李丹潔

（北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)，土地問(wèn)題的解決是提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的核心內(nèi)容。所以，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)始終關(guān)注如何掌舵好土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向問(wèn)題。20世紀(jì)70年代末，國(guó)家對(duì)土地開(kāi)始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，此項(xiàng)舉措極大地推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升了農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量。不僅農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，而且在土地利用水平上也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的成批流出以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的要求，傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已遇到瓶頸，拋荒閑置的土地急需在生產(chǎn)模式上加以轉(zhuǎn)變。所以，如何促進(jìn)土地健康且合法高效地流轉(zhuǎn)成為改變此現(xiàn)狀的關(guān)鍵內(nèi)容。2014年中央發(fā)布文件在遵循土地集體所有的原則下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行“三權(quán)分置”的權(quán)利模式，繼而在2016年對(duì)其作了進(jìn)一步內(nèi)容深化：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮‘三權(quán)’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局”。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確了國(guó)家堅(jiān)持將土地權(quán)利改革作為解決三農(nóng)問(wèn)題的核心內(nèi)容。從上述幾個(gè)文件可看出，國(guó)家現(xiàn)行政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，相關(guān)國(guó)家組織和機(jī)構(gòu)給我們提供了相應(yīng)的整治方向和初階的實(shí)施辦法。

在分析研究國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)政策的基本前提下，本文分別對(duì)其中關(guān)于土地改革的法律條款和歷史文獻(xiàn)進(jìn)行探索分析，并融合歷史淵源，對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)法律制度存在的問(wèn)題和完善相關(guān)法律規(guī)范展開(kāi)論述。從整體宏觀思維出發(fā)架構(gòu)文章體例并結(jié)合嚴(yán)密的邏輯，對(duì)本文的大體結(jié)構(gòu)及所包含的內(nèi)容做出如下闡釋：

第一，在法律層面研究?jī)?nèi)涵及發(fā)展歷程。首先，在我國(guó)法律法規(guī)的層面上積極探索，同時(shí)結(jié)合國(guó)家最新政策分析理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，尤其注重對(duì)兩者內(nèi)涵的剖析；其次，深刻把握和思考我國(guó)土地制度的發(fā)展歷程；最后，在理解兩者之間關(guān)系的前提下，敘述流轉(zhuǎn)的當(dāng)前發(fā)展情況及其所產(chǎn)生的積極意義。

第二，積極探索流轉(zhuǎn)過(guò)程中凸顯的問(wèn)題與阻礙因素。“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)需要受到法律法規(guī)約束，與此同時(shí)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的繁雜性和不確定性也反向要求我們的立法可以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，所以于此部分對(duì)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的不同阻礙因素分別闡釋，以求對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度法律層面的理解更加深刻。

第三，針對(duì)具體問(wèn)題提出對(duì)策及建議。針對(duì)具體法律規(guī)范中有關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度當(dāng)前存在的缺陷，立足當(dāng)下，主要圍繞權(quán)利屬性、流轉(zhuǎn)過(guò)程、登記制度三個(gè)方面內(nèi)容展開(kāi)分析，進(jìn)而提出合適的改進(jìn)意見(jiàn)和法律建議。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理分析

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

《憲法》第十條明確將我國(guó)土地類屬劃分為國(guó)家所有和集體所有兩種。其中，農(nóng)村土地屬于集體所有不言自明，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立于土地所有權(quán)之上的一種使用權(quán)，其目的是為了實(shí)現(xiàn)土地利用現(xiàn)實(shí)化效果，農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地而獲得財(cái)產(chǎn)性收益。通過(guò)分析當(dāng)前法律規(guī)范體系關(guān)于此權(quán)利的法條規(guī)范，可知農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)條件下權(quán)利關(guān)系轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容，其內(nèi)涵可從以下幾方面來(lái)理解：

就主體來(lái)講，此權(quán)利行使雙方為發(fā)包方與承包方，前者是指依法享有本集體或者國(guó)家所有的土地所有權(quán)并行使此權(quán)利的代表，后者是指本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員。值得說(shuō)明的是，家庭承包模式的主體限于農(nóng)村內(nèi)部成員之間；而對(duì)于四荒地等采用其他途徑取得此權(quán)利的，其對(duì)象范圍不限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員。

就客體而言，此權(quán)利的客體是農(nóng)村土地的使用權(quán)，此項(xiàng)權(quán)利歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，需要闡明的是，這里所說(shuō)的土地類型具有廣泛性的特點(diǎn)，具體包括農(nóng)用地和“四荒地”，而宅基地以及其他建設(shè)用地性質(zhì)的農(nóng)村土地不包含在內(nèi)。

在內(nèi)容方面，據(jù)相關(guān)法條可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以所有權(quán)為其權(quán)利基礎(chǔ)，這是由我國(guó)特定的土地權(quán)利屬性發(fā)展的歷史背景所決定的。權(quán)利人在法律層面表現(xiàn)為享有相應(yīng)的用益物權(quán)實(shí)質(zhì)，其具體包括占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。貫徹在處分權(quán)限內(nèi)使用土地資源的符合法律的價(jià)值理念，另外需要特別注意的是非農(nóng)建設(shè)不在所屬范圍內(nèi)[1]。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》分別加以規(guī)范，事實(shí)上，只有在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中才會(huì)涉及“三權(quán)分置”的情況，換言之，流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是哪一主體擁有以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)而設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)獲得在其上生產(chǎn)、收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[2]。其中現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第三十二條、第四十六條第1款、第四十九條以及《物權(quán)法》第一百二十八條第1款、第一百三十三條對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度方面作了具體規(guī)定，現(xiàn)整理如下：

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從表格中可明顯看出，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)方式有其自身特點(diǎn)，與“四荒”土地等承包經(jīng)營(yíng)形式規(guī)定不一致。結(jié)合理論界的相關(guān)分析，廣義上，可作以下理解：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是通過(guò)土地交易過(guò)程實(shí)現(xiàn)的，其他單位組織或個(gè)人獲得原權(quán)利者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者其他權(quán)利[3]，至于土地的用途，“四荒地”這一土地類型并不在本文的考察范圍之內(nèi)。狹義上，其在遵循物權(quán)屬性前提下，保證土地所有權(quán)歸屬與土地使用方式不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)自愿合法原則，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股及抵押等形式將土地承包經(jīng)營(yíng)占有、使用、收益及處分權(quán)轉(zhuǎn)移給其他集體組織成員或經(jīng)營(yíng)者，這一行為在本質(zhì)上表現(xiàn)為對(duì)土地占有、使用、收益及處分等權(quán)利的流轉(zhuǎn)[4]。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革現(xiàn)狀及意義

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革現(xiàn)狀。

近年來(lái)，伴隨著農(nóng)村與城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的興盛態(tài)勢(shì)，一部分農(nóng)民逐漸“植入”發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)謀生，同時(shí)不愿放棄“農(nóng)村戶籍”和“土地所有權(quán)”導(dǎo)致了農(nóng)村土地拋荒閑置的亂象，白白浪費(fèi)了土地資源。尚有一些以家庭承包方式暫時(shí)取得土地資源的農(nóng)民，由于本身物力財(cái)力的局限性，致使其土地形成閑置荒廢的狀態(tài)。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，一旦土地喪失其利用及衍生價(jià)值，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高無(wú)疑是塊絆腳石。因此，針對(duì)此不利局面，國(guó)家先后提出了要對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”的權(quán)利模式。后一種權(quán)利模式與前者的根本區(qū)別在于“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中分化出來(lái)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，同時(shí)為現(xiàn)實(shí)中其他經(jīng)濟(jì)主體參與到土地經(jīng)營(yíng)中提供了政策與法律上的依據(jù)和條件上的便利。如今大多數(shù)學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)的看法是：三權(quán)分置產(chǎn)生的直接結(jié)果是農(nóng)戶保留了土地承包權(quán)、移轉(zhuǎn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)[5]?？陀^來(lái)說(shuō)，這兩種模式并駕齊驅(qū)的狀態(tài)符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情。根據(jù)現(xiàn)實(shí)中改良土地分配方案和提高土地利用效率的需要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度由此產(chǎn)生，同期打開(kāi)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)孵化市場(chǎng)。這從某種角度推動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分化進(jìn)程，然而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離并未直接發(fā)揮積極的影響效果，反而增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩者性質(zhì)歸屬的混亂。理論界對(duì)兩者權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)論不休，與這一內(nèi)容配套的法律規(guī)定模糊不一。因此，盡快明確“三權(quán)分置”中權(quán)利性質(zhì)及其相互關(guān)系是解決農(nóng)民所面臨問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革意義。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅能夠有效改善當(dāng)前土地分配不合理的局面，而且有利于達(dá)成土地收益最大化的目標(biāo)。農(nóng)村土地作為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來(lái)源的基礎(chǔ)，假如由于農(nóng)民外出打工致使農(nóng)村土地閑置，拋荒的土地一旦損失其本來(lái)的耕種功能，不僅導(dǎo)致土地資源利用率下降，而且致使流動(dòng)局面僵化固化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改變了上述尷尬情況的持續(xù)，打破了農(nóng)民有土地不想耕種，而希望承包土地的主體卻沒(méi)有取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的渠道的現(xiàn)狀。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不但提升了農(nóng)村土地的生產(chǎn)水平，而且推動(dòng)了其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。家庭條塊狀、碎片化的經(jīng)營(yíng)模式阻礙了農(nóng)村土地資源整合。而前者可以在一定程度上彌補(bǔ)此不足，打破原有狀態(tài)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式單一，生效效率低下的局面，并能有效地提高土地利用水平、方便其主體的管理，從而進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的強(qiáng)有力之舉。土地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果是企業(yè)等其他組織將其資本順勢(shì)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)村年輕勞動(dòng)力外出打工的現(xiàn)狀恰好為城市的建設(shè)工程輸送源源不斷的活力，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村一體化的和諧態(tài)勢(shì)由此形成。由此而言，鄉(xiāng)村和都市之間必將形成信息共享、共同富裕、同享勝利果實(shí)的美好畫面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)為社會(huì)貧富差距的縮小和“城鎮(zhèn)一體化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)了重要支柱力量。

三、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度本身存在的問(wèn)題

我國(guó)《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于物權(quán)這一屬性范疇[6]，無(wú)論從權(quán)利的定性還是維護(hù)農(nóng)民的利益角度出發(fā)，這點(diǎn)是毋庸置疑的。但令人疑惑的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)分化，其本身歸屬于債權(quán)還是物權(quán)就在學(xué)者之間產(chǎn)生了分歧，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，假設(shè)其歸屬于用益物權(quán)的范疇，實(shí)際上決定了獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體僅享有使用土地的權(quán)利，而這直接導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)利行使主體不明的尷尬情況。第二，我國(guó)農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有或國(guó)家所有。這表明大體上土地并不屬于個(gè)人私有，農(nóng)戶只享有部分權(quán)利，另外，對(duì)此部分權(quán)利的行使還設(shè)置了許多制約性條款，如對(duì)于承包期限做出了長(zhǎng)短限定，而轉(zhuǎn)讓土地以發(fā)包方（如村委會(huì)）贊成為前提條件等等。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在具體規(guī)定上相對(duì)模糊，甚至和某些具體法律規(guī)定不一致。例如在法定特殊情形下，可以將承包的土地收回或者調(diào)整，這表明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)特性在現(xiàn)實(shí)情況下難以得到完全執(zhí)行[7]。第四，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十二條和第四十九條，以土地來(lái)源不同、是否依法登記為衡量準(zhǔn)則，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為物權(quán)保護(hù)和債權(quán)保護(hù)兩種形式。第五，綜合來(lái)看，對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)行使主體法律上并沒(méi)有給出明晰的規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)中各代表主體在協(xié)調(diào)相互關(guān)系和解決沖突矛盾上花費(fèi)了大量的人力物力，加劇了流轉(zhuǎn)過(guò)程中談判條件的復(fù)雜性。另外，在土地流轉(zhuǎn)的操作現(xiàn)實(shí)中，我們發(fā)現(xiàn)其中來(lái)自于村小組或村民委員會(huì)等代表利用自身權(quán)力，過(guò)度干預(yù)甚至對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)施加侵害的現(xiàn)象比比皆是。如未經(jīng)農(nóng)戶同意隨意改變土地承包關(guān)系；不依法執(zhí)行法律對(duì)承包內(nèi)容及期限的規(guī)定；更有甚者直接強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或隨意收回承包給農(nóng)戶的土地，為自己謀取非法利益。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的阻礙因素

伴隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步履逐漸加深，土地流轉(zhuǎn)的節(jié)奏也逐漸加快，在這一改革背景下，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的阻礙性因素凸顯，其原因可大致歸納為以下幾個(gè)方面：

1.流轉(zhuǎn)對(duì)象的限定性。

通過(guò)家庭承包模式獲得承包權(quán)的農(nóng)用地，根據(jù)法律規(guī)定，其流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍有其局限性，即只適用于農(nóng)村這一集體內(nèi)部的個(gè)體之間[8]。同時(shí)法律也規(guī)定了“四荒地”在遵循不改變土地使用功能的前提下，其流轉(zhuǎn)對(duì)象擴(kuò)大范圍至其他組織或個(gè)人。由于這些對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的限制性規(guī)定，不但在一定程度上增加了流轉(zhuǎn)難度，致使土地得不到有效利用，妨害了流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大化和精細(xì)化；而且在分散小型化經(jīng)營(yíng)模式下，土地生產(chǎn)收益低下導(dǎo)致村內(nèi)農(nóng)民不愿進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)，又難以找到合適的承包方，其直接結(jié)果是土地拋荒閑置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得不到有力發(fā)展。

2.流轉(zhuǎn)方式的局限性。

據(jù)有關(guān)學(xué)者分析，相關(guān)法律條款對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式提出不少限制，尤其在入股、抵押上頗為明顯[9]。就抵押而言，我國(guó)法律把其局限在“四荒地”范圍內(nèi)，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第一百八十四條第1款明確規(guī)定，除非有法律的特別規(guī)定，否則所有權(quán)歸集體所有的土地使用權(quán)均不得抵押，諸如耕地、宅基地之類均如此?！八幕牡亍本蛯儆诜商貏e規(guī)定的內(nèi)容。雖然目前國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包權(quán)入股企業(yè)或聯(lián)合成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，但現(xiàn)實(shí)中面臨的土地作價(jià)不盡合理、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的行使主體等問(wèn)題阻滯了農(nóng)民參與入股的腳步，同時(shí)導(dǎo)致了實(shí)際流轉(zhuǎn)操作過(guò)程困難的現(xiàn)狀。而且對(duì)于入股的主體，法律只確定了具有農(nóng)民身份的行為者，而將其他單位和個(gè)人排除在外，這在一定程度上表明了現(xiàn)實(shí)中土地市場(chǎng)產(chǎn)生融資困難的原因。

3.流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及行為的不規(guī)范性。

當(dāng)前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亂象叢生，關(guān)鍵表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是流轉(zhuǎn)協(xié)議未形成標(biāo)準(zhǔn)化模板，在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中由于大部分農(nóng)民法律意識(shí)淺薄，加之農(nóng)村屬于小型“熟人社會(huì)”，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，大部分村民之間只達(dá)成簡(jiǎn)單的口頭約定，未制定正式的書面契約；另外有些協(xié)議雖然存在，但其所包含的內(nèi)容不全、格式不正確，甚至在某些條款上違反了法律的規(guī)定，如承包超過(guò)法定期限等。二是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)需要政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)提供交易服務(wù)平臺(tái)，然而因歷史因素的影響，專門的土地交易管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門在我國(guó)并不存在。有些地方雖然構(gòu)建了小型中介服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供信息，但總的來(lái)看，并不能滿足當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的需求。三是土地價(jià)格地評(píng)定不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益無(wú)法保障。由于當(dāng)前土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的匱乏，實(shí)際流轉(zhuǎn)操作過(guò)程中價(jià)格落差巨大，有些地況相似的土地在價(jià)位高低上卻產(chǎn)生天壤之別，致使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范不易、操作困難的現(xiàn)狀。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度混亂

第一，《物權(quán)法》第一百二十七條表明，農(nóng)戶通過(guò)家庭承包的方式獲得相對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，此過(guò)程完成以發(fā)包方與承包方約定一致為標(biāo)志，而登記與否并不對(duì)此產(chǎn)生影響。這表明登記是非必經(jīng)程序，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得以合約締結(jié)、雙方意思表示一致為標(biāo)志。即雙方在遵循合同基本原則的前提下，同時(shí)符合《合同法》第五十二條規(guī)定的情形下達(dá)成協(xié)議，受讓方即時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第二，法律上將不同性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分，并確定了其采用不同的登記模式。如《農(nóng)村土地承包法》第三十八條與該法第四十九條就表明了此觀點(diǎn)。值得注意的是第三十八條并未明確具體的登記部門，造成了不同登記部門對(duì)不同性質(zhì)的農(nóng)村土地進(jìn)行登記的混亂局面，不僅在一定程度上影響了國(guó)家機(jī)關(guān)登記證書的公示效力，還造成行政機(jī)關(guān)人力物力的浪費(fèi)，更給各登記部門的相互關(guān)系的協(xié)調(diào)起到阻礙的作用。

第三，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)，使得外部人員參與到土地流轉(zhuǎn)中，以互換、轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)顯然與今天的局面不甚相符。其缺點(diǎn)表現(xiàn)如下：一是土地使用權(quán)登記的非必要性使農(nóng)民保護(hù)自己的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利積極性降低，容易導(dǎo)致農(nóng)民在善意第三人取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和尋求幫助時(shí)投訴無(wú)門。二是妨礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和秩序。隨著鄉(xiāng)村“城市化”發(fā)展，農(nóng)業(yè)大面積流轉(zhuǎn)，這表示農(nóng)村面臨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，在這個(gè)逐漸演變過(guò)程中，農(nóng)村包含的群體類型增多，彼此之間變得陌生，而我們農(nóng)民的弱勢(shì)意識(shí)將會(huì)不適應(yīng)復(fù)雜的大規(guī)模的農(nóng)地交易，這種農(nóng)業(yè)土地面臨的局勢(shì)潛藏著農(nóng)民自身權(quán)益遭受損害的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題的路徑

（一）完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面臨的情況繁雜，且存在不少問(wèn)題，針對(duì)此種情況我們的首要任務(wù)是尋求解決困境的各種可能進(jìn)路的方法。據(jù)上文所述，不管是集體經(jīng)濟(jì)組織代表對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程的行政干預(yù)過(guò)度，還是土地交易市場(chǎng)的亂象，歸根結(jié)底都來(lái)自于土地產(chǎn)權(quán)的主體權(quán)利界定不清晰。我國(guó)堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，但此權(quán)應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)代表行使？為解決此關(guān)鍵問(wèn)題，筆者提出以下幾種可供參考的方案：

第一，將“農(nóng)民集體”劃分為民事主體的類型之一，并在民法典翔實(shí)的編纂內(nèi)容中加以體現(xiàn)。這樣一來(lái)，不僅從根本上確立了土地權(quán)利歸屬，也為立法部門出臺(tái)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等提供了明確了指導(dǎo)意見(jiàn)。其次，應(yīng)當(dāng)明晰在所有權(quán)基礎(chǔ)上分離產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，相較于集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使流轉(zhuǎn)主體權(quán)利所造成的局面混亂，明確權(quán)利主體后，交易雙方能夠在建立充分信賴的前提下開(kāi)展公平、公正的流轉(zhuǎn)活動(dòng)，確保了其法律地位的對(duì)等，亦避免了之前“主體虛位”的尷尬狀況[10]。

第二，我們可采取修正《土地管理法》等法律條款的措施，明確將土地所有權(quán)主體界定為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，改變之前主體界限隱晦的局面[11]。從微觀范疇調(diào)整關(guān)于主體的限定性規(guī)定，明確將法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)體享有，由此一來(lái)，不僅從一定程度上避免了“行政權(quán)力代表”之間協(xié)調(diào)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，有時(shí)甚至過(guò)度干預(yù)農(nóng)戶的合法流轉(zhuǎn)行為的現(xiàn)象；另外在農(nóng)民掌握權(quán)利本身之后，更愿意充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，有利于土地流轉(zhuǎn)方式的靈活高效且多樣化的實(shí)現(xiàn)。

無(wú)論以后我國(guó)土地制度采取哪種建議，修改土地所有權(quán)的權(quán)屬，應(yīng)以農(nóng)民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)。比如各地區(qū)可召集本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員，讓村民本著自愿合法的原則投票表決出行使土地所有權(quán)的主體代表，同時(shí)政府等國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)相應(yīng)的表決細(xì)則，為其提供法律依據(jù)。這一方法不僅尊重了農(nóng)民的個(gè)人意愿，保護(hù)其合法權(quán)益；也能規(guī)避行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的過(guò)分干涉。

（二）突破現(xiàn)行法律有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定的局限

健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定是突破現(xiàn)有局限的根本性舉措。我國(guó)當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定混亂，且有些相互矛盾，基層干部和農(nóng)戶面對(duì)具體情況不知如何應(yīng)對(duì)。流轉(zhuǎn)方式的完善需要將《土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)范體系化，消除不同法律規(guī)定的矛盾性，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范適用的秩序化。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，法律規(guī)定家庭承包方式和“其他方式”取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)分立的形式已滿足不了現(xiàn)如今發(fā)展態(tài)勢(shì)，一體化的法律制度規(guī)范和統(tǒng)一化管理才是發(fā)展現(xiàn)代化的關(guān)鍵。具體而言，厘清土地流轉(zhuǎn)方式的范圍是推動(dòng)流轉(zhuǎn)內(nèi)容規(guī)范化的重要舉措。當(dāng)前，盡管法律體系中規(guī)定了一些流轉(zhuǎn)類型：如轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、繼承和代耕等，但由于界定混亂，導(dǎo)致農(nóng)戶難以把握和適用。而實(shí)踐中，流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了一些新興的流轉(zhuǎn)方式：如信托、贈(zèng)與、遺贈(zèng)、拍賣等，由于立法的滯后性，目前尚無(wú)相應(yīng)法律規(guī)范及時(shí)提供全面指導(dǎo)，解決此現(xiàn)象需要我們的立法工作與時(shí)俱進(jìn)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式加入創(chuàng)新因素。如將信托制度與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合，以國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，創(chuàng)立一種新型的土地信托制度，即在遵循產(chǎn)權(quán)不變的原則基礎(chǔ)上，將土地管理權(quán)交于專業(yè)的信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，由其對(duì)土地利用模式進(jìn)行規(guī)劃，農(nóng)戶可以定期獲得相應(yīng)的收益。

其次，放寬對(duì)流轉(zhuǎn)方式的限制，在法律層面設(shè)置開(kāi)放性內(nèi)容，放活土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理利用、提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵之舉。首先，可以選擇取消“轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意”這一狹隘性條款。如前所述，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性來(lái)講，它是一種用益物權(quán)，除對(duì)于變更土地權(quán)屬特性與用于非農(nóng)生產(chǎn)作出權(quán)利限定之外，權(quán)利人應(yīng)享有完整的處分權(quán)能，上述規(guī)定顯然與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)屬性相互矛盾，與法理基礎(chǔ)相悖，亦欠缺科學(xué)性，應(yīng)予取消。其次，研究探索新型土地權(quán)利關(guān)系并給予其立法上的肯定；同時(shí)，制定具體操作規(guī)范，擬訂完善的抵押評(píng)估、抵押登記準(zhǔn)則，從而指引抵押合法有序進(jìn)行。再者，放寬以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的對(duì)象限制條件，將其范圍擴(kuò)大至其他一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人或單位組織。之前法律對(duì)流進(jìn)方的限制已不能滿足如今土地交易的需求，開(kāi)拓新的流轉(zhuǎn)對(duì)象及內(nèi)容是土地健康高效、合法有序流轉(zhuǎn)的必然要求。實(shí)際上，法人、其他組織、非農(nóng)戶身份的自然人完全可以成為抵押流轉(zhuǎn)的流進(jìn)方，只需限制其流進(jìn)后必須用于農(nóng)業(yè)用途即可[12]。最后，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)出方的工資和社會(huì)身份要求無(wú)存在必要的，應(yīng)予取消。該條款設(shè)立的本意在于保障農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包權(quán)后能有其他生活來(lái)源，維持基本生活。但該條款在實(shí)際中形同虛設(shè)，何為穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入無(wú)法界定，亦難以舉證證明，操作性不強(qiáng)。加之現(xiàn)在農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本都是出于效益和增加收入的考量，是一種市場(chǎng)行為，該條款的規(guī)定顯然不具有現(xiàn)實(shí)意義。

最后，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。具體而言，在遵循法律規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)制度的前提下，第一，逐步建立市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，讓廣大農(nóng)民群眾享受更優(yōu)異的服務(wù)，讓有承包意愿的承包方擁有全方位的承包地信息服務(wù)，從而更規(guī)范、有效地促成土地流轉(zhuǎn)交易協(xié)議的達(dá)成。第二，積極建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，拓寬土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布渠道，加快信息傳播，從而間接地提高土地流轉(zhuǎn)效率。第三，建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，使發(fā)包方與承包方在處于平等地位的前提下，達(dá)成雙方滿意的效果。第四，提供專業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)，如制定并提供統(tǒng)一的合同模板，從而保證服務(wù)的透明化。第五，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁的體系化建設(shè)，解決現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)糾紛雙方“投訴無(wú)門”的問(wèn)題，使問(wèn)題得到妥善化處理。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

當(dāng)前各土地流轉(zhuǎn)方式登記制度不一，造成我國(guó)登記制度混亂的局面，因此當(dāng)務(wù)之急是盡快制定完備統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)登記制度。從立法角度來(lái)講，修正所涉法律條款，健全流轉(zhuǎn)過(guò)程所需的登記機(jī)制。引申來(lái)看，各地方省市要依照《農(nóng)村土地承包法》的基本原則，在本地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的框架下進(jìn)一步深入細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，對(duì)之前已簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同而形成牢固的權(quán)屬關(guān)系的土地進(jìn)行確認(rèn)，開(kāi)展監(jiān)督、補(bǔ)辦備案等必要工作。

近年來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化要求《物權(quán)法》的土地登記對(duì)抗規(guī)定作出修正，以高度商業(yè)化發(fā)展為契機(jī)，同步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利公示效力是保障流轉(zhuǎn)合法公正的關(guān)鍵之舉。現(xiàn)如今登記生效主義與登記對(duì)抗主義相比，優(yōu)勢(shì)特征明顯，更為關(guān)鍵的是它更能適應(yīng)現(xiàn)代化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的商業(yè)化、模式化的要求，將此種程序應(yīng)用于流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不僅有利于政府對(duì)土地交易成本與風(fēng)險(xiǎn)的控制，而且能夠有效保障流轉(zhuǎn)市場(chǎng)操作的安全性和高效性。

據(jù)考察，雖然2014年出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記方面作出規(guī)定，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)管理，能夠有效地監(jiān)管農(nóng)地的具體情況，降低農(nóng)地流失的風(fēng)險(xiǎn)[13]。但此條例并未涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的效力方面，因此，我們可以將流轉(zhuǎn)登記的內(nèi)容、方式、效力、行使主體等要素在《民法典》的具體編纂內(nèi)容中給與不同程度的明確，這樣不僅降低了政府對(duì)土地使用情況監(jiān)管的難度，保障土地的安全性，而且避免農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)混亂局面產(chǎn)生的糾紛，更為重要的是能夠加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化進(jìn)程，并保障流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的長(zhǎng)期性、持久力。

五、結(jié)語(yǔ)

近幾年來(lái)，“三權(quán)分置”的土地權(quán)利模式經(jīng)歷了從提出到支持再到深化，其流轉(zhuǎn)模式也逐漸呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)。此變化說(shuō)明了中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)正朝著正確的方向不斷推進(jìn)，但我們同時(shí)更應(yīng)當(dāng)正視其中存在的各種問(wèn)題。土地法律制度改革并不是上令下行、一蹴而就的，其過(guò)程繁瑣且困難重重。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)需要國(guó)家從全局的高度著手，尤其需要重點(diǎn)關(guān)注法律這一上層建筑的建構(gòu)，從法律的視角入手，明晰土地權(quán)利的性質(zhì)及提出適用性的方案配置，同時(shí)對(duì)與其相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行綜合研究，抓好土地流轉(zhuǎn)的各階段制度設(shè)計(jì)與實(shí)施。各政府機(jī)關(guān)與單位機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)配合，從多角度多層次制定科學(xué)、系統(tǒng)、完備的措施與對(duì)策，深入貫徹國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念，優(yōu)化各地資源配置，多方位推進(jìn)我國(guó)土地改革的廣度與深度，從而推動(dòng)我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)代化進(jìn)程。●