唐建兵

（淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000）

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱十八大）尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱十八屆四中全會(huì)）全面依法治國(guó)的集結(jié)號(hào)吹響以來(lái)，法治體系構(gòu)建和法治中國(guó)建設(shè)更加深入人心。伴之于此，農(nóng)村基層全面依法治理的問題迅速提上議事日程，成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)議題。也誠(chéng)如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中所指出的，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”[1]?？梢赃@樣認(rèn)為，農(nóng)村基層依法治理是全面推進(jìn)依法治國(guó)繞不開、拖不起的難題。從宏觀上看，農(nóng)村基層依法治理包括兩個(gè)方面：一方面是基層人民政府和相關(guān)行政部門對(duì)農(nóng)村所涉事務(wù)的依法治理，另一方面是鄉(xiāng)村對(duì)其內(nèi)部具體事項(xiàng)的依法治理?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[2]。因此，農(nóng)村基層依法治理是指農(nóng)村基層黨組織依照憲法、法律法規(guī)規(guī)章和相關(guān)制度規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)通過法定程序行權(quán)履職、處理村務(wù)，保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主管理權(quán)利的意識(shí)、過程和狀態(tài)。筆者以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施為重要契機(jī)，就農(nóng)村基層依法治理等相關(guān)問題作一粗淺探討，以冀就教于方家。

一、農(nóng)村基層依法治理需求緊要而迫切

堅(jiān)持依法治村是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和法治鄉(xiāng)村建設(shè)的必然要求。在法治中國(guó)建設(shè)磅礴時(shí)代的大潮中，依法行政已經(jīng)成為政府的重要考核指標(biāo)?？梢赃@樣認(rèn)為，基層法治作為法治政府建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，是推進(jìn)法治政府不可或缺的重要內(nèi)容。而農(nóng)村作為國(guó)家治理體系的“神經(jīng)末稍”，其依法治理進(jìn)程已明顯落后于基層政府及其相關(guān)部門依法行政?！安唤鉀Q中國(guó)農(nóng)村法律建設(shè)的問題，整個(gè)法律建設(shè)必將受阻。”[3]136因此，在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的總體要求下，農(nóng)村基層依法治理需求尤顯緊迫而必要。

(一)農(nóng)村基層依法治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

為更好地適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)）確立了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]的全面深化改革的總目標(biāo)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，而農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化正是這項(xiàng)系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)工程。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理“非法治化”“非程式化”的慣性思維決定了其治理體系建構(gòu)和治理水平與能力提升又是復(fù)雜的長(zhǎng)期的過程。這個(gè)過程就是農(nóng)村黨員干部和人民群眾學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛、解決社會(huì)問題，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過程。令人遺憾的是，農(nóng)村基層法治氛圍至今尚未形成。乃至于與人民群眾的美好期待相比，與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，法治鄉(xiāng)村建設(shè)還存在諸多不適應(yīng)、不符合的問題。例如，《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》印發(fā)實(shí)施以來(lái)，政府部門自覺將權(quán)力置于陽(yáng)光下運(yùn)行，主動(dòng)“曬”權(quán)力清單已經(jīng)成為一種常態(tài)。但是，農(nóng)村基層依法治理在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中涉及的相關(guān)內(nèi)容甚少，更談不上什么農(nóng)村改革重點(diǎn)?！皣?guó)家治理現(xiàn)代化首先是國(guó)家治理法治化”[5]，農(nóng)村基層作為法治中國(guó)建設(shè)不可或缺的重要組成部分，不應(yīng)當(dāng)游離于法治建設(shè)這個(gè)時(shí)代大潮之外，要積極主動(dòng)地融入深化依法治國(guó)的實(shí)踐中，擔(dān)負(fù)起依法治村主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，以法治思維和法治方式推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。況且，依法治村有利于增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾的整體法治素養(yǎng)，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。也可以說(shuō)，新時(shí)代全面推進(jìn)農(nóng)村基層依法治理，是加快推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要，更是堅(jiān)持人民主體地位和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的客觀需要。

（二）農(nóng)村基層依法治理是新時(shí)代推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要

農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，解決“三農(nóng)”問題也是近年全黨工作的重中之重。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱十九大）作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的格外關(guān)注和高度重視。需要正視的是，農(nóng)村是法治中國(guó)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，是鄉(xiāng)村振興亟待加強(qiáng)的重要環(huán)節(jié)，必須給予足夠重視。站在全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的角度上說(shuō)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重大發(fā)展戰(zhàn)略。2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）也明確提出了“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的命題。建設(shè)法治鄉(xiāng)村首次出現(xiàn)在中央一號(hào)文件中，進(jìn)一步凸顯了鄉(xiāng)村依法治理的重要性和緊迫性。《意見》是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代破解“三農(nóng)”問題的綱領(lǐng)性文件，給農(nóng)村又好又快發(fā)展、鄉(xiāng)村依法治理創(chuàng)造了重要契機(jī)，農(nóng)村基層必將進(jìn)一步增強(qiáng)依法治村的責(zé)任感、使命感和緊迫感。依法治村既是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之題，也是鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)實(shí)法治保障。建設(shè)法治鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手和重點(diǎn)工作，敢于突破人治思維定勢(shì)和利益固化的藩籬，變?nèi)酥瘟?xí)慣、能人治村為法治主導(dǎo)、依法治村?！兑庖姟窂臉淞⒎ㄖ螢楸纠砟睢⒃鰪?qiáng)依法為民意識(shí)、推進(jìn)行政執(zhí)法改革、構(gòu)建依法決策機(jī)制和健全法律服務(wù)體系等方面提出了明確具體要求，為全面推進(jìn)農(nóng)村基層依法治理提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。

（三）農(nóng)村基層依法治理是規(guī)范鄉(xiāng)村“小微權(quán)力”運(yùn)行的迫切需要

農(nóng)村基層治理處于國(guó)家治理體系的最末端，基本上處于自組織狀態(tài)，權(quán)力松弛而微弱、運(yùn)行相對(duì)封閉。在此意義上說(shuō)，可將農(nóng)村基層權(quán)力稱作“小微權(quán)力”。所謂農(nóng)村基層“小微權(quán)力”即村級(jí)組織及黨員干部依照相關(guān)法律和規(guī)章制度等規(guī)定行使的重大決策、重大項(xiàng)目、重要活動(dòng)等村級(jí)事務(wù)管理服務(wù)的權(quán)力。受制于“皇權(quán)不下縣”等傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村基層始終是依法治理的相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，法治并非村級(jí)組織和黨員干部的常規(guī)考核指標(biāo)，導(dǎo)致干部群眾對(duì)鄉(xiāng)村法治自我感知能力偏弱、緊迫性不足。2018年中央一號(hào)文件明確提出推行農(nóng)村基層“小微權(quán)力”清單制度，并就規(guī)范“小微權(quán)力”運(yùn)作流程、重視“小微權(quán)力”制約監(jiān)督和加大“小微權(quán)力”腐敗懲處作了具體要求。同時(shí)，地方各級(jí)人民政府也相繼制定了推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的意見或?qū)嵤┺k法，為“小微權(quán)力”擬定具體清單和運(yùn)行流程圖，編織全覆蓋的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，“確?！∥?quán)力’公開透明、依法依規(guī)運(yùn)行”[6]。這無(wú)疑是深化農(nóng)村改革實(shí)踐中的又一次重大變革，農(nóng)村必須主動(dòng)適應(yīng)全面依法治村的挑戰(zhàn)，從嚴(yán)從實(shí)規(guī)范“小微權(quán)力”運(yùn)行，向著鄉(xiāng)村振興的宏偉目標(biāo)砥礪前行。

二、農(nóng)村基層依法治理存在的問題

農(nóng)村基層治理與國(guó)家治理和社會(huì)治理有共同需遵循的道德準(zhǔn)則和行為規(guī)范，總體上是步調(diào)一致的，也都有著法治觀念嚴(yán)重失缺、法律制度供給不足的痛苦經(jīng)歷，有些問題是囿于時(shí)代局限和認(rèn)識(shí)偏差的共性問題，如恣意踐踏或無(wú)視法律，把金錢、權(quán)勢(shì)和人情道德凌駕于法律之上。當(dāng)然，亦不能否認(rèn)，農(nóng)村基層依法治理也有個(gè)性化因素，主要體現(xiàn)在黨組織與村委會(huì)關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊、法治主體整體性缺位、普法教育宣傳缺乏實(shí)效和公共法律服務(wù)供給不足等方面。

(一)農(nóng)村基層黨組織和村委會(huì)關(guān)系不順暢

在中國(guó)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中，實(shí)行的是黨組織和村委會(huì)雙治理主體的權(quán)力構(gòu)架。《村委會(huì)組織法》一方面規(guī)定了黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位，其權(quán)力源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委授權(quán)，另一方面又賦予了村委會(huì)管理集體資產(chǎn)和處理公共事務(wù)的權(quán)利，其權(quán)力源于村民信任和選民選舉。但是，《村委會(huì)組織法》并沒有“進(jìn)一步勘定‘兩委’各自職能的具體邊界”[7]，導(dǎo)致在村務(wù)決策和處理過程中時(shí)有摩擦、難免分歧。實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)村基層黨政矛盾主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，黨組織“攬權(quán)”導(dǎo)致村委會(huì)“虛置”。農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但并非書記“大權(quán)獨(dú)攬”或擁有最后決定之權(quán)，更不是將村委會(huì)置于自己控制之下，越俎代庖、大包大攬，導(dǎo)致村委會(huì)很難正常開展工作，等于是喪失自治功能。第二，村委會(huì)以“自治”名義削弱甚至排斥黨組織領(lǐng)導(dǎo)。村委會(huì)作為村民自治組織，由選民直接選舉組成，獲村民同意和授權(quán)，更具“合法性”，因而認(rèn)為村級(jí)事務(wù)管理黨組織無(wú)權(quán)干涉，導(dǎo)致黨組織邊緣化。第三，黨組織和村委會(huì)分庭抗禮、各唱各調(diào)。村書記和村主任背后各有一定力量支持，攬權(quán)意愿較為強(qiáng)烈，相互對(duì)峙、互不配合，結(jié)果導(dǎo)致村“兩委”嚴(yán)重癱瘓或處于半癱瘓狀態(tài)。上述現(xiàn)象嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。而深究其因，農(nóng)村基層黨政關(guān)系界定模糊、職責(zé)不明是最主要的，這是依法治村首先需要解決的關(guān)鍵問題。

（二）農(nóng)村基層普法宣傳教育實(shí)際效果不佳

法國(guó)哲學(xué)家盧梭有句名言，“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”[8]139，社會(huì)成員內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰是法律具有權(quán)威的關(guān)鍵所在，也是法律彰顯價(jià)值、發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。而要真正將法律鐫刻在社會(huì)成員的內(nèi)心深處，首先要讓他們知法、懂法?！爸?、懂法是讓法律成為全民信仰的前提，是讓全民守法成為思想自覺的基礎(chǔ)?！盵9]普法宣傳教育是全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)性工作，是農(nóng)村廣大黨員干部獲取法律知識(shí)、增強(qiáng)法治觀念、提高法治素養(yǎng)的最佳途徑。不可否認(rèn)，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村基層普法宣傳教育工作，也采取了相應(yīng)措施。但是，普法宣傳教育工作落實(shí)到農(nóng)村基層，傳單、橫幅、標(biāo)語(yǔ)等宣傳也好，專題報(bào)告、普法講座、業(yè)務(wù)咨詢也罷，都面臨太多的困難。就基層政府層面而言，普法宣傳教育重規(guī)劃而輕落實(shí)，存在“閉門造車”之嫌；普法宣傳教育定位偏移，基層貫徹上級(jí)意志度低；普法宣傳教育內(nèi)容呆板、形式陳舊、方法單一。就社會(huì)層面而言，習(xí)慣法或“民間法”慣性運(yùn)行削弱了國(guó)家法的滲透力度；缺乏法治文化濃厚氛圍；城鄉(xiāng)法治理念存有較大分野。就個(gè)人層面而言，村民缺乏法治需求的強(qiáng)烈愿望，厭訴觀念和盲從心理作祟，接受法律知識(shí)的能力偏低。在這種情況下，農(nóng)村基層普法宣傳教育很難發(fā)揮最大的效能，其實(shí)際效果自然是不盡人意。

（三）農(nóng)村基層公共法律服務(wù)供給嚴(yán)重不足

十八屆四中全會(huì)明確提出了“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”[10]的目標(biāo)任務(wù)，繼此公共法律服務(wù)的議題受到了社會(huì)更加廣泛的關(guān)注。農(nóng)村基層公共法律服務(wù)屬于政府基本公共服務(wù)的范疇，是指“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與提供，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)的，旨在保障農(nóng)民群眾及農(nóng)村各類組織基本權(quán)利與合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)公平正義與穩(wěn)定和諧的一項(xiàng)農(nóng)村公共服務(wù)”[11]。從當(dāng)前總體情況來(lái)看，農(nóng)村基層公共法律服務(wù)存在“資源短缺、供給不足、保障不夠”等問題，而這種現(xiàn)象在老少偏邊地區(qū)尤甚。農(nóng)村基層法律服務(wù)供給不足的問題，突出的表現(xiàn)在：第一，司法調(diào)解能力嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層盡管設(shè)有司法所、律師事務(wù)所、法律援助中心等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，也在爭(zhēng)議處理、糾紛調(diào)解和法律援助方面發(fā)揮著積極作用，但由于資源供給不足、調(diào)解能力較弱，不但某些現(xiàn)實(shí)矛盾沖突很難得到及時(shí)有效化解，而且萌芽狀態(tài)的民事糾紛也存在升級(jí)隱患。第二，公共法律服務(wù)保障不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政吃緊，資金不足、人員流失，僅存的法律服務(wù)項(xiàng)目高度同質(zhì)化，無(wú)差別的法律服務(wù)供給嚴(yán)重缺乏，遠(yuǎn)不能滿足廣大村民美好生活的法治多樣化、多層次需求。第三，公共法律服務(wù)主導(dǎo)體系缺乏。在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層許多法律服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然沿襲以往的“末端治理”思路，關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題而忽視發(fā)展趨向，公共法律服務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值未能很好地體現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致公共法律服務(wù)不到位。

（四）農(nóng)村基層依法治村能力尚待躍進(jìn)提升

依法治村能力是農(nóng)村基層廣大黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)的能力，是農(nóng)村基層黨員干部領(lǐng)會(huì)法治精神、執(zhí)行法律法規(guī)等綜合能力的最集中體現(xiàn)。依法治村能力建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，顯得格外重要。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的情況來(lái)看，依法治村能力尚待躍進(jìn)提升。第一，落實(shí)法律法規(guī)的執(zhí)行力不夠。黨的十八大以來(lái)，法律法規(guī)的立改廢釋工作持續(xù)推進(jìn)，涉及“三農(nóng)”問題的法律法規(guī)也在不斷更新，但農(nóng)村基層黨員干部基于習(xí)慣性思維，忙于鄉(xiāng)村日常事務(wù)，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)變遷知之不多、曉之不深，帶頭依法依規(guī)辦事和決策科學(xué)化、執(zhí)行力較弱。依法治村實(shí)踐中，“以人治的眼光看待法治，以人治的思維研判法治，以人治的方式實(shí)施法治”[12]的現(xiàn)象仍然大量存在，過于強(qiáng)調(diào)上級(jí)的意志和意圖的貫徹執(zhí)行，差強(qiáng)人意、急于求成，違背法治原則和法治精神處理法律事件，決策程序不規(guī)范、不科學(xué)。第二，尚未實(shí)現(xiàn)“硬控制”到“軟治理”的根本轉(zhuǎn)變。農(nóng)村基層“社會(huì)生活的轉(zhuǎn)變形塑著基層社會(huì)治理的新生態(tài)，催生了基層社會(huì)治理需求的新變化”[13]。伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值生態(tài)的急劇變化，多元化的思想觀念和價(jià)值元素不斷涌入高度同質(zhì)化的鄉(xiāng)村社會(huì)。作為農(nóng)村基層黨員干部，必須主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化需要，努力實(shí)現(xiàn)從“硬控制”到“軟治理”的轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)民主精神、尊重村民意愿，自覺架構(gòu)起支持和保障村民依法自治的制度體系。

三、農(nóng)村基層依法治理的可行性路徑選擇

“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”[14]，農(nóng)村基層依法治理是這場(chǎng)深刻革命的重要內(nèi)容，如何解決依法治村實(shí)踐中存在的突出問題，使鄉(xiāng)村法治真正融入法治中國(guó)建設(shè)的大潮中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治與依法治村的有機(jī)統(tǒng)一

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第一章第2條規(guī)定，農(nóng)村基層黨的組織是“黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”，清楚表明在農(nóng)村基層的各類組織中，黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨組織對(duì)農(nóng)村基層工作的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治村、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的最根本保證。黨組織能否遵循黨章、依據(jù)憲法法律全面推進(jìn)依法治村，能否正確領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)規(guī)章制度的制定、帶頭遵章守法，直接關(guān)系到法治鄉(xiāng)村建設(shè)的成敗。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村基層黨組織要正確履行基層黨建工作職責(zé)，落實(shí)黨建工作責(zé)任，帶領(lǐng)全體村民自覺遵守法律法規(guī)。同時(shí)，黨組織也必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，依據(jù)憲法法律管村治村，憲法法律之外不得享有任何特權(quán)。總之，農(nóng)村基層必須堅(jiān)持加強(qiáng)黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨組織整體功能，提高黨員干部運(yùn)用法律思維和法治方式處理村務(wù)的能力，努力加強(qiáng)和改進(jìn)黨組織對(duì)依法治村工作的領(lǐng)導(dǎo)。

《村委會(huì)組織法》第一章第4條也規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織“按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。因此，農(nóng)村基層深化法治實(shí)踐必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治和依法治村的有機(jī)統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治村全過程。黨員干部尤其是黨總支（或黨支部）書記要提高自身的法治思維和法治素養(yǎng)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)獨(dú)立開展工作，依法行權(quán)、遵章辦事。凡屬黨務(wù)工作，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，組織帶領(lǐng)村民推進(jìn)實(shí)施；凡屬行政工作，實(shí)施正確領(lǐng)導(dǎo)但決不干預(yù)，也不以“領(lǐng)導(dǎo)”為由包攬涉村具體事務(wù)；凡屬村民自治活動(dòng)，善于提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，通過引導(dǎo)、教育等有效方式，將黨的主張轉(zhuǎn)化為村民意愿和自覺行動(dòng)?，F(xiàn)代中國(guó)治理模式“在法治的選擇上，應(yīng)側(cè)重平衡之治”[15]，這一法則就當(dāng)前農(nóng)村基層治理也同樣適用。農(nóng)村基層依法治理的平衡之治就是實(shí)現(xiàn)多元主體之間權(quán)利和義務(wù)平衡，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治和依法治村的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）立足村民法治需求，更新宣傳內(nèi)容、創(chuàng)新宣傳教育方法

一直以來(lái)，法治宣傳教育是黨和國(guó)家針對(duì)農(nóng)村基層推進(jìn)普法工作的重要途徑。但是，無(wú)論是政府層面，還是社會(huì)和個(gè)人層面都還存在著諸多制約普法教育的因素，針對(duì)性和實(shí)效性尚需要進(jìn)一步提升。需求和問題是工作的導(dǎo)向。伴隨著法治時(shí)代的到來(lái)，基層民眾對(duì)法治宣傳教育也有了更高更多的需求。因此，農(nóng)村基層法治宣傳教育必須圍繞滿足村民需求來(lái)展開。第一，以村民需求為導(dǎo)向持續(xù)更新宣傳教育內(nèi)容。法治宣傳教育內(nèi)容因時(shí)而進(jìn)、因勢(shì)而新才有生命力。立足鄉(xiāng)村實(shí)際，圍繞村民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，正確解讀法律、合理引導(dǎo)行為，找準(zhǔn)村民興趣點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，調(diào)動(dòng)村民積極主動(dòng)參與。第二，以解決問題為目標(biāo)不斷更新工作模式。在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體已成為公眾獲取法律知識(shí)、調(diào)處矛盾糾紛的重要渠道。農(nóng)村基層法治宣傳教育必須突出問題導(dǎo)向，寓法治宣傳教育于村民現(xiàn)實(shí)生活之中。充分利用網(wǎng)站、手機(jī)等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，借助微博、微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體，通過開辟法治專欄、制作法治動(dòng)漫、建設(shè)法治微博等多種方式推送信息，增強(qiáng)法治內(nèi)容的時(shí)事性、趣味性和吸引力。第三，以“三個(gè)結(jié)合”增強(qiáng)法治宣傳教育的實(shí)效性。與農(nóng)村基層重點(diǎn)工作相結(jié)合，充分發(fā)揮法律在農(nóng)村改革發(fā)展中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用；與農(nóng)村基層日常工作相結(jié)合，按照法律所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的具體類型，堅(jiān)持縣鄉(xiāng)基層業(yè)務(wù)部門“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”原則；與農(nóng)村基層法律服務(wù)相結(jié)合，在法律服務(wù)中立足村民多層次、綜合性需求，切實(shí)把準(zhǔn)法治宣傳教育方位，做到相互促進(jìn)、相得益彰。

（三）將法治思維和法治方式貫穿于村務(wù)運(yùn)行全過程

黨的十八大明確提出了“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”[16]的具體要求。在這一要求中，領(lǐng)導(dǎo)干部是泛指稱謂，是包括農(nóng)村基層黨員干部的?？梢哉f(shuō)，黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決和處理村務(wù)的能力是農(nóng)村基層依法治理的核心能力。能否解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興宏偉目標(biāo)，核心在基層黨組織，關(guān)鍵在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子。村“兩委”是依法治村的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，“兩委”成員和村組干部是依法治村的先鋒隊(duì)和排頭兵，必須履行依法治理的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。因此，村“兩委”委員和村組干部不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化法治觀念和規(guī)則意識(shí)，還要進(jìn)一步拓寬法治視野，豐富涉及“三農(nóng)”問題的相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，如農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、村民申訴維權(quán)等方面的法律法規(guī)。這是培養(yǎng)法治思維的前提和基礎(chǔ)。

“法律是必要的，因?yàn)槿耸鞘芨星橛绊懙摹晟频姆蓪?duì)于個(gè)人就像是完善的理性對(duì)于感情”[17]154，以法為尊、依法治村能夠很好地制約人治因素。但是，依法治村不是消極地運(yùn)用法律調(diào)處鄉(xiāng)村事務(wù)、約束村民行為，而是指在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中積極能動(dòng)地開展普法宣傳和法治教育，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。法律法規(guī)的功能是多向的、復(fù)雜的，不僅具有預(yù)防、懲戒等負(fù)向功能，還有預(yù)測(cè)、指引等正向功能。法律法規(guī)既“可以被理解為一個(gè)規(guī)范語(yǔ)句和規(guī)范詮釋的文本，也可以被理解為建制，也就是一套行動(dòng)規(guī)則”[18]139。在此意義上說(shuō)，農(nóng)村基層黨員干部要積極弘揚(yáng)法治精神，正確理解“行動(dòng)規(guī)則”，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范村務(wù)運(yùn)行，處理鄉(xiāng)村矛盾，引導(dǎo)村民行為，就可以更好地維護(hù)村民合法權(quán)益，更有效地推動(dòng)鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展。

（四）補(bǔ)齊“短板”，全面提升農(nóng)村基層法治氣質(zhì)

法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是具有價(jià)值規(guī)定性的社會(huì)生活方式。“依法治國(guó)”概念的提出，實(shí)際上蘊(yùn)含著法治乃現(xiàn)代民主國(guó)家的一種基本特質(zhì)。同樣，中國(guó)農(nóng)村基層的法治氣質(zhì)決定著鄉(xiāng)村社會(huì)的法治狀態(tài)。那么，基于農(nóng)村基層法治現(xiàn)狀，法治氣質(zhì)又當(dāng)如何提升呢？第一，普遍推行農(nóng)村基層法律顧問制度。設(shè)立法律顧問制度是新時(shí)代依法執(zhí)政、依法行政的客觀需要。十八屆三中、四中全會(huì)就黨政機(jī)關(guān)設(shè)立法律顧問制度提出了明確要求，基層政府也相繼印發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)施意見》。近年來(lái)，法律顧問制度在縣區(qū)以上各級(jí)黨政機(jī)關(guān)基本上建立起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層也在積極推進(jìn)中。但是，農(nóng)村基層仍處在“聘用律師擔(dān)任農(nóng)村法律顧問”試點(diǎn)階段，修訂村規(guī)民約、審核經(jīng)濟(jì)合同、追討農(nóng)民欠款等法律事項(xiàng)不出村很難妥善解決，這離法治鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)要求尚有較大的差距。按照“一村（社區(qū)）一法律顧問”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立法律顧問，可以更好地解決鄉(xiāng)村事務(wù)，滿足村民日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求。第二，鼓勵(lì)設(shè)立農(nóng)村基層巡回法庭。農(nóng)村基層設(shè)立巡回法庭便于村民訴訟，有利于及時(shí)化解矛盾、處理糾紛，避免事態(tài)擴(kuò)大，是全面推進(jìn)依法治村的重要手段。隨著農(nóng)村涉法事件的增多，村民法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律顧問處理所有與法律有關(guān)的村務(wù)已是力不從心，設(shè)立巡回法庭則可以處理部分鄉(xiāng)村法律事務(wù)，以避免法律事件處理不及時(shí)而引發(fā)“腸梗阻”。第三，村“兩委”配備法學(xué)專業(yè)人員?！皩I(yè)思維通常是一個(gè)人在工作上的一種路徑依賴，是一種內(nèi)化為人格的氣質(zhì)，是一種分析問題和解決問題的思維慣習(xí)?！盵19]村“兩委”委員是依法治村必須抓住的“關(guān)鍵少數(shù)”，他們以身作則、厲行法治，能夠帶動(dòng)全體村民學(xué)法懂法守法用法。村“兩委”成員中有法學(xué)專業(yè)背景或法治工作實(shí)踐人員，有助于培育農(nóng)村基層法治文化，提升廣大村民法治信仰，增強(qiáng)法律信任感和獲得感，從而形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會(huì)風(fēng)氣，加快推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

“人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！盵20]農(nóng)村基層依法治理，既是治國(guó)理政思想的主要內(nèi)容，又是邁向現(xiàn)代化重要步驟。農(nóng)村基層治理法治化是全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要基礎(chǔ)。只有持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)依法治村，尊重保護(hù)村民尊嚴(yán)，反映體現(xiàn)村民意愿，促進(jìn)村民依法自治，維護(hù)村民根本權(quán)益，切實(shí)讓廣大村民在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中感受到公平正義，就一定能解決好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中面臨的諸多矛盾和問題。