袁書華

( 山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南，250014；山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島，266237 )

據(jù)《國家統(tǒng)計年鑒》(2016)數(shù)據(jù)顯示，我國老年人口總數(shù)持續(xù)增長，60歲以上老年人口數(shù)量超過23086萬人，占人口總數(shù)的16.7%；65歲以上老年人口數(shù)量超過15003萬人，占人口總數(shù)的10.8%，而生育率卻降至12.95‰，我國人口替代水平持續(xù)下降，老年撫養(yǎng)比加快增長，子女贍養(yǎng)老人的負擔不斷加重。伴隨著我國城市化進程加快，大量的農(nóng)村青壯年向城市流動，農(nóng)村老齡人口比重增加，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式遭到破壞。當前，無論是我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平，還是傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想，都不足以支撐養(yǎng)老機構(gòu)在農(nóng)村的初期建設(shè)和后期運營，“空巢”老人的養(yǎng)老問題迫在眉睫。

為響應(yīng)我國積極推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的號召，2008年，河北省肥鄉(xiāng)縣創(chuàng)造性地探索出更加符合我國農(nóng)村實際養(yǎng)老需求、低成本的互助養(yǎng)老模式——幸福院，得到了民政部的充分肯定，并在全國范圍內(nèi)積極推廣。2013年，山東省民政廳、各縣(市)民政局組織人員前往肥鄉(xiāng)縣實地調(diào)研，探索、學習農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式，同年開始在全省范圍內(nèi)重點推廣農(nóng)村幸福院養(yǎng)老模式，各市積極響應(yīng)號召開展試點工作。2014年，山東省政府辦公廳下發(fā)《山東省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(魯政發(fā)〔2014〕11號)，要求60%以上的農(nóng)村要建立農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設(shè)施。2017年，山東省提出，到2020年全省力爭建設(shè)12000所以上農(nóng)村幸福院，基本實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全覆蓋。注新華社：《山東“十三五”期間農(nóng)村“幸福院”將達1.2萬所》。www.xinhuanet.com/cocal/2017-08/20/c-1121512502.htm.但是，筆者在調(diào)研山東省LY縣幸福院建設(shè)運營現(xiàn)狀的過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村幸福院的運營效果并不理想，甚至部分幸福院已經(jīng)空置下來。本文立足于調(diào)研實況，分析當下幸福院主要供給困境，從供需視角出發(fā)，探索推動農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展的路徑，希望能為各地幸福院持續(xù)發(fā)展提供借鑒意義。

一、農(nóng)村幸福院的供需現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村幸福院的供給主體及各主體的角色定位

農(nóng)村幸福院是政府、村集體為農(nóng)村“空巢”老人提供互助養(yǎng)老活動的公益性場所，秉著“政府支持、村級(社區(qū))主辦、互助服務(wù)、社會參與”[注]山東省民政廳、山東省財政廳：《關(guān)于加快推進農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民〔2013〕45號)。的建設(shè)運營原則，主要為老人提供住所、日間照料、就餐、休閑娛樂、精神慰藉等服務(wù)。LY縣農(nóng)村幸福院的供給主體主要包括政府、村(社區(qū))、社會。

政府是農(nóng)村幸福院的政策和財政供給主體，中央、省專項福彩公益金為每家符合“占地總面積不少于2畝、建筑面積總數(shù)不少于400平方米、院內(nèi)床位不少于20張”[注]山東省民政廳、山東省財政廳：《關(guān)于加快推進農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民〔2013〕45號)。標準的農(nóng)村幸福院提供6萬元的補助，達標農(nóng)村幸福院正式運營后，市政府再補助3萬元予以開辦，同時縣福彩公益金也給予農(nóng)村幸福院1萬元補助，專項用于農(nóng)村幸福院的基礎(chǔ)設(shè)施購置及后期修繕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府負責監(jiān)管農(nóng)村幸福院的后期運營，縣民政局為農(nóng)村幸福院提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。村(社區(qū))是農(nóng)村幸福院的首要供給主體，扮演著“家長”的角色，主管農(nóng)村幸福院的籌備、申請、建設(shè)及運營等大小事務(wù)，農(nóng)村幸福院管理層人員主要由村委會成員、村內(nèi)有威望的人、自愿參與的村民組成。社會是為農(nóng)村幸福院提供幫助的輔助供給主體，在推進農(nóng)村幸福院持續(xù)發(fā)展過程中起著中堅力量，在政府、村(社區(qū))為“空巢”老人提供的有限養(yǎng)老供給越發(fā)難以滿足差異化、多樣化養(yǎng)老需求的形勢下，社會組織、企業(yè)和群體等力量的幫扶作用將會越發(fā)突出。

(二)農(nóng)村幸福院的供給對象及供給對象的養(yǎng)老需求

農(nóng)村幸福院的供給對象是本村(社區(qū))60周歲以上的老人[注]山東省民政廳：《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村幸福院建設(shè)和運行管理的指導(dǎo)意見》(魯民函〔2015〕313號)。，“五?！崩先?、“空巢”老人、殘疾老人優(yōu)先入住。但受目前供給能力的限制，絕大部分農(nóng)村幸福院無法接收患有重病、精神病或傳染病的老人入院。

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險、高齡補貼等政策的有效落實，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的全面覆蓋，農(nóng)村養(yǎng)老水平得到了極大提高，但我國農(nóng)村老人“空巢化”是在“未富先老”、農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下發(fā)生的，“空巢”老人養(yǎng)老水平依舊亟待提高。從LY縣的社會發(fā)展背景來看，農(nóng)村的收入多以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟水平較低，加上常年的勞作，老人們身體素質(zhì)較差，多數(shù)處于經(jīng)濟收入不穩(wěn)定、養(yǎng)老保障不健全、缺乏自助能力的困境中[注]劉庚常、彭彥、孫奎立：《我國老年人口社會分層初探》，《西北人口》2008年第1期。，對經(jīng)濟支持、醫(yī)療保障的需求是最迫切的。同時，“空巢”老人的子女長期在外務(wù)工，地域、時間上的差異導(dǎo)致子女無法照料老人的日常生活，“空巢”老人常年缺乏與子女之間的溝通，除迫切需求經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療保健外，老人們對日常生活護理、精神慰藉的需求也較為突出。[注]李文琴：《中國農(nóng)村留守老人精神需求的困境與化解》，《思想戰(zhàn)線》2014年第1期。

(三)農(nóng)村幸福院的供需現(xiàn)狀

農(nóng)村幸福院這種離家不離村的新型抱團互助養(yǎng)老模式，在傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老方式上推陳出新，將居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合，可以降低養(yǎng)老費用，為老人們提供更好的養(yǎng)老環(huán)境；同時可以更好地被老人接受，豐富老人們的精神生活，更加切合實際地解決我國農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老困境。農(nóng)村幸福院被廣泛推廣后，得到了省內(nèi)外的一致好評。

實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，LY縣在學習、借鑒河北省“肥鄉(xiāng)互助養(yǎng)老模式”的基礎(chǔ)上，積極鼓勵、引導(dǎo)各地修建農(nóng)村幸福院，農(nóng)村幸福院在全縣的覆蓋率呈直線上升，為緩解LY縣農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老困境確實發(fā)揮了較大的積極作用。但受各級政府推行力度、不同地域生態(tài)的影響，各地農(nóng)村幸福院對緩解“空巢”老人養(yǎng)老困境所起到的效果并不如預(yù)期中理想，農(nóng)村幸福院老人入住率低，主要起到了日間娛樂的作用，甚至部分農(nóng)村幸福院已經(jīng)空置下來，未能真正幫扶“空巢”老人，滿足“空巢”老人的養(yǎng)老需求。

二、農(nóng)村幸福院供給困境分析

目前，我國農(nóng)村幸福院運營過程中普遍存在著政府供給短缺、村集體供給能力不足、社會幫扶供給滯后三大供給困境。

(一)政府供給短缺

農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式是解決我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要突破口，政府作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)者和服務(wù)者，應(yīng)當給予大力支持與引導(dǎo)，但目前政府在資金、法律法規(guī)、服務(wù)供給等方面都存在著嚴重的缺位。

1.資金供給力度不足。目前村(社區(qū))是農(nóng)村幸福院建設(shè)運營資金的主要供給來源，政府對農(nóng)村幸福院的資金支持力度仍處于有限供給的狀態(tài)。在查閱政府相關(guān)文件及實際調(diào)研采訪中了解到，中央、省級政府通過專項福彩公益金給予每個符合“占地總面積不少于2畝、建筑面積總數(shù)不少于400平方米、院內(nèi)床位不少于20張”[注]山東省民政廳、山東省財政廳：《關(guān)于加快推進農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民〔2013〕45號)。標準的農(nóng)村幸福院6萬元資助，達標的農(nóng)村幸福院運行后，市級政府再給予3萬元開辦補助；而不符合這一標準的農(nóng)村幸福院，政府則不給予任何補貼。在實際走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，LY縣45所農(nóng)村幸福院中只有3所符合這一硬性標準，其余42所農(nóng)村幸福院均未達到這一標準。3所符合標準的農(nóng)村幸福院都花費了30萬左右的建設(shè)成本，刨除政府給予的補助，3所農(nóng)村幸福院所屬的村集體各自承擔了20萬以上的建設(shè)費用。而42所未達標的農(nóng)村幸福院的建設(shè)成本則介于3萬元到10萬元之間不等。相比較之下，村集體為建設(shè)達標農(nóng)村幸福院反而需要承擔更多的成本。LY縣轄19個社區(qū)、87個村，少數(shù)人口密集、收入水平較高的村或社區(qū)有能力建設(shè)達標的農(nóng)村幸福院，但人口少的村莊占絕大多數(shù)，村集體經(jīng)濟水平低，承擔不起建設(shè)運營農(nóng)村幸福院的費用，同時，這些村莊養(yǎng)老需求小，沒有迫切建設(shè)達標農(nóng)村幸福院的需求。綜上所述，一方面，政府給予農(nóng)村幸福院的扶持資金支持太少；另一方面，申請政府專項福彩公益金標準單一，申請門檻過高，多數(shù)農(nóng)村幸福院難以達到此標準，因此政府的福彩資助基本流于形式，既微薄又不穩(wěn)定的資金流勢必會影響農(nóng)村幸福院的可持續(xù)發(fā)展，未能解決實際建院需求。

2.政策法規(guī)供給滯后。與農(nóng)村幸福院相關(guān)的國家層面上的法律法規(guī)還未出臺，農(nóng)村幸福院運營過程中缺乏法律保障，相關(guān)責任劃分缺乏法律依據(jù)的支撐，存在著責任的不確定性。目前，LY縣部分農(nóng)村幸福院主要采取在老人入院前與老人及老人子女簽訂入院協(xié)議的方式劃分意外傷害責任，還有部分農(nóng)村幸福院未與老人簽訂入院協(xié)議。農(nóng)村幸福院大多由村(社區(qū))內(nèi)空置的房舍改造而成，院內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施不完善，養(yǎng)老管理服務(wù)體系不健全，加上多數(shù)老人身體較弱，一旦老人在農(nóng)村幸福院內(nèi)出現(xiàn)意外傷害，很難明確老人意外傷害的責任主體，進而難以劃分各責任主體應(yīng)承擔的法律責任，容易引起責任糾紛。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，LY縣部分村(社區(qū))內(nèi)貧困“空巢”老人的居住環(huán)境較差，房子使用年數(shù)較長，多少都存在著房頂漏雨、墻面傾斜、電線老化等危險因素，而全縣45所農(nóng)村幸福院床位都空置著，沒有“空巢”老人居住，目前農(nóng)村幸福院只是起到了日間照料或集體娛樂的作用，老人無法真正依賴農(nóng)村幸福院養(yǎng)老。訪談過程中部分老人表示，如果村委會愿意接收、鼓勵老人入住，自己會考慮入住農(nóng)村幸福院養(yǎng)老，但村委會不敢接收，更不敢鼓勵“空巢”老人入住。其根本原因在于安全責任問題缺少法律法規(guī)的支持與保障，一旦老人在農(nóng)村幸福院內(nèi)發(fā)生安全問題，責任難以明確，村(社區(qū))沒有能力承擔責任。在如此沉重的責任壓力下，村委會很不情愿接收、鼓勵老人入住農(nóng)村幸福院。缺乏法律依據(jù)的責任風險，在很大程度上影響著農(nóng)村幸福院推廣運營的積極性。

3.服務(wù)供給錯位。農(nóng)村幸福院由村委會管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負責監(jiān)管，縣民政局指導(dǎo)農(nóng)村幸福院建設(shè)運營。實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，LY縣民政局主要通過下發(fā)文件、定期巡視檢查、星級評審的方式激勵、監(jiān)督各村(社區(qū))建設(shè)運營農(nóng)村幸福院，而村委會學習農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式的主要途徑也是通過學習上級下發(fā)的文件，對實際建設(shè)、運營農(nóng)村幸福院的知識和技術(shù)了解掌握得非常少，理論多于實踐。在向農(nóng)村幸福院提供資源的過程中，政府并未完全匹配各等級農(nóng)村幸福院對資金和知識技術(shù)指導(dǎo)的需求，過于強調(diào)農(nóng)村幸福院的覆蓋率，一定程度上存在著片面追求業(yè)績的傾向，并未扎實指導(dǎo)農(nóng)村幸福院的建設(shè)運營，造成政府向農(nóng)村幸福院提供的公共服務(wù)供給效率低下[注]樂為、鐘意：《農(nóng)民負擔率與農(nóng)村公共物品供給效率失衡研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第10期。，不利于農(nóng)村幸福院的發(fā)展。

(二)村集體供給能力不足

農(nóng)村幸福院的建設(shè)運營主體是村集體，實際運營中由于互助養(yǎng)老責任不明確，缺乏互助養(yǎng)老鼓勵政策，導(dǎo)致村民參與互助養(yǎng)老熱情不高，各村主要是村委會承擔建設(shè)農(nóng)村幸福院的重任。此外，大多數(shù)村集體養(yǎng)老供給水平較低，不能滿足 “空巢”老人實際養(yǎng)老需求。

1.醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給缺位。我國農(nóng)村一直以農(nóng)業(yè)為主，“空巢”老人常年從事農(nóng)業(yè)勞動，身體健康狀況不佳者居多，需要多方面的醫(yī)療護理。受資金、地域、交通和當?shù)蒯t(yī)療水平等因素的影響，多數(shù)農(nóng)村幸福院醫(yī)療器械、醫(yī)療技術(shù)和護理人員等資源均配置不完善，只能為生活上能夠自理的“空巢”老人提供簡單的生活照料，無法照顧半失能、失能老人。而“空巢”老人最迫切獲得滿足的養(yǎng)老需求，恰恰是生活無法自理后的生活照料和醫(yī)療護理。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在LY縣45所農(nóng)村幸福院中，42所農(nóng)村幸福院都配備了跑步機、動感單車、單杠等健身器材，但45所農(nóng)村幸福院都沒有配備醫(yī)療器械和專業(yè)護理人員，甚至部分村里都沒有一家診所。老人們看病、治病要去附近有診所的大村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣，就醫(yī)非常不便。此外，農(nóng)村幸福院是老年群體居住、吃飯、活動的場所，最容易引發(fā)疾病傳染，飲食、居住衛(wèi)生問題尤為重要。而目前多數(shù)農(nóng)村的生活設(shè)施不完備，農(nóng)村幸福院的衛(wèi)生很難達到標準要求，且多數(shù)農(nóng)村幸福院沒有進行注冊，衛(wèi)生安全缺乏政府相關(guān)部門的常規(guī)督導(dǎo)檢查，存在較大隱患。

2.工作人員管理服務(wù)能力亟待增強。農(nóng)村幸福院運營過程中主要采取村委會成員管理照顧老人、低齡老人照顧高齡老人、志愿參與幫扶的村民照顧老人的互助模式，既沒有編制工作人員，也不雇傭?qū)I(yè)的管理、服務(wù)人員，管理、服務(wù)水平?jīng)]有統(tǒng)一標準，主要依靠參與互助幫扶人員的個人幫扶意志和習慣，具有較強的隨意性，容易產(chǎn)生矛盾和誤解，難以管理。首先，村委會作為基層民眾自治組織，既要忙于本村自治事務(wù)，又要協(xié)助政府各部門落實各類組織協(xié)調(diào)工作，很難抽出時間集中精力管理運營農(nóng)村幸福院。其次，建設(shè)運營農(nóng)村幸福院需要工作人員具有較強的專業(yè)知識，而受地理環(huán)境、經(jīng)濟條件、知識文化等要素的制約，多數(shù)農(nóng)村幸福院工作人員既沒有相關(guān)經(jīng)驗，又沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，且未能前往有良好經(jīng)驗的農(nóng)村幸福院進行實地考察、學習和交流，主要通過上級政府部門下發(fā)的文件學習農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式，不能滿足農(nóng)村幸福院對整體系統(tǒng)管理與為老人提供專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的需求。再者，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，LY縣農(nóng)村“空巢”老人主要通過看電視、“串門”聊天、打牌等方式娛樂，身體好的老年人偶爾跳廣場舞，農(nóng)村幸福院很少舉辦集體健身、出游、心理訪談等活動，村委會成員、低齡老人和志愿村民缺乏專業(yè)醫(yī)護知識與經(jīng)驗，無法提供醫(yī)療、心理輔導(dǎo)等專業(yè)性較強的服務(wù)，農(nóng)村幸福院養(yǎng)老供給現(xiàn)狀難以滿足“空巢”老人的心理需求。

互助養(yǎng)老是雙向的，而對于幫扶者來說這種勞動付出是單向的，沒有工資或其他形式的激勵機制，主要依賴村委會成員、低齡老人或志愿村民的奉獻精神，缺乏明確的互助規(guī)則和激勵機制。同時，村委會成員、低齡老人和志愿村民的體力、精力都是有限的，尤其農(nóng)忙季節(jié)，幫扶人員很難抽出時間，也沒有體力給予老人幫扶，互助養(yǎng)老過程中出現(xiàn)的問題很難得到及時有效地解決，農(nóng)村幸福院運行持續(xù)性較差。

(三)社會幫扶供給滯后

目前，我國社會組織、企業(yè)以及個人等社會力量對農(nóng)村幸福院的關(guān)注和幫扶仍處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村幸福院建設(shè)、運營、監(jiān)督大多依賴于政府、村(社區(qū))及當?shù)仄髽I(yè)的志愿幫扶。走訪調(diào)研中了解到，LY縣45所農(nóng)村幸福院中，只有兩所農(nóng)村幸福院受到了本地石油企業(yè)給予的資金幫扶，其余43所農(nóng)村幸福院都未受到任何形式的志愿幫扶，社會幫扶有很大的發(fā)展空間。

1.缺乏社會志愿群體的參與。一方面，我國村落布局分散，村莊居住人口較少，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村“空心化”嚴重，同時受地域發(fā)展影響，多數(shù)村莊附近沒有社會養(yǎng)老服務(wù)組織和非營利性的志愿者組織。目前仍有部分通往較偏僻村落的道路未修建好，交通不便為志愿服務(wù)增添了難度，企業(yè)、組織以及個人等社會力量幫扶農(nóng)村幸福院的積極性不高，不利于長期開展志愿服務(wù)。另一方面，積極幫扶農(nóng)村幸福院的宣傳力度太小，許多社會志愿群體仍舊不了解農(nóng)村幸福院的建院目的、幫扶對象、幫扶路徑及附近農(nóng)村幸福院的具體需求信息，難以積極、有規(guī)劃地參與到志愿幫扶農(nóng)村幸福院的隊伍中。

2.傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的阻礙。我國農(nóng)村養(yǎng)老觀念具有強烈的傳統(tǒng)色彩，特別是在經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的農(nóng)村地區(qū)。面對農(nóng)村幸福院的新型互助養(yǎng)老模式，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想、“面子”問題，以及村民對農(nóng)村幸福院的輿論，已成為“空巢”老人入住農(nóng)村幸福院養(yǎng)老的阻礙。在LY縣的調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，高達62%左右的受訪村民認為老人入住農(nóng)村幸福院是子女不孝順導(dǎo)致的，20%左右的受訪村民認為無兒無女的老人才會入住農(nóng)村幸福院，10%左右的受訪村民表示貧困的“空巢”老人會選擇農(nóng)村幸福院養(yǎng)老，只有8%左右的受訪村民認為農(nóng)村幸福院是“空巢”老人更好的養(yǎng)老選擇。傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念及社會輿論導(dǎo)致但凡還有能力照顧自己的“空巢”老人，礙于“面子”一般不會選擇農(nóng)村幸福院養(yǎng)老。老人子女及其他村民對農(nóng)民幸福院的幫扶力度也就不會太大。

三、供需視角下促進農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展的對策建議

農(nóng)村幸福院基于我國農(nóng)村的現(xiàn)實，更貼合我國農(nóng)村“空巢”老人的養(yǎng)老需求，因此其可持續(xù)發(fā)展問題變得日益重要?；谵r(nóng)村幸福院的供給和需求現(xiàn)狀，從供需平衡的視角促進農(nóng)村幸福院的可持續(xù)發(fā)展，勢必經(jīng)歷一段漫長的探索過程，需要政府、村集體、社會等多方力量共同協(xié)作和努力，積極創(chuàng)新農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式，切實滿足“空巢”老人的實際養(yǎng)老需求，真正解決農(nóng)村“空巢”老人的養(yǎng)老困境。

(一)政府加大支持和引導(dǎo)力度

農(nóng)村幸福院新型互助養(yǎng)老模式得到了民政部的充分肯定，地方政府應(yīng)以此為契機，集中社會各方力量，積極支持、引導(dǎo)與推動農(nóng)村幸福院的建設(shè)和發(fā)展，切實解決農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老難題。

1.加大對農(nóng)村幸福院的資金支持。首先，政府應(yīng)按照合理的比例，將農(nóng)村幸福院的基本建設(shè)費用、水費、電費以及后期維修費用等列入政府財政預(yù)算，設(shè)立專項補貼資金。同時，政府應(yīng)通過出臺志愿幫扶農(nóng)村幸福院的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、組織以及個人等社會力量捐助，如為參與農(nóng)村幸福院志愿幫扶的企業(yè)、組織或個人減少稅率、提供小額貸款擔保等，拓寬農(nóng)村幸福院的資金渠道，為農(nóng)村幸福院運營發(fā)展提供堅強的資金后盾。其次，改變農(nóng)村幸福院扶持資金申請標準“一刀切”的問題。由于目前我國農(nóng)村各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，收入差異較大，各地養(yǎng)老需求也各不相同，政府應(yīng)在實地調(diào)研中了解不同地區(qū)、不同規(guī)模的村(社區(qū))的實際養(yǎng)老現(xiàn)狀及養(yǎng)老需求，比如，需要建設(shè)多大規(guī)模的農(nóng)村幸福院，各種規(guī)模的農(nóng)村幸福院的建設(shè)及運營成本是多少，村集體能承擔多少，能獲得多少社會資金支持，分析政府需要提供多大的扶持力度，并據(jù)此因地制宜地設(shè)置不同層次的農(nóng)村幸福院建設(shè)資金申請標準。對經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，政府應(yīng)給予相對較多的資金支持，對經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，可以給予較多的優(yōu)惠政策，而不應(yīng)該只是根據(jù)農(nóng)村幸福院的建設(shè)規(guī)模給予資金補貼，真正做到根據(jù)各地實際養(yǎng)老需求扶持農(nóng)村幸福院建設(shè)發(fā)展。

2.針對農(nóng)村幸福院出臺相關(guān)政策法規(guī)。政策法規(guī)是農(nóng)村幸福院健康運行的支撐和保障。應(yīng)盡快從國家層面上建立與農(nóng)村幸福院直接相關(guān)的政策法規(guī)體系，從法律層面上確立農(nóng)村幸福院在解決農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老難題中的地位、責任以及義務(wù)，規(guī)范入住農(nóng)村幸福院的合同條款，明確養(yǎng)老糾紛的解決方式及解決途徑。各級地方政府應(yīng)健全和完善與農(nóng)村幸福院相關(guān)的規(guī)章制度，建立與互助養(yǎng)老模式相關(guān)的激勵機制。同時，政府應(yīng)完善互助養(yǎng)老模式相關(guān)的監(jiān)督機制，強化相關(guān)管理機構(gòu)對農(nóng)村幸福院建設(shè)運行過程中資金、管理和服務(wù)的監(jiān)督。這不僅能保護“空巢”老人入住農(nóng)村幸福院的合法權(quán)益，還可以促進村(社區(qū))積極建設(shè)和推廣農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式，促進持續(xù)、有序、健康發(fā)展的養(yǎng)老機制的形成。

3.加大指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村幸福院的力度。首先，在推廣農(nóng)村幸福院之前，地方政府部門應(yīng)更新養(yǎng)老理念與養(yǎng)老方式，對本地各村(社區(qū))展開實際調(diào)研，因地制宜推廣適合不同地域環(huán)境的農(nóng)村幸福院新型互助養(yǎng)老模式。其次，在農(nóng)村幸福院建設(shè)初試階段，需要財政、民政、衛(wèi)計、住建、工商聯(lián)、體育、文化等多個政府部門協(xié)同合作，共同積極出謀劃策，密切配合。一方面為農(nóng)村幸福院引入專業(yè)人才，另一方面為農(nóng)村幸福院工作人員提供與管理服務(wù)有關(guān)的學習、交流和培訓(xùn)等機會，加強農(nóng)村幸福院管理人員的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提升農(nóng)村幸福院服務(wù)人員服務(wù)水平。尤其是衛(wèi)計部門，可以委派各醫(yī)院輪流安排各科室醫(yī)生、護士下鄉(xiāng)，一方面講解與健康、衛(wèi)生有關(guān)的注意事項，特別是老年人容易患哪些病，生活中應(yīng)該怎樣預(yù)防這些疾病等；患病的老人可以通過吃哪些食物、做哪些運動緩解疾病。另一方面，可以培訓(xùn)農(nóng)村幸福院工作人員，提高農(nóng)村幸福院服務(wù)人員養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)知識。再次，政府部門可以通過在各農(nóng)村幸福院之間舉辦衛(wèi)生星級評比、廣場舞大賽、聯(lián)歡會等活動，充分調(diào)動各村(社區(qū))建設(shè)運行農(nóng)村幸福院的積極性和創(chuàng)造性，進一步強化縣民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對農(nóng)村幸福院工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，大幅提高農(nóng)村幸福院的整體建設(shè)和發(fā)展水平。

(二)村集體增強自身建設(shè)和管理能力

農(nóng)村幸福院的建設(shè)與運行主要依靠村集體，村集體應(yīng)充分認識到如何使供給結(jié)構(gòu)與養(yǎng)老需求保持平衡是農(nóng)村幸福院建設(shè)運營的核心問題，充分分析養(yǎng)老供需矛盾是推進農(nóng)村幸福院持續(xù)發(fā)展的依據(jù)。各地農(nóng)村幸福院應(yīng)努力通過各種途徑學習農(nóng)村幸福院這種新型互助養(yǎng)老模式，根據(jù)本地實際的養(yǎng)老需求建設(shè)農(nóng)村幸福院，創(chuàng)新農(nóng)村幸福院運行方式，為解決當?shù)仞B(yǎng)老困境做出努力。

1.組建正規(guī)的管理小組、服務(wù)小組和監(jiān)督小組。村集體應(yīng)選舉有能力、有熱情、有耐心并且愿意為建設(shè)農(nóng)村幸福院作出貢獻的村民分別組成管理小組、服務(wù)小組和監(jiān)督小組，共同建設(shè)、運營農(nóng)村幸福院。管理小組首先應(yīng)選擇適宜的建設(shè)地址，合理設(shè)計農(nóng)村幸福院建設(shè)布局，注意房屋采光，提高老人居住舒適度的同時，完善公共設(shè)施，尤其是醫(yī)療保健設(shè)施，配備適合老年人使用的健身器材。重視安全、衛(wèi)生、醫(yī)療等工作，特別要定期檢查廚房衛(wèi)生，為老人購置醫(yī)療類書籍，定期邀請醫(yī)生，為老人們講解老人群體易患疾病及其預(yù)防保健知識，為農(nóng)村幸福院的老人們營造安全舒適的生活環(huán)境。其次，管理人員應(yīng)合理安排服務(wù)人員及具體工作事宜，劃分服務(wù)小組工作時間，持續(xù)、定期為服務(wù)小組人員提供與養(yǎng)老知識相關(guān)的學習、培訓(xùn)機會。再次，管理小組應(yīng)做好農(nóng)村幸福院的宣傳工作。一方面，多做動員工作，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老思想，鼓勵村里“空巢”、獨居老人充分利用農(nóng)村幸福院場地互助養(yǎng)老；另一方面，引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、社會群體給予物資捐助和志愿服務(wù)，為農(nóng)村幸福院建設(shè)與運營提供充足的資金、物品、人力保障。服務(wù)小組應(yīng)全面了解老人的真實養(yǎng)老需求，有針對性地開發(fā)服務(wù)項目，隨時關(guān)注老人養(yǎng)老需求的變化，調(diào)整服務(wù)內(nèi)容；服務(wù)小組還應(yīng)通過學習和培訓(xùn)，努力學習養(yǎng)老服務(wù)知識，提高養(yǎng)老服務(wù)水平；群體生活更應(yīng)該重視飲食和環(huán)境衛(wèi)生，服務(wù)小組應(yīng)合理搭配老人的飲食，定期對農(nóng)村幸福院的住所、餐廳進行消毒、大掃除，為老人建立健康檔案，并實施定期的身體健康檢查；“空巢”老人更需要感情上的關(guān)懷，服務(wù)小組應(yīng)關(guān)注老人的心理健康，多組織健身活動、娛樂活動，豐富老人的精神生活。監(jiān)督小組應(yīng)密切關(guān)注管理小組與服務(wù)小組的服務(wù)動態(tài)，定期核對農(nóng)村幸福院日常進賬及花銷，時常檢查農(nóng)村幸福院的水電設(shè)施、住所及飲食衛(wèi)生等，隨時了解老人們的養(yǎng)老需求變化，多聽取老人們的意見以及建議，及時給管理小組和服務(wù)小組反饋信息，并監(jiān)督落實情況。

2.制定針對管理與服務(wù)的激勵機制。農(nóng)村幸福院目前沒有專職管理、服務(wù)人員的編制，管理與服務(wù)工作主要依賴村委會成員以及志愿參與幫扶的村民，這種志愿服務(wù)沒有物質(zhì)、優(yōu)惠政策或榮譽等各種形式的激勵機制，幫扶人員缺乏長期堅持下去的動力。村集體可以借鑒類似于美國“時間銀行”的互助養(yǎng)老模式，創(chuàng)新互助養(yǎng)老方式，對管理與服務(wù)人員進行備案，將他們的服務(wù)轉(zhuǎn)化為“養(yǎng)老貨幣”，當志愿者需要幫扶時，可以使用“養(yǎng)老時間貨幣”兌換成相應(yīng)的服務(wù)[注]夏辛萍：《時間銀行:城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的新模式》，《中國老年學雜志》2014年第10期。，讓志愿者有濃厚的參與感和榮譽感，調(diào)動志愿者參與志愿幫扶的主動性和積極性。

3.調(diào)動“空巢”老人自助、互助養(yǎng)老的積極性。在與LY縣農(nóng)村“空巢”老人的交談中發(fā)現(xiàn)，“空巢”老人對自我實現(xiàn)的需求非常明顯。在走訪調(diào)研中，大部分村(社區(qū))里50—65歲的老人邊種地邊幫在外工作的子女看養(yǎng)孩子，還有一部分60—75歲的老人通過種菜、挖樹墩、清理河道等零散活賺取生活費，貼補家用。某村莊的村支書分別引入附近兩家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)編織籮筐、制作簡單裝飾品的手工活，給參與工作的老人按計件方式分發(fā)工資，調(diào)動了“空巢”老人自主養(yǎng)老的積極性，讓有能力自助、互助養(yǎng)老的老人發(fā)揮自己的余力，真正實現(xiàn)了老有所為。各地農(nóng)村幸福院管理者應(yīng)創(chuàng)新老人自助、互助養(yǎng)老方式，滿足 “空巢”老人實現(xiàn)自我的需求。

(三)社會積極幫扶農(nóng)村幸福院

農(nóng)村幸福院基礎(chǔ)建設(shè)只依靠政府財政補貼、村集體融資是遠遠不夠的，后期運營只依靠村集體志愿管理服務(wù)、老人互助也是不夠的。農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老困境不僅僅是農(nóng)村自身的問題，需要多方力量攜手解決。

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念。整個社會要大力弘揚我國傳統(tǒng)孝道文化，營造良好的尊老、愛老、養(yǎng)老社會氛圍。贍養(yǎng)老人是每個子女應(yīng)盡的義務(wù)，無論是從法律的角度，還是從道德層面，子女都應(yīng)該從思想上和行動上積極承擔起贍養(yǎng)老人的責任。[注]曹立前、高山秀：《中國傳統(tǒng)文化中的孝與養(yǎng)老思想探究》，《山東師范大學學報(人文社會科學版)》2008年第5期。在LY縣走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分“空巢”老人居住的房屋已經(jīng)出現(xiàn)了漏雨、墻體傾斜、電線老化等問題，老人做飯也存在困難。子女長期不在家，只是節(jié)假日的時候回家探望，無法及時照顧老人，但受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、社會輿論的影響，子女們在心理上很難接受父母入住農(nóng)村幸福院，一方面擔心農(nóng)村幸福院照顧得不周全，另一方面擔心自己被認為不孝順父母，子女們更愿意把老人接到自己身邊贍養(yǎng)。而多數(shù)老人適應(yīng)不了新的生活環(huán)境，礙于情面也不會選擇入住農(nóng)村幸福院養(yǎng)老。我國農(nóng)村“空心化”越發(fā)嚴重，“空巢”老人越來越多，這必然導(dǎo)致養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，社會應(yīng)積極主動地引導(dǎo)老人、子女轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，共同為老人提供更安全、更舒適、更愉悅的互助養(yǎng)老方式。

2.積極關(guān)注、幫扶農(nóng)村幸福院。充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等先進的傳播媒介，通過多種形式宣傳我國農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老困境亟待解決的迫切性，以及農(nóng)村幸福院在解決農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老困境中的重要性，提高社會對農(nóng)村幸福院的關(guān)注度。一方面，通過優(yōu)惠政策、表彰等形式，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、社會組織以及個人有針對性地向農(nóng)村幸福院提供物資捐贈、志愿服務(wù)等；另一方面，完善與農(nóng)村幸福院有關(guān)的社會服務(wù)體系，積極引入、培養(yǎng)專業(yè)管理和服務(wù)人員，倡導(dǎo)志愿者為就近的農(nóng)村幸福院提供志愿幫扶。

農(nóng)村幸福院是解決農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老難題的有效途徑，更加符合我國農(nóng)村“空巢”老人的實際養(yǎng)老需求。各地應(yīng)集合政府、社會、村集體的力量，立足于當?shù)貙嶋H養(yǎng)老需求，積極探索農(nóng)村幸福院這種新型的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，切實解決我國農(nóng)村“空巢”老人存在的養(yǎng)老問題。

(山東師范大學公共管理學院研究生王欣在資料收集和論文寫作中做了大量工作，特此感謝)