面，具有軍隊(duì)職能的“海上自衛(wèi)隊(duì)”也有一定海上執(zhí)法權(quán)，而這在《自衛(wèi)隊(duì)法》中有相應(yīng)規(guī)定。但海上自衛(wèi)隊(duì)行使海上“警察權(quán)”屬于“特殊”情況，且需滿足一定條件。具體說(shuō)，當(dāng)出現(xiàn)僅憑海上保安廳的力量無(wú)法應(yīng)對(duì)的情況時(shí)(比如因航速不足無(wú)法追趕對(duì)象船舶或者因設(shè)備性能限制無(wú)法追蹤水下目標(biāo))，首相會(huì)基于內(nèi)閣決議，向自衛(wèi)隊(duì)下達(dá)“海上警備行動(dòng)”的指令。防衛(wèi)大臣得令后方可啟動(dòng)“海上警備行動(dòng)”，并向一線自衛(wèi)隊(duì)指揮官傳達(dá)具體安排。據(jù)此，海上自衛(wèi)隊(duì)才能增援海上保安廳，并行使與海上保安廳幾乎同樣的海上“警察權(quán)”。日方專(zhuān)家尤其強(qiáng)調(diào)，海上自衛(wèi)隊(duì)的“海上警備行動(dòng)”并非軍事行動(dòng)，且必須和海上保安廳一樣遵守日本國(guó)內(nèi)警察制度中的武器使用原則。所以，不論是海上保安廳還是海上自衛(wèi)隊(duì)，在從事海上執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，都會(huì)受到許多對(duì)武器使用和強(qiáng)制措施的限制，并且除正當(dāng)防衛(wèi)等例外情況，禁止對(duì)他人構(gòu)成傷害。在指揮權(quán)問(wèn)題上，如果開(kāi)展海上執(zhí)法的是海上保安廳，那么指揮行動(dòng)的就是海上保安廳長(zhǎng)官或國(guó)土交通大臣；如果是海上自衛(wèi)隊(duì)，那么指揮權(quán)就屬于防衛(wèi)大臣、統(tǒng)合幕僚長(zhǎng)以及首相本人。簡(jiǎn)言之，海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)即便合作開(kāi)展行動(dòng)，也分別屬于兩條獨(dú)立的指揮鏈。

到目前為止，日本政府發(fā)布“海上警備行動(dòng)”命令的情形只有三次：第一次是1999年3月24日的能登半島沿?？梢纱皇录诙问?004年11月10日中國(guó)核潛艇進(jìn)入日本領(lǐng)海事件，第三次是2009年3月13日至7月24日的索馬里海盜應(yīng)對(duì)事態(tài)。在第三次行動(dòng)初期，因?yàn)椤昂Ｉ暇瘋湫袆?dòng)”依據(jù)的日本法律僅面向保衛(wèi)國(guó)內(nèi)安全秩序，故海上自衛(wèi)隊(duì)只能為日本船只提供護(hù)航。但當(dāng)日本2009年通過(guò)了《應(yīng)對(duì)海盜法》后，海上自衛(wèi)隊(duì)終于獲得了可為所有船舶提供保護(hù)的授權(quán)。

另外，依據(jù)《自衛(wèi)隊(duì)法》第80條，日本首相在向自衛(wèi)隊(duì)發(fā)出“防衛(wèi)出動(dòng)”或“治安出動(dòng)”的命令時(shí)，如認(rèn)為有必要，可將海上保安廳的全部或部分力量劃歸防衛(wèi)大臣“統(tǒng)制”之下。但日方也強(qiáng)調(diào)，依據(jù)《自衛(wèi)隊(duì)法施行令》第103條，防衛(wèi)大臣對(duì)海上保安廳全部或部分力量的指揮，必須通過(guò)海上保安廳長(zhǎng)官來(lái)執(zhí)行。易言之，防衛(wèi)大臣即便“統(tǒng)制”海上保安廳，也無(wú)權(quán)直接指揮海上保安廳的各級(jí)船只和單位。同時(shí)，即便置于“統(tǒng)制”之下，海上保安廳也被嚴(yán)禁執(zhí)行“軍事”行動(dòng)，因?yàn)樵凇逗Ｉ媳０矎d法》第25條規(guī)定，“本法律的任何規(guī)定均不應(yīng)被解釋為允許對(duì)海上保安廳或其工作人員作為軍隊(duì)而進(jìn)行培訓(xùn)，或?qū)⑺麄兘M織成軍隊(duì)，或讓他們履行軍隊(duì)職能”。

隨后，中方專(zhuān)家也向日方介紹了中國(guó)海上執(zhí)法力量的架構(gòu)和變革。中國(guó)海上執(zhí)法管理體制脫胎于1998年的中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革，并處于多單位并存的分散狀態(tài)。2013年以前，中國(guó)海上執(zhí)法力量主要由中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)漁政、中國(guó)海事、公安邊防海警部隊(duì)、海關(guān)總署下屬的緝私隊(duì)伍組成。其執(zhí)法范圍可覆蓋中國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等全部海域。五家單位的執(zhí)法對(duì)象及執(zhí)法內(nèi)容相異，所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同，職責(zé)分工各有側(cè)重，但實(shí)際上也存在著一定程度的區(qū)域和職責(zé)上的重疊。2013年3月14日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將上述五家單位的隊(duì)伍和職責(zé)整合，組建了由國(guó)土資源部管理的國(guó)家海洋局。其職責(zé)是擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法、監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。同時(shí)，國(guó)家海洋局以“中國(guó)海警局”名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，并接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2018年6月22日，按照黨中央批準(zhǔn)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《武警部隊(duì)改革實(shí)施方案》決策部署，中國(guó)海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，仍稱(chēng)“中國(guó)海警局”。目前，中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)由此輪機(jī)構(gòu)調(diào)整后新設(shè)立的“中國(guó)海警局”統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

中方專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，雖然海警隊(duì)伍已“整體劃歸”武警部隊(duì)，調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，但沒(méi)有改變海警基本任務(wù)性質(zhì)，也沒(méi)有改變中方在相關(guān)涉海問(wèn)題上的原則立場(chǎng)。同時(shí)，執(zhí)法時(shí)的武器使用批準(zhǔn)權(quán)限由公安部轉(zhuǎn)移到了武警部隊(duì)。總之，中國(guó)海警現(xiàn)在依然是一支海上“執(zhí)法”隊(duì)伍，其基本職能應(yīng)該是行政管理范疇下的行政執(zhí)法業(yè)務(wù)。而中國(guó)人民解放軍主要承擔(dān)的是國(guó)防任務(wù)。因此，中國(guó)海警和解放軍在職能和任務(wù)上有很大區(qū)別，中國(guó)海警并未承擔(dān)國(guó)防任務(wù)。對(duì)中方專(zhuān)家的上述解釋?zhuān)辗綄?zhuān)家大體表示理解和認(rèn)同，并基本打消了對(duì)中國(guó)海警“軍事化”和兩國(guó)海上對(duì)峙態(tài)勢(shì)升級(jí)的憂慮。

二、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與軍隊(duì)的關(guān)系

第二議題是“執(zhí)法機(jī)構(gòu)與軍隊(duì)的關(guān)系”。與會(huì)專(zhuān)家著重從國(guó)際法角度對(duì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的定義進(jìn)行明確梳理和澄清，以便于雙方可以從同一個(gè)層面進(jìn)行對(duì)話。

日方專(zhuān)家指出，一國(guó)一般至少設(shè)有軍隊(duì)和警察兩個(gè)暴力機(jī)構(gòu)。歷史上，國(guó)際法專(zhuān)業(yè)中對(duì)軍隊(duì)的定義曾有所涉及，但卻只是從與“非正規(guī)戰(zhàn)斗人員資格”之間的關(guān)系上展開(kāi)討論。由于國(guó)家正規(guī)軍成員無(wú)疑屬于“戰(zhàn)斗人員”，所以國(guó)際上就軍隊(duì)概念的理解有較大共識(shí)，故很少就此展開(kāi)積極討論。國(guó)際法以“公約”的形式第一次實(shí)質(zhì)性對(duì)“軍隊(duì)”加以定義，是在1977年《日內(nèi)瓦第一附加議定書(shū)》中。至于“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的定義，普遍的看法是：國(guó)際法沒(méi)有必要積極對(duì)其予以定義，因?yàn)樵谄綍r(shí)，無(wú)論是軍隊(duì)還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)都可以進(jìn)行執(zhí)法。目前來(lái)看，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的國(guó)際法定義主要應(yīng)從“消極”意義上理解，即“不具備軍隊(duì)屬性的武裝組織的全部或一部(如果存在既非軍隊(duì)也非執(zhí)法機(jī)構(gòu)的武裝集團(tuán)的情況)”。

于是，在和平時(shí)期，執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)論是軍隊(duì)還是警察都沒(méi)有問(wèn)題。易言之，即使對(duì)方國(guó)家投入軍隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法，此事本身在國(guó)際法上也是成立的。比如，英國(guó)海軍在平時(shí)也會(huì)執(zhí)法。所以，雖然有人提出文職執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)時(shí)突然遇到另一國(guó)軍隊(duì)會(huì)出現(xiàn)緊張氣氛，但其實(shí)只是心理或政治問(wèn)題。單從國(guó)際法看，軍艦查處漁船本身沒(méi)有任何不當(dāng)，所以任何一方都不該過(guò)度反應(yīng)，且都需冷靜對(duì)待。

但即便如此，總體上看，國(guó)際法對(duì)“軍隊(duì)”的定義依然不夠清晰，更多僅停留于就“武裝機(jī)構(gòu)”進(jìn)行界定。另一方面，從國(guó)內(nèi)法角度看，很多國(guó)家卻專(zhuān)門(mén)規(guī)定，執(zhí)法任務(wù)只能由警察履行，或者軍隊(duì)只在特殊情況下才可執(zhí)法。這會(huì)帶來(lái)很多現(xiàn)實(shí)的法律問(wèn)題。比如，以日本為例，海上自衛(wèi)隊(duì)若要執(zhí)法，必須獲得政府發(fā)布的“海上警備行動(dòng)”命令。但國(guó)際法卻并未對(duì)軍隊(duì)執(zhí)法預(yù)設(shè)特殊條件。易言之，若海上自衛(wèi)隊(duì)在未獲“海上警備行動(dòng)”命令的情況下開(kāi)展了海上執(zhí)法活動(dòng)，雖必定違反了日本國(guó)內(nèi)法，但從國(guó)際法角度看卻無(wú)任何不妥。另一方面，與國(guó)際法不同，國(guó)內(nèi)法一般也會(huì)對(duì)“軍隊(duì)”和“非軍隊(duì)武裝集團(tuán)”(比如日本海上保安廳、中國(guó)海警等)作出區(qū)分。于是，如果一支武裝力量被國(guó)內(nèi)法界定為“非軍隊(duì)”，這意味著從國(guó)際武裝沖突的角度否定了其“軍隊(duì)”屬性，而國(guó)際上也會(huì)將這支力量視作“非軍隊(duì)”，后者在發(fā)生國(guó)際武裝沖突時(shí)應(yīng)受一定行為限制。但日本的情形又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：日本憲法規(guī)定自衛(wèi)隊(duì)不是軍隊(duì)，但在國(guó)際法層面上，它又被視作軍隊(duì)。

上述國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法間的模糊和矛盾性在平時(shí)或許不明顯，但到真正爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)際武裝沖突時(shí)，就會(huì)造成困惑、引發(fā)誤解。這集中體現(xiàn)在《1977年日內(nèi)瓦公約第一附加議定書(shū)》第43條的“并入軍隊(duì)”問(wèn)題。比如，按《自衛(wèi)隊(duì)法》，海上保安廳可以在特殊時(shí)期納入防衛(wèi)大臣指揮，那么海上保安廳是否就成了軍隊(duì)？第43條第三款的規(guī)定是“無(wú)論何時(shí)，沖突一方如果將準(zhǔn)軍事機(jī)構(gòu)或武裝執(zhí)法機(jī)關(guān)并入其本國(guó)軍隊(duì)內(nèi)，應(yīng)通知沖突其他各方”。但問(wèn)題是如果“不通告”——日本的實(shí)踐就是如此——所產(chǎn)生的后果。日本國(guó)內(nèi)法的解釋是，雖然防衛(wèi)大臣指揮海上保安廳，但后者不會(huì)作為“軍隊(duì)”采取行動(dòng)。易言之，海上保安廳依然扮演的是“警察”?？蓢?guó)際法能否接受如此做法卻依然懸而未決，故需進(jìn)一步加以細(xì)致的法律研究。

總之，軍隊(duì)和非軍事性機(jī)構(gòu)在“平時(shí)”的區(qū)分不會(huì)成為太大問(wèn)題，但在發(fā)生國(guó)際武裝沖突時(shí)，國(guó)際法并未明確禁止非軍事性的文職機(jī)構(gòu)船只或商業(yè)船只直接參加敵對(duì)行動(dòng)，但后者卻可能構(gòu)成“背信”行為(和同樣未被禁止但會(huì)受到懲罰的間諜行為同理)。海戰(zhàn)法規(guī)只明確許可“軍艦”(包括海牙第七公約《關(guān)于商船改裝為軍艦公約》中的由軍艦改裝的商船)參加敵對(duì)行動(dòng)和海上追捕行動(dòng)，而軍艦以外的輔助艦船參加類(lèi)似活動(dòng)雖不會(huì)得到國(guó)際法積極地許可，但卻會(huì)成為敵方攻擊的目標(biāo)。另外，爆發(fā)國(guó)際武裝沖突時(shí)，非軍事性的文職機(jī)構(gòu)或民間船只的法律地位要依據(jù)以下要素決定：第一，該組織或船只根據(jù)國(guó)內(nèi)法或內(nèi)部規(guī)則是否構(gòu)成國(guó)家、交戰(zhàn)團(tuán)體或行使自決權(quán)團(tuán)體的軍隊(duì)，或處于其指揮、支配之下？第二，若非上述情況，而作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的一部分時(shí)，其在發(fā)生武裝沖突時(shí)是否并入了軍隊(duì)？第三，若非上述任一情況，是否作為軍隊(duì)輔助艦被利用？第四，若非上述任一情況，在海戰(zhàn)法規(guī)上，將被視作商船或其他船艇。如果是漁船，將受到海牙第十一公約(關(guān)于海戰(zhàn)中限制行使捕獲權(quán)公約)的保護(hù)。

中方專(zhuān)家在聽(tīng)取了日方上述意見(jiàn)后表示，當(dāng)中日兩國(guó)未能就釣魚(yú)島問(wèn)題達(dá)成共識(shí)的情形下，雙方執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間——主要是中國(guó)海警局和日本海上保安廳之間的溝通和協(xié)調(diào)就顯得十分重要。尤其在日本出臺(tái)“強(qiáng)化海上保安體制方針”(2016年12月21日，包括強(qiáng)化管理、增加設(shè)備和人員、財(cái)政保證等)的情況下，其強(qiáng)力維權(quán)呈現(xiàn)的事故必然增加。但同時(shí)，日本海上維權(quán)執(zhí)法的模式，也可為中國(guó)海警局今后完善和發(fā)展提供借鑒。2018年中國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，中國(guó)國(guó)家海洋局的原有大部分職責(zé)被分劃至自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，并把國(guó)家海洋局包括中國(guó)海警局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸到武警部隊(duì)。其中，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2018年6月22日通過(guò)的《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，規(guī)定了中國(guó)海警局維權(quán)執(zhí)法的范圍和任務(wù)，以及在執(zhí)行任務(wù)時(shí)與其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。但中國(guó)海警局與其他行政機(jī)關(guān)(比如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，需要在今后的法律規(guī)章中予以規(guī)范，包括修改現(xiàn)有涉及海洋領(lǐng)域的法律規(guī)章，以適應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)革新發(fā)展的需要。更重要的是，為行使中國(guó)海警局在海洋維權(quán)執(zhí)法中的職權(quán)，中國(guó)也應(yīng)盡快修改相關(guān)法規(guī)。比如，中國(guó)的《刑事訴訟法》(2018年10月26日修改施行)第308條規(guī)定，中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)；中國(guó)海警局辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定。這對(duì)于明晰中國(guó)海警局在刑事案件中的職權(quán)有一定幫助，但具體的職權(quán)仍有待細(xì)化和完善。所以，制定諸如《中國(guó)海警法》之類(lèi)的獨(dú)立法律，以進(jìn)一步明確其職權(quán)和任務(wù)就特別關(guān)鍵。

此外，依據(jù)《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》(2018年1月1日起施行)，武裝警察部隊(duì)由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央軍委—武警部隊(duì)—部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制。所以，隸屬武裝警察部隊(duì)的中國(guó)海警局在未能履行或不能完成其海上維權(quán)職責(zé)時(shí)，將由體制內(nèi)的中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署行動(dòng)。但在何種情況下、在何種程度上，適用何種程序、啟動(dòng)何種程度的應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容，需要在今后的相關(guān)法規(guī)中予以確定。另一方面，雖然在國(guó)際法上海軍執(zhí)法較為普遍——比如美國(guó)海軍就曾在加勒比海打擊毒品販運(yùn)，但從實(shí)踐上看，中國(guó)人民解放軍海軍到目前為止——特別是在東海、南海這兩片非常敏感的海域——尚無(wú)執(zhí)法經(jīng)歷。易言之，在中國(guó)的案例中，海軍不是一線執(zhí)法部門(mén)。解放軍和武警部隊(duì)雖然統(tǒng)歸中央軍委指揮，但兩者是平行、合作的關(guān)系。解放軍平時(shí)不能去指揮海警。當(dāng)然，在出現(xiàn)嚴(yán)重危害中國(guó)國(guó)家安全的情況時(shí)，中國(guó)必然也會(huì)在應(yīng)急處置機(jī)制下采取一些特殊安排，而這和日本在特殊情況下派遣海上自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)處置某些事件的性質(zhì)一致。所以，日方不必?fù)?dān)心中國(guó)海警歸屬武警部隊(duì)后，會(huì)對(duì)日本海上執(zhí)法活動(dòng)或敏感海域穩(wěn)定造成威脅。而且，在現(xiàn)有海警體制下，漁政、緝私、海監(jiān)依然各司其職，只不過(guò)總的指揮體制屬于武警部隊(duì)。為讓日方更易理解，中方部分專(zhuān)家套用日本的體制來(lái)描述中國(guó)的武裝力量架構(gòu)，即可把中央軍委看作日本首相，而中國(guó)人民解放軍對(duì)應(yīng)的是防衛(wèi)省，武警部隊(duì)對(duì)應(yīng)的是海上保安廳。由此觀之，中國(guó)海警體制調(diào)整后在實(shí)質(zhì)上與日本體制的差別不大。而當(dāng)出現(xiàn)中國(guó)海警局自身無(wú)法應(yīng)對(duì)某些海上事件之時(shí)，中國(guó)可能執(zhí)行的會(huì)是一種兼具“垂直管理”(解放軍和武警部隊(duì)同樣接受中央軍委領(lǐng)導(dǎo))、“平行管理”(解放軍和武警部隊(duì)是互補(bǔ)關(guān)系，互不隸屬)和“合作管理”(共同致力于海疆安全穩(wěn)定和執(zhí)法任務(wù))的混合模式。而且，即便出現(xiàn)事態(tài)升級(jí)，中國(guó)武警下屬的中國(guó)海警的職權(quán)任務(wù)及其性質(zhì)也并不會(huì)改變。

最后，就東海安全穩(wěn)定和危機(jī)管控等問(wèn)題，中方專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，雖然中日已簽署的“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄”(2018年6月8日生效)和“海上搜尋救助合作協(xié)定”，對(duì)穩(wěn)定東海海空安全有一定正面作用，但因?yàn)橹皇窃瓌t性、框架性文件，故而對(duì)于實(shí)質(zhì)性改善釣魚(yú)島周邊?？瞻踩珣B(tài)勢(shì)助益有限。所以，釣魚(yú)島問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性對(duì)話和談判，仍應(yīng)是今后兩國(guó)政府努力的聚集之處。

三、雙方關(guān)心的其他問(wèn)題

在會(huì)議最后環(huán)節(jié)，兩國(guó)專(zhuān)家還就雙方共同關(guān)心的其他問(wèn)題交換了意見(jiàn)，其中主要涉及“日本在西南方向增強(qiáng)防御力量”和“充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的路徑”兩個(gè)方面。

(一)日本在西南方向增強(qiáng)防御力量

中方專(zhuān)家首先表達(dá)了對(duì)日本近年不斷強(qiáng)化西南諸島軍事部署和設(shè)施建設(shè)的擔(dān)憂，并認(rèn)為此舉可能引發(fā)地區(qū)軍事競(jìng)爭(zhēng)、增大軍事沖突概率、破壞現(xiàn)有軍事平衡。而這既有悖于兩國(guó)首腦關(guān)于將東海建成和平、合作、友好之海的共識(shí)以及安倍首相提出的日中互為伙伴、互不構(gòu)成威脅的原則，而且也不利于兩國(guó)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的后續(xù)建設(shè)。而且，鑒于兩國(guó)海上爭(zhēng)端依然存在，并且無(wú)論是東海還是南海，雙方對(duì)法律條文的應(yīng)用和解釋都存有分歧，所以軍事對(duì)峙或者執(zhí)法部門(mén)間的對(duì)峙短期內(nèi)還難以根本化解。其次，雖然兩國(guó)關(guān)系現(xiàn)在趨向好轉(zhuǎn)，交往氣氛逐漸緩和，但實(shí)際上互信度依然很低，而這與日美政治精英層穩(wěn)固的共識(shí)基礎(chǔ)形成鮮明對(duì)比。再次，兩國(guó)危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后。最后，兩國(guó)就地區(qū)安全機(jī)制建設(shè)的認(rèn)知不同。具體而言，日方一貫以日美同盟作為基礎(chǔ)，而中國(guó)則更為提倡區(qū)域多邊安全合作機(jī)制。在此背景下，日本如何處理日美同盟和中日和平友好關(guān)系發(fā)展將是重大考驗(yàn)。

但同時(shí)，中方專(zhuān)家也強(qiáng)調(diào)了中日擁有的共同利益，比如實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無(wú)核化，反對(duì)單邊主義、霸權(quán)主義、貿(mào)易保護(hù)主義，維護(hù)海上航道安全等。而基于上述共同關(guān)切以及共同維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的需要，兩國(guó)可以在處理東海海上安全和兩國(guó)安全關(guān)系大局時(shí)從以下方面進(jìn)行努力：第一，增強(qiáng)戰(zhàn)略互信，向?qū)Ψ骄图悍秸?包括軍事部署舉措)進(jìn)行充分說(shuō)明和解釋?zhuān)⒈M量獲得對(duì)方理解；第二，推動(dòng)機(jī)制建設(shè)，特別是危機(jī)管控機(jī)制，并在?？章?lián)絡(luò)機(jī)制初步運(yùn)行后盡早思考下一步工作計(jì)劃；第三，增強(qiáng)防務(wù)部門(mén)人員交流，特別是外語(yǔ)好、專(zhuān)業(yè)技術(shù)精湛的青年軍官間的互訪；第四，優(yōu)化中日戰(zhàn)備規(guī)則；第五，減少敏感區(qū)域軍事活動(dòng)。

日方專(zhuān)家對(duì)中方上述關(guān)切和提議表示理解和感謝，并強(qiáng)調(diào)本次會(huì)議的主旨就是要在民間二軌渠道上尋求構(gòu)筑預(yù)防兩國(guó)安全不測(cè)事態(tài)的機(jī)制，并向兩國(guó)政府提出可行政策建議。但就西南諸島防御問(wèn)題，日方專(zhuān)家依然堅(jiān)持認(rèn)為本國(guó)舉措的“合理性”。日方認(rèn)為，日本海岸線漫長(zhǎng)，過(guò)去的防御重點(diǎn)一直是北方，而西南區(qū)域防御從歷史上來(lái)看則一直是“空白”，所以日本現(xiàn)在提升西南方向防御力量極有必要。另外，維持軍事平衡和軍備控制應(yīng)是雙向互惠的，而不是單方面的妥協(xié)和裁減，并需要雙方富有耐心，積極展開(kāi)建設(shè)性對(duì)話和探討。日方最后建議把會(huì)議討論重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“如何充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”的具體思路和措施。

(二)關(guān)于如何充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制

雙方專(zhuān)家在進(jìn)一步充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的“必要性”上具有高度共識(shí)，并對(duì)兩國(guó)2018年在該領(lǐng)域取得的進(jìn)展表示欣喜。但中方部分專(zhuān)家也提醒與會(huì)者，中日?？章?lián)絡(luò)機(jī)制建設(shè)雖然在安全迫切性上更強(qiáng)，但依然落后于中美在類(lèi)似領(lǐng)域的合作進(jìn)程與成果。并且，中方專(zhuān)家也擔(dān)心該機(jī)制的前途會(huì)受制于兩國(guó)未來(lái)政治和外交關(guān)系的起伏。但另一方面，雙方專(zhuān)家一致認(rèn)為，該聯(lián)絡(luò)機(jī)制的充實(shí)可以廣泛借鑒諸如美蘇《防止海上事故協(xié)定》、中美《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》、西太平洋海軍論壇上達(dá)成的《海上意外相遇規(guī)則》等文件的思路和經(jīng)驗(yàn)。雙方專(zhuān)家也認(rèn)為，要從中國(guó)與東盟諸國(guó)間正在談判的“南海行為準(zhǔn)則”(COC)以及中美之間的“重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制”汲取靈感。最后，雙方也提出充實(shí)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的優(yōu)先措施：一要促進(jìn)該機(jī)制在雙方相關(guān)單位和部門(mén)的各層級(jí)得到落實(shí)——特別是一線指揮單位和高層防務(wù)部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)熱線；二要利用好該機(jī)制下的年度磋商和評(píng)估審查會(huì)議，既要充分發(fā)掘先前未予重視的潛在合作領(lǐng)域，也要及時(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)的漏洞和不足；三要明確機(jī)制的適用范圍；四要注意對(duì)各自國(guó)內(nèi)媒體偏激報(bào)道的疏導(dǎo)與管理。

另外，雙方也討論了兩國(guó)海上執(zhí)法部門(mén)是否可以適用“海上意外相遇規(guī)則”的問(wèn)題。中方認(rèn)為，促進(jìn)兩國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)溝通已被囊括在2015年12月中日第四輪海洋事務(wù)高級(jí)別磋商的共識(shí)里，目前主要問(wèn)題是如何推動(dòng)。但也有部分日方專(zhuān)家對(duì)將“海上意外相遇規(guī)則”適用于海上執(zhí)法部門(mén)持有異議，因?yàn)楹Ｉ蠄?zhí)法部門(mén)不像軍事力量那樣擁有“殲滅”對(duì)手的能力和意圖，而且前者必須按照相關(guān)基本原則與規(guī)定，最小限度地行使權(quán)力。所以，在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，雙方單位和人員以武器相向威脅的情況是不存在的，因此并無(wú)適用“海上意外相遇規(guī)則”的必要。另外，中日均參加的“北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇”(簡(jiǎn)稱(chēng)“六國(guó)論壇”)，已確定了海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互溝通和信息分享的方式與手段。

會(huì)議總結(jié)階段，雙方專(zhuān)家承認(rèn)短期內(nèi)在某些原則和理念問(wèn)題上中日仍有難以克服的分歧與矛盾，但經(jīng)過(guò)一天討論可以發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)在海上安全與構(gòu)建和平、穩(wěn)定、繁榮的地區(qū)秩序方面實(shí)際上存在廣泛的共同利益和很大的合作空間。同時(shí)，與會(huì)者也認(rèn)識(shí)到，兩國(guó)各自在認(rèn)知和理解對(duì)方歷史文化、國(guó)家意圖、行為措施上也有較多不足和失當(dāng)之處，需要雙方進(jìn)行深刻反思，重新審視某些問(wèn)題的根源和主要矛盾。最后，與會(huì)者普遍相信，為了防止局部矛盾干擾兩國(guó)互利共贏的合作進(jìn)程，為了不讓誤解乃至誤判破壞地區(qū)發(fā)展進(jìn)步的良好局面，中日雙方今后應(yīng)持續(xù)推動(dòng)類(lèi)似對(duì)話來(lái)保持溝通協(xié)調(diào)、增進(jìn)相互了解、鞏固和拓展共識(shí)，研討和謀劃更多富有創(chuàng)造性、啟發(fā)性、建設(shè)性的合作建議與前進(jìn)藍(lán)圖。