鄒巧麗，周 偉

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710122）

我國(guó)現(xiàn)階段面臨的生態(tài)退化、環(huán)境污染嚴(yán)重等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，很大程度上歸結(jié)為地方政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程履職不到位造成的，其中，政府生態(tài)職能缺位對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響更為惡劣和深遠(yuǎn)。因此，要切實(shí)解決我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，地方政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，主動(dòng)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，把環(huán)境治理和其他各項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善和社會(huì)的和諧進(jìn)步。

一、地方政府生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)愈演愈烈，生態(tài)環(huán)境給經(jīng)濟(jì)發(fā)展也帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，地方政府開(kāi)始在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮能動(dòng)作用，反思傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，嘗試向可持續(xù)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)40年來(lái)的努力，各級(jí)地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上思想認(rèn)識(shí)日益提高，實(shí)踐上制定了一系列生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境治理取得了顯著的成效。截至2017年底，全國(guó)338個(gè)市級(jí)及以上城市中，空氣質(zhì)量明顯改善，99個(gè)城市達(dá)標(biāo)，占比29.3%，全年優(yōu)良天數(shù)比例78%，全國(guó)范圍內(nèi)PM2.5、PM10、SO2等主要污染物濃度顯著下降；土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有所遏制，5年來(lái)全國(guó)累計(jì)治理沙漠化土地1.5億畝；全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到21.6%，成為全球同期擁有森林資源最多的國(guó)家；水資源得到很大改善，全國(guó)劣Ⅴ類水體比例持續(xù)減少，地表水好于三類水質(zhì)所占比例提高了6.3個(gè)百分點(diǎn)，五類水體比例下降了34.1個(gè)百分點(diǎn)，優(yōu)質(zhì)水體總體穩(wěn)定[1]。中國(guó)著力改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的舉措得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可，這其中很大的作用得歸功于地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的有力領(lǐng)導(dǎo)。在對(duì)待排污企業(yè)和個(gè)人方面，地方政府也因地制宜、不斷出臺(tái)了相應(yīng)的政策，加以規(guī)避和引導(dǎo)，力求從根源上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

在取得這些成就的同時(shí)，我們還應(yīng)清晰認(rèn)識(shí)到，在生態(tài)環(huán)境治理中仍存在很多問(wèn)題與不足。目前所取得的成就主要還集中在重點(diǎn)領(lǐng)域和突出環(huán)境問(wèn)題方面，覆蓋范圍較小，許多影響力小的環(huán)境問(wèn)題仍未得到解決，而這些問(wèn)題可能正是我們所亟須解決的環(huán)境治理難題所在；根本性制度與體制性問(wèn)題尚未解決，生態(tài)環(huán)境治理的政策實(shí)施缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和制度的支持，生態(tài)職能履行效率低下；缺乏明確的階段性目標(biāo)，地方政府以經(jīng)濟(jì)效益為發(fā)展導(dǎo)向的思想未完全消除，新的環(huán)境問(wèn)題層出不窮；監(jiān)督管理機(jī)制不完善對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的約束力度不夠；企業(yè)和個(gè)人的治理積極性不高，環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題還有待解決。生態(tài)危機(jī)的影響還在擴(kuò)大，生態(tài)環(huán)境治理道路任重而道遠(yuǎn)。

二、地方政府生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題

（一）地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府生態(tài)職能的確立，一方面是順應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的理論要求，另一方面也是治理日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要。政府作為生態(tài)環(huán)境治理的第一責(zé)任人，亟須轉(zhuǎn)變政府職能，承擔(dān)起履行生態(tài)職能的重任。然而，源于觀念和體制上的弊端，使得我國(guó)地方政府生態(tài)環(huán)境治理成效甚微。

首先，在意識(shí)形態(tài)上，思想觀念轉(zhuǎn)變不到位。政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著以新的價(jià)值觀為核心的思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變。政府生態(tài)職能的確立要求地方政府把生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同起來(lái)，改變傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想觀念，把生態(tài)環(huán)境放在突出位置來(lái)看待。但由于傳統(tǒng)政績(jī)觀念和現(xiàn)行行政體制的影響，地方政府未能從對(duì)經(jīng)濟(jì)GDP的盲目追求中脫離出來(lái)，地方政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)相對(duì)匱乏和缺失，使國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策和治理方案難以在地方上得到有效實(shí)施，嚴(yán)重制約著我國(guó)環(huán)境狀況的改善和生態(tài)問(wèn)題的解決。政府部門缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感和環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，由于生態(tài)環(huán)境治理被視作環(huán)保部門的事，而環(huán)保部門又缺乏有力的制度保障，生態(tài)職能往往被形式化和邊緣化。在經(jīng)濟(jì)GDP不斷翻番的同時(shí)，地方政府也陷入了“生態(tài)赤字”的發(fā)展困境，“管末控制”的生態(tài)治理理念難以滿足生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)需求。

其次，在職能履行上，管理職能過(guò)于分散。現(xiàn)行的按生態(tài)與環(huán)境資源要素區(qū)分，政府的生態(tài)職能被分散于環(huán)保、發(fā)改、建設(shè)、水利、農(nóng)林、國(guó)土等若干機(jī)構(gòu)中，職能部門條塊分割嚴(yán)重，生態(tài)職能被嚴(yán)格分裂開(kāi)來(lái)，各部門之間各自為政，難以形成部門之間的生態(tài)治理合力。在現(xiàn)行的組織體制下，環(huán)保部門行政權(quán)力的弱勢(shì)地位難以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)其他職能部門，造成環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能被架空。再加上環(huán)保部門的資金依附于同級(jí)政府，信息資源共享，權(quán)力運(yùn)行相對(duì)封閉。地方環(huán)保部門權(quán)力與責(zé)任難以協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境治理效率不高。

（二）地方政府間生態(tài)環(huán)境合作治理機(jī)制尚未建立

生態(tài)問(wèn)題的全局性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性決定了地方政府生態(tài)職能的履行必須具有高度的協(xié)調(diào)性和整合性，然而，這恰好是我國(guó)地方政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的“軟肋”[2]。在局部利益驅(qū)動(dòng)下，各地區(qū)、各流域發(fā)展相互脫節(jié)，生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任被相互割裂。

在生態(tài)環(huán)境治理中，地方政府之間缺乏規(guī)范的合作治理機(jī)制，相鄰地區(qū)政府在生態(tài)環(huán)境治理中首先考慮的是本地利益，往往把那些污染大的項(xiàng)目安置在與其他地域相接壤的地方，使該地企業(yè)為本地政府創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)讓外地承擔(dān)環(huán)境成本和污染危害，對(duì)其他地區(qū)形成負(fù)的外部效應(yīng)。在跨行政區(qū)和跨流域的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理問(wèn)題上，缺少明確的權(quán)責(zé)劃分和制度依據(jù)，流域內(nèi)和區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理沒(méi)有穩(wěn)定的制度保障。各地方政府出于經(jīng)濟(jì)人利益的考慮，傾向于將政策調(diào)控范圍模糊、難以界定的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給他方政府，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理難以達(dá)成一致意見(jiàn)。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特殊性決定了各地方政府均很難通過(guò)排他性政策或者說(shuō)技術(shù)性手段完全杜絕自身生態(tài)治理所產(chǎn)生的正外部收益的“外溢”，也相應(yīng)地?zé)o法杜絕其他行政區(qū)生態(tài)治理不作為所引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)的“流入”。因此，建立有效的地方政府生態(tài)環(huán)境合作治理機(jī)制，成為解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的重要途徑。

（三）地方政府生態(tài)環(huán)境治理的投入力度不足

隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，地方政府加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理方面的投入力度。但現(xiàn)有的投資狀況仍不能滿足生態(tài)環(huán)境治理的需求。

首先，資金投入不足且資金來(lái)源單一，資金的短缺是制約生態(tài)環(huán)境治理的重要阻礙因素。分稅制限制了地方政府的收入來(lái)源，在相對(duì)有限的財(cái)政收入中使地方政府承擔(dān)許多的超額的財(cái)政開(kāi)支，導(dǎo)致了地方政府巨大的財(cái)政壓力，使得地方政府對(duì)生態(tài)治理的投資過(guò)小[3]。從投資領(lǐng)域來(lái)看，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的投資也主要集中在環(huán)境污染治理等重大事件領(lǐng)域，對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品與服務(wù)投入甚微。至今為止，大多數(shù)省份沒(méi)有為生態(tài)治理設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，主要依靠于環(huán)保部門的行政費(fèi)用，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)環(huán)境治理的需求。

其次，在人員安排上，僅僅依靠以政府環(huán)保部門人員投入為主的現(xiàn)狀很難完成好生態(tài)環(huán)境治理這一重大工程。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉及范圍廣、復(fù)雜性高，在生態(tài)環(huán)境危機(jī)嚴(yán)重的時(shí)期，需要大量的人力投入。在一些涉及專業(yè)性領(lǐng)域的環(huán)境治理問(wèn)題上，還需要加強(qiáng)對(duì)技術(shù)性人員的吸收和培養(yǎng)。只有在人力上得到保證，生態(tài)環(huán)境的危機(jī)才有解決的可能。

最后，在技術(shù)方面，科技基礎(chǔ)仍然薄弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展模式的創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依賴資源的消耗，科技發(fā)展落后、資源利用率低，導(dǎo)致了物質(zhì)資源消耗大、環(huán)境成本高、生態(tài)損壞嚴(yán)重等一系列問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境的治理，必須從科技創(chuàng)新入手，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管方式。

（四）地方政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制不完善

監(jiān)管不力是我國(guó)地方政府生態(tài)環(huán)境治理中存在的重大隱患。有效的行政監(jiān)督不僅可以對(duì)行政決策的貫徹執(zhí)行起保證作用，還可以督促行政機(jī)關(guān)正確地行使權(quán)利，維護(hù)公民的合法權(quán)益。在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)聯(lián)合起來(lái)共同發(fā)揮作用。但是，由于科層逐級(jí)管理和條塊分割的行政體制，政策監(jiān)管者和政策實(shí)施者沒(méi)有很好地分割開(kāi)來(lái)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)或?yàn)榱司S護(hù)自身利益、或屈從于上級(jí)的約束，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人和職能部門的監(jiān)察力不從心、趨炎附勢(shì)。盡管新一輪的環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)督管理的責(zé)任，也突出了主管單位和相關(guān)部門的責(zé)任。但生態(tài)職能集權(quán)過(guò)度與監(jiān)管不力并存仍是我國(guó)現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督所面對(duì)的矛盾。一方面，橫向上沒(méi)有形成環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境治理涉及的部門眾多，海洋、海事、民航、漁政等部門均有參與，但是沒(méi)有形成環(huán)境執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，執(zhí)行過(guò)程中存在困難。另一方面，縱向上環(huán)境執(zhí)法主體受地方政府制約，難有作為。由于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的事權(quán)和財(cái)權(quán)都來(lái)源于政府，其監(jiān)管作用的發(fā)揮自然地受到地方政府利益等各種力量的牽制，地方環(huán)境執(zhí)法主體難以克服“地方保護(hù)主義思想”為政府的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。而外部監(jiān)督上，由于公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)淡薄、地方政府辦事規(guī)程和信息公開(kāi)度不高，使得當(dāng)?shù)毓姛o(wú)法對(duì)地方政府行為難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；大眾傳媒作為環(huán)境信息公開(kāi)的載體，本應(yīng)承擔(dān)著發(fā)布國(guó)家、政府政策的重要功能，但媒體趨利附勢(shì)的不良現(xiàn)狀，使得大眾傳媒的政策宣傳作用難以發(fā)揮。

三、地方政府生態(tài)環(huán)境治理的具體路徑

（一）加強(qiáng)地方政府生態(tài)職能履行

承擔(dān)生態(tài)責(zé)任、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正是政府生態(tài)職能的主要內(nèi)容。面對(duì)地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中經(jīng)常陷入生態(tài)職能虛位的困境，應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的需求對(duì)政府職能進(jìn)行重組與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府工作中心從“經(jīng)濟(jì)至上”向“生態(tài)優(yōu)先”的職能轉(zhuǎn)移，并通過(guò)轉(zhuǎn)變政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)部門職能整合、完善制度設(shè)計(jì)等途徑來(lái)落實(shí)生態(tài)職能的履行[4]。

1.加快地方政府生態(tài)意識(shí)的轉(zhuǎn)變。

政府在生態(tài)環(huán)境治理中起著頂層設(shè)計(jì)的宏觀統(tǒng)籌作用，地方政府更是生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行的主要責(zé)任主體。地方政府生態(tài)職能的履行，主要體現(xiàn)在政府生態(tài)意識(shí)的轉(zhuǎn)變上。首先，在政府內(nèi)部廣泛開(kāi)展生態(tài)價(jià)值觀教育，定期對(duì)行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)行人員的法律意識(shí)和生態(tài)環(huán)境意識(shí)，使政府工作者在政策執(zhí)行的過(guò)程中具備依法行政和生態(tài)行政的思想觀念，著力解決影響群眾利益的突出環(huán)境問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)群眾生態(tài)權(quán)益。同時(shí)，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒介這一宣傳平臺(tái)，在行政單位內(nèi)部長(zhǎng)期有效地開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)的理念宣傳。引導(dǎo)行政人員充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明治理的重要性，使生態(tài)治理、生態(tài)文明成為工作共識(shí)，進(jìn)而將生態(tài)環(huán)境治理理念滲透到政府工作的各個(gè)層面。

2.強(qiáng)化環(huán)保部門的履職權(quán)威。

強(qiáng)化環(huán)保部門的履職權(quán)威。首先要從制度上著手，賦予環(huán)保部門獨(dú)立的重大環(huán)境問(wèn)題處理權(quán)限和監(jiān)督管理權(quán)限。我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法體制采取環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管與其他部門分工負(fù)責(zé)的原則，是多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。環(huán)保部門的權(quán)威弱化勢(shì)必導(dǎo)致政出多門、群龍無(wú)首，好的政策和制度難以落實(shí)。加強(qiáng)環(huán)保部門的履職權(quán)威，重點(diǎn)在于賦予環(huán)保部門獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)力。其次，環(huán)保部門內(nèi)部必須具備勇于執(zhí)法的勇氣、精于執(zhí)法的毅力、善于執(zhí)法的技能，樹(shù)立敢于執(zhí)法的信心、永不言敗的恒心和除污必凈的決心。嚴(yán)格執(zhí)法必然會(huì)威脅某些個(gè)人和集團(tuán)的利益，因而，環(huán)境執(zhí)法人員必須有過(guò)硬的政治素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)，積極抵制執(zhí)法過(guò)程中的不良誘惑和威脅；面對(duì)環(huán)境違法行為，要一治到底，絕不能姑息縱容，確保環(huán)境治理政策有效貫徹實(shí)施。

3.改革地方政府績(jī)效考評(píng)體系。

地方政府生態(tài)環(huán)境治理缺乏成效的主要原因之一是，當(dāng)前政府考核指標(biāo)體系仍過(guò)度向經(jīng)濟(jì)指標(biāo)傾斜。為了在政府績(jī)效考評(píng)中獲得上級(jí)部門及社會(huì)公眾的認(rèn)可，為自身發(fā)展贏得更好的發(fā)展空間，生態(tài)職能被地方政府不斷地邊緣化。確保地方政府生態(tài)治理職能在實(shí)踐層面的全面落實(shí)，必須將生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)行情況納入地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系之中，督促地方政府生態(tài)職能履行的同時(shí)，肯定地方政府生態(tài)環(huán)境治理工作所取得的成就[5]。從官員職位晉升、工作獎(jiǎng)勵(lì)等多方面加大生態(tài)效益指標(biāo)的考核權(quán)重，使政府績(jī)效考評(píng)體系更加科學(xué)、合理，從而從制度上推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)新跨越。

（二）構(gòu)建地方政府間生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，地方政府間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制和合作意識(shí)，這是跨區(qū)域、跨流域問(wèn)題得不到很好解決的重要原因。因此，通過(guò)制度創(chuàng)新，協(xié)調(diào)好地方政府間的利益矛盾成為促進(jìn)地方政府合作的必然選擇。

1.建立信息溝通機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境合作治理機(jī)制是建立在相互信賴的基礎(chǔ)之上的，生態(tài)環(huán)境治理信息的流通不暢，使得區(qū)域內(nèi)地方政府間彼此缺乏足夠的了解和信任。在此情況下，即使各地方政府都能夠意識(shí)到合作治理可以為區(qū)域環(huán)境整體改善帶來(lái)正的生態(tài)效益，但由于政府之間對(duì)彼此能否切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)缺乏足夠的信心，政府之間傾向于選擇不合作來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，致使生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中“囚徒困境”的產(chǎn)生。要打破“囚徒困境”的尷尬局面，重建區(qū)域內(nèi)地方政府間的信任來(lái)實(shí)現(xiàn)合作，就要對(duì)政府間生態(tài)環(huán)境治理信息進(jìn)行充分公開(kāi)和有效交流，打破信息流通的阻礙，使一方政府在對(duì)另一方政府行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督的同時(shí)增強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境合作治理的信心[6]。

2.理順生態(tài)環(huán)境治理中各級(jí)政府、政府各部門之間的關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境治理工作涉及面廣、情況復(fù)雜，離不開(kāi)各地政府之間、政府各部門之間的通力合作。首先，中央政府與地方政府在生態(tài)環(huán)境治理體系中應(yīng)明確各自的責(zé)任定位、完善權(quán)限劃分。我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)行國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)的制度安排，明確各級(jí)政府之間分工與權(quán)限就顯得十分重要，否則很容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不一致的行政扭曲現(xiàn)象。其次，建立各地方政府之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。共同的利益追求是地方政府之間尋求合作的基礎(chǔ)，在解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程中使單個(gè)地區(qū)作出犧牲，他方獲益，這顯然是有失公平的。通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，保證各地方政府責(zé)任共擔(dān)、利益共享，才能使生態(tài)環(huán)境的合作治理模式順利實(shí)施。最后，地方政府各部門之間既應(yīng)明確分工也應(yīng)高效合作。在我國(guó)，與環(huán)境治理相關(guān)的投資、氣象公布、發(fā)展規(guī)劃方案制定等職能由多個(gè)部門分頭掌管，各部門之間只有在履行好各自職能的基礎(chǔ)上加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，才能在有效協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。

3.法律層面上加強(qiáng)對(duì)府際合作治理的規(guī)制。

碎片化的行政模式導(dǎo)致了政府之間狹窄的行政視野，限制了生態(tài)環(huán)境治理的合作通道?？朔@種狹窄的行政視野關(guān)鍵在于打破以往的單中心政府治理模式，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)、政府合作的一體化生態(tài)行政體制。這有賴于完備的法制依據(jù)做保障，才能減少合作中的阻礙因素，形成強(qiáng)有力的合作治理機(jī)制。另一方面，生態(tài)環(huán)境合作治理的有效性不足很大程度上源于相應(yīng)行政法律責(zé)任、行政組織法的關(guān)聯(lián)性不足。以法律形式對(duì)地方政府之間的權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行明確劃分，有效降低政策執(zhí)行過(guò)程中的隨意性，實(shí)現(xiàn)府際關(guān)系的法治化；在司法上案件審查中，針對(duì)地方政府合作過(guò)程中的糾紛處理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，使合作中的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛得到及時(shí)有效的處理，促進(jìn)合作的規(guī)范化，構(gòu)建良好的制度環(huán)境。通過(guò)法律制度的支撐，保證區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理政策的持續(xù)性輸出。

（三）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理的保障制度

生態(tài)環(huán)境的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工程，政府在實(shí)施過(guò)程中需要消耗大量的人力、物力和財(cái)力。為提高生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)性、長(zhǎng)效性，技術(shù)上的支持更是必不可少。生態(tài)環(huán)境治理取得顯著的成效，離不開(kāi)資金、人力和技術(shù)上的保障。

1.資金保障制度。

為了確保生態(tài)環(huán)境治理體制的正常運(yùn)行，資金的保障機(jī)制是必不可少的內(nèi)在要求。一方面，應(yīng)加大地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的投資力度。如圖所示：在生態(tài)環(huán)境治理方面，我國(guó)在2011年投入7114.03億元、2012年投入8250.46億元、2013年投入9037.20億元、2014年投入 9575.50億元、2015年投入8806.30億元、2016年投入9219.80億元，分別占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的 1.23%、1.28%、1.48%、1.51%、1.52%、1.45%；可以看出，我國(guó)近年來(lái)在環(huán)境治理方面雖總量上呈增加趨勢(shì)，但與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的占比卻在不斷下降；而美國(guó)早在1970年到1980年，環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)的總額就從1.5%增加到2.4%[7]。另一方面，廣泛吸收其他社會(huì)資本的注入，減輕政府財(cái)政壓力。主要依靠本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和動(dòng)員社會(huì)的各種資源來(lái)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，鼓勵(lì)私人資本的流入。首先，應(yīng)該積極拓寬治理資金專項(xiàng)融資渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)公益組織、社會(huì)公眾參與投資，這樣能更好地增加地方環(huán)境治理資金投資力度。同時(shí)，加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)保技術(shù)的政策傾斜；通過(guò)設(shè)立銀行低息貸款、環(huán)境治理專項(xiàng)資金、稅收減免等措施，加大對(duì)環(huán)境治理科技成果的資金投入，提供良好的發(fā)展空間給環(huán)境治理科技產(chǎn)業(yè)和技術(shù)改造。

2011-2016年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及環(huán)境污染治理投資總額

2.人員保障制度。

隨著環(huán)境治理事務(wù)的不斷增多，各國(guó)環(huán)境主管部門都在不斷地加大人員投入，進(jìn)行人員擴(kuò)編。以美國(guó)最為突出，美國(guó)環(huán)保局成立以來(lái)，職員人數(shù)已經(jīng)從成立之初的5000多名發(fā)展到了18000多名。面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境治理難題，除了考慮環(huán)保部門人員數(shù)量的擴(kuò)充，同時(shí)還必須考慮環(huán)境治理人員工作水平的提升。一方面，通過(guò)擴(kuò)大環(huán)保部門人員編制，滿足地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的人力要求，避免人員緊缺產(chǎn)生的顧此失彼的現(xiàn)象，保證生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得到及時(shí)、有效的關(guān)注和解決；另一方面，通過(guò)高端技術(shù)人才引進(jìn)，提升生態(tài)環(huán)境治理隊(duì)伍的技術(shù)水平，培養(yǎng)一批專業(yè)化干部隊(duì)伍和技術(shù)性人才，通過(guò)對(duì)行政人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，提高他們的綜合決策能力和環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

3.技術(shù)支持制度。

攻克生態(tài)環(huán)境治理難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，迫切需要依靠科學(xué)創(chuàng)新來(lái)突破生態(tài)環(huán)境治理面臨的技術(shù)瓶頸。通過(guò)科技進(jìn)步，逐步淘汰那些資源消耗多、環(huán)境污染大的傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)，集中力量開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)技術(shù)，開(kāi)展大氣污染治理、水資源凈化與防控、廢物綜合利用技術(shù)等對(duì)生態(tài)環(huán)境治理具有重大推廣意義的科研創(chuàng)新項(xiàng)目，努力突破環(huán)境治理面臨的技術(shù)障礙。加快力度開(kāi)發(fā)綠色低碳技術(shù)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的科技支撐體系；重視示范工程和試驗(yàn)基地項(xiàng)目建設(shè)，為大面積推廣應(yīng)用重大科技成果提供條件；努力推廣環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為生態(tài)環(huán)境治理提供先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)備和高新應(yīng)用技術(shù)。結(jié)合各地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，因地制宜，推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，依靠科技進(jìn)步，提高地方政府生態(tài)環(huán)境治理的效率和質(zhì)量。

（四）健全地方政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督管理體系

地方政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督離不開(kāi)完善的制度做保障，在厘清政府各機(jī)構(gòu)、部門責(zé)任的基礎(chǔ)上，合理劃定監(jiān)督管理權(quán)限，建立健全生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督工作，強(qiáng)化制度約束，是生態(tài)環(huán)境治理取得成效的保證。

1.明確責(zé)任劃分，加大問(wèn)責(zé)處罰。

明確劃分好各地政府之間、環(huán)境保護(hù)主管部門及其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能部門的工作職責(zé)，是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管的首要前提。各級(jí)人民政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理工作按照行政區(qū)域劃分，堅(jiān)持誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，落實(shí)專人負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督管理的具體工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)全面責(zé)任；對(duì)各級(jí)政府、部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人在環(huán)境治理過(guò)程中不履職、不作為、亂作為導(dǎo)致嚴(yán)重影響和后果的，調(diào)查分析原因，依法追究主管部門和主管負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任[8]；落實(shí)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。制定嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理考核辦法，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，進(jìn)行年終考核，將生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)納入部門考核、官員晉升制度體系中。以嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)制倒逼責(zé)任落實(shí)、工作落實(shí)。

2.加強(qiáng)制度安排，強(qiáng)化監(jiān)管力度。

我國(guó)幅員遼闊，僅僅依靠中央的督查難以形成地方政府生態(tài)環(huán)境治理的主要約束。在強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，還需通過(guò)制度安排，發(fā)揮外部監(jiān)督對(duì)政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)控作用，特別是通過(guò)更加透明的環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境監(jiān)督制度，發(fā)揮公民對(duì)政府的監(jiān)督作用，建立全民參與生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制。公眾參與治理監(jiān)督不僅是對(duì)政府監(jiān)管的一種有效措施，也是強(qiáng)化企業(yè)承擔(dān)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任的有效手段。一方面，公民參與監(jiān)督可以強(qiáng)化政府行為約束，防止行政權(quán)力的濫用，促進(jìn)環(huán)境治理各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，保障公民的環(huán)境知情權(quán)，提高政府生態(tài)環(huán)境治理治理和效率。另一方面，通過(guò)賦予公民一定的監(jiān)督權(quán)力，可以激發(fā)政府部門和行政人員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，克服行政過(guò)程中推諉扯皮、辦事拖拉等不良行政行為，提高行政人員的工作效率，使各項(xiàng)環(huán)境治理政策順利實(shí)施，推動(dòng)政府生態(tài)環(huán)境治理穩(wěn)步前進(jìn)。

3.完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

盡管我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度在諸如退耕還林、南水北調(diào)等項(xiàng)目上取得了一些成績(jī)，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜鎸?shí)施還面臨著補(bǔ)償項(xiàng)目難確定、新的管理和補(bǔ)償模式?jīng)]有相關(guān)法律法規(guī)的支持等一系列問(wèn)題。健全生態(tài)補(bǔ)償制度，既要細(xì)化，也要硬化。細(xì)化，就是要在合理劃分生態(tài)補(bǔ)償主體和客體的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)完善分類及測(cè)算方法，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，因地制宜地制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成更加完整的、更具法規(guī)功能的生態(tài)補(bǔ)償條例和實(shí)施細(xì)則[9]。硬化，就是要健全自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)和權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)體系，完善社會(huì)發(fā)展考核評(píng)估體系；研究建立生態(tài)環(huán)境治理統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償監(jiān)管的透明度，建設(shè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度全覆蓋監(jiān)督責(zé)任體系，明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償監(jiān)管責(zé)任。要讓建立起來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償制度沒(méi)有漏洞可鉆，保證生態(tài)補(bǔ)償制度在政策范圍內(nèi)全面有效的落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境的治理是一項(xiàng)重大而艱巨的工程，不僅需要地方政府在職能履行的過(guò)程中，完善制度建設(shè)、加強(qiáng)職能監(jiān)督，同時(shí)也需要治理方式的改變、治理機(jī)制的創(chuàng)新。在加強(qiáng)政府合作治理的基礎(chǔ)上，吸納社會(huì)資本，通過(guò)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的資金、技術(shù)等的各方面投入來(lái)提高生態(tài)環(huán)境治理的成效。●