白燕茹

(山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷 030801)

地方立法質(zhì)量評估始于20世紀80年代的美、英、德、日等國[1]，我國從2000年開始對地方立法質(zhì)量評估制度進行理論和實踐探索，但是尚不成熟。地方立法后評估評價指標體系是地方立法后評估的核心內(nèi)容，為衡量地方立法質(zhì)量提供科學客觀合理的價值尺度，是地方立法補充完善的重要依據(jù)?！吧轿魇〉胤搅⒎ê笤u估評價指標體系研究”課題組成員經(jīng)過理論探討、實踐調(diào)研形成了初步成果?，F(xiàn)將研究成果的主要內(nèi)容作簡要介紹。

一、山西省地方立法后評估評價指標體系確立之目的

目前，學界及實踐界對地方立法后評估評價指標體系的理論問題、實際工作均未形成統(tǒng)一的觀點和制度，以致影響現(xiàn)行地方立法后評估工作的實效性。從山西省立法后評估開展的現(xiàn)狀來看，雖然對于立法后評估的具體內(nèi)容均有所考慮，但亦存在尚無一個科學的評估指標體系的缺陷。為更好地完成地方立法后評估工作，需從理論上、實踐上進一步總結(jié)，以期建立完善的立法后評估制度，最終達到真正的評估效果。

(一)反映地方立法現(xiàn)狀的客觀依據(jù)

地方立法后評估的指標體系是根據(jù)被評估對象，通過科學的評估途徑，構(gòu)建出反映地方立法現(xiàn)實狀況的評估指標。2010年法律體系的基本形成，是我國數(shù)量型法制建設(shè)向質(zhì)量型轉(zhuǎn)軌的重要標志。2011年《中國特色社會主義法律體系》白皮書中關(guān)于立法后評估機制的建立健全內(nèi)容的提出，對地方立法后評估的推進具有里程碑的意義[2]。近年來，地方立法后評估不斷向制度化、常態(tài)化邁進，積極助推了地方立法后評估指標體系確立的進程，地方立法后評估指標體系的確立最終實現(xiàn)了用數(shù)值客觀地反映立法。

(二)為地方立法的立、改、廢提供依據(jù)

地方立法后評估評價指標體系既要對法律規(guī)范制定的合法性和必要性進行考量，也要對法律規(guī)范實施后的效果和效益進行評價，進而發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范運用過程中存在的問題，將地方性立法后實施后的績效做出全面科學的評價，此評價結(jié)果是地方立法及時立、改、廢的可靠依據(jù)[3]。比如，山西省省會太原市在2005年對1991年至2004年期間出臺的26件法規(guī)進行立法后評估，評估結(jié)果明確了5件法規(guī)不需要做任何修改，4件需要修改，4件有待修改，1件需要廢止[4]。

(三) 實現(xiàn)“數(shù)量型立法”向“質(zhì)量型立法”轉(zhuǎn)變的重要保證

地方立法后評估評價指標體系是地方立法后評估的核心內(nèi)容，是促進地方立法機關(guān)提高地方立法質(zhì)量和完善地方立法工作的重要保證[5]。比如，公眾參與是民主立法、程序公正的重要途徑之一，是提高地方立法質(zhì)量的方式之一。各地在推動地方立法過程中，采用多種渠道引導(dǎo)公眾參與其中以期實現(xiàn)地方立法質(zhì)量的提升。山西省在地方立法及實施過程中，為推動地方立法質(zhì)量的不斷提高，注重公眾參與，在地方立法后評估工作中，也積極探索公眾參與度的評估。

二、山西省地方立法后評估評價指標體系確立之原則

地方立法后評估評價指標體系是科學反映立法基本要求和客觀規(guī)律的依據(jù)。地方立法后評估評價指標體系的原則是指標體系確立應(yīng)遵循的基本準則，是貫穿始終的最高精神指導(dǎo)。山西省建立規(guī)范的立法后評估評價指標體系，應(yīng)堅持以下原則。

(一)合法性原則

合法性原則運用于地方立法后評估評價指標體系的確立中，指的是要評估地方立法遵循的主體、權(quán)限、程序等。只有合法的法律規(guī)范才值得公眾遵守，才能體現(xiàn)其權(quán)威性、強制性。

(二)必要性原則

地方立法后評估評價指標體系中的必要性原則，即是對地方立法存續(xù)的必要性進行評估。法律的生命在于實施，如果一項法律規(guī)范被評估為沒有存在的必要，那此法律規(guī)范必然不會被運用，故其也沒有存在的必要。

(三)技術(shù)原則

立法技術(shù)是用以規(guī)范表達法律文件的概念、文體、結(jié)構(gòu)、用語、形式等內(nèi)容需要具備的知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等技術(shù)總稱。地方立法后評估評價指標體系確立的技術(shù)原則要求對地方立法的名稱與體例、地方立法的結(jié)構(gòu)、立法語言三個方面進行技術(shù)評估。

(四)效率原則

效率原則是行政機關(guān)在行使職能時的重要價值取向，運用在地方立法后評估評價指標體系確立方面，指的是對地方立法進行價值標準評估。地方立法后評估重點考察如下價值：政策導(dǎo)向、利益取向、成本效益。政策導(dǎo)向主要指的是地方立法應(yīng)符合黨的路線、方針、政策，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律；利益取向要求充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、維護公共利益和社會秩序；成本效益要求遵守法律的社會成本與社會效益之比，進行守法成本與違法成本的比較。

(五)效果原則

法的實效性指的是法的應(yīng)然狀態(tài)到實然狀態(tài)的有效狀況，法律規(guī)范的執(zhí)行、適用、遵守是否能夠促進經(jīng)濟社會持續(xù)性發(fā)展、是否有利于維持社會和諧統(tǒng)一、是否有助于群眾糾紛的解決等。地方立法后評估評價指標體系的效果原則[6]，即法的實效性在行政執(zhí)法、公民守法、社會認知、管理制度等方面的效果體現(xiàn)。比如，執(zhí)法者和守法者按法律規(guī)范行使權(quán)力義務(wù)、追究違法者的法律責任、配套性規(guī)范文件的完成符合規(guī)定等，是行政執(zhí)法的有效性體現(xiàn)。社會認知度的效果性包括對法律規(guī)范的了解、知曉和接受程度，以及實施中存在的司法機關(guān)反映、評估等適用問題。

(六)可操作性原則

確立地方立法后評估評價指標體系是評估地方立法質(zhì)量的重要依據(jù)，而可測的、切實可行的指標體系才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。為了保證地方立法后評估評價的科學性、公正性，評價指標體系的可操作性是必須具備的基本要求。實現(xiàn)地方立法后評估評價指標體系可操作性，要堅決杜絕“繁瑣哲學”，至少做到以下方面：語言簡潔且通俗易懂；內(nèi)涵明確且設(shè)置合理；內(nèi)容周全且重點突出；實施簡明且易操作。不容忽視的是，地方立法后評估評價指標體系的可操作性，需以充足的信息和評估工作人員的高素質(zhì)為重要前提。

(七)地方特色原則

地方立法要體現(xiàn)地方特色，如果沒有本地特色，地方立法就失去了存在價值。地方立法后評估評價指標體系同樣也要體現(xiàn)其特色，使其能夠緊密結(jié)合本地實際情況對地方性法律規(guī)范有針對性地進行評估。山西省地方立法后評估評價指標體系的設(shè)計應(yīng)從評估工作的實際出發(fā)，結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實施，針對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定實事求是、客觀可行、符合本地立法特色的評估指標體系，使每一個評估指標都具有實際意義。

三、山西省地方立法后評估評價指標體系確立之路徑

山西省地方立法后評估評價指標體系的確立主要是依據(jù)指標體系對評估對象進行定性及量化評估，山西省地方立法后評估評價指標體系的確立應(yīng)依照合理路徑，實現(xiàn)體系的預(yù)期價值。

(一)地方立法后評估評價指標體系的確立應(yīng)堅持文本評估和效益評估相結(jié)合

地方立法后評估評價指標體系的確立堅持文本評估和效益評估相結(jié)合的路徑是必然選擇[7]。文本是地方立法的重要載體，地方立法的合法性、必要性、技術(shù)性等內(nèi)容均有文本呈現(xiàn)，可見地方立法后評估評價指標體系對文本評估是重中之重。《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度，故地方立法后評估評價指標體系的確立不應(yīng)忽視效益評估[8]。地方立法后評估的成本效益分析制度既要考慮立法過程成本，還要評估實施后的執(zhí)法成本和社會成本。

(二)地方立法后評估評價指標體系的確立應(yīng)堅持定量評估和定性評估相結(jié)合

地方立法后評估評價指標體系確立的定性評估是定量評估的前提，指的是按照特定的標準、通過一定的方式對指標內(nèi)容的確立進行定性認識和分析，定性評估是一種價值導(dǎo)向。定性指標要盡量量化，使評估對象可以用數(shù)量值的形式衡量、驗證。雖然定性指標也能對評估對象衡量和驗證，但是定量評估更為形象、客觀，通俗易懂。因此，地方立法后評估評價指標體系的確立，應(yīng)將定性指標和定量指標相結(jié)合才能實現(xiàn)體系的最優(yōu)化，二者有機結(jié)合、相輔相成、取長補短，使得評估評價指標體系更加科學合理，更具有綜合性和導(dǎo)向性。

四、山西省地方立法后評估評價指標體系確立之指標

地方立法后評估評價指標體系是對被評估內(nèi)容進行定性或者定量反映的標志。從地方立法后評估評價對象、立法目的及立法效果等方面來看，評估評價指標體系確定為“合法性”和“最佳性”的雙重構(gòu)成是一個符合邏輯和規(guī)律的體系。

(一)山西省地方立法后評估評價的合法性考量

合法性是社會科學概念，至今沒有統(tǒng)一明確的概念。結(jié)合法律的特性及地方立法后評估的特征，山西省地方立法后評估評價的合法性考量包括兩方面的評價指標：符合法律性和法制統(tǒng)一性。

1．符合法律性。地方立法后評估評價的符合法律性以地方立法主體及文本質(zhì)量為評估對象。立法要遵循憲法原則、法治原則、民主原則及科學原則。憲法原則要求立法以憲法為根據(jù)或不得同憲法相抵觸，法治原則要求立法應(yīng)當依照法定的權(quán)限和程序[9]。因此，不難發(fā)現(xiàn)符合法律性是立法的基本要求，山西省地方立法后評估評價符合法律性的要求較多。如在宏觀方面應(yīng)做到：立法主體適當；符合地方立法權(quán)限；與憲法、法律及行政法規(guī)的立法精神和具體條文無抵觸。在微觀方面應(yīng)做到：創(chuàng)設(shè)的具體行政行為行政許可、行政處罰、行政強制等符合相關(guān)法律規(guī)定，未超越地方立法權(quán)限；創(chuàng)設(shè)的行政事業(yè)收費項目合法。

2．法制統(tǒng)一性。地方立法后評估評價的法制統(tǒng)一性以地方立法文本質(zhì)量為評估對象。立法法治原則的另一要求是從國家整體利益出發(fā)、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，將此要求與應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序的要求相結(jié)合，運用于地方立法后評估文本質(zhì)量的評價就是法律規(guī)范之間銜接良好、不能相互沖突。具體而言，山西省地方立法后評估評價考察如下兩方面：與上位法的原則和精神是否一致，或者有無與上位法相沖突的具體內(nèi)容；有無因與同位法規(guī)定不一致或相沖突而導(dǎo)致執(zhí)法沖突或法律糾紛的情形。

(二)山西省地方立法后評估評價的最佳性考量

最佳性理論本意指的是一種行為生態(tài)學理論，認為動物現(xiàn)存的各種行為都具有適應(yīng)利益的特征。最佳性理論運用于山西省地方立法后評估評價過程中，可以稱其為山西省地方立法后評估評價的最佳性考量。立法的民主原則是實現(xiàn)人民主權(quán)所必需的，在遵循民主原則的理由、含義、內(nèi)容和方式的前提下，還必須與本國的國情密切相聯(lián)，表現(xiàn)出與國情相關(guān)聯(lián)的特色。堅持立法的科學原則問題，也就是實現(xiàn)立法的科學化、現(xiàn)代化問題。結(jié)合最佳性理論的本意及民主原則、科學原則在地方立法的擴大性解釋，將山西省地方立法后評估評價最佳性考量的指標體系確定為：立法必要性、合理性、可操作性、地方特色性、技術(shù)性、實效性、成本分析。

1．立法必要性。地方性法律規(guī)范必須在立法迫切、時機成熟的情形下制定，才能體現(xiàn)其存在的必要性。山西省地方立法后評估對立法必要性評估，應(yīng)考察如下方面：在特定情形下，上位法授權(quán)制定；某事項有上位法規(guī)定，但是上位法規(guī)定無法窮盡本地區(qū)的情形，下位法作出相關(guān)規(guī)定；某事項因地方特殊情況，一般的政府規(guī)章或規(guī)范性文件調(diào)整已經(jīng)不適應(yīng)，需要耦合性強的地方性法律規(guī)范調(diào)整。

2．合理性。地方立法后評估評價的合理性主要考察地方立法規(guī)范中行政裁量權(quán)規(guī)定的適當性。為確保合理性，山西省地方立法后評估應(yīng)考察如下方面：法律規(guī)范規(guī)定的職權(quán)明確性及權(quán)責匹配性；公民救濟措施規(guī)定周全及正當性；程序公正性；行政法“比例原則”的具體體現(xiàn)。

3．可操作性。切實可行、可測的指標體系才能實現(xiàn)應(yīng)然性向?qū)嵢恍缘霓D(zhuǎn)變，也即評價指標體系的可操作性。山西省地方立法后評估應(yīng)評估如下方面：法律規(guī)范中自由裁量權(quán)范圍規(guī)定的適當度；法律規(guī)范的內(nèi)容對實際問題解決的針對性；法律規(guī)范的明確性、易于執(zhí)行性；法律規(guī)范規(guī)定的程序完善、易于運作性。

4．地方特色。各地區(qū)為管理需要，經(jīng)濟、社會等各項政策有所差異，根據(jù)地方的特殊性確立指標體系是現(xiàn)實之需[10]。山西省地方立法后評價指標體系的確立要做到如下方面，才能凸顯地方特色：本地區(qū)無重復(fù)立法；本地區(qū)無宣誓性立法；本地區(qū)的事務(wù)得到合理規(guī)范、有效處理及妥善解決；與本地區(qū)其他法律規(guī)范協(xié)調(diào)、互補；不以片面追求與上位法的統(tǒng)一性為目的，建議與上位法的重復(fù)率低于20%；不照搬其他省市的法律規(guī)范條款，建議與其他省市同類地方性法律規(guī)范重復(fù)率低于30%。

5．技術(shù)性。立法活動是一種專業(yè)性強、程序要求高、需要多方合作進行的復(fù)雜勞動和集體行為。因此，立法活動需要有各方共同遵循的立法技術(shù)及其規(guī)范，只有這樣才能保證立法質(zhì)量。山西省地方立法后評估的技術(shù)性應(yīng)遵循如下要求：立法名稱規(guī)范統(tǒng)一；法律規(guī)范體系清晰合理；法律概念、術(shù)語準確規(guī)范；法律語言恰當精確；符號、數(shù)字等特殊表述符合立法要求。

6．實效性。法學領(lǐng)域的實效性主要指實施的可能性和實施效果的目的性。地方立法后評估評價指標體系的實效性指的是立法預(yù)期目的的到達程度或結(jié)果。依據(jù)現(xiàn)行理論和實踐歸納出山西省地方立法后評估的實效性應(yīng)具備如下方面：法律規(guī)范的公眾知曉、遵守度；法律規(guī)范的司法、行政及仲裁適用度；法律規(guī)范對違法案件的發(fā)生率的避免度；法律規(guī)范的經(jīng)濟和社會效益的公眾滿意度。

7．成本分析。地方立法后評估評價指標體系的成本指的是時間、人力、財力等的投入。立法、執(zhí)法的成本是必不可少的，但是成本亦是可控的。成本分析以實現(xiàn)利益最優(yōu)化，山西省地方立法后評估應(yīng)進行如下成本分析：地方性法律規(guī)范實施成本及執(zhí)法成本的分析[11]；法規(guī)實施后的實際成本(立法成本與實施成本之和)與立法前預(yù)測成本的比率；法規(guī)實施中的違法成本與守法成本比較分析；立法效益與實際成本(立法成本和實施成本之和)比較分析。

五、山西省地方立法后評估評價指標體系確立之量化

指標權(quán)重指被測對象各個考察指標在整體中價值的高低和相對重要的程度以及所占比例大小的量化值。山西省地方立法后評估評價指標體系確定后，評估主體需要按照一定的標準明確指標之間的重要程度，對各項指標的權(quán)重予以賦值。指標權(quán)重能將不同單位的眾多指標在一個評估尺度下統(tǒng)一起來，對地方立法工作起到導(dǎo)向作用，關(guān)系到山西省地方立法后評估評價的準確性、科學性。指標值是在權(quán)重設(shè)置基礎(chǔ)下對地方立法進一步評估的分值計算[12]。指標權(quán)重賦予的合理性和計分方法的科學性是山西省地方立法后評估評價指標體系用數(shù)值量化的重中之重。

(一)評估指標的綜合權(quán)重

指標權(quán)重(又稱“指標權(quán)數(shù)”)，指的是依據(jù)指標所含內(nèi)容的重要性確定指標體系中的各個指標在賦予分值時所占的比重。在地方立法后評估評價指標體系中，指標權(quán)重反映了同一個分類層次上不同指標相對于評估的重要程度，并且地方立法后評估評價指標體系的指標內(nèi)容項較多，各項指標的權(quán)重確定就尤為關(guān)鍵。山西省地方立法后評估評價指標體系的內(nèi)容豐富、功能各異，地位、層次及范圍也不盡相同，必然導(dǎo)致每個指標的重要性不同，故要依據(jù)每一個指標在整體標準體系的重要度及影響度的不同設(shè)置權(quán)重。確定指標權(quán)重的方法主要有專家估測法、因子判斷表法、環(huán)比評分法、層次分析法、向量相似度法和專用直觀判定法等[13]。山西省地方立法后評估評價指標體系可以結(jié)合德爾菲法和層次分析法對影響政府績效的各項指標及其權(quán)重進行確定的方法，根據(jù)各項指標在地方立法后評估評價中的重要程度和影響程度，將地方立法后評估評價指標分解成不同層次的指標[14]，再綜合立法機關(guān)、專家、社會公眾、執(zhí)法機關(guān)等多方面的意見，最終分析并得出地方立法后評估評價體系中各項具體指標的權(quán)重。

(二)信息數(shù)據(jù)的收集與指標計分

各項指標評分是實現(xiàn)山西省地方立法后評估評價指標體系量化的重要環(huán)節(jié),在評估指標權(quán)重的基礎(chǔ)上，予以計分并統(tǒng)計各項指標分值進而得出最終結(jié)論。為了客觀明了地體現(xiàn)山西省地方立法后評估中各指標的地位和作用,應(yīng)將每一層次的指標滿分數(shù)均設(shè)置為100分,每層次分數(shù)乘以該層次的權(quán)重分數(shù)加總確定為最后的分值。計分的過程也應(yīng)公正合理，依據(jù)特定的標準確定收集資料的范圍、獲取信息的時間、提供信息的人員或機構(gòu)，將所得的信息加工處理并計算分值。