劉兆萍，田蘊祥

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

PPP（Public Private Partnership），即公私合作模式，是指在部分公共產(chǎn)品及公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府與社會資本雙方通過契約方式形成的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、全程合作的伙伴關(guān)系。相比傳統(tǒng)融資方式，該模式優(yōu)勢更為明顯。目前隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)，地方政府債臺高筑，然而居民對于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求卻在持續(xù)增加，地方財政收支矛盾日益凸顯，在此背景下，PPP模式無疑為地方政府融資提供有效渠道。但由于目前我國PPP項目推廣仍處在探索起步階段，地方政府PPP項目實踐仍存在諸多不足有待改進(jìn)。

一、問題提出

20世紀(jì)70年代，在國際經(jīng)濟(jì)蕭條背景下，英法美等國政府面臨嚴(yán)重財政負(fù)擔(dān)，紛紛開始嘗試實施PPP模式。其中，1992年英國發(fā)起的私人融資計劃（PFI），成為最先推廣PPP模式的典范。目前，英國、美國、澳大利亞等西方國家在PPP模式發(fā)展方面已占據(jù)世界領(lǐng)先地位。

相比而言，我國雖然在20世紀(jì)末已開展BOT試點工作，但真正全國性推廣PPP始于2013年底。2013年11月，黨的十八屆三中全會公報明確指出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，我國PPP發(fā)展序幕由此正式拉開。2014年9月，財政部印發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，同年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，PPP頂層設(shè)計層面政策正式出臺。此后，中央各部開始細(xì)化各項PPP政策，為PPP項目推廣保駕護(hù)航。同時，PPP項目實踐也在各級地方當(dāng)局蓬勃開展。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年11月末，全國政府和社會資本合作綜合信息平臺項目庫的PPP項目（管理庫加儲備清單項目數(shù)）合計13907個，計劃投資額累計達(dá)17.5萬億元[1]。2018年3月，國務(wù)院辦公廳將《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》列入2018年立法計劃項目。

然而，在當(dāng)前PPP模式發(fā)展黃金期逐漸到來背景下，各種問題紛紛涌現(xiàn)，如地方政府為追求政績盲目擴(kuò)張PPP項目數(shù)量和規(guī)模[2]，因此，必須以更謹(jǐn)慎理性的態(tài)度直面問題，警惕風(fēng)險。本文以PPP項目推廣經(jīng)驗較為成熟領(lǐng)域——軌道交通項目為例，對地方政府引入PPP模式的動因、實際效果及運作風(fēng)險進(jìn)行案例分析，以期為PPP經(jīng)驗共享貢獻(xiàn)力量。

二、文獻(xiàn)回顧

基于本文研究內(nèi)容，從PPP模式動因、效果、風(fēng)險三方面進(jìn)行文獻(xiàn)梳理。

（一）地方政府采用PPP模式動因

PPP模式動因方面，具體可歸納為宏觀、中觀、微觀三個層面。宏觀層面，投融資環(huán)境變遷：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，基建投資壓力大；城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，基建投資需求大[3]；放管服改革快速推進(jìn)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[4]；中央政府支持推動地方政府PPP模式應(yīng)用。中觀層面，地方投融資體制改革，依靠買地、貸款、發(fā)行債券為主的傳統(tǒng)投融資方式弊端明顯，地方政府財政資金緊缺，債臺高筑，難以滿足資金需求[5]。微觀層面，PPP模式優(yōu)勢明顯，可借助社會資本在市場運營、管理等方面的優(yōu)勢，突破資金限制，降低交易成本[6]，分散風(fēng)險，提高服務(wù)供給水平。

（二）地方政府采用PPP模式效果

運行效果方面，由于我國自2014年正式推廣PPP項目至今僅四年，而PPP模式一般運作周期時間長，所以目前極少有項目已移交政府，多數(shù)項目仍處于規(guī)劃建設(shè)期?；诖?，現(xiàn)有項目運行效果研究包括預(yù)期成效及實際問題兩個維度，以問題分析居多。預(yù)期成效主要基于案例籠統(tǒng)分析PPP模式優(yōu)勢，如黃新業(yè)（2016）將長沙磁浮工程PPP項目成效歸于減輕財政負(fù)擔(dān)、提高施工效率、平衡風(fēng)險、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展四方面[7]；趙子豫（2015）則從提高經(jīng)濟(jì)效益、提升服務(wù)效率兩方面分析某燃?xì)飧脑祉椖砍尚8]。實際問題分析主要從不同主體視角切入，余逢伯（2015）從地方政府角度認(rèn)為新常態(tài)下PPP模式推廣面臨著作用認(rèn)識不到位、政府誠信基礎(chǔ)不牢、相關(guān)法律法規(guī)不完善、項目運行機制不健全、價格及收益分配制度不適應(yīng)形勢等挑戰(zhàn)[9]；張彥偉（2017）分析了政府與社會資本雙方的問題，其中政府行政存在直接管制社會資本方、違約及為獲取績效盲目擴(kuò)張的問題，社會資本參與方面臨缺乏有效監(jiān)管和風(fēng)險防范機制、融資渠道受限且成本高企的問題。

（三）地方政府采用PPP模式風(fēng)險

風(fēng)險分析方面，側(cè)重風(fēng)險識別、評價和分配三方面內(nèi)容[10]。風(fēng)險識別研究主要從特定領(lǐng)域、特定主體、特點風(fēng)險三個向度展開，如Ameyaw等（2013）將加納政府供水服務(wù)PPP項目風(fēng)險歸為八類共計40項[11]，Yan等（2016）指出城市地鐵 PPP 項目風(fēng)險識別清單包含六類[12]，而吳守榮（2016）將城市軌道交通PPP項目運營期風(fēng)險歸為五類[13]；Akintoye等（1998）從政府、施工承包商、金融機構(gòu)三方視角分別歸納風(fēng)險；溫來成（2015）則專門對財政風(fēng)險進(jìn)行研究[14]；Yuan（2018）等分析項目殘值風(fēng)險（Residual Value Risks，RVR）[15]。風(fēng)險評價主要是基于風(fēng)險指標(biāo)分析評價模型及其測算結(jié)果，如王舒、何壽奎（2012）將我國PPP項目風(fēng)險評價模型歸為基于層次分析法的模型、基于模糊綜合評價的模型等六類[16]；Xu等（2010）分析發(fā)現(xiàn)中國高速公路PPP項目整體風(fēng)險水平介于中度和高度之間[17]，Chen等（2017）測算發(fā)現(xiàn)北京地鐵4號線項目風(fēng)險較低而印度達(dá)博霍爾電力項目風(fēng)險偏高[18]。風(fēng)險分擔(dān)方面的研究主要集中于公私部門風(fēng)險偏好，如Ke等（2010）通過德爾菲法將37項風(fēng)險劃分為政府完全承擔(dān)、政府大部分承擔(dān)、公私部門均等承擔(dān)和私部門大部分承擔(dān)四種風(fēng)險偏好[19]，Chou等（2015）認(rèn)為PPP項目失敗的原因之一即為不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分配，并對比印度尼西亞、臺灣、新加坡、中國大陸和英國五國，發(fā)現(xiàn)新加坡與印尼PPP項目在風(fēng)險分擔(dān)偏好上最為相似[20]。

（四）小結(jié)

總體而言，現(xiàn)有研究在地方政府采用PPP項目的成因、效果及風(fēng)險方面已積累一定成果，但仍待進(jìn)一步深化。同時，針對軌道交通PPP項目的研究多以北京地鐵4號線為案例，如郝偉亞等（2012）[21]、尹貽林等（2013）[22]、賈麗麗等（2013）[23]、郭上（2014）[24]、陶思平（2015）[25]、吳守榮（2016）。但北京作為地方政府具有一定特殊性——首都、直轄市，所以本文選取一般性層面的地方政府軌道PPP項目為例，以期能更好總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)。

三、PPP模式在合肥軌道交通2號線項目（B部分）中的應(yīng)用分析

（一）合肥軌道交通2號線PPP項目（B部分）概況

合肥軌道交通2號線東起瑤海區(qū)大眾路三十埠站，西止蜀山區(qū)方興大道南崗站，全長27.76km，總投入190億元，2012年開工建設(shè)，2014年底入選財政部首批PPP示范項目，也是合肥市軌道交通領(lǐng)域第一個PPP項目。依據(jù)項目PPP實施方案，該項目建設(shè)由A、B兩部分構(gòu)成，其中A部分包括征地拆遷、土建工程等內(nèi)容，由合肥城市軌道交通有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)；B部分為車輛、機電設(shè)備等內(nèi)容，由項目公司負(fù)責(zé)出資、建設(shè)。此次納入PPP模式合作范圍的是B部分投資、建設(shè)及2號線的整體運營、維護(hù)及移交，總投資約為45億元。具體運作模式見圖1：

圖1 合肥軌道交通2號線PPP項目模式[26]

通過單一來源采購方式，確定B部分特許經(jīng)營公司為合肥二號線軌道交通有限公司，由合肥建琪城市建設(shè)發(fā)展合伙企業(yè)和合肥城市軌道交通有限公司按98:2的出資比例組建；項目采用BOT模式，即項目公司完成“建設(shè)—運營—移交”過程，合作期11年（其中10年為運營期）。目前，合肥軌道2號線已于2017年12月26日正式開通運營。

（二）地方政府采用PPP模式的動因分析

1.地方政府債臺高筑，中央政府強化地方債務(wù)管理。

早期地方政府通過土地財政、機構(gòu)貸款、發(fā)行債券等方式融資，導(dǎo)致債臺高筑。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年年末，地方政府性債務(wù)總計高達(dá)24萬億，其中64%的債務(wù)政府擔(dān)有償還責(zé)任，與上一年相比增長約41.3%[27]。為遏制債務(wù)猛漲之勢，中央迅速出臺政策加以管理。2014年8月，新預(yù)算法表決通過，規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式在一定限額內(nèi)舉債；2014年9月，國務(wù)院頒布政策規(guī)范地方政府性債務(wù)的管理；2016年11月底，財政部針對地方政府一般債券預(yù)算、專項債券預(yù)算分別出臺管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范地方債務(wù)預(yù)算管理。2018年2月，財政部就本年度地方政府債務(wù)管理工作發(fā)布通知，指出要加強債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和防范，進(jìn)一步強化地方債務(wù)管理。

據(jù)合肥市財政局公開數(shù)據(jù)顯示，2017年底，全市一般政府債務(wù)余額394.29億元[28]，全市專項政府債務(wù)余額428.49億元[29]，較2016年略有增長。雖然該債務(wù)表中舉債余額規(guī)模低于批準(zhǔn)限額，債務(wù)風(fēng)險總體可控，但仍需規(guī)范地方債務(wù)管理，遏制隱性債務(wù)。同時，為使地方政府債務(wù)重壓得到緩解，解決城鄉(xiāng)基建投資的預(yù)算約束限制，地方政府積極采取PPP等其他融資方式，拓寬融資渠道。

2.地方政府軌道交通建設(shè)需求迫切與資金緊張矛盾突出。

一方面，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的到來，經(jīng)濟(jì)增速放緩，為對抗經(jīng)濟(jì)低迷、緩解就業(yè)壓力等問題，地方政府紛紛通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)適度增長。2017年，合肥基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)計劃項目總投資達(dá)4625.86億元[30]。同時，伴隨城市化進(jìn)程增速加快，人口大量由鄉(xiāng)村涌入城市，合肥城區(qū)交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重，迫切需要加強軌道交通建設(shè)。根據(jù)預(yù)期規(guī)劃，合肥將在十三五期間完成軌道交通1—5號線的建設(shè)，并啟動建設(shè)6—8號線[31]。其中，2號線覆蓋的長江路是全市客流量最大的路段，常規(guī)地面公共交通已無法承擔(dān)。

另一方面，軌道項目成本高昂，合肥地方財政難以負(fù)擔(dān)。城市軌道交通雖具有高效率與大運量的優(yōu)勢，但其前期以“億元/km”為單位的建設(shè)運營成本無法忽視，僅合肥地鐵二號線項目投資已達(dá)190億。如此高昂的建設(shè)成本，在地方政府債務(wù)擴(kuò)張明顯受限背景下，合肥政府僅依靠財政收入難以同時負(fù)擔(dān)多條地鐵線建設(shè)。由此，通過PPP方式在軌道交通領(lǐng)域引入社會資本參與，成為合肥新建軌道交通的首選策略[32]。

3.PPP項目優(yōu)勢明顯，國家政策層面大力倡導(dǎo)。

就該軌道項目而言，PPP模式優(yōu)勢明顯：第一，與實力雄厚的社會資本方合作，前期可降低政府資金投入，提高工作效率，縮短建設(shè)工期；第二，后期運營維護(hù)期間，可以充分利用資源，控制支出，減少管理成本，為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；第三，吸引優(yōu)秀社會資本方，為合肥市帶來先進(jìn)的軌道交通運營管理經(jīng)驗，有利于打造和完善本地軌道交通運營管理專業(yè)隊伍，為提升其運營管理水平和實現(xiàn)合肥市軌道交通長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時，國家層面也已出臺諸多政策鼓勵地方政府采用PPP模式，在此不贅述。

（三）地方政府采用PPP模式的實際效果分析

合肥軌道交通2號線（B部分）采取PPP模式，目前已在拓寬融資渠道、分散風(fēng)險、提高效率、優(yōu)化服務(wù)等方面已取得實際良好成效，但同時也暴露出社會資本競爭不足、項目合同不規(guī)范、監(jiān)督機制不完善等一系列問題。

1.成效。

（1）社會資本大比重出資，降低政府融資成本。

該項目中，合肥建琪城市建設(shè)發(fā)展合伙企業(yè)需投入持股98%的44.1億元，帶來政府出資大幅減少，大大緩解合肥市政府當(dāng)期財政壓力，并可將財政資金投入更多基建及民生領(lǐng)域。同時，根據(jù)該項目物有所值評價，PPP模式相比PSC模式可節(jié)省費用69382.18萬元，能有效降低項目全生命周期成本[33]。

（2）建立合理風(fēng)險分擔(dān)機制，分散政府風(fēng)險。

根據(jù)項目實施方案，該項目風(fēng)險分擔(dān)機制如表1所示。政府主要承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險，社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等商業(yè)性風(fēng)險，而收費變更、違約、合同規(guī)范等風(fēng)險則由雙方共同承擔(dān)。該風(fēng)險分擔(dān)機制符合社會資本與政府雙方的資源稟賦優(yōu)勢，有助于分化和降低風(fēng)險，明確各方責(zé)權(quán)利的合理分配。

表1 合肥軌道交通2號線項目風(fēng)險分擔(dān)機制[34]

（3）有效提升項目施工效率，設(shè)計效果更佳。

2016年12月20日，該項目簽訂PPP合同；2016年12月27日，建立項目公司；2017年6月8日，實現(xiàn)全線“電通”，并于兩周內(nèi)正式啟動試運行；12月26日，地鐵2號線正式開通。通過引入PPP模式，該項目僅半年已建成試運營，并于一年內(nèi)通車，有效減少了諸多政府項目中建設(shè)期限拖延等問題，建設(shè)施工效率明顯較高。同時，與未采用PPP模式的1號線相比，項目公司在施工設(shè)計等方面明顯改進(jìn)。第一，運行速度提升。1號線開通初期是30.90km的平均時速，2號線提升至33.37km[35]。第二，站內(nèi)設(shè)施設(shè)計環(huán)保人性化。站內(nèi)照明采用LED燈設(shè)計、智能調(diào)光系統(tǒng)，節(jié)能環(huán)保；列車扶手由光滑改為磨砂設(shè)計，更為便民利民。

（4）提高軌道運營管理專業(yè)化水平，優(yōu)化服務(wù)。

為確保2號線安全平穩(wěn)有序投入運營，有效應(yīng)對大客流、防范客傷、設(shè)備故障等突發(fā)問題，項目公司制定實施《2號線開通運營保障專項方案》，充分做好物資、人員、設(shè)施、后勤以及作業(yè)組織的安排。系統(tǒng)化軌道交通運營管理經(jīng)驗的引入，為提升運營管理水平和實現(xiàn)合肥市軌道交通長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.問題。

（1）引入社會資本主體較少，缺乏適度競爭。

軌道交通PPP項目一般采取公開招標(biāo)方式，但該項目兩次招標(biāo)均只有1家社會資本方正式提交資格預(yù)審申請文件，故申請變更為單一來源采購。而在單一來源采購下，社會資本方掌握主動權(quán)，其出價決定了項目的成敗，因而難以發(fā)揮市場競爭機制的作用。此外，占項目公司出資98%的合肥建琪城市建設(shè)發(fā)展合伙企業(yè)為2016年注冊成立，其軌道交通建設(shè)及運營經(jīng)驗尚有待積累。

（2）項目合同條款過于簡單籠統(tǒng)，易引發(fā)糾紛。

合同的細(xì)致程度直接影響到政府與社會資本方后期合作是否順暢，合肥軌道2號線項目簽訂的合同過于簡單。以政府補貼為例，類似項目《福州市軌道交通2號線機電設(shè)備PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議》第八章第36條中用8頁內(nèi)容對政府補貼進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而合肥軌道2號線項目僅用一段話進(jìn)行籠統(tǒng)概括；同時福州市軌道2號線項目合同共計102頁，而合肥2號線項目僅17頁[36]。由此，在合同缺乏明細(xì)規(guī)范下，雙方極易產(chǎn)生履約爭議問題。

（3）項目監(jiān)督機制不完善，未明確各主體責(zé)任。

在該項目實施方案中，僅籠統(tǒng)規(guī)定了監(jiān)管體系，包括法律法規(guī)監(jiān)管、政府機構(gòu)監(jiān)管、公眾監(jiān)管，其中政府機構(gòu)監(jiān)管僅簡單羅列監(jiān)管部門，對各監(jiān)管主體的監(jiān)管內(nèi)容、職責(zé)、追責(zé)方式等并未詳細(xì)規(guī)定，同時也未從項目全生命周期視角進(jìn)行考慮，即政府監(jiān)管應(yīng)覆蓋項目的事前準(zhǔn)入、事中執(zhí)行和事后審核。由此，該項目監(jiān)督機制漏洞可能導(dǎo)致后期監(jiān)管不到位、監(jiān)管部門推脫責(zé)任等問題，進(jìn)而影響項目預(yù)期成效。

（四）地方政府采用PPP模式的風(fēng)險分析

軌道交通PPP項目風(fēng)險具有多種類型，地方政府與社會資本方分擔(dān)風(fēng)險種類不同，且軌道交通領(lǐng)域項目“風(fēng)險因素具有隱藏性、復(fù)雜多變性、相互影響性等特點”，本文僅從投融資視角分析地方政府承擔(dān)的風(fēng)險。

1.基于項目不確定收益的巨額補貼風(fēng)險。

由于軌道交通PPP項目投資規(guī)模大，而其建設(shè)運營成本通常無法完全被經(jīng)營收入（票價、廣告等）所覆蓋，所以該類項目一般采用可行性缺口補助模式作為回報機制，即如果項目公司的投入成本和合理回報難以通過使用者付費得到滿足，將由政府以補助方式對使用者付費之外的缺口進(jìn)行彌補，由此帶來補貼風(fēng)險。具體而言，根據(jù)《合肥市軌道交通2號線PPP項目合同》，項目公司在特許經(jīng)營期回收全部投資總額并取得約每年4.15%的平均投資收益，合肥市交通運輸局將會同財政部門按照政府審計及績效考核結(jié)果支付運營補貼款。然而軌道交通票價并非市場定價，前期客流量預(yù)測也具有不確定性，因而具體收益難以保證。北京地鐵4號線項目即是前車之鑒，該項目引入46億元的社會資本，但每年政府仍要承擔(dān)約7億元的補貼。但也要認(rèn)識到，這種回報機制雖面臨巨額補貼風(fēng)險，但其有助于防止社會資本虧損，也體現(xiàn)了消費者付費和政府補貼相結(jié)合的供給方式，因而合肥市政府必須辯證看待這一風(fēng)險。

2.基于監(jiān)管的安全風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。

合肥市軌道交通2號線PPP項目監(jiān)督機制不完善，帶來的最直接影響即為安全風(fēng)險。安全風(fēng)險是軌道交通項目運營期最易發(fā)生、影響最大的風(fēng)險之一，具體包括人員、設(shè)備及環(huán)境三方面的安全風(fēng)險。2017年3月，西安地鐵“問題電纜”事件遭到曝光，社會影響惡劣，極大損害政府形象和公信力。該事件與政府官員質(zhì)量安全意識不強、監(jiān)管機制不健全、工程建設(shè)不完善、反腐不力等密切相關(guān)。合肥軌道項目目前雖未出現(xiàn)安全問題，但政府不能掉以輕心，必須規(guī)范自律，強化對項目的質(zhì)量監(jiān)管，拒絕一切粗制濫造和惡意低價競標(biāo)，樹立良好政府形象。

3.運營期過短導(dǎo)致的補貼及重置更新費用風(fēng)險。

對于軌道交通BOT項目而言，特許經(jīng)營期是其核心關(guān)鍵之一，直接影響到項目利益分配及風(fēng)險分擔(dān)。施穎、劉佳（2015）對某地鐵PPP項目測算后指出，“公共部門和私營部門認(rèn)為合理特許經(jīng)營期的范圍為 20～30 年”[37]；余逢伯（2015）指出國際標(biāo)準(zhǔn)通常為25～30年，而合肥軌道交通2號線項目特許經(jīng)營期僅十年。李明陽（2016）指出，“通常，特許運營期越長，對政府越有利；特許經(jīng)營期越短，對社會資本方越有利。”在特許期較短情況下，為保證企業(yè)的投資收益，政府補貼額可能會提高，從而加重政府財政負(fù)擔(dān)；同時，項目移交后重置更新費用轉(zhuǎn)移到政府方。

四、我國地方政府PPP融資的路徑優(yōu)化

推動地方政府PPP項目開展，除中央層面不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、出臺鼓勵政策予以支持外，地方政府亦需積極探索實踐。

（一）PPP與TOD結(jié)合，以土地增值收益反哺軌道交通項目

城市軌道交通項目可將PPP與TOD（Transit-oriented development）結(jié)合，即利用公共交通開發(fā)前后的土地差價，在PPP項目早期以較低價格征用土地，后期再將軌道交通開發(fā)帶來的周邊土地增值收益進(jìn)行內(nèi)部化，補貼到軌道交通建設(shè)開發(fā)及運營過程中，進(jìn)而縮小PPP項目財務(wù)缺口，降低政府補貼風(fēng)險。該措施可借鑒的典型案例就是香港地鐵的“R+P”（Rail+Property，軌道 + 物業(yè)）模式，項目公司參與到城市軌道交通及周邊土地開發(fā)的城市規(guī)劃中，實現(xiàn)軌道交通投資、建設(shè)、運營和沿線物業(yè)一體化發(fā)展。

（二）積極引入一線城市優(yōu)秀軌道建設(shè)運營商

北上廣深等地由于軌道交通規(guī)劃較早，本地已擁有一批經(jīng)驗豐富的軌道建設(shè)運營商。各二三線城市的地方政府應(yīng)出臺鼓勵政策，積極引入高水平軌道建設(shè)運營商，并與當(dāng)?shù)剡\營商展開競爭，這樣不僅有助于借鑒外地軌道運營經(jīng)驗、提升本土企業(yè)實力，而且能夠真正發(fā)揮市場競爭機制在PPP項目中降低成本、提高效率、優(yōu)化服務(wù)方面的作用。這也需要地方政府在全過程中必須摒棄地方保護(hù)主義思想，不能出現(xiàn)諸如招投標(biāo)過程中對外地企業(yè)不合理設(shè)限與排斥等行為。

（三）強化項目全生命周期的監(jiān)管職責(zé)

地方政府對PPP項目的監(jiān)管需覆蓋項目全生命周期的各個環(huán)節(jié)，大致可分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中執(zhí)行監(jiān)管和事后審核監(jiān)管。其中事前主要監(jiān)督項目立項（包括物有所值評價等）、特許經(jīng)營者選擇，其核心是判斷該項目是否適合采用PPP項目；事中主要監(jiān)管項目建設(shè)及運營過程，包括產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、價格、財務(wù)等；事后主要進(jìn)行績效評價和第三方審計等。

（四）完善軌道交通PPP項目合同管理

2014年12月，國家發(fā)改委和財政部分別就PPP項目合同出臺規(guī)定：《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》和《PPP項目合同指南（試行）》。兩份文件關(guān)于PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款基本相同，但在操作性強度、通用性等方面存在略微差異。地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照這兩份文件要求落實PPP項目合同細(xì)則，或根據(jù)文件精神編制軌道交通領(lǐng)域相關(guān)合同管理規(guī)定，從而規(guī)范該領(lǐng)域PPP合同管理。

（五）積極探索項目彈性特許經(jīng)營期模式

目前我國大部分BOT項目都采取固定特許期，陳敬武等（2017）對比固定特許期和彈性特許期后指出，在吸引社會資本、公平分擔(dān)風(fēng)險和保障公共利益方面，彈性特許期更具優(yōu)勢[38]。地方政府可根據(jù)項目特征，探索嘗試對不確定性大、特許期長及難以確定特許期限的項目實施彈性特許期模式。當(dāng)然，彈性特許經(jīng)營期模式最好是建立在較為成熟的招投標(biāo)機制基礎(chǔ)之上，地方政府首先必須規(guī)范PPP項目招投標(biāo)流程與管理，保障項目的規(guī)范化和制度化。

結(jié)語

新常態(tài)背景下，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與當(dāng)?shù)卣畟_高筑無力負(fù)擔(dān)形成強烈沖突，亟需引入新的投融資渠道，PPP模式應(yīng)時而出。但需要強調(diào)的是，PPP模式不能被泛化濫用，必須及時將條件不滿足、操作不規(guī)范的PPP項目清理出庫，否則極易出現(xiàn)部分地方政府借機變相舉債融資等問題。從2018年1月財政部發(fā)布的《關(guān)于完善政府和社會資本合作模式的調(diào)研報告》中亦可發(fā)現(xiàn)，我國地方政府PPP項目實踐雖取得一定成效，但總體上仍存在諸多問題，進(jìn)一步發(fā)展推廣任重而道遠(yuǎn)?！?/p>