張冬平

（長沙航空職業(yè)技術學院 湖南·長沙 210124）

伴隨著國家全面深化經濟體制改革，政府投融資體制也在不斷完善和革新，從高度集中的投資管理模式逐步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道化、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。在這種背景下，全國各地在工程投資項目的組織方式和管理模式上進行了探索，代建制是這些探索和實踐中取得的最重要成果之一，并在全國各省市開始實施并推廣。在公益性政府投資項目范圍內推行代建制，是國家為了治理工程建設領域腐敗問題，從政府主導到市場主導的重要舉措之一。但代建制尚處于探索和完善階段，國內建設體系還缺乏比較系統(tǒng)和全面的研究和實踐，如何構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，還值得我們進一步探討。

一、代建制模式在國內的發(fā)展現(xiàn)狀

國務院2004年7月16日印發(fā)的《關于投資體制改革的決定》文件中正式提出了代建制，目的是為了加強政府投資項目管理。建設部2004年11月頒布了《建設工程項目管理試行辦法》，進一步對項目管理企業(yè)的資質、工程項目管理服務范圍、工程項目建設單位選擇項目管理企業(yè)的委托方式、管理辦法、收費標準、執(zhí)業(yè)原則以及項目管理人員的行為規(guī)范等內容作了明確規(guī)定。自此代建制逐漸在我國各省市推廣開來，以湖南省為例，湖南省于2005年12月印發(fā)了《政府投資公益性項目代建制管理辦法 (試行)》 的通知，2009年7月《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》頒布施行，標志著政府投資項目代建由試點轉為規(guī)范運作，2014年2月8日印發(fā)了《關于加快推行非經營性政府投資項目代建制的意見》，文件規(guī)定凡是政府性投資為主、項目總投資在3000 萬元以上的非經營性政府投資項目，都必須實行代建制。

二、代建制項目管理存在的不足

代建制作為政府投資項目建設管理體制改革的一項制度創(chuàng)新，在全國范圍內還處于試點和探索階段，法律地位不明確，配套制度不完善，實施模式不成熟，再加上受傳統(tǒng)體制的慣性影響，實施效果褒貶不一。一是使參建主體關系更復雜，本身五方參建責任主體的模式下，就有點責任不明，邊界不清，出現(xiàn)質量問題就互相推脫。代建單位的加入，在原有基礎上又多了一方，又增加了一個環(huán)節(jié)，意味著參建單位之間的關系更加復雜，權責界線更加模糊，有可能出現(xiàn)無人管理、無人負責的局面。二是建設管理成本無形增加，代建制目前在全國沒有統(tǒng)一的收費標準，以湖南為例，代建費一般占到工程總造價的2-4%，一個5000 萬的項目差不多就有150萬元的代建費用。政府投資項目本身就存在著層級過多、鏈條過長的管理不足，在施工工藝、材料設備等建設成本都有所下降的情況下，建設管理成本卻一直虛高，現(xiàn)在又多一個代建環(huán)節(jié)，必然會無形增加建設項目的建設成本。三是廉潔風險仍然嚴俊，代建制總的來說初衷和目的是好的，也是科學合理的，可以有效防止三超、預防腐敗、提高效益。但代建單位集計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制等管理工作于一身，權力過于集中而缺少監(jiān)督制約，在經濟利益的驅使下，也難免在實際操作過程中不困惑不走樣，忘記法紀規(guī)章，形成新的壟斷和腐敗。

三、代建制下加強審計監(jiān)督的必要性

（一）審計監(jiān)督能促進制度的推行和修正

任何一個好的制度,如果執(zhí)行不力,制度本身就會失去存在的意義。任何一項制度都是在改革中不斷完善和發(fā)展的，政府投資項目長期以來采用把資金撥付給使用單位，由使用單位自行招標選擇施工單位進行建設的模式進行管理。代建制的推行，在一定的程度上能促使各級管理、使用部門建設項目管理的思維方法發(fā)生改變，但在實際實施過程中，代建單位和其他參建單位由于能力、認識的不足，難免受傳統(tǒng)定向思維的影響，按老套路、老辦法辦事，缺乏工作創(chuàng)新。審計監(jiān)督越深入就越能透徹的發(fā)現(xiàn)代建制度中存在的缺陷和問題，只有在項目建設實施過程中不斷糾正所犯的錯誤，解決建設管理存在的問題，才能使代建制管理模式更趨完善，更有效發(fā)揮代建的管理優(yōu)勢。

（二）審計監(jiān)督可以有效預防腐敗

政府投資項目都有規(guī)模大、內容多、結構復雜、建設周期長等特點，再加上利益鏈長，客觀上形成了讓腐敗分子鉆空子的條件，各參建方容易形成利益同盟。代建單位畢竟是市場主體，以追求利益最大化為目標，代建單位掌控的項目范圍越大，程度越深，相關部門對代建項目的監(jiān)管和參與也會隨之減少、減弱，會造成極大的信息不對稱，產生各種風險，從而損害公共利益。內部審計參與監(jiān)督有利于防止和減少腐敗案件的發(fā)生，特別是采用全過程的跟蹤審計，從項目立項跟蹤審計到竣工結束甚至后續(xù)工作，這從根本上起了一個警示作用，給那些起貪念之人一個警告，讓其安分工作。將以前政府投資項目建設過程中腐敗的易發(fā)多發(fā)點作為審計監(jiān)督預防腐敗的關鍵防控點，嚴防相同的腐敗案件重復發(fā)生。

（三）審計監(jiān)督可以提高資金使用效益

“三超”問題已成為當前政府投資領域普遍存在的現(xiàn)象，從工程造價控制的角度看，造成工程價款增加的主要原因有投資決策失誤、勘察設計不合理、招投標不規(guī)范、合同簽訂不合法、施工管理不合規(guī)等，由于“代建制”管理模式還不健全，難免這方面的問題不再發(fā)生。工程開工前，審計人員對建設項目可行性研究報告的真實性、完整性和科學性進行審查與評價，對工程項目投資估算、資金籌措、施工設計、招投標及合同簽署等內容進行審核。工程施工過程中，對隱蔽工程量、材料價款、工程進度款撥付及其現(xiàn)場變更簽證單等內容進行監(jiān)督控制。工程竣工后，及時對施工單位下發(fā)提請竣工結算要求，對施工方提請竣工結算資料的完整性、真實性進行驗收、審核。通過事前、事中、事后審計相結合的方法可以效防止“三超”現(xiàn)象。

四、代建制下加強審計監(jiān)督的途徑

（一）構建“政、內、社”三位一體的審計模式

構建政府審計、內部審計和社會中介三位一體的審計工作模式，有利于充分發(fā)揮各自的職能作用，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補彼此的不足。一是發(fā)揮內部審計機構對現(xiàn)場情況更熟悉優(yōu)勢。內部審計機構掌握情況更多，審計方法靈活多樣，融入政府審計和社會審計工作中，可以使其工作具有綜合性和接觸面廣的獨特優(yōu)勢，使審計工作更加富有成效，可以彌補外部審計對建設單位情況不熟悉的缺陷，被動配合變?yōu)橹鲃訉徲?，防止社會中介機構提交虛假審計報告，充分發(fā)揮其監(jiān)督服務職能。二是發(fā)揮社會中介機構人員技術優(yōu)勢。社會中介機構用人機制開放靈活，可以隨時根據(jù)項目實際工作需要，聘任政治上經得起考驗、業(yè)務能力突出的審計精英參與項目審計，借助社會中介機構的人員和技術力量，彌補政府審計、內部審計的不足，以提高審計工作效率，更好的實現(xiàn)審計的目標。三是發(fā)揮政府審計的權威性優(yōu)勢。社會中介機構受業(yè)主委托，進行工程價款審定、編制工程決算，很容易受業(yè)主單位的干擾，工作中缺乏自主性和獨立性，對建設過程中一些不合法不合規(guī)的做法，不敢直接披露，審計工作存在一定的風險，可以借助政府審計機關獨立性強、權威性高、并且?guī)в袕娭菩缘膬?yōu)勢來降低審計風險，提高審計質量。

（二）選擇優(yōu)質社會中介機構，彌補審計力量的不足

讓社會中介機構參與政府投資項目審計工作，已成為彌補審計力量不足的一種有效方式。一是通過招投標方式確定優(yōu)質中介機構。在招標文件和評標辦法的制定過程中，應對中介機構的資質、財務狀況、業(yè)績狀況和單位內部質量控制制度進行資格審查，更要側重對項目負責人的能力、造價咨詢人員的數(shù)量、專業(yè)結構、職稱結構、年齡結構的調查以及對每個造價咨詢人員的從業(yè)資格、專業(yè)特長、工作業(yè)績的進行綜合評價。二是規(guī)范中介機構審計行為。在雙方簽訂的委托審計合同中，應明確實施審計時雙方職責、違約責任、審計費用等明細條款，規(guī)范中介機構在開展審計項目過程中的具體工作程序、行為職責、權利義務等。特別是要運用獎罰分明的原則激發(fā)中介機構的能力，審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守依法給予處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，從嚴審計，忠誠履行審計監(jiān)督職責，應給予獎勵。三是審計過程中，執(zhí)行“周匯報制度”和“結果匯報制度”，即每周以書面形式向內部審計機構匯報審計進度、問題線索、重大事項解決措施、疑難問題等，便于審計小組全面掌握項目實施情況，及時處理疑難問題。

（三）重點抓住全過程跟蹤審計的主要關鍵環(huán)節(jié)

要做好代建項目的過程跟蹤審計，實現(xiàn)審計的監(jiān)督功能，應找準審計重要內容、關鍵環(huán)節(jié)，做到有的放矢。一是抓住施工單位內部控制環(huán)節(jié)。審查代建單位、施工單位的內控機制是否健全，核對內部控制制度的符合性程度，驗證和評價內部控制系統(tǒng)的健全性和有效性。構建“三控三管一協(xié)調”工作運行機制，工期目標實現(xiàn)的組織措施、技術措施、經濟措施得力，形成有效的制衡機制。二是抓住招標投標和合同簽訂環(huán)節(jié)。檢查招標文件和評標辦法，對招投標過程進行監(jiān)控，及時糾正招投標過程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象。在律師的支持下全面細致的審查合同條款的，防止重要內容有誤解、關鍵條款有遺漏而造成建設資金的損失浪費等現(xiàn)象，促進合同合法有效，不產生歧義。三是抓細現(xiàn)場審計環(huán)節(jié)。審查設計變更理由是否充分，變更方案是否經過論證，變更設計是否合理，變更手續(xù)是否完備。四是抓住材料設備采購環(huán)節(jié)。材料采購是否優(yōu)質優(yōu)價，材料設備的驗收、保管、使用是否有效，材料使用是否以次充好。五是抓嚴工程竣工結算環(huán)節(jié)。做到竣工決算資料齊全，結算的編制依據(jù)真實有效，結算編制完整，工程量計算詳實，竣工圖紙、工程變更、簽證、工程量計算、單價測算、工料分析單，工程價款結算與合同條款一致。

（四）多舉措抓好廉潔教育和審計結果信息公開

一是抓好廉潔教育。堅持反腐倡廉學習教育常態(tài)化，加強廉政制度的學習教育，引導審計人員牢固樹立廉政意識、風險意識和責任意識，增強拒腐防變的主動性和堅定性，更好履行審計監(jiān)督職責。突出把好審前、審中、審后三個關鍵環(huán)節(jié)，做到審前講廉潔、審中抓廉潔、審后訪廉潔，促使審計人員嚴格執(zhí)行工作紀律、保密紀律和廉政紀律，不泄露審計中尚未查實的問題，不隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的問題，堅決杜絕以職謀私、以權謀私的行為，有效防范審計風險。二是牢固樹立“陽光是最好的防腐劑，公開是最有效的監(jiān)督”理念，認真貫徹落實《審計信息公開條例》，公開項目審計信息，增強審計監(jiān)督的公開性，有效的保障社會公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，將審計信息公開作為強化自身監(jiān)督、提升審計效果、推進轉型發(fā)展的重要手段，讓社會公眾深入了解審計工作，自覺加入對審計工作的監(jiān)督，提升審計工作的獨立性和權威性，防止審計人員徇私舞弊、以審謀私等行為，避免“燈下黑”案件發(fā)生。三是精心搭配傳統(tǒng)媒體、“互聯(lián)網+”、審計會議、公開專欄等載體平臺，建立審計信息通報、公告制度，依法依規(guī)公開審計結果，通過公開審計結果增強審計的威力，促進審計查出問題的整頓改進，切實提高審計效果。

結 語

代建項目的審計監(jiān)督是一項復雜且陌生的系統(tǒng)工程，對審計機構來說是一項非常具有挑戰(zhàn)性的工作。審計工作要研究各參建單位在建設管理中的作用發(fā)揮和利益關系，不斷創(chuàng)新審計思路和方法，找準審計監(jiān)督的切入點，堅持有所為有所不為、量力而行、獨立審計的原則，正確把握監(jiān)督與服務關系，做到不缺位不越位，從建設項目的質量、效益、效率上全面把關，多方面保障全過程審計監(jiān)督工作的順利實施，切實發(fā)揮審計工作“治已病、防未病”的建設性作用。