張 慧 玲

(山西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 山西 臨汾 041004)

農(nóng)村治理是社會治理的重要組成部分，農(nóng)村治理法治化的實現(xiàn)是推進社會治理法治化的重要進程，同時也是實現(xiàn)依法治國的重要節(jié)點，是國家治理法治化的難點和關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村社會治理過程中出現(xiàn)的問題，制約著社會進步和基層民主發(fā)展。因此，迫切需要推進農(nóng)村治理法治化、現(xiàn)代化，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、農(nóng)村治理法制化相關(guān)概念及理論闡釋

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序?！笨梢?，公平正義是全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，是社會主義制度的本質(zhì)要求，是人民群眾實現(xiàn)自我尊嚴(yán)，有序參與民主政治的通途。因此，公平正義是一個重大的政治問題，只有堅持法治是治國理政的基本方式，才能讓人民群眾感受到公平正義的治國理念。

農(nóng)村治理是指“政府、鄉(xiāng)村社會組織以及村民等利益相關(guān)者為增進鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會而共同參與、談判和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程或者狀態(tài)”[1]。農(nóng)村治理法治化是指“建立一套以法律為支撐、地方性規(guī)范為重要內(nèi)容的基層治理法治體系。就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,按照法律來管理基層事務(wù),即基層的政治、經(jīng)濟、文化等一切活動依照法律管理,公民的所有行為依照法律進行,使基層的一切事項和可以由法律來調(diào)控的活動都納入規(guī)范化、法治化的軌道”[2]?；谏鲜龆x我們可以看出，當(dāng)代社會的農(nóng)村治理并不僅僅是依靠村民進行的自我管理，而是實現(xiàn)了由村民參與、村組織與上一級的黨和政府組織作為多元化治理主體的治理，這樣的治理模式能有效避免政策實施的隨意性。實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化，同時也需要各主體依照法律規(guī)定來參與村務(wù)，如此這樣，方能使治理行為井然有序，實現(xiàn)農(nóng)村公平正義，使治理效果達(dá)到最優(yōu)。

羅爾斯關(guān)于公平正義理論的闡述詳見于其《正義論》一書，他在本書的前言中寫道：“在提出關(guān)于正義的理論時，我試圖把過去十幾年中我所撰寫的論文中的思想集中起來，使它們可謂是正義理論的集大成者。在他看來，正義不同于公平，成為一種條理分明的觀點?！盵3]6但是正義的核心是公平。只有從公平的角度理解正義，才能更好地把握正義的含義。羅爾斯將社會基本結(jié)構(gòu)作為研究對象，力圖以全社會而非單個對象為切入點，去消除不平等，構(gòu)建他的正義王國。在正義原則的指導(dǎo)下，社會全部成員享有平等的權(quán)利和自由，同時，所有人擁有的機會也是相等的。這種平等的實現(xiàn)，不是人為的將有利者的優(yōu)勢削弱，而是采取措施增加劣勢群體的福利，從而使他們擁有同等的機會選擇權(quán)。羅爾斯認(rèn)為，社會個體的天賦不是從屬于個人的私有財產(chǎn)，而是全社會的共同財富。所以，在進行整體利益分配時，要綜合考慮所有資產(chǎn)，盡可能從相對弱勢群體角度考慮問題。在分配結(jié)果中實現(xiàn)補償，以期達(dá)到總體的公平與正義。為此，羅爾斯提出了兩個正義原則。第一個正義原則即平等自由原則，即“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”。第二個正義原則是機會平等原則和差別原則的結(jié)合,它強調(diào)社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，“一方面，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；另一方面，在機會公平平等的條件下，職務(wù)地位向所有人開放?！睂τ趦蓚€原則的優(yōu)先性問題，羅爾斯認(rèn)為第一個正義原則優(yōu)于第二個正義原則，而第二個正義原則中的機會平等原則又優(yōu)于差別原則。[4]第二原則服務(wù)于第一原則，兩者共同致力于實現(xiàn)社會公平正義。

羅爾斯在其著作中不僅提出了兩個正義原則，并借助社會契約理論完成了對兩個原則的程序性證明。他闡明了對于社會基本結(jié)構(gòu)的程序性設(shè)計，通過程序性證明方式實現(xiàn)了兩個正義原則從理論到實踐的轉(zhuǎn)化。程序正義是羅爾斯公平正義理論的核心概念，他在正義論中寫道：“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要依靠程序來體現(xiàn)?！盵5]這句話突出強調(diào)了程序正義獨立于實質(zhì)正義的價值，程序正義是通過法律程序本身而不是其所產(chǎn)生的結(jié)果得以實現(xiàn)的價值目標(biāo)。法律程序是國家相關(guān)法律主體在行使權(quán)力過程中，依照法律設(shè)定，必須嚴(yán)格遵守的關(guān)于方式、權(quán)限的規(guī)定，具有預(yù)設(shè)性和法定性。當(dāng)人們嚴(yán)格地遵循這些正義的程序時，就可以很好地避免主觀隨意性，防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)法治國家。馬克思曾說：“程序是法律的生命形式，因而也是法律內(nèi)部的生命的表現(xiàn)?！盵6]179沒有程序正義就不能建成真正意義上的法治社會。

二、農(nóng)村治理法治化的困境

黨的十八大以來，國家全面推進依法治國，社會整體法治觀念有所提升，但真正實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化還面臨諸多困境。

(一)治理主體法治觀念淡薄

法治主體是推行法治的實踐主體，法治觀念是關(guān)于法律的知識、思想的綜合，體現(xiàn)了對法律現(xiàn)象的認(rèn)知與評價。因此，法治主體的法治觀念直接決定了法制建設(shè)的實踐成效。村級組織、村民、政府是當(dāng)前農(nóng)村治理的三大主體，長期以來，受教育水平的限制以及小農(nóng)意識的封閉性影響，他們的法律知識相對缺乏，法律信仰缺失，進而影響了農(nóng)村治理法治化的實現(xiàn)。

1.村干部法治觀念模糊。村干部是村級組織的核心，也是依法治理的關(guān)鍵，村干部帶頭依法行事有助于帶動村民懂法、守法、用法。但在實際工作中村干部法治觀念模糊，缺少治理權(quán)威，很難發(fā)揮依法管理村務(wù)的帶頭作用。第一，村干部由于對村務(wù)治理法治化的重視度不夠，法律知識缺失，思想觀念僵化，在日常管理中沿用陳舊的行政思維進行管理，采用“一刀切”的強制、命令等工作作風(fēng)，缺少民主性和規(guī)范性，簡單粗暴易引群眾反感。第二，部分干部上任之后，過于追求領(lǐng)導(dǎo)做派，官僚氣息濃厚，不能切實走進群眾，了解群眾所思所想，解決關(guān)乎百姓切身利益的實際問題。相反，為了樹立個人權(quán)威，往往以言代法、以權(quán)壓法，大搞“一言堂”以致脫離群眾。第三，由于權(quán)力缺少監(jiān)督，村干部對自身要求松懈，在利益誘惑之下，少數(shù)村干部利用手中的公權(quán)力為自己謀取私利，導(dǎo)致群眾對村干部的不信任度上升，進而不配合村務(wù)管理工作，極大影響了村務(wù)治理進程的推進。

2.農(nóng)民群眾法律意識不足。法律意識的培養(yǎng)依附于法律知識的宣傳和滲透。對法律知識的掌握不僅會影響自身權(quán)利的維護，也會影響個人對法律的遵守程度。日常生活中，群眾一般不接觸法律，面對與他人的糾紛，他們更多的還是依據(jù)之前沿襲下來的慣習(xí)去處理，如村調(diào)解委員會調(diào)節(jié)或民間有威望的人參與調(diào)節(jié)或相互報復(fù)等。選擇這種處理方式的原因是多方面的。首先，數(shù)千年的封建習(xí)俗在人們心中留下了深刻的烙印，人們普遍認(rèn)為打官司是丟失顏面、不光彩的表現(xiàn)，致使人們用法律解決問題的熱情不高。其次，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民收入有限，高額的訴訟成本往往給民眾造成極大的經(jīng)濟壓力，使得他們望而卻步。最后，農(nóng)村普法宣傳的效果不佳，宣傳形式單一，貼標(biāo)語、掛橫幅等通常流于形式，未能真正達(dá)到宣傳的預(yù)期目的。

3.基層工作人員人治觀念根深蒂固。村民自治制度是我國落實基層民主的一項重要制度，為村民進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提供了保障。由村民通過民主投票的方式選舉出代表組成村民委員會，自主管理村內(nèi)事務(wù)?！洞迕裎瘑T會組織法》的頒布更是為這一制度的有序運行提供了法律支撐，一定程度上為實現(xiàn)基層民主清除了障礙。但在實際運行中，這一制度也暴露出一些缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)常凌駕于村民自治權(quán)之上，基層政府人員工作思維固化，人治觀念根深蒂固，對村民自治制度置若罔聞，往往間接參與農(nóng)村事務(wù)，過度干涉村務(wù)管理，甚至農(nóng)村許多重大事項皆由政府決定，如在村委會選舉中忽略民意、干預(yù)操縱民主選舉等，使得村民自治制度成為空中樓閣。

(二)治理過程規(guī)范化缺失

農(nóng)村治理法治化的實現(xiàn)不僅需要治理主體依法治理，也需要確保治理過程的規(guī)范化、法治化。治理過程是治理主體參與談判協(xié)商的互動過程，實際上是利益各方的討價還價。因此，為保證各方利益，我們制定了相應(yīng)的制度來保證結(jié)果的公平性。但在治理過程中依然會出現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致治理過程混亂。

1.選舉過程中出現(xiàn)惡性競選，勝選后脫離群眾。民主選舉是保障村民利益的重要舉措。意在由村民自主選出代表管理集體事務(wù)、行使公共權(quán)力，以維護自身利益不受侵害。但是若對選舉過程不加以規(guī)范，任由其發(fā)展，很可能產(chǎn)生對群眾不利的結(jié)果。在實際運行中，少數(shù)候選人為了爭取村民的選票支持，不惜花費大量金錢給村民“送福利”、買選票，甚至出現(xiàn)利用惡勢力威脅選民的現(xiàn)象，導(dǎo)致真正想帶領(lǐng)村民脫貧致富的候選人落選，通過這種方式選出來的村干部，勝選后往往不是為村民利益著想，而是想辦法利用手中權(quán)力為自己謀私利。村干部本應(yīng)按法定程序選舉產(chǎn)生，然而村干部選舉中出現(xiàn)的惡性競選，卻成為農(nóng)村法治化道路上的一大障礙。因此，如何讓村民真正選舉出能帶領(lǐng)大家走向共同富裕的村干部任重而道遠(yuǎn)。

2.農(nóng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理接軌，缺乏群眾參與。國家不斷完善法律、法規(guī)，促使辦理各類事務(wù)都能有法可依。村民辦理各類事務(wù)如上戶口、辦醫(yī)保、低保等都要依照規(guī)定程序進行，避免托關(guān)系找人辦理現(xiàn)象再生。然而，各種事務(wù)的辦理離不開法定程序及行政部門的層層審批，這就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱h政鄉(xiāng)派村治”的治理結(jié)構(gòu)。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了縣一級政府的延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府政策的執(zhí)行者和對村治的指導(dǎo)者，在政策執(zhí)行和指導(dǎo)的過程中，村民自治逐漸異化為村干部依鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理。由于鄉(xiāng)村財政受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如：扶貧資金沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審批不可能上報，而資金下發(fā)是從上到下逐級到位，村里每一筆支出都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)所審核批準(zhǔn)，原先的村會計轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦拇鍒筚~員。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于用行政權(quán)力介入村務(wù)管理，導(dǎo)致村民委員會日趨行政化，村干部在處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系時格外審慎。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)號令，村干部一般都積極響應(yīng)。村干部已不是村民的干部，更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬，在鄉(xiāng)村治理中往往曲意逢迎討好上級，而排斥村民的政治參與，也很少關(guān)注村民的真正需求而去為村民辦實事、解難事、做好事。村民自治已淪為理論上的自治，成為缺乏村民廣泛參與的鄉(xiāng)村治理。

(三)農(nóng)民信訪事件頻發(fā)

農(nóng)民信訪事件頻發(fā)是農(nóng)民維權(quán)的一種表現(xiàn)，不僅反映出公民的監(jiān)督意識和維權(quán)意識增強，同時也反映了權(quán)力的非法使用行為居高不下，農(nóng)村治理法治化推進過程中的矛盾突出。這種狀況一定程度上阻礙了治理法治化的實現(xiàn)，影響了正常的社會秩序。

1.越級上訪現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。隨著城市化進程加速，農(nóng)村的土地被國家、集體或私企征用現(xiàn)象普遍，土地是農(nóng)民的命根子，涉及農(nóng)民的切身利益，而土地征用牽涉的利益關(guān)系較為復(fù)雜，其核心矛盾是各級政府、村委與民爭利，補償標(biāo)準(zhǔn)老舊，與實際情況脫離，轉(zhuǎn)手給開發(fā)主體的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于給村民土地補償?shù)膬r格，若處理不當(dāng)極易引發(fā)社會矛盾，損害村民自身利益。另外，村民反映的問題還包括土地流轉(zhuǎn)資產(chǎn)流失問題、村干部公款吃喝、貪污受賄問題等，面對這些棘手問題，基層政府若處理不當(dāng)或處理結(jié)果不能滿足群眾訴求，村民為了尋求解決問題之道，便會越級上訪擴大聲勢，以引起相關(guān)部門重視。村民越級上訪反映出了法治化進程中由于行政監(jiān)督制度不完善，人們不得不采取一些非常規(guī)方式來維護自身利益。如何讓農(nóng)民更好地維權(quán)，減少越級上訪事件發(fā)生，這就要求我們不斷推進農(nóng)村治理法治化，使各項事務(wù)的處理有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，維護社會公平正義。

2.截訪及打擊報復(fù)時有發(fā)生。為了防止上訪群眾擾亂社會秩序事件的發(fā)生，相關(guān)部門會格外重視越級上訪群眾的一言一行，相關(guān)部門會采用截訪、打擊報復(fù)、監(jiān)視行蹤等非法手段來阻止群眾越級上訪行為的發(fā)生。這種截訪、打擊報復(fù)行為不僅會侵犯公民的合法權(quán)利，不符合依法治國的理念要求，同時也會極大地影響政府自身形象及權(quán)威的樹立，也不利于群眾正當(dāng)利益及訴求獲得合理滿足。當(dāng)農(nóng)民的相關(guān)利益問題通過正常渠道反映得不到合理解決時，農(nóng)民對上訪和法律就不再抱有希望，他們就會拒絕以合法方式維權(quán)。相反，他們會用非正常手段及途徑引發(fā)群體惡性事件發(fā)生，以引起相關(guān)部門的高度關(guān)注。久而久之，當(dāng)村民的合法權(quán)益無法得到維護時，便會消解合法維權(quán)熱情，進而轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫淠c不信任，這將不利于政權(quán)的鞏固和發(fā)展。

三、影響農(nóng)村治理法治化的深層原因

經(jīng)過探究分析我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前影響農(nóng)村治理法治化進程的因素主要有以下方面。

(一)“官本位思想”作祟，治理觀念落后

中國是一個有著兩千多年封建歷史的國家，在這一漫長的歷史演化過程中，推崇皇權(quán)至上，皇帝之下由各級“父母官”來管理地方事務(wù)，獨攬一方霸權(quán)，并輔之以儒家思想來推行文化管控。[8]致使“官本位”思想意識濃厚。官本位是一種以官為尊的價值觀，在這種思想意識影響下，群眾把官員看得高高在上，為官者自己也覺得優(yōu)人一等。在廣大農(nóng)村更是如此，村民意識不到村干部只是自己選舉出來的代理人，自己才是國家的主人。為官者更是忘記了自己手中的權(quán)力是人民賦予的，忽略了人民公仆的身份。部分領(lǐng)導(dǎo)干部甚至利用手中權(quán)力，為自己謀取私利，把人民群眾的利益拋之腦后，引起人民的不滿甚至仇視。久而久之，人們便形成這樣一種思想：有錢不如有權(quán)，依法辦事不如托關(guān)系找人辦事有效。在這種思想的彌漫之下，依法辦事淪為一紙空文，農(nóng)村治理長期處于人治狀態(tài)，法治觀念很難深入人心。

(二)市場經(jīng)濟脆弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后

從實踐看，在廣大農(nóng)村地區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)展還不是很完善，大部分還處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，在由自給自足的自然經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中，由于缺少充分的資金支持和政策傾斜，以及完備的法律條例，農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢，經(jīng)濟基礎(chǔ)還很薄弱。[9]經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，但用農(nóng)村脆弱的市場經(jīng)濟去承載作為法治的上層建筑，結(jié)果不言自明，落后的經(jīng)濟現(xiàn)狀定會成為農(nóng)村法治化推進的絆腳石。首當(dāng)其沖的就是問題解決方式的變化，當(dāng)村民與他人發(fā)生糾紛時，一旦選擇用法律的手段去平息，就意味著必須面對高額的訴訟費用和漫長的審判程序，因此，他們不得不通過法律之外的其他途徑去化解。其次是對法律法規(guī)的認(rèn)知水平，匱乏的物質(zhì)條件將直接導(dǎo)致教育投入不足，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對法律的充分了解和扎實運用。因此，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的滯后很大程度上阻礙了農(nóng)村治理的法治化進程。

(三)法治宣傳不到位，村民知之甚少

法治宣傳是農(nóng)民知法、懂法、守法的重要途徑。長期而有效的法治宣傳不僅可以形成濃厚的懂法守法氛圍，在潛移默化中培養(yǎng)村民學(xué)法用法的能力，也可以使村民充分明晰自身的權(quán)利，在村務(wù)治理中監(jiān)督村干部依法辦事。[10]當(dāng)前城市化進程不斷加速，農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生活出路單一，為了讓子女享受優(yōu)質(zhì)的教育資源，擁有充足的就業(yè)機會，所謂的“精英”農(nóng)民選擇進入城市生活，導(dǎo)致農(nóng)村人口流失嚴(yán)重。留守村民由于文化層次差異大、組織程度較低，對法治宣傳也是置若罔聞。同時，村干部為了完成工作、方便管理，法治宣傳流于形式，宣傳方式老套單一，或廣播宣傳，或拉條幅、發(fā)傳單，并不關(guān)注法治宣傳成效。而面對真正需要了解法律的群眾，村干部由于害怕激化矛盾，又不敢宣傳。另外，村民長期受小農(nóng)意識的支配，民主自治的積極性和主動性不高，對除自身以外的事情缺少關(guān)注度，法律知識知之甚少，甚至視法律為可有可無，認(rèn)為只要自己安分守己，法律和自己就沒有任何關(guān)系，這種思想不僅影響了自身法律知識的獲得，同時也扼殺了法律素質(zhì)的培養(yǎng)。

(四)監(jiān)督體系不完善，維權(quán)渠道不暢通

越級上訪現(xiàn)象頻發(fā)，反映出群眾維權(quán)渠道不暢，其根源在于監(jiān)督體制的不完善。按照村民自治制度的理論構(gòu)想，為了方便村民直接行使民主權(quán)利，在村一級組織實行由村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的農(nóng)村居民自治制度，由村民獨立行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項基本權(quán)利。其中民主監(jiān)督是村民自治的保障，即村民有對村干部行為和村委會工作的監(jiān)督權(quán)力。具體包括兩種形式：第一，實行村務(wù)公開，將村內(nèi)各種公共事項和經(jīng)費使用狀況定期公示，接受村民監(jiān)督。但有時為了應(yīng)付檢查，村委會會把各種公共事項和經(jīng)費使用狀況貼在公示欄，拍照留存后立即取掉，且公開的內(nèi)容不全面，數(shù)字不真實。第二，村干部需定期述職，村委會也要按時向村民代表大會匯報工作，共同接受村民評議。但在當(dāng)前村民自治制度的實踐中，村民自治逐漸演化為村委會自治，村委會不僅掌控著農(nóng)村的一切公共資源，還把控著與上級行政機關(guān)交往的權(quán)利，致使村民出于“無權(quán)”地位，在公共資源分配、征地拆遷補償?shù)葐栴}上無法進行有效監(jiān)督，因此民主監(jiān)督形同虛設(shè)，村民難以發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督體系的不完善或監(jiān)督無力勢必導(dǎo)致干部不作為和亂作為。

四、實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化的路徑

習(xí)近平總書記指出，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑中，要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。善治即良好的治理，農(nóng)村地區(qū)的良好治理離不開法治化的推進。

(一)注重社會公平，加快農(nóng)村經(jīng)濟振興

改革開放以來，如何既能注重效率又能兼顧公平，是我們不斷改革與完善分配方式的重中之重。然而現(xiàn)實中貧富差距拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，這促使我們反思如何更好地處理效率與公平之間的關(guān)系。

羅爾斯在公平正義理論中指出，效率應(yīng)以公平為基礎(chǔ)，只有建立在公平之上的效率才是真正的效率。農(nóng)村治理法治化若想取得新進展，必須要加快農(nóng)村經(jīng)濟振興，注重社會公平。農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，有利于人綜合素質(zhì)的提升，也為民主法治建設(shè)提供良好的物質(zhì)前提。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，充分挖掘農(nóng)村地區(qū)蘊含的巨大發(fā)展?jié)摿?，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，對于具有區(qū)位優(yōu)勢和市場條件的農(nóng)村地區(qū)，要深入貫徹產(chǎn)業(yè)扶貧，把“一村一品一主體”作為主要抓手，使每個貧困村都能擁有特色產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品，有帶動脫貧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。以農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人員，增加農(nóng)產(chǎn)品科技投入，堅持科技興農(nóng)。其次，堅持貫徹“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的發(fā)展理念，建立創(chuàng)業(yè)孵化基地，鼓勵引導(dǎo)大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供新生力量。最后，在條件較為惡劣的農(nóng)村地區(qū)，扎實推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作，為身居危房的農(nóng)戶新建住房，改善居住條件，保障基本生活需求。同時加強勞動技能培育和提升，通過培育農(nóng)戶新的工作技能，從源頭解決農(nóng)戶生存問題，以實際行動實現(xiàn)社會公平。

(二)增強法治觀念，加強法治平臺建設(shè)

提升治理主體法治觀念是推進治理法治化的前提基礎(chǔ)，加強法治平臺建設(shè)是實現(xiàn)法治化治理的有力保障。羅爾斯說道：“我所探討的范圍僅限于一個組織良好的社會，一種法律被嚴(yán)格服從的情況，只有在這種情況下，公平正義才能更好地實現(xiàn)。”[3]7法治化是公平正義的基石，只有在法治化得到落實的基礎(chǔ)上，公平正義才能更好地實現(xiàn)。推進農(nóng)村治理法治化，首先要弘揚法治精神。村委成員是法治化推進的主要責(zé)任人，不僅要以身作則，切實維護村民利益，做農(nóng)村治理法治化的帶頭人，以嚴(yán)要求和高標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范自身行為，使村務(wù)治理活動嚴(yán)格按照法律規(guī)范進行。更應(yīng)該在提高村民法治意識上面想辦法、下功夫。其次，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)法治宣傳平臺。通過“兩微一端”搭建法律知識普及平臺，以網(wǎng)絡(luò)為推手宣傳法治理念，滿足人民對法律知識的渴求。最后，重視線下宣傳平臺建設(shè)。除了采用傳統(tǒng)的拉條幅、出板報、宣傳片等形式，也可以邀請法律專業(yè)人員定期開展法律咨詢活動，為群眾提供法律援助，展示法律維權(quán)效果，使村民能深刻感受法律在日常生活中的地位和作用。

(三)健全立法體制，完善農(nóng)業(yè)立法

農(nóng)業(yè)立法是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐。改革開放以來，國家出臺了一系列扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，為促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮提供了法律支持。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟形勢的改變以及對農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的提高，農(nóng)業(yè)立法體制逐漸暴露出一些弊病。如：立法層次低、與實際相脫節(jié)、實踐在前理論在后等問題。這些問題的存在使得農(nóng)業(yè)立法無法更好地服務(wù)于農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)，從而對農(nóng)村治理的法治化產(chǎn)生消極影響。

羅爾斯認(rèn)為合理分配是實現(xiàn)正義的重要途徑，由于人類欲望的無限和生存空間、生活資源的有限，我們需要制定相應(yīng)的規(guī)則來實現(xiàn)分配的正義。規(guī)則的缺失是問題產(chǎn)生的根源，失地農(nóng)民聚眾上訪最主要的原因是法律制度沒能為農(nóng)民提供強有力的保障和支持。要想真正維護農(nóng)民權(quán)益，就必須健全相關(guān)體制、完善農(nóng)業(yè)立法，為農(nóng)民權(quán)益維護提供法律依靠。[11]當(dāng)前，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致土地在流轉(zhuǎn)以及被征用時，農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護。因此，我們應(yīng)以2013年實施的新《農(nóng)業(yè)法》為龍頭，健全農(nóng)業(yè)法規(guī)體系，以期實現(xiàn)以法治農(nóng)。首先，可以定期開展國際農(nóng)業(yè)立法交流大會，邀請他國專家學(xué)者給我們分享優(yōu)秀法律體系，或派駐相關(guān)立法工作人員外出交流考察，借鑒先進農(nóng)業(yè)立法經(jīng)驗和技術(shù)，最終通過多方合作和學(xué)習(xí)促進立法完善。其次，農(nóng)業(yè)立法必須立足我國國情農(nóng)情。以免出現(xiàn)水土不服、事倍功半的情況。最后，注重農(nóng)業(yè)立法的實操性。注重立法層次性，不斷完善實施細(xì)則，使村民維護權(quán)利有法可依，村干部執(zhí)行政策有法必依，農(nóng)村治理的法治化才能指日可期。

(四) 嚴(yán)格依法行政，完善民主監(jiān)督體制

村干部是村級治理的主導(dǎo)力量，是落實國家惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行者，是人民利益的代言人。因此，村干部在村級事務(wù)處理中是否擁有法治思維、運用法治方式，直接影響到農(nóng)村治理法治化目標(biāo)的達(dá)成。然而，由于村干部的文化水平和法治觀念的局限性，在日常管理中常出現(xiàn)以言代法、以權(quán)壓法這種人治現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了村民法律信仰的建立。

羅爾斯在《正義論》中這樣表述，公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)。程序正義是不同于實體正義的存在，它排斥主觀隨意性，要求嚴(yán)格按照法律限定的程式完成工作，對實現(xiàn)權(quán)力制約起到積極作用。長期以來，在法治建設(shè)中我們常常忽略程序正義的價值，為執(zhí)法者權(quán)力尋租留下空間，影響了農(nóng)村法治水平的提升。因此，貫徹程序正義、嚴(yán)格依法辦事，第一，完善《村民委員會組織法》，通過細(xì)化村民民主權(quán)力實現(xiàn)村民自治權(quán)力的強化，通過對違法行為處理機關(guān)、處理程序、處理程度的完善達(dá)到對村干部權(quán)力行使的規(guī)范。第二，農(nóng)村基層干部主動提高自己的法律能力，嚴(yán)格依法辦事，提高工作效率，主動承擔(dān)法治責(zé)任，堅決維護群眾的切身利益。第三，定期組織村干部開展法律知識講座，或安排專業(yè)法學(xué)人員分批次對村干部進行培訓(xùn)，更新法律知識。另外，也可將法律知識納入村干部工作考核范圍，與待遇掛鉤，激發(fā)村干部法治潛能。第四，切實發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督作用，激發(fā)村民參與村務(wù)管理熱情，對村干部的違規(guī)行為進行及時監(jiān)察，有效預(yù)防人治現(xiàn)象出現(xiàn)。第五，加強行政監(jiān)督立法，建立包括內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的全方位監(jiān)督體系，落實責(zé)任追究制度，使違法行為無處遁形。[12]

(五)落實司法正義，培育民眾法律信仰

司法正義是權(quán)利救濟的最后一道防線，是村民樹立法律信仰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。司法公信力的缺失帶來的不僅是政府權(quán)威的弱化，更使農(nóng)村治理法治化工作難上加難。當(dāng)前，村民在權(quán)利受到侵害之后不愿尋求司法援助，究其原因，除了訴訟成本高、訴訟程序煩瑣、法律能力有限外，關(guān)鍵在于對審判的公正性存疑，這是法律信仰缺失的直接表現(xiàn)。所以，落實司法正義、重塑民眾法律信仰勢在必行。

羅爾斯通過對程序正義理論的詳細(xì)論述，將程序正義提升到一個至關(guān)重要的高度，警醒我們在追求實質(zhì)正義的過程中，程序正義也是不可或缺的，兩者相輔相成，互為表里。然而，我國目前過分依賴實質(zhì)正義，程序工具論盛行，將實體價值的判斷標(biāo)準(zhǔn)作為衡量程序價值的尺度，片面追求事實證據(jù)，錯誤地將客觀事實的訴訟理念作為裁判標(biāo)準(zhǔn)運用到審判實際當(dāng)中，從而影響了實質(zhì)正義的真正實現(xiàn)。保障司法公正，使村民愿意尋求法律援助，要求我們以人為本，加強程序正義建設(shè)，完善司法審判機制，加快實現(xiàn)起訴權(quán)與審判權(quán)的分立與制衡；大力貫徹司法獨立精神，加強司法工作人員的教育培訓(xùn)，保持法官中立性和程序參與者的平等性；促進司法體制建設(shè)，逐步改善體制弊端，提升準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格把控司法工作者的任用標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)品學(xué)兼優(yōu)的優(yōu)秀人才進入司法隊伍；定期開展法律下基層活動，對于存疑案件或冤假錯案及時更正，就地辦案，為村民提供及時的法律服務(wù)；加強對司法人員的監(jiān)督，建立完善的監(jiān)督體系，對司法尋租現(xiàn)象加大懲處力度，建設(shè)一支純潔公正的司法隊伍。[13]

綜上，實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化是一項系統(tǒng)工程。其中，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)分配公平是基礎(chǔ)，落實程序正義、加強法制建設(shè)是保障，只要大家共同努力，讓法治成為一種“國家信仰”，農(nóng)村治理法治化的目標(biāo)必將早日達(dá)成。