黎炳潮
[摘 要] 在兩千多年人治傳統(tǒng)的國家中,如何通過依法治校建設(shè)實現(xiàn)高校法治化管理,破除人治管理為主的模式,值得關(guān)注,本文通過闡述高校法治的內(nèi)涵,分析當前我國高校管理中人治現(xiàn)象與法治現(xiàn)象的博弈,發(fā)現(xiàn)十多年依法治校建設(shè)帶來的變化,以及仍然殘留的人治問題。通過對問題的研究,并從高校如何理順內(nèi)外部關(guān)系、實現(xiàn)法律風險防范等方面提出了幾點建議。
[關(guān)鍵詞] 依法治校;高校管理;人治;法治
[中圖分類號]G647 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549(2019) 01-0030-02
從依法治國到依法治教,需要切實將依法治校建設(shè)落到實處。早在1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》即明確要求“加快教育法制建設(shè),逐步走上依法治教的軌道”。20多年來,我國先后制定頒布了《學位條例》《教育法》《高等教育法》等十幾部教育事業(yè)領(lǐng)域規(guī)范性文件,教育立法成果顯著。不可否認,我國教育法治領(lǐng)域得到了高速發(fā)展。然而,高校仍然高頻爆發(fā)各類侵犯師生權(quán)益、以權(quán)謀私等違反高校法治管理事件,高校訴訟案件逐年遞增。進入社會新時代,黨的十九大報告要求我們辦以人民為中心和人民滿意的教育。帶著這一問題,筆者就此從高校管理方面展開“人治”與“法治”的探討。
一 高校實施法治管理的內(nèi)涵
我國高校具有民事法律關(guān)系主體地位和行政法律關(guān)系主體地位,而高校作為行政法律關(guān)系主體時,其又具有另一個雙重身份,即行政相對人和行政主體的身份。當作為行政相對人時,高校受公權(quán)力的約束,政府對高校實施外部管理;當作為行政主體時,即是高校內(nèi)部管理,校內(nèi)教職員工、學生成為行政相對人。
高校法治管理的內(nèi)涵可分為兩個層面:一是高校外部管理層面,政府和教育主管部門對高校辦學教育、黨政管理等領(lǐng)域進行的宏觀管理;二是高校內(nèi)部管理層面,堅持“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理結(jié)構(gòu),以學校章程為綱領(lǐng),各項校內(nèi)規(guī)章制度完備的法治管理機制。本文主要展開分析高校法治管理的發(fā)展程度,探討高校內(nèi)部如何實現(xiàn)法治管理。
二 我國高校法治現(xiàn)狀分析
結(jié)合當前國家對《教育法》《高等教育法》等政策法規(guī)的修訂和頒布,以及教育部印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》(下稱“意見”),我國高校法治管理逐步從自發(fā)法治管理階段轉(zhuǎn)變到自覺法治管理階段,絕大部分高校都能夠從簡單地對依法治國方略的普及宣傳利用,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?nèi)部規(guī)范性文件建設(shè)、辦學理念建立、師生權(quán)益保護、學校內(nèi)涵化發(fā)展等方面,從規(guī)制式管理改變?yōu)槿诵曰芾?。隨著依法治校建設(shè)工程的縱深推進,高校法治管理取得了一定的成果。
(一)“法治”現(xiàn)象
1 依法治校管理理念初建成
高校作為聚焦社會英才的人文高地,更能吸收國家推行依法治校建設(shè)的精神。隨著普法、制度建設(shè)、辦學理念、師生權(quán)益維護等多方面推進依法治校建設(shè),高校法治管理取得一定成效,基本形成了“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督”的框架體系,逐步重視法律顧問隊伍的建設(shè)及規(guī)章制度體系的搭建,師生教職員工逐步意識到合法權(quán)益的保護和按章辦事的重要性。
2 師生合法權(quán)益得到重視
在高校各項管理工作中,師生合法權(quán)益保護必須是開展工作的紅線,高校管理不僅要重視依法治校的推進,更要重視人文關(guān)懷的落實,規(guī)章制度的根本目的是維護師生合法權(quán)益。隨著依法治校建設(shè)的推進,高校規(guī)章制度得到了大篇幅地修訂匯編,內(nèi)容更加體現(xiàn)以服務師生、保障師生合法權(quán)益為中心,消滅了大量限制性的管理機制,給予師生更多的權(quán)利,同時細化申訴、復議等救濟途徑,重視征求師生建議意見和信息公開,力求讓師生廣開言路、保障師生合法權(quán)益。
3 辦學自主權(quán)逐步擴大
隨著《意見》的頒布,我國高等教育改革集中深化辦學自主權(quán),以廣東為例,“放管服意見”的出臺更是具體明晰了高校教學科研、組織人事、財務資產(chǎn)、國際合作等多方面的自主權(quán)利。從高校外部來看,可見國家對高校從行政管理手段為主,變?yōu)榉ㄖ喂芾硎侄螢橹?,逐步健全政策制度體系,以制度管高校,事事有章可循,保證高校合法合規(guī)地行使辦學自主權(quán)。
(二)“人治”現(xiàn)象
1 高校上層建筑緊握“人治”手段
即便高等教育改革熱潮正如火如荼地進行著,“人治”現(xiàn)象仍然充斥于中國高校辦學全過程,這是具有兩千多年“人治”歷史國家所不能輕易磨滅的烙印。從上層建筑看,頂層管理者仍然凌駕于學校規(guī)章制度之上,“拍桌子”決策、學校政策朝令夕改、違反上級規(guī)定、侵犯師生員工合法權(quán)益等現(xiàn)象常有發(fā)生,更何談民主管理和監(jiān)督。此類高校不在少數(shù),更存在于各類示范院校當中,落實依法治校建設(shè),任重而道遠。
2 高校基層管理缺乏“法治”意識
“人治”現(xiàn)象不僅存在于高校上層建筑,還體現(xiàn)在各基層崗位中,學校規(guī)章制度和程序在工作人員手中只是一紙空文,一問三不知,從來不按規(guī)辦事。舉幾個普遍現(xiàn)象:學生宿舍水龍頭、燈管、門窗等損壞,到維修中心報修,迎來了一個月的漫長等待;忘帶宿舍鑰匙,請求宿管借備用鑰匙開門,從來都是冷語相對,只好另求辦法;申報科研項目,流于形式的走流程,熟人關(guān)系顯得尤為重要?;鶎庸芾碚邔φ叻ㄒ?guī)、規(guī)章制度的輕視,法治意識淡薄,工作唯領(lǐng)導是從,我們有理由相信每個高校都有此類現(xiàn)象。
3 依法治?!坝瓩z”運動盛行
全面推進依法治校,加快建設(shè)現(xiàn)代大學制度,需要高校將依法治校常態(tài)化,實現(xiàn)依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學的法治管理機制。在“人治”意識的左右下,依法治校建設(shè)只是為了迎合上級檢查,盒子工程、擺拍會議現(xiàn)場、布置法制氛圍等等形象工程,勞民傷財,對師生普法教育流于形式,更何談要求法治管理,師生合法權(quán)益更何談得到重視與保護。
三 落實高校法治的幾點建議
經(jīng)歷十多年的改革發(fā)展,依法治校建設(shè)得到了一定的發(fā)展,全國高校很多不合理不合法現(xiàn)象基本絕跡。然而,由于各地高校的資源分配不均、等級劃分不合理、社會利益化管理、體制改革不充分等原因,現(xiàn)代大學制度還沒有基本形成,依法治校建設(shè)仍處于初級階段,凸顯出人們對高校依法治校建設(shè)美好追求與各高校發(fā)展不充分不平衡的主要矛盾,依法治校建設(shè)任重而道遠。