王 俊

[內(nèi)容提要]《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》(USMCA)是特朗普政府推行的美國貿(mào)易新協(xié)定。作為美國貿(mào)易協(xié)定新范式，USMCA不但采取了實用主義的談判進路，而且涵蓋了廣泛的內(nèi)容，其中許多非傳統(tǒng)議題尤為引人注目。協(xié)定實質(zhì)上是美國重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則戰(zhàn)略意圖的再次宣示，也是美國遏制中國的重要戰(zhàn)略手段。USMCA的簽署將會使中國“走出去”戰(zhàn)略遭遇重大阻礙，對中國區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略的實現(xiàn)造成重大影響，令我國國內(nèi)重點領(lǐng)域的改革變得迫在眉睫，并極有可能使中國面臨“重新入世”的挑戰(zhàn)。中國應(yīng)積極利用西方國家之間的矛盾，擊破美國的所謂“鐵板”，闡明市場機會和貿(mào)易利益以鞏固中國與相關(guān)國家的伙伴關(guān)系，積極推動世貿(mào)組織改革，捍衛(wèi)多邊體制，深化國內(nèi)改革和擴大對外開放。

2018年9月30日，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)終于在預(yù)定時間表的最后一刻達成。特朗普政府堅信這是“以21世紀的高標準新協(xié)議取代1994年的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)”，“(USMCA)將支持互利貿(mào)易以建立更自由、更公平的市場，促進本地區(qū)經(jīng)濟的強勁增長” 。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Modernizing NAFTA into a 21st Century Trade Agreement ”，美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-1[2018-10-20]。

作為特朗普上任以后第一個被要求重新談判的貿(mào)易協(xié)定，USMCA似乎從一開始就注定要成為其所推行的美國貿(mào)易協(xié)定的新范式。美國正以此為基礎(chǔ)，一方面敦促歐盟、日本與之開展雙邊協(xié)定的談判；另一方面又以退出世界貿(mào)易組織(WTO)為要挾，企圖將新版美國貿(mào)易協(xié)定的內(nèi)容移植到多邊體制中，從而實現(xiàn)美國利益的最大化。新版美國貿(mào)易協(xié)定雖不是直接或?qū)ｉT針對中國的，但它是在美國調(diào)整對華戰(zhàn)略的背景之下，在美國主張重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以擠壓中國國際空間的背景下談判簽署的，所以有明顯的針對中國的意涵。因此，對中國而言，如何直面挑戰(zhàn)、尋求突破，是迫在眉睫的重大課題。

一、美國貿(mào)易協(xié)定新范式的時代背景

所謂美國貿(mào)易協(xié)定新范式，是指特朗普政府以“美國優(yōu)先”為根本原則，以高壓態(tài)勢相脅迫，與其他經(jīng)濟體之間修改、重簽或新簽的貿(mào)易協(xié)定。此類貿(mào)易協(xié)定，打著追求更公平、更自由之市場的幌子，實質(zhì)是實現(xiàn)美國利益最大化，重建國際貿(mào)易新規(guī)則。USMCA可謂其一大手筆。之所以稱之為美國貿(mào)易協(xié)定新范式，是因為自1994年NAFTA簽署以來，美國一直以NAFTA為范式快速推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。

(一)NAFTA范式下的美國貿(mào)易協(xié)定實踐

長期以來，NAFTA范式是美國推行區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的重要路徑。僅布什政府時期(2001—2008)，此類自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，F(xiàn)TA)就達12個。[注]參見王?。骸栋菪园l(fā)展與中國參與國際區(qū)域經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略走向》，蘇州：蘇州大學出版社，2016年，第123頁。迄今為止，美國已經(jīng)先后與20個國家簽訂了 FTA。[注]“Free Trade Agreements”，美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements[2018-10-20]。它們都以NAFTA為模板，甚至于篇章結(jié)構(gòu)、順序和內(nèi)容設(shè)置都是照搬不誤。對美國而言，NAFTA范式是實現(xiàn)其在服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資和政府采購等重大利益方面最積極有效的途徑，因為這些議題在WTO多邊框架下的進展遠未達到令美國滿意的程度。

以NAFTA為范式的美國FTA實踐，整體上顯示出了“咄咄逼人的區(qū)域主義”(aggressive regionalism)。[注]C.O’Neal Taylor，“ Of Free Trade Agreements and Models”，Int’l & Comp .L. Rev，19 Ind.2009，pp.598-599.以環(huán)境、勞工標準等未納入WTO框架的議題為例，它們被認為是NAFTA的“公式化”內(nèi)容。只是鑒于貿(mào)易協(xié)定的締約方國情不同，NAFTA條款在美國FTA中的呈現(xiàn)會有所差異。如在美國與約旦、新加坡、智利的FTA中，盡管NAFTA的相關(guān)規(guī)定被作為模板來要求FTA成員方必須執(zhí)行自己的勞動法和環(huán)境保護法律，但并未要求各成員方采取比本國現(xiàn)行更高的環(huán)境保護或勞工標準。這是因為美國勞工及環(huán)境保護利益群體認為，這些成員方原本就已經(jīng)實施較為嚴格的法律，甚至比美國國內(nèi)法更嚴。不過，如果美國在跟其他一些被認為不具備嚴格的勞動法及環(huán)保法的國家簽訂FTA時，就會嚴格要求FTA伙伴以NAFTA的相關(guān)條款為統(tǒng)一標準實施環(huán)境保護或勞工標準?？梢哉f，NAFTA范式下的FTA，不僅是美國貿(mào)易政策的最好踐行者，也是美國利益在全球擴張的制度保證。

(二)NAFTA范式面臨時代的挑戰(zhàn)

事實上，NAFTA不僅是美國推行其區(qū)域主義道路的重要模板，也是全球區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要示范。但是，隨著全球政治經(jīng)濟格局的不斷調(diào)整，NAFTA也面臨一系列挑戰(zhàn)。

一方面，特朗普政府認為NAFTA范式下的FTA對美國極其不公平。盡管國外經(jīng)濟學家運用計量分析方法對NAFTA經(jīng)濟效應(yīng)展開的大量研究都顯示出其積極效應(yīng)大于負面效應(yīng)[注]參見朱穎、張佳睿：《北美自由貿(mào)易區(qū)運行20年經(jīng)濟效應(yīng)：國外文獻述評》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2016年第1期，第48頁。，但美國仍對NAFTA的一些關(guān)鍵制度耿耿于懷。如根據(jù)NAFTA第19章爭端解決機制的規(guī)定，美國無法對加墨兩國企業(yè)的傾銷和補貼行為進行貿(mào)易救濟，致使美國企業(yè)遭遇不公平競爭。又如，汽車及零部件領(lǐng)域“增值62.5%”的原產(chǎn)地標準，使其他國家企業(yè)很容易在加墨兩國簡單加工從而銷往美國，惡化美國貿(mào)易逆差。再如，墨西哥過低的勞工標準，使大量投資放棄美國而轉(zhuǎn)投墨西哥，形成不公平競爭。[注]參見李春頂、彭冠軍：《NAFTA重新談判的實質(zhì)與前景》，《世界知識》2017年第19期，第59頁。美國貿(mào)易代表萊特希澤曾指出，NAFTA至少造成70萬美國人的失業(yè)，完全辜負了美國對它的期望。[注]參見《美國貿(mào)易代表萊特西澤在重啟NAFTA的首輪談判中發(fā)表講話》，上海WTO事務(wù)咨詢中心官網(wǎng)，2017年8月17日，http://www.sccwto.org/post/25066?locale=zh-CN[2018-10-25]。不僅如此，整個NAFTA范式下的“特惠型貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)”也沒有能讓美國從中獲益，反而招致了“巨額”的貿(mào)易赤字，因此必須重新談判所有的FTA，推翻過去對美國不利的規(guī)則，維護美國勞工利益。[注]參見李巍、張玉環(huán)、宋玉明：《美加墨貿(mào)易協(xié)議：美國重塑國際貿(mào)易規(guī)則？》，盤古智庫傳送門網(wǎng)，2018年10月24日，https://chuansongme.com/n/2620696152737[2018-10-25]。顯而易見，對于一向堅持“美國優(yōu)先”的特朗普政府而言，確立全新的貿(mào)易協(xié)定范式是勢在必行之事。

另一方面，NAFTA無法全面維護美國在現(xiàn)代經(jīng)濟新興領(lǐng)域中的利益。近年來，數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護以及基于科學技術(shù)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易等，日益成為美國經(jīng)濟利益的新焦點。在這些領(lǐng)域中，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的普遍缺失或是不規(guī)范，帶來了許多潛在和現(xiàn)實的矛盾。因此，如何提升國際貿(mào)易政策的透明度、如何簡化海關(guān)手續(xù)、如何保護和促進美國利益的擴大等一系列議題，隨之成為特朗普政府的關(guān)注所在。特朗普政府認為，必須在這些領(lǐng)域中設(shè)計出一些示范性條款，這些條款既適用于今后幾年的發(fā)展，也有足夠的靈活性以應(yīng)對未來可能無法想象的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。簡言之，美國已經(jīng)不滿足于重新談判NAFTA，更希望通過談判重構(gòu)美國貿(mào)易協(xié)定新范式。

美國重構(gòu)貿(mào)易協(xié)定新范式的政策意圖，也可以從NAFTA重新談判的關(guān)鍵內(nèi)容得以一窺。萊特希澤在公開演講中明確指出，NAFTA談判的重點是：其一，強調(diào)“平等互惠”的概念。既要控制美國逆差規(guī)模，也要確保政府采購和農(nóng)產(chǎn)品市場中的平等準入和互惠。其二，強化原產(chǎn)地規(guī)則(尤其是在汽車和汽車零件領(lǐng)域)。確立更高要求的NAFTA成分含量和實質(zhì)性美國成分含量要求。其三，盡可能增加勞工保護條款。其四，設(shè)立有效的匯率操控應(yīng)對保護機制。其五，在尊重國家主權(quán)和民主流程的基礎(chǔ)上設(shè)立爭端解決機制。其六，設(shè)立條款共同應(yīng)對其他國家的種種市場扭曲行為，包括第三方的傾銷和國有企業(yè)行為。[注]參見《美國貿(mào)易代表萊特西澤在重啟NAFTA的首輪談判中發(fā)表講話》，上海WTO事務(wù)咨詢中心官網(wǎng)，2017年8月17日，http://www.sccwto.org/post/25066?locale=zh-CN[2018-10-25]。這些內(nèi)容幾乎全面超越了NAFTA的政策水平，而且最終的談判成果基本實現(xiàn)當初設(shè)定的目標。

二、美國貿(mào)易協(xié)定新范式的主要特征

隨著美、墨、加三國元首簽署USMCA，NAFTA所打造的北美貿(mào)易世界已悄然被USMCA規(guī)則替代。未來，USMCA范式的FTA將逐漸涌現(xiàn)，過去20多年時間里以NAFTA為模板的美國區(qū)域經(jīng)濟一體化實踐也將呈現(xiàn)出新的特點。

(一)美國貿(mào)易協(xié)定新范式：實用主義的談判進路

USMCA的談判進路，顯示出其新范式的特點：其一，“雙邊優(yōu)先”“以雙邊促多邊”的談判進路初步確立。NAFTA重啟談判，表面看是對美國、墨西哥、加拿大三國利益的重新分配，實則是美國意圖借NAFTA修訂之際重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)制。美國從最微弱的墨西哥著手，率先達成美墨協(xié)定，繼而達成USMCA；進而又以USMCA為范式，催促與歐盟、日本等的談判，以此達到促成多邊規(guī)則的“USMCA化”。這一談判進路已然成為美國最新的貿(mào)易政策。其二，時間表倒逼機制有效控制談判進度。重啟NAFTA談判之時，美國直接給談判限定一年時間，即全部談判完成的時間不得遲于北美當?shù)貢r間2018年9月30日。這是特朗普政府精心計算的最后時間底線。因為根據(jù)美國貿(mào)易促進授權(quán)法(TPA)規(guī)定，只有在9月30日達成協(xié)議，才能滿足美國法律要求的美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)網(wǎng)站上最少公示時間的要求(60天)，才可以趕在11月30日正式簽署。11月30日，不僅是美國中期選舉之后、新一屆國會宣誓就職之前，更是墨西哥現(xiàn)任總統(tǒng)任期最后一天。特朗普政府強烈希望推行新的國際貿(mào)易規(guī)則，為避免節(jié)外生枝，寧愿以對墨西哥和加拿大所提相關(guān)條款的妥協(xié)來確保協(xié)定順利簽署，也不愿像NAFTA時代那樣堅守自己的原則等對方妥協(xié)。其三，以新的協(xié)定名稱掩蓋向多邊體制妥協(xié)的實質(zhì)。特朗普政府啟動重談NFATA的重要出發(fā)點就是感到多邊貿(mào)易協(xié)定使美國吃了大虧，多邊體制是其所厭惡的。所以，這次USMCA沒有沿襲“北美”或“自由貿(mào)易”的名稱，直接定名為《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》，以凸顯美國對雙邊主義的重視。與此同時，在制度設(shè)計上，美國也試圖改變多邊協(xié)定的傳統(tǒng)做法——所有條款均統(tǒng)一適用于全體締約方。如USMCA第14章關(guān)于投資者與國家之間的爭端解決機制只適用于美墨之間。但是，這種改變并不徹底，USMCA最終還是保留了加拿大所堅持的NAFTA時代就已確立的貿(mào)易救濟領(lǐng)域的爭端解決機制及眾多文化領(lǐng)域的例外規(guī)定。這其實就是對多邊體制的妥協(xié)。這種妥協(xié)盡管不符合特朗普在談判時提出的強硬訴求，但卻能保證USMCA順利簽署。其四，協(xié)定有效期與定期補充談判相配合的履行機制。美國深知USMCA的談判時間表緊張，有許多內(nèi)容沒有來得及與墨西哥、加拿大深入討價還價，USMCA不能是一勞永逸的協(xié)定；同時，世界經(jīng)濟形勢瞬息萬變，國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則也會隨之不斷出現(xiàn)。因此，USMCA在規(guī)定了16年有效期的同時，也規(guī)定了每六年一次的更新談判。這樣的制度性規(guī)定既為USMCA的有效實施提供了保證，也為美國利益的實現(xiàn)提供了保證。

(二)美國貿(mào)易協(xié)定新范式：更為廣泛的內(nèi)容

作為取代NAFTA的新版美國貿(mào)易協(xié)定，USMCA全部文本由序言和34章正文構(gòu)成。除總則和最后條款以外，其余各章分別是貨物貿(mào)易的國民待遇和市場準入、農(nóng)業(yè)、原產(chǎn)地規(guī)則與產(chǎn)品的具體規(guī)則、原產(chǎn)地程序、紡織品和服裝、海關(guān)及貿(mào)易便利化、承認墨西哥對碳氫化合物的直接和不可剝奪的所有權(quán)、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、貿(mào)易救濟措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、行業(yè)的附件、政府采購、投資、服務(wù)跨境貿(mào)易、臨時入境、金融服務(wù)、電信、數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、國有企業(yè)、勞動、環(huán)境、中小企業(yè)、競爭力、反腐敗、良好的監(jiān)管做法、發(fā)布和管理、行政和制度規(guī)定、爭端解決、例外和一般規(guī)定、宏觀經(jīng)濟政策和匯率問題。

USMCA不僅章節(jié)比NAFTA多12章，而且內(nèi)容比NAFTA更廣泛。USMCA設(shè)計了更嚴格的原產(chǎn)地規(guī)則，擴大了新的市場準入承諾，鼓勵北美紡織品，同時就涉及信息和通信技術(shù)、制藥、醫(yī)療器械、化妝品和化學物質(zhì)等特定制造業(yè)領(lǐng)域的貿(mào)易的新條款達成了協(xié)議。USMCA成員方認為，所有的附件既包含更超越了NAFTA和TPP的條款。這些條款促進了監(jiān)管的兼容性、最佳監(jiān)管實踐以及各國之間的貿(mào)易增長。USMCA希望以這些繁雜細致的規(guī)定，促進成員國彼此之間的貿(mào)易再平衡，進而支持各國制造業(yè)的發(fā)展。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Rebalancing Trade to Support Manufacturing”，美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-0[2018-10-26]；“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Strengthening North American Trade in Agriculture”，美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states-mexico-canada-trade-fa-2[2018-10-20]。

USMCA不僅涵蓋領(lǐng)域廣，而且涉及內(nèi)容新。其中，數(shù)字貿(mào)易、競爭政策、國有企業(yè)、勞工、環(huán)境、中小企業(yè)、競爭力、反腐敗、良好的監(jiān)管做法、宏觀經(jīng)濟政策和匯率這些章節(jié)在NAFTA和以NAFTA為模板的美國FTA中都不曾出現(xiàn)過。這些多邊貿(mào)易體制下的非傳統(tǒng)議題，在美國曾經(jīng)力推的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)中涵蓋過，但規(guī)則要求不及USMCA嚴格。特別是“宏觀經(jīng)濟政策和匯率議題”是FTA架構(gòu)下的全新內(nèi)容，顯示著新版美國區(qū)域貿(mào)易安排意圖有著不斷膨脹的勃勃野心。

(三)美國貿(mào)易協(xié)定新范式：毫不掩飾的政治鋒芒

作為新一代美國貿(mào)易協(xié)定，USMCA的內(nèi)容既有對NAFTA的承襲，也有超越，更有許多拓展。它們所確立的貿(mào)易標準遠遠超出了多邊體制的要求，可以說，這是美國重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則戰(zhàn)略意圖的再次宣示。

多哈回合開始以來，美國就一直對本輪談判的“發(fā)展與合作”主題感到不滿意，不愿意WTO多邊體制對發(fā)展中國家的參與和利益給予過多關(guān)注。同時，美國也不滿意亞太經(jīng)合組織(APCE)過慢的市場開放進程以及自身所提美洲自貿(mào)區(qū)的建議無果而終。因此，美國一方面在多邊體制的框架下積極推動由其主導(dǎo)的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(Trade in Service Agreement，TISA)以替代現(xiàn)行的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)；另一方面，在亞太地區(qū)加快推進TPP以確立國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。[注]參見岳?。骸禩PP對中國的影響及中國的應(yīng)對——專訪中國社會科學院學部委員、國際研究學部主任張?zhí)N嶺研究員》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2016年第2期，第8—9頁。這些新規(guī)則不僅超越了WTO多邊體制傳統(tǒng)的議題，也超越了NAFTA及其模式的美國FTA所涉領(lǐng)域。盡管特朗普執(zhí)政后在第一時間宣布退出TPP、擱置了TTIP談判，TISA后期談判也沒有更新的實質(zhì)推動，但是，特朗普政府并沒有放棄重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的意圖。它們以USMCA為全新載體，不僅將TPP所涉及的非傳統(tǒng)議題全部涵蓋其中，而且還第一次將宏觀經(jīng)濟和匯率議題納入視野，并且對許多TPP條款加以強化和提升(見表1)。

表1 各國FTA、NAFTA、TPP及USMCA議題一覽

注：本表根據(jù)李大偉論文中的表格略作修改。參見李大偉：《TPP 非傳統(tǒng)議題對我國的影響及對策》，《國際貿(mào)易》2016年第12期，第42頁。

表1顯示，從各國FTA到NAFTA及NAFTA范式的美國FTA、再到TPP，及至USMCA，區(qū)域貿(mào)易安排所涉領(lǐng)域越來越廣，更多“邊境后措施”成為FTA的重要內(nèi)容。這些“邊境后措施”對成員方的勞工和環(huán)境標準、國內(nèi)制度建設(shè)、市場成熟度、市場競爭秩序、國家安全與治理都提出了極高的要求，是美國國內(nèi)法在區(qū)域貿(mào)易安排中的具體呈現(xiàn)。即使是普通FTA所涵蓋的傳統(tǒng)議題，NAFTA 及美版貿(mào)易協(xié)定和TPP都有著比WTO規(guī)則更嚴格的規(guī)定。而USMCA不僅是NAFTA2.0版，更是對TPP高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的超越。以USMCA的知識產(chǎn)權(quán)條款為例，根據(jù)USMCA第20.F.14條規(guī)定，對生物藥物數(shù)據(jù)的保護期為十年，超過了TPP的八年。再如，該協(xié)定的原產(chǎn)地規(guī)則要求比TPP更為嚴苛，無論是汽車和汽車零部件，還是化學品、鋼鐵密集型產(chǎn)品、玻璃和光纖等其他工業(yè)產(chǎn)品的原產(chǎn)地標準，都超越了NAFTA和TPP。但在執(zhí)行程序上，卻通過簡化原產(chǎn)地規(guī)則認證和核查、促進嚴格執(zhí)行的程序，使其更容易被合作和執(zhí)法，可以有效防止利用原產(chǎn)地規(guī)則逃稅的做法。這一制度設(shè)計是為了確保只有使用充足且數(shù)量可觀的北美零部件和材料的生產(chǎn)商才能享受優(yōu)惠關(guān)稅待遇，避免了“搭便車”的負面效應(yīng)。[注]“UNITED STATES-MEXICO-CANADA TRADE FACT SHEET Rebalancing Trade to Support Manufacturing”，美國貿(mào)易代表辦公室官網(wǎng)，2018年10月1日，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-states%E2%80%93mexico%E2%80%93canada-trade-fa-0[2018-10-20]。在USMCA達成協(xié)議后，美國宣稱將以此為基礎(chǔ)盡快與歐盟、日本和脫歐后的英國舉行雙邊協(xié)定談判。

三、美國貿(mào)易協(xié)定新范式對中國的挑戰(zhàn)

隨著USMCA的簽署及生效，成為美國貿(mào)易協(xié)定的新范式，其影響極其重大、廣泛和深遠，其中中國所受影響尤甚，面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)USMCAC是美國遏制中國的重要戰(zhàn)略手段

USMCA雖然是美國、墨西哥、加拿大之間的貿(mào)易協(xié)定，但是在特朗普政府“美國優(yōu)先”外交政策的大背景下正式展開談判的。特朗普曾在一次演講中強調(diào)：“從今往后，只有‘美國優(yōu)先’。每一個關(guān)于貿(mào)易、稅收、移民、外交的決定，都將為了美國工人和美國家庭的利益而做出?！盵注]參見《特朗普就任美國第45任總統(tǒng)發(fā)表就職演說》，觀察者網(wǎng)，2017年1月21日，https://www.guancha.cn/america/2017_01_21_390488.shtml[2018-10-28]。特朗普認為，美國在與所有國家貿(mào)易往來的時候，都遭遇了極大的不公平，尤其是與中國的貿(mào)易。他把美國經(jīng)濟實力的相對衰弱歸罪到中國身上，認為正是中國每年3275億美元的對美順差，使美國制造業(yè)遭遇損害，工人收入低下，生活困頓，因此美國必須采取措施保護本國產(chǎn)業(yè)。2018年3月底，借著對中國企業(yè)301條款調(diào)查報告的出爐，美國以中國侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)為借口，對中國出口到美國的商品征收高額關(guān)稅。從7月6日啟動的對500億美元中國輸美產(chǎn)品加征25%關(guān)稅，到9月2日起對出口至美國的2000億美元中國商品加征10%關(guān)稅，再到聲稱從2019年1月1日起對2670億美元的中國輸美商品加征25%關(guān)稅，涵蓋了所有中國銷往美國的商品，一場聲勢浩大的中美貿(mào)易戰(zhàn)已然開始。

然而，事實的真相是，美國之所以對中國展開如此規(guī)模浩大的貿(mào)易戰(zhàn)，并要求中國不得對抗、不得報復(fù)，其根本目的不是為了縮小對華貿(mào)易逆差，而是為了全面遏制中國。自中國成為全球第二大經(jīng)濟體、第一大貨物貿(mào)易國，美國就開始警惕中國的崛起。2017年11月的《美國安全戰(zhàn)略報告》、特朗普就職后首個《國情咨文》以及2018年初的《美國國防戰(zhàn)略報告》，均將中國界定為美國“戰(zhàn)略競爭對手”，并將其重要性排在恐怖主義之前。而2018年，以301調(diào)查為導(dǎo)火索的中美貿(mào)易爭端，從一開始美國就直接以《中國制造2025》的十大戰(zhàn)略新興行業(yè)為制裁對象加征高額關(guān)稅，全面遏制中國崛起的意圖十分明確。

(二)中國“走出去”戰(zhàn)略面臨重大阻礙

美國一方面直接對中國采取行動，掀起貿(mào)易戰(zhàn)、拒絕履行《中國入世議定書》第15條的相關(guān)規(guī)定；另一方面，通過美國新版的貿(mào)易協(xié)定，全面阻礙中國企業(yè)“走出去”的發(fā)展機遇。

隨著2018年3月美國《外國投資風險評估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，F(xiàn)IRRMA)正式生效，中國企業(yè)赴美并購幾無可能。2018年上半年，中國對美國FDI斷崖式下降80%以上。因此，中國企業(yè)進入美國市場的主要途徑就在對美貿(mào)易。在中美貿(mào)易大戰(zhàn)的背景下，中國產(chǎn)品規(guī)避高額關(guān)稅進入美國市場的有效策略之一，就是繞道墨西哥或加拿大，以二者原產(chǎn)地產(chǎn)品的身份進入美國。但USMCA高標準的原產(chǎn)地規(guī)則，使這一路徑明顯受阻。如汽車原產(chǎn)地規(guī)則要求只有在USMCA成員方境內(nèi)增值75%，且45%—55%的零部件要在小時工資不低于16美元的工廠生產(chǎn)的汽車才能享受UCMCA的待遇。[注]參見《中美貿(mào)易戰(zhàn)新一輪關(guān)稅威脅，兩國的汽配行業(yè)首當其沖》，雨果網(wǎng)，2018年9月5日，http: //m.cifnews.com/article/37656[2018-10-30]。美國是中國汽車零部件第一大出口國，占到全國出口的25%以上。中美貿(mào)易戰(zhàn)使中國汽車零部件備受阻礙，而USMCA的高標準也使國產(chǎn)汽車零部件企業(yè)投資墨西哥或加拿大設(shè)廠規(guī)避美國關(guān)稅的設(shè)想難以實現(xiàn)。汽車行業(yè)如此，化學品、鋼鐵密集型產(chǎn)品、玻璃和光纖等其他工業(yè)產(chǎn)品面臨同樣困境。

退一步而言，即使中國繞道墨西哥和加拿大實現(xiàn)對美國市場的進入，也會面臨新的挑戰(zhàn)。USMCA第14章中關(guān)于墨西哥和美國雙邊投資爭端的附件(Annex14-D Mexico-US Investment Disputes)明確規(guī)定：“美國、墨西哥之間的國際投資仲裁不保護非市場經(jīng)濟國家國民所有或控制的企業(yè)。”盡管全文沒有一個字提及中國，但明眼人一看就知道這是為中國量身定制的條款。因為中國曾在2006年被美國商務(wù)部認定為“非市場經(jīng)濟國家”，時至今日并未被撤銷。根據(jù)美國法律規(guī)定，一旦美國商務(wù)部認定某經(jīng)濟體為“非市場經(jīng)濟國家”，那么這一認定“將持續(xù)有效直至被有關(guān)行政管理部門(即美國商務(wù)部)撤銷”。[注]美國《1930年關(guān)稅法》第771條第18款(c)項。這就意味著，在跨國投資十分普遍的今天，即使中國企業(yè)在墨西哥投資設(shè)立企業(yè)，如果再以該墨西哥企業(yè)的身份去投資美國，未來若與美國政府產(chǎn)生糾紛，也將無法適用USMCA下的國際投資仲裁來起訴美國政府。[注]王鵬：《美墨加貿(mào)易協(xié)定：又一次針對中國的降維打擊？》，觀察者網(wǎng)，2018年10月3日，https: //www.guancha.cn/wangpeng/2018_10_03_474201.shtml[2018-10-28]。在中國對外投資規(guī)模迅猛發(fā)展的今天，這一條款的規(guī)定不得不令人相信，這是美國對中國遏制的重要手段之一。[注]2018年1—9月我國境內(nèi)投資者共對全球155個國家和地區(qū)的4597家境外企業(yè)進行了非金融類直接投資，累計實現(xiàn)投資820.2億美元，同比增長5.1%。轉(zhuǎn)引自《商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟合作司負責人談2018年1—9月我國對外投資合作情況》，中國商務(wù)部官網(wǎng)，2018年10月17日，http://www. mofcom. gov. cn/article/ae/ag/201810/20181002796344.shtml[2018-11-01]。

(三)中國RTA戰(zhàn)略遭遇美國貿(mào)易霸凌主義

作為一個貿(mào)易協(xié)定，USMCA理應(yīng)尊重締約方三國彼此平等自主的國家主權(quán)。但是，美國堅持在USMCA文本中加入了一條表面看是大家都要遵循的義務(wù)，但實質(zhì)是阻止墨西哥與加拿大與其他國家，尤其是與所謂“非市場經(jīng)濟”國家之間簽訂FTA的自由決策權(quán)。這一被評論者們稱為“毒丸”條款的就是第32章第10條“非市場國家自由貿(mào)易協(xié)定”(Non-Market Country FTA)。

根據(jù)該條規(guī)定，USMCA的任一成員方，如有意與非市場經(jīng)濟國家進行FTA談判，應(yīng)至少在開始談判前三個月通知其他方。談判過程中，該成員方應(yīng)提供與談判目標相關(guān)的盡可能多的信息。其次，該成員方應(yīng)至少在FTA簽字日期前30天，向USMCA其他各方提供審查協(xié)議全文的機會，包括任何附件和附屬文書，以便當事各方能夠?qū)彶閰f(xié)議并評估其對本協(xié)議的潛在影響。如果USMCA任何一方與非市場國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，其他成員方有權(quán)提前六個月通知終止USMCA，并以新的雙邊協(xié)定代替USMCA。

顯而易見，這一條款是針對中國的量身定制。根據(jù)第10條第1款，所謂非市場經(jīng)濟國家是指USMCA簽署之日，至少有一個USMCA成員方已經(jīng)基于貿(mào)易救濟的目的而確定其為非市場經(jīng)濟國家，且沒有一個USMCA成員方已經(jīng)與該非市場經(jīng)濟國家締結(jié)FTA。眾所周知，WTO并沒有“非市場經(jīng)濟國家”這一概念。但是，美國《1930年關(guān)稅法》曾經(jīng)對市場經(jīng)濟規(guī)定了六個標準，以確定一國在反傾銷調(diào)查中是否應(yīng)被視為市場經(jīng)濟國家。這六條標準是：一國貨幣與其他國家貨幣可兌換的程度；一國產(chǎn)業(yè)工人的工資由工人與管理層之間自由協(xié)商確定的程度；獨資和合資企業(yè)被允許進入一國及自由從事投資活動的程度；一國政府對經(jīng)濟活動和生產(chǎn)方式的實際控制程度；政府對資源配置、價格以及企業(yè)產(chǎn)量決策的控制程度；美國管理機構(gòu)認定的其他因素。如前文所述，美國商務(wù)部迄今為止一直按照這六個標準，以十多年前的中國經(jīng)濟發(fā)展狀況界定今天中國的“非市場經(jīng)濟地位”，其給予中國的不公平、不公正、不合理的歧視性待遇是一目了然的。

美國如此費心設(shè)計“毒丸”條款既是為了阻礙中國的區(qū)域貿(mào)易安排進程，也是為了防止中國通過在墨西哥和加拿大的FDI利用USMCA的機制進入美國市場，歸根結(jié)底是為遏制中國，意圖堵塞中國發(fā)展的每一條道路。多哈僵局以來，全球區(qū)域貿(mào)易安排曾處于飛速增長狀態(tài)，累積通報給WTO的已經(jīng)生效的全球區(qū)域貿(mào)易安排共有465個，各國通過區(qū)域經(jīng)濟一體化有力促進了貿(mào)易與投資的發(fā)展。過去十多年來，起步晚但發(fā)展快的中國FTA進程取得了令人矚目的成果。目前，中國已經(jīng)與24個國家和地區(qū)簽署了16個FTA，正在談判的FTA有13個，還有10個FTA正在進行可行性研究。[注]參見中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)，2018年10月30日，http://fta.mofcom.gov.cn/[2018-11-30]。中國FTA的實踐，使中國與亞洲、歐洲、美洲、大洋洲的FTA伙伴在貿(mào)易與投資的眾多領(lǐng)域的合作不斷加深。美國自己不愿與中國建立自由貿(mào)易區(qū)，但又不放心墨西哥或加拿大。后者若與中國簽訂FTA，中國可以充分合理地利用FTA原產(chǎn)地規(guī)則的“意大利面條碗效應(yīng)”[注]所謂“意大利面條碗效應(yīng)”(spaghetti bowl phenomenon)，是由美國著名經(jīng)濟學家賈格迪什·巴格瓦蒂(Jagdish Bhagwati)首先提出的，它是指一個地區(qū)存在大量雙邊自由貿(mào)易協(xié)定和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，形成了盤根錯節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，各個協(xié)議的不同的優(yōu)惠待遇和原產(chǎn)地規(guī)則就像碗里的意大利面條，一根根地絞在一起，剪不斷，理還亂。全面進入美國市場。這樣，當前美國在貿(mào)易和投資領(lǐng)域?qū)χ袊扇〉姆N種遏制舉措的效應(yīng)就會被全面抵消。由此，“毒丸條款”針對中國的目的昭然若揭。

盡管美國有學者評價此條款的象征意義可能大于實質(zhì)意義，而且加拿大特魯多政府也特別向中國示好：解釋簽署USMCA是為了實現(xiàn)進出口多元化，部分是為了應(yīng)對美國的不確定性。特朗普對鋼鐵和鋁征收關(guān)稅，以及威脅撕毀北美自由貿(mào)易協(xié)定并對汽車征收關(guān)稅。但美國向USMCA的合作伙伴發(fā)出的信號很明確:在中國問題上，要么是美國，要么是他們。[注]Chad Bown ，“The five surprising things about the new USMCA trade agreement”，Voxeu經(jīng)濟政策研究中心官網(wǎng)，2018年10月17日，https://voxeu.org/content/five-surprising-things-about-new-usmca-trade-agreement[2018-10-26]。這一條款再次凸顯“美國優(yōu)先”才是特朗普政府貿(mào)易政策的重要特點。一切以美國為核心，強調(diào)美國的關(guān)切，推行美國的價值，是美國與所有國家交往的基本原則。美國將自己的本國政治訴求，凌駕于貿(mào)易伙伴的獨立主權(quán)之上，其實質(zhì)就是貿(mào)易霸凌主義。

(四)中國重點領(lǐng)域改革因USMCA迫在眉睫

如前文所述，USMCA作為美國貿(mào)易協(xié)定的新范式，其不僅在內(nèi)容上突破了傳統(tǒng)的WTO貿(mào)易議題，而且很多內(nèi)容是中國FTA或中國國內(nèi)法還沒有明確涉及的領(lǐng)域。有些議題如勞工標準和環(huán)境問題，我們確實不宜遷就美國，畢竟國情不同、發(fā)展階段不同，用統(tǒng)一標準要求中國產(chǎn)品和企業(yè)是不公平的。但是，有些議題是我們改革進程已然面臨迫切需要解決的問題，如不斷遭遇西方國家詬病的國有企業(yè)競爭議題，如果認真思考，直面現(xiàn)實，國有企業(yè)與民營企業(yè)實質(zhì)上的不公平競爭地位是存在的。僅以銀行貸款為例，銀行寧可給國有企業(yè)錦上添花，也不愿為民營企業(yè)雪中送炭，致使民營企業(yè)特別是中小民營企業(yè)貸款難、貸款貴的問題普遍存在。這也導(dǎo)致市場經(jīng)濟體系中主體不平等、尋租行為等成為常態(tài)，客觀上影響了西方國家對我國市場經(jīng)濟地位的認識。因此，中國必須加快改革進程，通過國內(nèi)規(guī)制的不斷完善、國內(nèi)改革的不斷深化，積極應(yīng)對美歐等國的挑戰(zhàn)。

(五)USMCA有可能使中國面臨“重新入世”的挑戰(zhàn)

在中美貿(mào)易大戰(zhàn)的背景下，美國一方面促成USMCA按照其預(yù)定的時間表達成協(xié)議，另一方面將USMCA 的核心內(nèi)容作為美歐、美日之間的談判基礎(chǔ)。2018年8月，美歐共同宣稱致力于達成“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”的協(xié)議。盡管從TTIP開始，美歐在具體利益方面的分歧就不可彌合，但是它們對建立國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則都有同樣的興趣。9月聯(lián)大會議期間，美歐日三方貿(mào)易部長發(fā)表聯(lián)合聲明，就第三方非市場主導(dǎo)政策和做法、產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)、第三國強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策、關(guān)于WTO改革、數(shù)字貿(mào)易和電子商務(wù)、外國投資領(lǐng)域降低國家風險等問題發(fā)表共同意見，條條內(nèi)容直指中國。它們認為所謂的第三國(實質(zhì)就是中國)國內(nèi)工人和企業(yè)不公平的競爭條件，阻礙創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)和使用，并破壞國際貿(mào)易的正常運作，使得現(xiàn)有規(guī)則無效。[注]參見《美歐日貿(mào)易部長三方會議聯(lián)合聲明》，上海WTO事務(wù)咨詢中心官網(wǎng)，2018年9月27日，http://www.sccwto.org/post/25570?locale=zh-CN[2018-11-1]。因此，三方重申在七國集團、二十國集團和經(jīng)合組織等國際論壇繼續(xù)進行合作，以解決扭曲貿(mào)易措施。由于7月日歐自貿(mào)協(xié)定——《經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(Economic Partnership Agreement，EPA)已經(jīng)簽署，一個覆蓋六億人口、約占全球經(jīng)濟總量1/3的世界最大自由貿(mào)易區(qū)將隨之建成。一旦美歐日真正聯(lián)手，經(jīng)濟總量超過全球55%的三大經(jīng)濟體，將會對全球貿(mào)易規(guī)則和貿(mào)易秩序產(chǎn)生根本性改變。WTO體制很有可能被架空，中國要想繼續(xù)與美歐日及其盟友們進行國際經(jīng)濟合作，就會面臨“二次入世”的嚴峻考驗。

四、美國貿(mào)易協(xié)定新范式下的中國應(yīng)對策略

以USMCA為代表的美國一系列的對華遏制措施是無法回避的問題。只有直面困境，迎難而上，才能走出一條光明大道。

第一，利用西方國家之間的矛盾擊破美國的所謂“鐵板”。盡管美歐、美日分別發(fā)表聲明，要共同致力于沒有任何障礙和扭曲的自由貿(mào)易。但是，美國與日歐之間并非冰心可鑒。美國一直對日本咄咄相逼，要求后者開放汽車和農(nóng)產(chǎn)品市場，卻未在232調(diào)查中對日本加以豁免，對其鋼和鋁材產(chǎn)品照樣征收額外高關(guān)稅。同樣，美歐貌似都不滿中國的不公平競爭，但是美國一直指責歐盟每年對美貿(mào)易順差居高不下，歐盟對市場的保護阻礙了美國汽車、食品和農(nóng)產(chǎn)品等的進入。而以法國為代表的歐洲勢力，不愿被美國要挾，而要求對等開放。歐盟國家內(nèi)部對美國汽車的安全標準表示懷疑，也不滿意美國FDA對食物和藥品的安全標準，更不滿意美國對歐盟各國一向看重的地理標記保護的漠視。這說明，美日歐并非鐵板一塊，它們有各自的利益訴求。這正是中國可以有所作為的地方。近期，日本首相訪華取得一系列經(jīng)濟貿(mào)易合作成果，就是中國在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，擱置爭議，以與日合作突破美國對中國的封鎖。同樣，中歐之間也可以有類似行動。

第二，闡明市場機會和貿(mào)易利益鞏固中國的伙伴關(guān)系。我國是全球231個國家和地區(qū)的貿(mào)易伙伴。雖然美國、歐盟和日本等發(fā)達國家一直是我國的主要貿(mào)易伙伴，但隨著新興市場和發(fā)展中國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國與發(fā)展中國家的貿(mào)易持續(xù)快速增長。2011年起，東盟超越日本成為我國第三大貿(mào)易伙伴，在我國出口市場中的占比從2000年的7%提高到2017年的12.5%。特別是“一帶一路”倡議提出以來，我國與“一帶一路”沿線國家貨物進出口貿(mào)易年均增長4%，前景廣闊。[注]參見倪月菊：《改革開放40年，中國外貿(mào)邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段》，中國對外貿(mào)易中心官網(wǎng)，2018年10月23日，http://www.cftc.org.cn/cn/News/NewsShow.asp?id=10550[2018-10-28]。中國與26個國家和地區(qū)已經(jīng)是FTA伙伴，還有更多的FTA在談判中。這些都是我們的市場機會。只要我們有足夠的市場機會和貿(mào)易利益，就一定能吸引到更多的外國資本和外國企業(yè)。美國圍堵中國產(chǎn)品的企圖就會落空。

第三，積極推動WTO改革，捍衛(wèi)多邊體制。中國是WTO多邊體制的受益者。入世17年，為中國經(jīng)濟騰飛、中國市場規(guī)則的逐步建立與完善提供了最好的時代機遇，是中國學習與參與國際經(jīng)濟治理、積極承擔發(fā)展中大國責任的17年，是中國通過全球體制與區(qū)域貿(mào)易安排雙軌并行道路與世界各國擴展經(jīng)濟貿(mào)易合作的17年。沒有WTO的機制安排，就沒有中國今天的重大成就，中國一定要成為WTO多邊體制堅定的捍衛(wèi)者。當然，隨著WTO成員數(shù)量的不斷增加，WTO機制運行的效率大打折扣，多哈僵局考驗著各國對WTO的信心，逆全球化浪潮此起彼伏。所以，WTO改革是大勢所趨，無論是貿(mào)易爭端機制的效率，還是協(xié)商一致的決策機制，都需要改革。而改革的前提是要讓所有成員有回到談判桌前的愿望。[注]參見梁艷芬：《發(fā)達經(jīng)濟體自貿(mào)協(xié)定頻出意欲何為》，《中國經(jīng)濟報告》2018年第9期，第 14頁。中國應(yīng)積極推動改革，提出自己的方案，積極與其他成員溝通，使WTO回歸應(yīng)有的地位。特別是發(fā)展中國家地位問題，不妨采取更加靈活的立場，既讓美國等發(fā)達國家看到我國西部欠發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)狀，也在某些領(lǐng)域適當?shù)某袚嗟呢熑?。[注]目前，發(fā)達國家對于中國在WTO中的發(fā)展中國家定位有越來越多質(zhì)疑。如2018年2月美國貿(mào)易談判代表辦公室發(fā)布的《2018年貿(mào)易政策議程和2017年度報告》指出，需要關(guān)注WTO如何定義發(fā)展中國家。目前WTO中關(guān)于最不發(fā)達國家，采用的是聯(lián)合國標準，WTO沒有自己特定的標準。各國自己聲明是發(fā)展中國家，并由此取得WTO框架下的“特殊和差別待遇”。

第四，深化國內(nèi)改革和擴大對外開放。真正的競爭力和抵抗力在于我們自身。我們應(yīng)當以這一次中美貿(mào)易戰(zhàn)為契機，變壓力為動力，進一步深化改革，加大對外開放的步伐和力度，以更強的競爭力應(yīng)對不斷變化的世界。世界銀行《2019營商環(huán)境報告》顯示，中國營商環(huán)境在全球的排名已從2017年的第78位躍升至2018年的第46位，提升32位，首次進入世界前50。這說明，只要我們堅持改革開放，世人就會認可，全世界追求發(fā)展的個人、企業(yè)、團體和組織就會愿意與中國打交道。